Det här verket har digitaliserats vid Göteborgs universitetsbibliotek. Alla tryckta texter är OCR-tolkade till maskinläsbar text. Det betyder att du kan söka och kopiera texten från dokumentet. Vissa äldre dokument med dåligt tryck kan vara svåra att OCR-tolka korrekt vilket medför att den OCR-tolkade texten kan innehålla fel och därför bör man visuellt jämföra med verkets bilder för att avgöra vad som är riktigt. Th is work has been digitized at Gothenburg University Library. All printed texts have been OCR-processed and converted to machine readable text. T h is means that you can search and copy text from the document. Some early printed books are hard to OCR-process correctly and the text may contain errors, so one should always visually compare it with the ima-ges to determine what is correct. 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 C M V ( t Dnr 1987:1661 Erfarenheter av försöksverksamheten med treåriga budgetramar Riksrevisionsverket ftÄUOTHf^ %av,D# Central­ biblioteket * 88/80 1 Riksrevisionsverket Promemoria Dnr 1987:1661 Prognos- och redovisningsavdelningen 1988-01-15 Per Eskilsson Jan-Eric Furubo RolfSandahl GÖTEBORGS UNIVERSITETSBIB1I0TEK 100179 0713 Erfarenheter av försöksverksamheten med treåriga budgetramar i îjfESO'?, töala CENTRAL. BIBLIOTEKET ÜÜ Riksrevlslonsverket Datum RRV diarienr Prognos- och redovisnings- avdelningen 1988-01-15 Ert datum 1987:1661 Er beteckning Regeringen Finansdepartementet Erfarenheter av treårsförsöken Regeringen har genom beslut 1987-12-03 uppdragit åt riksrevisionsverket (RRV) att redovisa de erfarenheter som vunnits av försöksverksamheten med treåriga hudget­ ramar. RRV redovisar resultatet av ifrågavarande uppdrag med överlämnande av bifogade promemoria, "Erfarenheter av försöksverksamheten med treåriga budgetramar". Beslut i detta ärende har fattats av avdelningschefen Jönsson i närvaro av revisionsdirektörerna Eskilsson, föredragande, och Wikland samt avdelningsdirektörerna Furubo och Sandahl. På riksrevisionsverkets vägnar ./. Gert Jönsson Per Eskilsson Postadress Box 34105 10026 Stockholm Gatuadress Primusgatan 18 Lilla Essingen Telefon 08-7384000 Postgiro 156 35-6 Telegramadress Nat audit Sänd!i sta Justitiedepartementet Utrikesdepartementet Socialdepartementet Kommunikationsdepartementet Utbildningsdepartementet Jordbruksdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Bostadsdepartementet Industridepartementet Civildepartementet Miljö- och energidepartementet Riksåklagaren Domstolsverket Försäkringsöverdomstolen Försäkringsrätten för Södra Sverige " - Mellansverige " - Norra Sverige Importkontoret »för u-1andsprodukter Kommerskollegium Socialstyrelsen Trafiksäkerhetsverket Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Generaltul1 styrel sen Statens arbetsgivarverk Centrala studiestödsnämnden Lantbruksstyrelsen Skogsstyrelsen Statens jordbruksnämnd Arbetsmarknadsstyrelsen Statens lantmäteriverk Sprängämnes inspektionen Statens provningsanstalt Kammarkollegiet Statskontoret Statistiska centralbyrån Statens löne- och pensionsverk Statens arbetsmarknadsnämnd Statens energiverk INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sid 1 INLEDNING 1.1 RRV :s medverkan i treårsförsöken 1.2 Underlag för vår redovisning 2 DIREKTIVEN 4 3 RESULTATANALYSEN 7 3.1 Resultatanalysens inriktning 8 3.2 Ny kunskap eller ej 11 3.3 Föremål för resultatanalysen 12 3.4 Resultatanlysen och den framtida verk­ samheten 13 3.5 Den särskilda rapporten och fortsatt resultatanalys 13 4 MYNDIGHETERNAS SÄRSKILDA RAPPORTER OCH ANSLAGSFRAMSTÄLLNINGAR 15 4.1 Framtidsbeskrivning, besparingar mm 15 4.2 Myndigheternas anslagsframställningar 16 4.3 Den särskilda rapporten i budgetprocessen 18 5 BUDGETPROPOSITION OCH REGLERINGSBREV 20 6 AVSLUTANDE DISKUSSION 21 6.1 Vilken information skall tas fram i rapporten 21 6.2 Arbetsrationalisering eller kvalitets­ höjning 23 6.3 Faktorer av betydelse vid en fortsatt verksamhet med treåriga budgetramar 25 TABELLBILAGA 28 — I CN rO 1 INLEDNING Försöksverksamheten med treåriga budgetramar har på­ tagligt bidragit till att lyfta fram frågor som är centrala för den statliga verksamheten. Det gäller t ex behovet av ökad långsiktighet, resultatanalys och effektivare styrning. Detta är också frågor som har en nära koppling till det normerings- och utveck­ lingsarbete som RRV bedriver. Enligt vår mening är treåriga budgetramar i allt vä­ sentligt en riktig satsning. Det finns, som vi ser det, inga alternativ till de huvudlinjer som ligger till grund för idén med treåriga budgetramar om man strävar efter en bättre styrning och uppföljning av den statliga verksamheten. Detta får dock inte skymma det faktum att erfarenheterna av försöksverksamheten är varierande och ibland negativa. Om vi i den redo­ visning som följer särskilt lyfter fram problemen med försöksverksamheten, är det för att vi ändå tror att dessa problem kan lösas i samband med det fortsatta arbetet och när ställning tas till en permanent användning av treåriga budgetramar som styr- och . uppföljningsinstrument. Flera av problemen följer nämligen i viss utsträckning av att en försöksverk­ samhet inom ett så komplicerat område som det här medför särskilda svårigheter just i själva försökssituationen. Det är för tidigt att uttala sig i frågan om den hit­ tillsvarande försöksverksamheten har fungerat till­ fredsställande med avseende på de syften eller mål som har satts upp. I det nuvarande läget kan man endast uttala sig om vilka förutsättningar som måste finnas för att verksamheten skall kunna fungera och i vilken utsträckning dessa förutsättningar verkligen har före­ legat. Vi kommer i det följande att redovisa och diskutera nedanstående frågor och områden: - Direktiven till myndigheterna. - Resultatanalysen i de särskilda rapporterna. - Processen mellan departement och myndigheter. - Presentation i budgetpropositionen av treårsför- slagen. 1.1 RRV :s medverkan i treårsförsöken RRV :s medverkan i försöken har skett mot bakgrund av verkets instruktion. Enligt den skall RRV bl a utveck­ la metoder inom bl a området styrning och resultat­ analys samt sprida kunskaper om dessa metoder genom olika utbildningsaktiviteter. Verket medverkar också i arbetet med att utfärda bestämmelser och anvisningar inom området. Enligt de särskilda direktiv som utfär­ dats för myndigheternas arbete med treårsförsöken har RRV medverkat direkt i detta arbete, och då särskilt med resultatanalysen. Företrädare för verket har också biträtt finans- och civildepartementen i ledningen av treårsförsöken. RRV :s medverkan i arbetet med treårsförsöken har i huvudsak omfattat följande moment. RRV har på olika sätt medverkat i utarbetandet av direktiven. Arbetet har bestått i förberedande diskus­ sioner om direktivens utformning, framtagning av en mall för direktiven samt diskussioner med departement och myndigheter om enskilda direktiv. I detta arbete har revisionens erfarenheter tagits till vara. RRV har anordnat och medverkat i olika former av ut­ bildning saktiviteter som konferenser, seminarier, introduktionsutbildningar m m. Aktiviteterna har rik­ tat sig till departement och myndigheter och bedrivits 3i grupp eller enskilt. I några fall har verksamheten anordnats av regeringskansliet. I övrigt har RRV och statskontoret i samarbete genomfört utbildningsaktivi- teterna. Större utbildningsinsatser av myndigheterna har anordnats vid två tillfällen, dels vid inledningen av försöken, dels i "halvtid", dvs några månader före avlämnandet av den särskilda rapporten. Intresset för att delta i utbildningen har varit mycket stort från myndigheternas sida medan departementen inte alltid har kunnat delta i någon större utsträckning. RRV har, efter överenskommelse i varje särskilt fall, medverkat i myndigheternas arbete. Medverkan har dock varit av begränsad omfattning och främst avsett resul­ tatanalysen. RRV har vidare deltagit i de diskussio­ ner som gällde de särskilda rapporterna för den första generationens myndigheter. Diskussionerna genomfördes sedan rapporterna lagts fram. Resursinsatsen i försöken har för RRV :s del omfattat ungefär ett personår för myndigheterna i första gene­ rationen och ungefär ett och ett halvt personår för myndigheterna i andra generationen. Insatserna har koncentrerats till hälften av myndigheterna, övriga myndigheter har, efter diskussioner med RRV, genomfört arbetet helt på egen hand eller med en mycket liten insats från RRV :s sida. Av resurserna har ca en tred­ jedel avsett vår egen samordning av försöken samt biträde till finans- och civildepartementens ledning av försöken. 1.2 Underlag för vår redovisning Som framgår av det föregående har RRV :s medverkan i treårsförsöken varit av begränsad omfattning. Vi har inte heller genomfört någon systematisk uppföljning eller utvärdering»av försöken. De erfarenheter vi gjort under försöken har löpande diskuterats med myn- 4digheter och departement och har därmed utgjort under­ lag för de fortsatta försöken. Däremot har vi inte samlat in myndigheternas erfarenheter och synpunkter i skriftlig form som underlag för diskussion och fort­ satt arbete. 2 DIREKTIVEN Vi kommer i det följande att diskutera i huvudsak två frågor när det gäller de direktiv som har utfärdats till den andra generationens myndigheter. Den ena frågan tar upp direktivens innehåll och den andra det tidsutrymme som har stått till myndigheternas förfogande för deras arbete. Rent allmänt kan sägas att man i direktiven lägger stor vikt vid resultatanalysen. Direktiven följer i väsentliga delar en mall (efter en PM från RRV) som innehåller generella resonemang om prestationer och effekter, dvs resonemang som återfinns i RRV :s olika skrifter om resultatanlys. Lika generellt sägs att statskontorets PRISA- och INKA-metoder skall prövas. Eftersom direktiv har utfärdats till varje enskild myndighet kan emellertid den här typen av resonemang uppfattas som alltför allmänt hållet och syftet med myndighetsspecifika direktiv kan därför bli förfelat. Från RRV:s sida har vikten av att direktiven utgår från och anpassas till respektive myndighets verksam­ het och specifika förutsättningar betonats. Den offentliga sektorn är långt ifrån homogen. Samma typ av frågor eller resonemang passar därför inte alla myndigheter. Det som efterfrågas i denna allmänna del av direktiven är egentligen information om allt vad en myndighet gör och vad man har åstadkommit under de senaste åren. Att ställa sådana krav på en myn­ dighet är inte rimligt. Vidare är det inte menings- 5fullt att begära information om förhållanden som redan är kända. Vi kan här hänvisa till de erfarenheter som gjordes inför anslagsframställningen budgetåret 1979/80 där några myndigheter hade fått särskilda anvisningar (RRV Dnr 1979:868): "Ytterligare ett problem har varit den bristnde myn- dighetsanpassningen. De särskilda anvisningarna har utformats efter en mall som inte tagit hänsyn till vad det är för typ av verksamhet som skall be­ lysas .. .Oavsett vad som läggs in i begreppet myndig- hetsanpassning förutsätter detta att fackdepartementen är så väl insatta i sina respektive myndigheters verksamheter att man vet och kan ange vad det är för förhållanden som man önskar få belysta genom de sär­ skilda anvisningarna..... Förutsättningarna för att ta fram underlag måste förbättras. Flera myndigheter har kritiserat anvisningarna på grund av det omfattan­ de underlag som krävts in. Kritiken har inte enbart gällt den korta tid man haft till förfogande utan också att man haft begränsade möjligheter att över­ huvudtaget få fram den information som begärs." Eftersom direktiven utgör ett så starkt styrinstrument har naturligtvis utformningen mycket stor betydelse. Direktiven innehåller förutom den nämnda allmänna delen även avsnitt som är specifika för respektive myndighet. Som framgår av tabellbilagan efterfrågas i alla direktiv med något undantag sådana särskilda redovisningar. Antalet varierar från några få upp till ett tiotal. Det senare gäller t ex för AMS. Inne­ hållet i de särskilda redovisningarna varierar dock från mindre frågor till förhållanden som är grundlägg­ ande för verksamhetens inriktning och omfattning. I vilken utsträckning som direktiven är ett resultat av diskussioner som har förts mellan myndigheter och departement i samband med direktivskrivandet, har vi inte underlag för att bedöma. Vi kommer nu in på frågan vad som bör finnas i direk­ tiven till de olika myndigheterna. Det finns naturli­ gtvis inga formella begränsningar, däremot är det olämpligt att vid samma tillfälle kräva svar på alla frågor. Det är knappast heller meningsfullt att till 6en myndighet ställa krav på analyser som i grunden rör myndighetens existens . Sådana frågor bör inte utredas av myndigheten själv, utan av någon utanför myndigheten. Att i direktiven till myndigheten ställa ■> krav på ett underlag som belyser och ifrågasätter delar av dess verksamhet kan däremot vara naturligt, liksom möjligheter till omprövningar av eller omprio­ riteringar mellan olika delar av verksamheten. Frågor­ na bör även ligga "nära" myndigheten och dess omgiv­ ning. Krav på underlag som belyser myndighets- eller sektorsövergripande frågor bör tas fram på annat sätt. Enligt vår mening är det väsentligt att de krav på beslutsunderlag som tas upp i direktiven utgår från verkligt kända behov i departementen. Det är också av central betydelse att det över huvud taget är möjligt för respektive myndighet att ta fram det begärda un­ derlaget och att underlaget bidrar till att förbättra myndigheternas interna beslutsunderlag. Det är vidare väsentligt att det finns kapacitet och kompetens inom departementen för att ta hand om detta underlag och omsätta det i beslut. En nödvändig förutsättning för att kunna få fram direktiv som tillgodoser detta är att det förs en dialog inom regeringskansliet och mellan regeringskansliet och myndigheterna. Innehållet i direktiven måste givetvis påverkas av de övergripan­ de prioriteringar som regeringen gör. En annan fråga av stor betydelse är att myndigheterna får rimlig tid för att ta fram ett kvalitativt godtagbart underlag i enlighet med direktivens krav. Utmärkande för utfärdandet av direktiven har varit att de kommit fram alldeles för sent till myndig­ heterna. Eftersom det även internt i myndigheterna krävs tid för information, diskussion och beslut om de särskilda rapporterna, har många myndigheter i praktiken endast haft ett par månader på sig att ta fram underlaget, göra begärda analyser och färdig- 7ställa rapporten. För att myndigheterna skall få rimliga möjligheter att ta fram en bra redovisning till regeringen skulle det, enligt vår mening, krävas ett till ett och ett halvt år. Om kraven i direktiven begränsas eller myndigheterna redan har goda förut­ sättningar för att göra resultatanalys kan dock direktiven lämnas senare. Några resultatanalyser görs i dag sällan inom ramen för den ordinarie budgetprocessen, trots de krav som t ex finns i budgethandboken. En förklaring till detta kan vara att kraven är alltför allmänt utformade. San­ nolikheten är därför liten att myndigheterna gör några större ansträngningar på det här området. Departementen har inte heller i någon utsträckning ställt sådana krav. Av den anledningen är det viktigt att regeringen i de särskilda direktiven preciserar sina krav på resultatanalys och anpassar dem efter respektive verk­ samhets förutsättningar, eftersom specifik information aldrig kan efterfrågas i en handbok. Fortsättningsvis bör man alltså i högre utsträckning ta tillvara på de tillfällen som finns att i direktiven ställa krav på sådan specifik information. Vidare bör dialogen förbättras. De nu genomförda försöken har trots allt medfört förbättringar i dessa avseenden. 3 RESULTATANALYSEN Av avsnittet om direktiven framgår att kravet på re­ sultatanalys har haft en framskjuten roll. I efterhand kan det också konstateras att de särskilda rapporterna innehåller avsevärt mer av resultatanalys än traditionella anslagsframställningar. Vad detta mer konkret innebär skall vi belysa i detta avsnitt genom att vi försöker besvara fem frågor: 81) Vilken inriktning har resultatanalysen haft? 2) Har man genom resultatanalysen fått någon "ny" kunskap? 3) Vad har tagits upp i resultatanalysen? 4) Hur har resultatanlysen påverkat bedömningarna av verksamhetens framtida inriktning? Verkar resultatanalysen i de särskilda rapporterna vara en engångsföreteelse eller pekar de framåt mot en förbättrad och kontinuerlig resultatanalys? Underlaget för denna redogörelse är de rapporter som andra generationens myndigheter lämnat till respektive departement och som alltså färdigställdes våren 1987. 3.1 Resultatanalysens inriktning Resultatanalys kan vara av olika typ. Har man i rapporterna anlagt ett internt perspektiv, dvs försökt belysa vad som händer inom myndigheten (resurser-pres- tationer) eller har man anlagt ett externt perspektiv i syfte att se vad som händer utanför myndigheten (prestationer-effekter)? Vi kan konstatera att en myndighet, SAV, framhåller att det saknas anledning att i den särskilda rapporten utsträcka en resultatanalys av verkets huvuduppgifter till tiden före den omorganisation som ägde rum vid årskiftet 1985/86. Skälet till detta är att omorga­ nisationen kom till "som en direkt följd av den utvärdering/resultatanalys som genomfördes avseende SAV :s tidigare organisation och arbetsätt". När det gäller SAV är det således inte möjligt att uttala sig om resultatanalysens inriktning. Flertalet av de övriga myndigheterna har inriktat större delen av sin resultatanalys på det interna perspektivet. Någon form av strukturering och beskriv- oning av prestationerna och deras utveckling över tiden finns med i samtliga rapporter. På samma sätt kan myndigheterna redovisa en kostnadsutveckling för verk­ samheten. Däremot har myndigheterna ställts inför avsevärt svårare problem när det har gällt att dela upp kostnaderna på de olika prestationerna liksom hur resursåtgången för dessa har utvecklats. Någon heltäckande redovisning av denna typ har därför inte lämnats av någon myndighet. X något fall har det inte varit möjligt att lämna någon redovisning alls (SÄMN). Flera myndigheter har dock kunnat redovisa kostnader för prestationerna inom enskilda delar av verksamheten, t ex kammarkollegiet, lantmäteriverket och arbetsmarknadsstyrelsen. Flera myndigheter har påbörjat arbetet med en förbätt­ rad prestations- och kostnadsredovisning. Ett exempel är socialstyrelsen som kan fördela årsarbetstiden från 1986/87 i 60 celler i en matris som bildas av de två axlarna verksamhetstyper och huvuduppgifter. Social­ styrelsen har också inlett ett arbete som syftar till att man i framtiden skall kunna redovisa utvecklingen av enskilda prestationer. Hur långt arbetet med att förbättra prestations- och kostnadsredovisningen bör drivas är naturligvis något som varierar mellan myndigheterna. Det kan t ex hävdas att både IMPOD och sprängämnesinspektionen - med ett dussintal respektive ett par tiotal anställda- redan i dag har kommit ungefär så långt "som det be­ hövs", trots att kategorindelningarna är relativt grova. Både försäkringdomstolarna och åklagarväsendet (RA) har kunnat beskriva produktivtetsutvecklingen inom respektive verksamhetsområde på basis av befintlig prestations-och kostnadsredovisning. 10 Inom ramen för det interna perspektivet är det dock inte enbart prestations- och kostnadsredovisningen som har betydelse. Flera myndigheter tar här upp andra betydelsefulla frågor. I RÄ:s rapport presenteras t ex en modell för hur åklagarnas arbetstid kan fördelas på olika aktiviteter och med redovisning av antalet misstänkta/tilltalade. Denna modell har utvecklats under arbetet med rapporten. Flera myndigheter med ärendehandläggande verksamheter, t ex försäkrings­ rätterna, redovisar material om handläggningstiderna. De myndigheter som också har låtit resultatanalysen omfatta det externa perspektivet är fåtaliga. Social­ styrelsen har i en särskild bilaga gått igenom verk­ samhetsgren för verksamhetsgren och beskrivit mål och syften, verksamhetens innehåll och ändamålsenlighet utifrån ett slags yttre effektperspektiv. Bedömningar­ na av ändamålsenligheten kan dock snarast sägas vara en sammanställning i kvalitativa termer av mer intui­ tiva bedömningar inom socialstyrelsen och de reaktion­ er man tycker sig ha mött från olika externa intres­ senter. Samma ambition som socialstyrelsen har också IMPOD, som ger en i huvudsak kvalitativ bild av effek­ terna av enskilda aktiviteter. Effektresonemang förs också i t ex sprängämnesinspektionens och kommerskol­ legiets rapport. Den rapport där frågan om de externa effekterna till­ drar sig det största intresset torde dock vara arbets­ marknadsstyrelsens rapport. Ett skäl till detta kan vara att arbetsmarknadsverket direkt genom sin verk­ samhet så påtagligt försöker påverka olika skeenden i samhället. Dessutom medför omfattningen av AMS verk­ samhet att det är troligt att man faktiskt också på­ verkar dessa samhälIsförlopp. Flera andra myndigheter som ingår i försöksverksamheten har inte denna direkta relation till de samhällsprocesser som verksamheten 11 skall påverka. I vissa fall utförs denna påverkan gemensamt med flera andra myndigheter, i ett slags "konvoj". I några fall genomförs den konkreta operativa verksamheten av andra huvudmän, och de centrala myndig­ heterna svarar för tillsynen och den översiktliga planeringen. Även när det gäller det externa perspektivet är det därför rimligt att anta att resultatanalysen bör drivas olika långt i olika myndigheter. Uppenbart har ju t ex AMS en helt annan betydelse i förhållande till de processer man vill påverka än IMPOD. Det kan därför vara motiverat att man försöker spåra verksamhetens effekter olika långt bort från de ursprungliga pre­ stationerna . Varken när det gäller det interna eller det externa perspektivet kan man därför ange någon allmängiltig norm för myndigheternas resultatanalys. Det gör det än nödvändigare för fackdepartementen att precisera vilken information de behöver och kan hantera. 3.2 Ny kunskap eller ej? Även om gränsen mellan ny och befintlig kunskap är svävande kan det vara meningsfullt att se på om de särskilda rapporterna innehåller ny kunskap eller om det enbart har varit fråga om sammanställningar av befintlig kunskap. Med befintlig kunskap avses här det som finns tillgängligt inom myndigheten utan omfattande bearbetningar och analyser. Ny kunskap bygger då antingen på insamling av nytt primärmaterial och/eller omfattande bearbetningar och analyser av information som finns inom myndigheten. I några fall har mer omfattande insamlingar av nytt primärmaterial gjorts. Som exempel kan nämnas det frågeformulär som RÂ gick ut med till åklagarmyndig- 12 heterna. Detta innebar att man i vissa delar inhämtade information som RA inte tidigare hade tillgång till och som bl a användes vid uppbyggandet av den tidigare nämnda modellen. I huvudsak kan vi dock konstatera att det i de flesta fall väsentligen är fråga om material som tidigare har funnits inom respektive myndighet. Två reflexioner kan här göras kring detta förhållande. För det första kan sådana sammanställningar av befint­ lig kunskap ha ett stort värde. Även inom myndigheterna finns det en stor jEond av mer eller mindre spridi} - och ibland också osorterad kunskap - blandad med intuitiva bedömningar. Sådan information kan ibland vara av stort värde, särskilt om den fångas i en strukturell ram. För det andra visar detta förhållande på det faktum att den tid som har stått till myndigheternas förfogan­ de för att utarbeta rapporten har varit alltför knapp. Att planera och genomföra nya undersökningar har oftast varit omöjligt. 3.3 Föremål för resultatanalysen En slutsats som måste dras av det föregående resone­ manget är också att valet av frågor som tas upp i myndigheternas resultatanalys har styrts av vilket material som funnits tillgängligt inom myndigheterna. Den kunskapsbas som finns inom myndigheterna och som man har utgått ifrån, har i första hand byggts upp för att underlätta beslut inom myndigheten. Dess innehåll och struktur sammanfaller kanske inte med de krav som kan ställas om den också skall användas för att ta fram underlag för beslut på statsmaktsnivå. 13 Den slutsats som kan dras av själva existensen av en sådan möjlig skillnad mellan myndigheternas och de­ partementens informationsbehov, är att departementen klargör sina krav på vilka frågor som är betydesefulla i den resultatanalys som sker i treårssammanhang. Samtidigt måste också de tidsmässiga förutsättningarna skapas för att ta fram denna information. 3.4 Resultatanalysen och den framtida verksam­ heten Syftet med resultatanalysen är att den skall utgöra underlag för förslag om och ställningstaganden till den framtida inriktningen och omfattningen av olika verksamheter. Har då resultatanalysen påverkat för­ slagen i de särskilda rapporterna eller anslagsfram­ ställningarna? Vi kan då konstatera att det är ovan­ ligt att myndigheterna i sin argumentation knyter samman resultatanalysen med sina förslag. Det görs dock av kommerskollegiet och i viss utsträckning av t ex lantmäteriverket och kammarkollegiet. 3.5 Den särskilda rapporten och fortsatt re­ sultatanalys Vi har kunnat konstatera att det i så gott som samtliga rapporter ingår någon form av resultatanalys. En be­ tydelsefull fråga är då om man kan utgå ifrån att det här är fråga om en mer permanent höjning av nivån i myndigheterna. Kan utarbetandet av den särskilda rap­ porten verkligen ses som ett startskott för ett fort­ satt arbete med resultatanalys? För det första kan då konstateras att flera myndigheter hänvisar till olika former av utvecklingsinsatser som åtminstone delvis förefaller att ha initierats genom arbetet på den särskilda rapporten. Socialstyrelsen framhåller att "treårsbudgetarbetet innebär att en ny 14 genomgripande planerings- och utvecklingsprocess in­ letts vid socialstyrelsen, varav endast en kort in- ledningsetapp nu genomförts”. Socialstyrelsens diskus­ sion om produktivitet och olika yttre effekter för- i stärker också intrycket av att man ser arbetet med den särskilda rapporten som en startpunkt för fortsatt arbete med resultatanalys. Ytterligare ett exempel är kommerskollegiet, som på basis av den genomförda resultatanalysen drar slut­ satsen att man fortsättningsvis skall utveckla system för uppföljning och prioritering av verksamheten. Även AMS avser att vidarutveckla och förbättra be­ räkningsunderlaget för den resultatmodell som man har utvecklat som ett alternativ till PRISA-modellen. Det finns således exempel på uttalanden i rapporterna som tyder på en vilja att fortsätta det arbete som har lagts ner på resultatanalysen vid utarbetandet av de särskilda rapporterna. Det är dock inte möjligt att utifrån dessa dra några slutsatser om att treårsför- söken mer generellt har inneburit en ökad och per­ manent satsning på resultatanalys i de deltagande myndigheterna. Det krävs ytterligare åtgärder för att säkerställa att arbetet med resultatanalys inte blir en isolerad insats. Detta gäller särskilt de myndig­ heter som inte verkar ha någon tradition på området. Risken finns att det inledda arbetet mattas av efter viss tid om regeringen upphör att ställa krav på resul tatanalys och om regeringen inte kan omsätta under­ laget i faktiska beslut. Skälen till att arbetet med treårsrapporten inte har lett till en mer kontinuerlig verksamhet kan vara flera. Ett skäl är att myndigheterna har varit osäkra på treårsarbetets fortsättning. Det har inte upplevts som självklart att den särskilda rapporten skall följa av ytterligare en rapport om tre år. Ett annat skäl 15 är att den information som har tagits fram i resultat­ analysen har "hängt i luften". Myndigheterna har varit osäkra pä hur användbar och efterfrågad informationen egentligen har varit och därmed också hur meningsfullt det har varit att gå vidare. Eftersom resultatanalysen också till sin karaktär är en verksamhet som kräver kontinuitet och långsiktighet, är det viktigt att myndigheterna får veta vad depar­ tementen önskar också i ett längre perspektiv. En viktig slutsats är därför att en allmän höjning av nivån på resultatanalysen i de statliga myndigheterna är något som kräver en rad olika åtgärder som samman­ taget ökar "trycket" på myndigheterna. Inte minst viktigt är att fackdepartementen mer kontinuerligt efterfrågar sådana analyser och klargör vilka frågor som det är särskilt angeläget att få belysta. I detta sammanhang kan den verksamhet som har bedrivits i sam­ band med försöksverksamheten vara ett viktigt inslag, som dock även måste förstärkas genom andra åtgärder. 4 MYNDIGHETERNAS SÄRSKILDA RAPPORTER OCH ANSLAGSFRAMSTÄLLNINGAR 4.1 Framtidsbeskrivning, besparingar m m I detta avsnitt behandlas myndigheternas framtids­ beskr ivningar och omvärldsorientering m m samt deras rationaliserings- och besparingsförslag. När det gäller myndigheternas framtidsbeskrivning och omvärldsorientering kan konstateras att de genomgående på ett ingående sätt beskriver den förväntade utveck­ lingen, hänvisar till pågående utredningar och att myndigheterna i allmänhet verkar ha god medvetenhet om sin roll i samhället. 16 När det gäller förslag till rationaliseringar och effektiveringar är dock läget klart sämre. Endast några få myndigheter, t ex AMS och LMV, lämnar sådana mer genomarbetade förslag. När det gäller förslag till besparingar lämnar myndigheterna sådana enligt anvis­ ningarna, dock mer pliktskyldigast. Besparingarna skall enligt anvisningarna fördelas över tre år. över lag läggs tyngdpunkten i besparingsförslagen på det sista året i perioden. De resonemang som förs i bespa- ringssammanhangen är genomgående av traditionell karak­ tär och ser ut ungefär som följer. Myndigheterna anger t ex de svåra konsekvenser som en nedskärning skulle medföra för verksamheten inom myndigheternas ansvars­ område eller för personalen vid myndigheten. Samtidigt målar man upp en ljus framtid om myndigheten tilldelas oförändrade resurser eller om ett begränsat nedskär- ningsalternativ genomförs. 4.2 Myndigheternas anslagsframställningar Försöksverksamheten har inneburit ändrade förutsätt­ ningar för innehållet i och uppläggningen av myndig­ heternas anslagsframställningar(AF). Dessa förut­ sättningar har angivits i myndigheternas respektive direktiv. Några samlade och mer genomarbetade an­ visningar för försöksmyndigheternas AF har inte utarbetats. Följande avsnitt omfattar en genomgång av AF och för­ enklade anslagframställningar med hänsyn till kraven i budgethandboken och årliga direktiv. Vidare har en jämförelse gjorts med tidigare AF för berörda myn­ digheter. Följande frågeställningar har tagits upp i genomgången : Har AF blivit kortare? I och med den särskilda rapporten borde AF kunna avlastas och bli kortare 17 än året innan. Anges hur besparingarna skall göras, eller är det bara frågan om siffror i budgetförslaget? Presenteras rationaliseringar/effektiveringar Presenteras förslag till omprioriteringar? Är AF ett exempel på den "gamla" eller den "nya- "stilen? Har AF förändrats jämfört med året innan? Har AF år två förenklats? Det allmänna intrycket av genomgången är att AF inte ändrats nämnvärt från året innan försöksverksamheten. AF följer inte budgethandboken bättre än AF året innan och den förenklade)” AF har inte ändrats markant från AF året innan. Ungefär hälften av AF är sk förenklade AF. Omfånget på AF är oförändrat eller något större jämfört med tidigare(se tabellbilaga). Mycket lite har även i övrigt förändrats i AF jämfört med tidigare år. Många av dessa myndigheters AF har sett likadana ut sedan början av 1980-talet. SCB är den enda försöksmyndighet som gjort mer genomgripande omläggning av AF, i form av en mini-AF som enbart innehåller hemställan, budgetförslag och tabellverk. Ungefär hälften av myndigheterna anger tydligt hur be­ sparingarna kommer att göras. Med tydligt menas att det i budgetförslaget framgår hur besparingarna skall genomföras t ex genom personalavgångar, minskade lok­ alkostnader, rationaliseringar eller tom omprio- riterigar. Endast ett fåtal myndigheter har presenterat förslag till omprioriteringar, rationaliseringar eller effekti­ veringar. Endast myndigheterna i den första omgången har hunnit lämna AF för andra året i försöksperioden. Genomgången 18 visar att anslagsframställningarna som regel inte har förändrats nämnvärt jämfört med tidigare år. AF har inte blivit kortare (se tabellbilaga). SCB:s AF har dock blivit bättre då den har fått en utformning som mer överenstämmer med budgethandbokens krav och intentioner. Sammantaget kan således konstaterats att ingen större förändring skett mellan de olika årens anslagsfram­ ställningar. Frågah är då om man kunde ha förväntat sig en sådan förändring. Enligt vår mening är det med hänsyn till den osäkerhet som råder i en försöksomgång knappast rimligt att räkna med alltför stora föränd­ ringar. Normen för hur rapporter och anslagsfram­ ställningar etc skall se ut skapas efter hand. Försöken har pågått alltför kort tid för att man egentligen skall kunna uttala sig mer bestämt i denna fråga. 4.3 Den särskilda rapporten i budgetprocessen Anslagsframställningen och regleringsbrevet var tidi­ gare de enda formella dokumenten i budgetprocessen mellan regeringen och dess myndigheter. AF skulle klara allt och tillfredsställa alla. Budgethandboken har skapat en enhetlig struktur och obligatoriska tabeller för att belysa verksamheten i AF. X och med försöken har delvis en ny ordning införts.X den särskilda rapporten kan större frågor, som kräver utredning och mer omfattande analys, särbehandlas. Vidare skulle försöksmyndigheterna enligt de årliga direktiven inte lämna en särskild långtidsbedömning. Den skulle i stället integreras i det treåriga budget­ förslaget . I försöken har olika alternativ prövats när det gäller vad som skall redovisas i den särskilda rapporten respektive AF. Dessa alternativ får ytterligare 19 övervägas i det fortsatta arbetet. Utöver det alter­ nativ som gällt som huvudalternativ för försöken kan flera alternativ väljas. Flera av försöksmyndighe­ terna har lämnat en kort AF och hänvisat till att mer material har lämnats i den särskilda rapporten. Andra har i stor utsträckning upprepat innehållet i den särskilda rapporten och bara lagt till hemställan och ett kort budgetförslag. Andra nya alternativ kan vara möjliga. Den särskilda rapporten kan bli ett instrument för departementen att ställa frågor och för myndigheten att lämna "of- fertförslag" för den framtida verksamheten, dvs kost­ nader för att producera ett visst antal prestationer, att uppnå vissa effekter samt för förnyelsearbetet. Under våren får myndigheten svar på sin offert och lämnar sedan in ett förslag till "kontrakt" för nästa verksamhetsperiod. Kontraktet avser myndighetens mot­ prestation för en viss anslagsfinansiering. En andra möjlighet är att myndigheten lämnar en pre­ liminär AF tillsammans med svar på särskilda frågor i mars/april. Departementen gör sedan en genomgång av denna och begär kompletteringar eller neddragningar som man sedan får redovisas i AF i september. Denna process har prövats i ungefär hälften av de amerikanska departementen och har fungerat där. Det kräver dock resurser för analys inom departementen. Ett tredje alternativ är att några av frågorna som ställs i direktiven kan redovisas i en särskild rapport och resten i AF. I det fortsatta arbetet bör det också undersökas om AF för år två och tre kan förenklas ytterligare utöver den förenklade AF enligt definitionen i budgethand­ boken. Det bör vidare klarare anges vad som skall redovisas i den särskilda rapporten respektive AF. 20 5 BUDGETPROPOSITION OCH REGLERINGSBREV Presentationen av myndigheternas förslag och departe­ mentschefens ställningstagande till förslag i budget­ propositionen sker i varierande former. En viss standardisering i presentationen förekommer dock. En uppläggning enligt denna borde för treårsmyndigheterna innebära följande. Reciten skulle inledas med de tradi tionella upplysningarna om myndighetens organisation och uppgifter. Därefter skulle treårsförsöken omnämnas myndighetens medverkan osv. Huvuddelen av inledningen skulle sedan ägnas åt en redovisning av förslagen i den särskilda rapporten och AF. Föredragandens avsnitt skulle sedan kunna innehålla analyser, resonemang och ställningstagande till förslagen. Med hänsyn till försökens syfte borde ställningstagandena, liksom redo visningen, vara resultatinriktade och av långsiktig karaktär. Endast i ett fall, nämligen för energiverket, kan man säga att redovisningen i budgetpropositionen följer denna uppläggning. I övrigt är resonemangen och ställningstagandena genomgående mycket traditionella. Man tar ställning till enskilda frågor, diskuterar marginella förändringar, behandlar dagsaktuella frågor osv. För två myndigheter, CSN och SPV, gäller att de inledande avsnitten inte nämner försöken. Besparingar enligt huvudförslaget, fem procent, tas i allmänhet upp. Ramar anges för treårsperioden eller per budgetår, utom i ett fall (CSN). När det gäller regleringsbreven kan konstateras att ingen ändring har skett jämfört med tidigare år, förutom att anslagskrediten och basen för löneomräk- ning anges. 21 Treårsförsöken har sålunda fått mycket lite genomslag när det gäller presentationen i budgetpropositionen och regleringsbrev. Variationerna mellan departementen är också stora. En möjlig förklaring till detta för­ hållande kan vara att man relativt sent fick besked om att en viss myndighet skulle få treårsram och att man därför var oförberedd på en redovisning av icke traditionellt slag. Erfarenheterna från tidigare bud- getomläggningar visar också på att det krävs ett för­ beredelse- och anvisningsarbete för att få en ändring av centrala budgetdokument. 6 AVSLUTANDE DISKUSSION Vi har kunnat konstatera att försöksverksamheten med treåriga budgetramar har givit upphov till ett par centrala frågor. För det första frågan om regerings­ kansliets möjligheter att klargöra sina krav på vad som skall tas upp i myndigheternas rapporter och möjligheterna att hantera denna information. För det andra frågan om den särskilda rapportens roll i budget­ processen . Vi skall avslutningsvis, utifrån de erfarenheter som gjorts i samband med försöken, diskutera några "kri­ tiska" faktorer, dvs faktorer som kan vara avgörande för om ett system med treåriga budgetramar lyckas eller inte. 6.1 Vilken information skall tas fram i rappor­ terna? Genomgången av direktiven visade att regeringen inte hade specificerat vilken information man ville ha från myndigheterna. Genom att efterfråga "allt" överlämnar man i realiteten åt myndigheterna att avgöra vilken information regeringen skall få. En klarare 22 precisering hade varit önskvärd då det inte är självklart vilken information som behövs i ett treårigt budgetperspektiv. Ju längre framåt i tiden planerings- eller budgetperioden sträcker sig desto större handlingsfrihet får beslutsfattarna att förändra verksamheten. Eftersom den kunskap som behövs i beslutssituationen avgörs av hur stort "beslutsut­ rymmet" är, behövs det en annan information vid treårs- budgetering än traditionell ettårsbudgetering. Ett skäl till att "allt" har efterfrågats kan ha varit en osäkerhet om vilket "beslutsutrymme" som följer med treåriga budgetramar. Från departementens sida kan man ha velat efterfråga "allt" för att kunna ompröva "allt". Vid en mer permanent bedriven verksamhet med treåriga budgetramar är det därför viktigt att varje departement klargör gränsen mellan de två beslutspro­ cesser som inbegriper statsmaktsnivån. Även med tre­ åriga budgetramar torde man kunna förutsätta att det ovanför den reguljära budgetprocessen kommer att ligga mer grundläggande omprövningar av olika verksamheters existens, omfattning och inriktning. Det gäller därför att klargöra att treårsbudgeteringen vidgar besluts­ utrymmet i budgetprocessen, men den ersätter inte mer grundläggande ompövningar som även i fortsättningen måste ske ad-hoc. En betydelsefull erfarenhet av försöksverksamheten är därför att ett fungerande samspel mellan departement och myndigheter förutsätter att departementen defi­ nierar "beslutsutrymmet" och hur detta skall fyllas. Även om sådana analyser innebär att departementen - klargör vilken kunskap det är intressant att ta fram, säger det inte vem som skall ta fram denna kunskap. Beslut som rör myndigheternas verksamhet förbereds ju idag på ett antal olika sätt, t ex 23 - genom anslagsframställningar, - genom särskilda utredningsuppdrag till myndighetena, - genom interna departementsutredningar, - genom andra utredningar (SOU), ' - genom uppdrag till andra utredningsorgan, t ex RRV och - genom uppdrag till olika forskningsorgan En viktig uppgift för departementen är därför även att sätta in den särskilda treårsrapporten i ett större "informationssammanhang". 6.2 Arbetsrationalisering eller kvalitetshöjning? Ett system med treåriga budgetramar kan medföra två typer av effekter. För det första kan det vara fråga om effekter på själva budgetprocessen i vilken de olika produkterna kan produceras på ett mer eller mindre rationellt sätt. De olika effekterna, t ex förändrad arbetsbelastning över tiden och fördelning av uppgifter på olika personalkategorier, kan här uppträda på olika nivåer i detta produktionssystem, t ex inom den enskilda myndigheten, i fackdepartementen och i fin­ ansdepartementet. Effekterna kan också gälla arbets­ fördelningen och relationerna mellan dessa nivåer. För det andra kan det vara fråga om effekter på det materiella innehållet i de beslut som budgetprocessen resulterar i. Det är alltså fråga om att besluten i någon mening blivit mer välgrundade och bättre. Inte minst mot bakgrund av den centrala roll som resultat­ analysen har fått, är det alldeles uppenbart att treårsförsöken också syftat till sådana effekter. Om utgångspunkten är att det är den senare typen av effekter som är de som eftersträvas i första hand så kan det diskuteras om det är rimligt att också räkna 24 med att kunna dra ner på den tid som sammantaget ägnas budgetarbetet inom regeringskansliet och myndigheterna. De erfarenheter som vunnits visar att ett sådant an­ tagande snarast framstår som orealistiskt. Myndig­ heterna i den andra generationen lämnade sina rapporter 1987 och skall i ett löpande system lämna nästa rapport 1990. När behöver då myndigheterna börja arbeta med de rapporter som skall lämnas 1990? Enligt vår mening bör de kunna börja arbetet ett och ett halvt år innan. Arbetet bör alltså börja hösten 1988. Detta är helt nödvändigt om man också skall kunna ta fram någon "ny" kunskap och hj_nna med sådana faser som planering, materialinsamling, fältundersökningar, sammanställning av dessa och utarbetande av en rapport. Om arbetet med rapporten skall börja hösten 1988 på basis av då föreliggande direktiv måste arbetet med att ta fram direktiv börja tidigt. Man kan utgå ifrån att fack- departemententen bör bedriva arbetet i de steg som här antytts: Klargöra kunskaps­ behoven myndighetens Bestämma och rapportens kunskapsfram­ tagningen Precisera beslutsutrymmet Det är alltså frågan om en process som innebär att flera olika nivåer i varje fackdepartement berörs och som också kanske inkluderar kontakter mellan olika fackdepartement samt mellan fackdepartementen och finansdepartementet. Om mängden av information kommer att öka liksom kvaliteten på denna kommer således knappast den totala arbetsmängd som departementen lägger ner i budgetarbetet att minska. Däremot kanske processen blir rationellare på så sätt att arbetet fördelas jämnare över tiden. 25 6.3 Faktorer av betydelse vid en fortsatt verk­ samhet med treåriga budgetramar I försöksverksamheten har deltagit många olika myn­ digheter. Det har inte gått att dra några generella slutsatser om vilkå myndigheter som lämpar sig för treåriga budgetramar. Några faktorer som påverkar be­ tingelserna för en sådan verksamhet bör dock nämnas. En första faktor har samband med att många myndigheter arbetar under stor osäkerhet när det gäller de grund­ läggande förutsättningarna för verksamheten. Denna osäkerhet kan vara av olika slag. Det kan vara fråga om områden som är föremål för olika former av över­ gripande politiska överväganden. De kan även gälla målen för verksamheten» dess medel eller dess organi­ sation . Osäkerheten kan också ha sin grund i att myndigheten arbetar inom ett område som präglas av att de yttre miljöförutsättningarna förändras mycket snabbt. Dessa olika former av osäkerhet kan innebära stora svårigheter i myndighetens budgetarbete och även omöj­ liggöra en fortsatt hantering av myndighetens förslag. Det ter sig därför rimligt att ett system med treåriga budgetramar främst omfattar de myndigheter som har rimliga förutsättningar att bedöma förutsättningarna för verksamheten i ett något längre perspektiv. En andra faktor gäller de krav på samordning som finns. Samordningsproblemen kommer in i diskussionen om tre­ år sbudgeter ing på flera olika sätt. Ett problem som har tangerats i försöksverksamheten gäller samordningen mellan myndigheter dom har samordningsbehov eller som ingår i samma "produktionskedja" om de förs till olika treårscykler. En och samma departementsenhet kan t ex 26 ha myndigheter som alldeles uppenbart bör göras till föremål för budgetbehandling vid samma tidpunkt. En annan typ av samordningsproblem gäller samordningen mellan en treårig budgetperiod och andra planerings- perioder. På många samhällsområden förekommer ju tre­ fyra- och femåriga planeringsperioder. De faktorer som nu har berörts kan sägas vara mer permanenta till sin karaktär. Ytterligare några fak­ torer kan sägas vara av mer tillfällig karaktär, men kräver betydande arbetsinsatser. I flera myndigheter är informationssystemen och ru­ tinerna för insamling av data om verksamheten, t ex prestationerna så outvecklade att det kommer att ta avsevärd tid innan alla potentiella fördelar med tre­ åriga budgetramar kan tillvaratas. Än så länge är det uppenbart att de bristande resurserna i departementen när det gäller att klargöra olika informationsbehov samt även att hantera informationen, är ett hinder för att få till stånd en snabb utveckling i myn­ digheterna . Slutligen bör också här tas upp det tidigare omnämnda problemet med rollfördelningen mellan olika organ med uppgift att ta fram olika beslunderlag. Om en ändrad rolIfördellning innebär att myndigheterna får en ak­ tivare roll leder detta naturligen fram till frågan hur det inflytande och den insyn som kommittéväsendet har gett olika grupper i samhället skall kunna bevaras även i denna situation. Vi kan avslutningsvis konstatera att många faktorer påverkar en förändringsprocess. Diskussionen av dessa får dock inte skymma det faktum att man genom att sätta igång försöksverksamheten har bidragit till att öka medvetenheten om resultatanlysens roll och de frågor som gäller en förbättrad styrning av och inom 27 myndigheterna. Som vi har nämnt i tidigare avsnitt anser vi att försöksverksamheten på flera sätt varit uttryck för en väsentligt ökad ambitionsnivå i styr­ ningen och uppföljningen av myndigheternas verksamhet. Vi ser detta som en central förutsättning för att kunna åstadkomma en förnyelse av den offentliga verksamheten. 28 TABELLBILAGA Tabell 1. Direktiven myndighet direktiven datum antal besparings- särskilda krav frågor CSH 1985.10.10 5 -595 SPY 1985.10.17 6 -596 SCB 1985.10.24 6 fo'rst-7%,sedan+295 LBV 1985.12.19 4 -595 ENERGIVERK. 1985.10.10 3 -5% och -1096 RÅ 1986.10.02 1 + 5% och-5% Kammarkollegiet 1986.09.11 4 -595 SAMN 1986.10.02 9 -575 och -10% SAY 1986.11.13 9 -595och -1095 SMHI 1986.11.20 1 -5% SOS 1986.10.09 7 ■5% och oförändrat AMS 1986.12.04 10 -75rnilj Försékr.ÖD/rätter 1986.10.16 3 -595 Kommerskollegiet 1986.10.23 7 -5% och-10% IMPOD 1986.10.02 - -5% Spr.Ämn.lnspek 1986.10.09 2 -Z% och -5% LMV 1986.09.18 4 -595 Tabell 2. Antal sidor i AF myndighet exkl bilagor FÖRE ÅR 1 ÅR 2 inkl .bilagor FÖRE ÅR 1 ÅR 2 CSN 136 126 160 223 214 291 SPY 38 54 42 72 92 72 SCB 47 26 25 128 68 LBY 82 88 83 13? 136 124 ENERGIVERKET 35 49 31 93 87 53 RÅ 11 38 72 146 KAMMARKOLLEGIET 18 22 40 46 SAMN 15 44 54 67 SAY 17 15 30 36 SMHI 47 57 54 67 SOS (central a verket) 65 63 139 157 AMS 41 86 88 116 FÖRSÄKR.DOM/RÄTT 14 10 21 21 KOMMERSKOLLEGIET 18 24 42 50 IMPOD 46 45 55 50 SPRÄM.INSPEK ? 6 ? 11 LMV 80 56 110 88 ■ .I '« Postadress Box 34105 100 26 Stockholm Gatuadress Primusgatan 18 Lilla Essingen Telefon Postgiro 08-738 40 00 156 35-6 Telegramadress Nat audit C ivi ltr yc k A B, S to ck ho lm 1 98 8