Det här verket har digitaliserats vid Göteborgs universitetsbibliotek. Alla tryckta texter är OCR-tolkade till maskinläsbar text. Det betyder att du kan söka och kopiera texten från dokumentet. Vissa äldre dokument med dåligt tryck kan vara svåra att OCR-tolka korrekt vilket medför att den OCR-tolkade texten kan innehålla fel och därför bör man visuellt jämföra med verkets bilder för att avgöra vad som är riktigt. This work has been digitised at Gothenburg University Library. All printed texts have been OCR-processed and converted to machine readable text. This means that you can search and copy text from the document. Some early printed books are hard to OCR-process correctly and the text may contain errors, so one should always visually compare it with the images to determine what is correct. 0 CM 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 Norstedts Juridik Per Cramér NEUTRALITET OCH EUROPEISK INTEGRATION Neutrality and European Integration Akademisk avhandling som för avläggande av juris doktorsexamen vid Göteborgs universitet kommer att offentligt försvaras i lokal E44, Handelshögskolan, Vasagatan 1, Göteborg, lördagen den 7 mars 1998 kl. 10.15. by Per Cramér Department of Law, Göteborg 1998 School of Economics and Commercial Law, Number of pages 722 Göteborg University ISBN 91-39-00329-9 Abstract This thesis deals with the relationship between the status of permanent neutrality or a state's expressed political aim to abide by the law of neutrality vis-à-vis belligerents, and participation in the regional West European process of integration. The purpose of the thesis is to fulfil two mutually complementing goals. The first of these is to define and analyse the potential situations of conflict which may occur when the legal regime of neutrality, which is based on far reaching state sovereignty, meets with the regime for regional West European integration which has been developed within the framework of the European Union. Such a meeting takes place when a state which is obliged to, or which conducts a autonomous policy with the aim to, abide by the law of neutrality becomes a member of the European Union. Inversely, this analysis may be described as an attempt to define to what extent membership in the EU places legal limitations on the capacity of a Member State to be neutral. The analysis also take into account the structures for regional co-operation which have been established by the — OSCE, NATO/PFP and WEU. The second, and most important, goal of the thesis is to contribute to a deeper under­ standing of how the legal concept of neutrality and regimes for regional European co­ operation and integration has influenced, and influence, the formulation of principles of foreign and security policy in Sweden, Switzerland and Austria with primary focus on the Swedish position. In order to fulfil this goal I have related the relevant legal regimes, as well as the relationship between these regimes and the political stances of the three examined states, to the relevant historical and political context. The analysis of past ex­ periences are used as an instrument to gain a better understanding of the present. Key words Neutrality, permanent neutrality, international law, EC law, regional integration, Euro­ pean integration, European Union, NATO, WEU, Partnership for peace, OSCE. Per Cramér Neutralitet och europeisk integration Per Cramér Neutralitet och europeisk integration Norstedts Juridik AB Adressen till förlaget: Norstedts Juridik AB, Box 6472, 113 82 Stockholm Fax 08-690 90 70, telefon 08-690 91 00 Beställningar: Norstedts Juridik AB, Kundtjänst, Box 6454, 113 82 Stockholm Neutralitet och europeisk integration Per Cramér Upplaga 1:1 ISBN 91-39-00329-9 © 1998 Per Cramér och Norstedts Juridik AB Sättning och tryck: Norstedts Tryckeri 1998 Omslag: Rolf Hernegran Att mångfaldiga innehållet i denna bok, helt eller delvis, utan medgivande av Norstedts Juridik AB, är förbjudet enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära verk. För­ budet gäller varje form av mångfaldigande, såsom tryckning, kopiering, bandinspelning etc. Förord Det är ett gammalt clowntrick att komma släpande på en grind, som man om­ sorgsfullt öppnar och passerar före sin entré på arenan. Ett förord i en avhandling har i stort sett samma funktion som en sådan grind. Det tillför inte något materi­ ellt samtidigt som det utgör en betydelsefull del. Framförallt är förordet den enda plats där avhandlingsarbetets kollektiva karaktär kan göras synlig. Tvärtemot vad som tycks vara en gängse uppfattning har jag inte uppfattat avhandlingsarbetet som ensamt. Det har i stora avsnitt varit en kollektiv process där ständigt pågående diskussioner varit avgörande för dess fullförbordande. Min handledare, professor Ulf Bernitz, har följt mitt arbete från tidiga utkast till slutligt manuskript och givit mig ett stort stöd. Flera av mina vänner och kol­ legor vid Rättsvetenskapliga institutionen har lagt ned tid och intellektuell ener­ gi på att läsa och kommentera mitt alltför långa manuskript. Professor Dennis Töllborg har i arbetets alla stadier givit mig många synpunkter och kommentarer som fått mig att se klarare. Dennis har också vid väl valda tillfällen placerat en uppskruvad blåslampa någonstans bakom min rygg, vilket varit avgörande för detta arbetes avslutande. Professor Lotta Westerhäll och docent Robert Påhlsson har i slutskedet läst manuskriptet i dess helhet och givit mig många givande syn­ punkter. Mina meddoktorander i Göteborg, Mats Glavå och Ulf Petrusson har följt mig under denna mentala berg- och dalbanefärd. Jag har dragit nytta av de­ ras skarpsinne och de har stöttat mig när jag har varit nära att gripas av panik under nedförsbackarna. Jag hoppas att jag i någon mån har kunnat, och fortsätt­ ningsvis kan, återgälda detta. Långa diskussioner med Pål Wränge, Ulf Bjereld och Gunilla Herolf har givit mig viktiga uppslag och insikter. Jag är alla dessa, och många fler, ett stort tack skyldiga. De har bidragit till denna avhandlings eventuella förtjänster. För dess svagheter ansvarar givetvis endast jag själv. Det är kanske först här som känslan av ensamhet tar vid. Ett avhandlingsarbete har också en ekonomisk sida. En doktorandstjänst vid Rättsvetenskapliga institutionen har givit de grundläggande ekonomiska förut­ sättningarna. Jag har även erhållit bidrag från Stiftelsen för rättsvetenskaplig forskning. Utgivning och tryckning har delvis finansierats genom bidrag från Emil Heijnes Stiftelse för rättsvetenskaplig forskning. Genom bidrag från Magn Bergvalls stiftelse har jag haft förmånen att kunna förlägga ett kort, men mycket nyttig, tid av mitt arbete vid European University Institute i Fiesoie. Slutligen, detta arbete hade överhuvudtaget aldrig varit möjligt att genomföra utan det stöd som genererats av de vardagliga relationerna till vänner och familj. Leken och stojet med Eva, Laban och Cassandra, fisketurerna, de nattliga parti­ erna Alfapet, promenaderna i svampskogen och middagarna med goda och nära 6 Förord vänner, allt som får mig att känna att jag verkligen lever, har utgjort den grund­ läggande förutsättningen. När, om ett ögonblick, den sista punkten i detta manuskript dyker upp på ordbe­ handlarens bildskärm innebär det också början på ett nytt kapitel i mitt yrkesliv. Min nyfikenhet på vad detta skall innehålla är stort. För läsaren har jag nu öppnat grinden till det kapitel som just avslutats. Göteborg i november 1997 Per Cramér Innehåll Förord............................................................................................................ 5 Innehåll.......................................................................................................... 7 Förkortningar.............................................................................................. 19 Inledning........................................................................................................ 21 1. Föreliggande arbetes motiv, syfte och metod................................................... 21 2. Tidigare forskning inom området...................................................................... 25 3, Avgränsning mot nutid...................................................................................... 26 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden................................................... 27 4.1 Ett liberalt system med inneboende spänningar....................................... 30 4.1.1 Att söka separera rätt och politik................................................... 31 4.1.2 Faktorer som verkar för regelefterlevnad - en fråga om folkrättens legitimitet..................................................................... 36 4.2 Från ett rättssystem för samexistens mot ett rättssystem för samarbete ... 38 4.3 Suveränitetstankens fortsatta grundläggande relevans............................. 43 5. Något om tankemönster för mellanstatlig samverkan och integration av stater 45 5.1 Mellanstatligt samarbete........................................................................... 46 5.2 Federalism................................................................................................. 46 5.3 Funktionalism och neofunktionalism....................................................... 47 6. Arbetets fortsatta disposition............................................................................. 50 I Neutralitet............................................................................................... 53 1. Neutralitet som folkrättsligt begrepp - en kort historik................................... 54 2. Neutralitetsrättens huvuddrag........................................................................... 62 2.1 En sammanfattning av neutralitetsrättens materiella regler..................... 65 2.1.1 Avståenden..................................................................................... 65 2.1.1.1 Trupper............................................................................. 65 2.1.1.2 Krigsmateriel.................................................................... 66 2.1.1.3 Särskilt om utrustande av örlogsfartyg och luftfartyg..... 69 2.1.1.4 Krediter och subsidier...................................................... 71 2.1.1.5 Militär information.......................................................... 71 2.1.2 Avvärj ande av neutralitetskränkningar ........................................ 71 2.1.2.1 Neutralitetskränkningar och neutralitetsbrott.................. 72 2.1.2.2 Tillträde till det neutrala landterritoriet........................... 74 2.1.2.2.1 Transitering av trupp och krigsförnödenheter. 74 2.1.2.2.2 Militära kommunikationsanläggningar.......... 75 2.1.2.2.3 Frivilligkårer och värvningsbyråer................. 75 2.1.2.2.4 Flyende trupper, krigsfångar och desertörer ... 76 8 Innehåll 2.1.2.2.5 Civila medborgare frän krigförande stater..... 77 2.1.2.3 Tillträde till det neutrala sjöterritoriet............................. 77 2.1.2.3.1 Uppbringade fartyg........................................ 80 2.1.2.3.2 Utrymme för nationell reglering.................... 80 2.1.2.3.3 Dispositiva konventionsregler........................ 81 2.1.2.3.4 Handelsfartyg tillhöriga en krigförande stat.... 82 2.1.2.3.5 Transporter av sårade och sjuka soldater genom neutralt sjöterritorium......................... 82 2.1.2.4 Tillträde till neutralt luftterritorium.................................. 82 2.1.3 Ideologisk neutralitet...................................................................... 84 2.1.4 Ekonomisk neutralitet.................................................................... 84 2.1.4.1 Krigförande staters kontroll av neutrala staters handel med fienden i enlighet med reglerna om kontraband och blockad............................................................................. 86 2.2 Distinktionen mellan temporär och permanent neutralitet....................... 89 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö.................................................... 91 3.1 Utgångspunkten 1907 - automatik och förutsebarhet.............................. 91 3.2 Om begreppet krig och neutralitetens inträde........................................... 93 3.2.1 Neutralitet utan formellt krig.......................................................... 98 3.3 Acceptansen av positioner mellan krig och neutralitet - begreppet icke-krigförande stat................................................................................. 101 3.3.1 Neutralitet och FN-stadgans våldsförbud...................................... 105 3.3.2 En kort konklusion......................................................................... 106 3.4 Våldsförbudet och balansen mellan den neutrala statens grundläggande skyldigheter och rättigheter................................................................ 109 3.5 Neutralitetens upphörande........................................................................ 1Ю 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet.. 111 4.1 Vårt århundrades försök att etablera system för kollektiv säkerhet......... 112 4.1.1 Neutralitet och det kollektiva säkerhetssystemet inom ramen för Nationernas Förbund..................................................................... 113 4.1.2 Neutralitet och det kollektiva säkerhetssystemet inom ramen för F örenta Nationerna......................................................................... 116 4.1.2.1 Det kollektiva säkerhetssystemets huvuddrag................. 117 4.1.2.2 Beslutsförfarande i Säkerhetsrådet.................................. 120 4.1.2.3 Beslut om sanktioner och en enskild medlemsstats neutralitet.......................................................................... 122 4.1.2.4 Neutralitet och beslut i Generalförsamlingen.................. 125 4.1.2.5 Icke-medlemsstater........................................................... 125 4.1.2.6 Det kollektiva säkerhetssystemet under det kalla kriget.. 126 4.1.2.7 En alternativ väg - de Blå baskrarna............................... 128 4.1.2.8 Neutralitet och FN-medlemskap under ett kallt krig....... 130 4.1.2.9 Neutralitet och FN-medlemskap efter det kalla krigets slut.................................................................................... 131 4.2 Konklusion................................................................................................ 137 5. Slutord............................................................................................................... 138 5.1 Materiella osäkerheter............................................................................... 138 5.2 Från automatik till möjlighet..................................................................... 139 5.3 Ett dynamiskt utrymme för neutralitet..................................................... 140 Innehåll 9 II Enhet eller maktbalans och neutralitet - det regionala europeiska perspektivet fram till 1945.................................................... 145 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa.......................... 146 1.1 Det romerska riket och dess arvtagare...................................................... 146 1.2 Frän tanken om Gudsstaten mot tanken om nationalstaten...................... 149 1.3 Tidiga visioner om en inomeuropeisk fredsordning genom samförstånd mellan staterna................................................................ 151 1.4 Den napoleonska visionen om ett enat Europa........................................ 156 1.5 Den Heliga Alliansen................................................................................ 156 2. Europas modernisering; industrialism, nationalism och imperialism.............. 158 2.1 Exempel på det senare 18OO-talets visioner om europeisk enighet.......... 161 3. Utvecklingen ständig neutralitet som en grundläggande hållning i Schweiz och Sverige.................................................................................................... 165 3.1 Schweiz..................................................................................................... 166 3.1.1 Den permanenta neutraliseringen av Schweiz.............................. 168 3.1.2 Permanent neutralitet som nationell identitet................................ 169 3.2 Sverige...................................................................................................... 170 3.2.1 Neutralitet som ett instrument för nationell stormaktspolitik........ 171 3.2.2 Neutralitet som ett säkerhetspolitiskt instrument i en position av relativ svaghet................................................................... 173 3.2.3 Neutralitet och skandinavism....................................................... 173 3.2.4 En tilltagande neutralitetspolitisk konsekvens men ett samtidigt värnande om den svenska handlingsfriheten......................... 175 4. Den stora europeiska katastrofens första akt..................................................... 177 4.1 Schweizisk och svensk neutralitet under kriget 1914-1918.................... 179 4.1.1 Schweiz.......................................................................................... 179 4.1.1.1 Krigshandelspolitiken...................................................... 180 4.1.1.2 Ett kort slutord................................................................ 181 4.1.2 Sverige............................................................................................ 182 4.1.2.1 Den krigstida neutralitetspolitiken.................................. 183 4.1.2.2 Konsekvenser av den ekonomiska krigsföringen............ 184 4.1.2.2.1 Svenska protester............................................ 185 4.1.2.2.2 En pragmatisk anpassning - folkförsörjning genom bilaterala krigshandelsavtal. 186 4.1.2.3 Ett kort slutord.................................................................. 187 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 188 5.1 Den schweiziska och svenska hållningen inför NF och dess system för kollektiv säkerhet................................................................................ 189 5.1.1 Schweiz inträde i NF.................................................................... 189 5.1.2 Sveriges inträde i NF.................................................................... 191 5.2 Mellan maktbalans och internationell solidaritet..................................... 194 5.2.1 Paneuropa och Briandplanen.......................................................... 196 5.3 Neutralitetspolitik inom ramen för NF..................................................... 199 5.3.1 Deltagande i verkställigheten ekonomiska sanktioner gentemot fördragsbrytande stater.......................................................... 200 5.3.2 Reaktioner på Briand-planen.......................................................... 203 6. Den moderna europeiska tragedins andra akt.................................................. 203 6.1 Neuropa - Den nazistiska visionen om ett enat Europa........................... 205 10 Innehåll 6.2 Schweizisk och svensk neutralitet under kriget 1939-1945.................... 206 6.2.1 Schweiz.......................................................................................... 206 6.2.1.1 Neutralitet i Neuropas geografiska centrum.................... 207 6.2.1.2 Det militära perspektivet.................................................. 208 6.2.1.3 . ........................................................................................ 210 6.2.1.4 Ett kort slutord.................................................................. 212 6.2.2 Sverige............................................................................................ 214 6.2.2.1 Vinterkriget...................................................................... 215 6.2.2.2 Sverige inneslutet av Neuropa......................................... 218 6.2.2.2.1 Transitering av tysk trupp och krigsmateriel.. 219 6.2.2.3 Tyska motgångar på slagfältet och en ändrad svensk hållning................................................................. 226 6.2.2.4 Krigshandelspolitiken....................................................... 227 6.2.2.5 Ett kort slutord.................................................................. 228 III Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 231 1. Kallt krig i ett delat Europa....................................................................... 231 2. En fredsordning inom Västeuropa?................................................................... 233 3. De första konkreta stegen mot en västeuropeisk integration........................... 237 3.1 Tillkomsten av OEEC och ett ekonomiskt tudelat Europa...................... 237 3.2 Västligt regionalt försvarssamarbete - Brysselpakten och Atlantpakten.. 240 3.3 Europarådet............................................................................................... 242 4. Integrationstankens genombrott - en fråga om Tysklands position i Europa... 243 4.1 Den Europeiska Kol- och Stålgemenskapen............................................ 245 4.2 Initiativ till försvarsgemenskap och politisk gemenskap - Plevenplanen 249 5. Västeuropeisk ekonomisk integration i två fåror............................................. 253 5.1 Den första fåran: EEG och EURATOM................................................... 253 5.1.1 Romfördraget för upprättande av EEG.......................................... 256 5.2 Den andra fåran: från MaudlingfÖrhandlingarna till EFTA..................... 259 6. Schweiz, Sverige och Österrike; fredstida neutralitetspolitik i ett nytt säkerhetspolitiskt landskap............................................................................ 269 6.1 Schweiz..................................................................................................... 269 6.1.1 Frågan om medlemskap i FN......................................................... 262 6.1.2 En officiell doktrin for en fredstida neutralitetspolitik.................. 264 6.1.3 Ideologisk och ekonomisk samhörighet med väst......................... 265 6.1.4 Inställningen till en fördjupad västeuropeisk integration.............. 266 6.2 Sverige...................................................................................................... 266 6.2.1 Inträde i FN.................................................................................... 267 6.2.2 Bekräftande av en grundläggande ideologisk gemenskap med Väst........................................................................................ 268 6.2.3 Ett inledande försök att balansera handeln mellan Öst och Väst som snart övergavs för ekonomisk samverkan i väst............ 269 6.2.4 Inställningen till en fördjupad regional västeuropeisk integration. 273 6.2.5 Nordiskt försvarssamarbete framför nationell neutralitet?............ 274 6.2.6 Relationer till de västliga militära allianssystemen....................... 275 6.2.7 En svensk neutralitetsdoktrin relaterad till Haag-konventionernas regler...................................................................................... 277 6.3 Neutraliseringen av Österrike................................................................... 279 6.3.1 Det ockuperade Österrike............................................................... 281 Innehåll 11 6.3.2 Spelet om statsfördraget...................................................... 283 6.3.3 En nationell neutralitetsdoktrin........................................... 286 6.3.4 Inträde i FN......................................................................... 288 6.3.5 Ideologisk och ekonomisk samhörighet med väst............ 289 6.3.6 Inställning till den fortsatta västeuropeiska integrationsprocessen 289 6.4 Utvecklingen av neutralitetspolitiska identiteter...................................... 290 6.4.1 En kort konklusion......................................................................... 297 7. Fouchetplanen - fördjupad integration genom en politisk union mellan de Sex?.......................................................................................................... 298 8. Ett första försök till närmande mellan EFTA-staterna och Gemenskaperna .... 300 9. En fortsatt utveckling i skilda fåror................................................................... 303 9.1 Luxemburgkompromissen - nationellt veto i Ministerrådet.................... 303 9.2 Grundstenarna för en judiciell utveckling mot gemenskapsrättens konstitutionalisering............................................................................ 305 10. Geografisk utvidgning av Gemenskaperna, det krympande EFTA................. 307 10.1 Sammansmältning på olika integrationsnivåer........................................ 309 11. Säkerhetspolitisk avspänning och lågkonjunktur............................................. 312 11.1 Tillkomsten av en ny alleuropeisk struktur för säkerhetspolitiskt samarbete.......................................................................................... 313 11.1.1 N+N-gruppen................................................................................. 315 11.1.2 Det Europeiska Politiska Samarbetet - EPS. Början till en västeuropeisk utrikespolitisk identitet?............................... 316 12. Det andra kalla kriget........................................................................................ 321 12.1 Effekter för de permanent neutrala staterna............................................. 322 12.2 Nya initiativ till ett starkare utrikespolitiskt samarbete........................... 323 13. Den Europeiska Enhetsakten - revision av grundfördragen och ett formaliserat utrikespolitiskt samarbete....................................................... 324 13.1 En fri inre marknad................................................................................... 328 13.2 Ett formaliserat EPS.................................................................................. 330 13.3 En kort konklusion.................................................................................... 331 14. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-staterna och den fria inre marknaden....... 332 14.1 En fri inre marknad som ett hot om handelspolitisk diskriminering........ 333 14.2 Den långa vägen mot EES........................................................................ 335 14.3 EES-avtalet................................................................................................ 338 14.3.1 Materiell omfattning....................................................................... 339 14.3.2 Avtalets akilleshäl: det samtidiga upprätthållandet av rättslig homgenitet och dynamik..................................................... 339 14.4 En kort konklusion.................................................................................... 341 IV Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar, 1989-.............................................................................................................. 343 1. En ny och utvidgad roll för ESK...................................................................... 344 1.1 Permanent neutralitet och OSSE; N+N-blockets upplösning.................. 349 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration.... 350 2.1 Mot en politisk union, en fråga om att förankra det förenade Tyskland i det nya Europa........................................................................................ 351 2.2 Unionsfördraget - grundläggande strukturer och målsättningar.............. 354 2.2.1 Materiell breddning av de gemensamma institutionernas kompetens inom ramen för EG............................................. 356 12 Innehåll 2.2.2 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken - GUSP......... 358 2.2.3 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor - RIF.............................. 359 2.3 Utvidgning inom Västeuropa.................................................................... 360 2.4 Utvecklingen av relationer mellan EU och stater öster om den rivna järnridån.............................................................................................. 365 2.4.1 Biståndsprogram............................................................................. 366 2.4.2 Utveckling av formaliserade ekonomiska och politiska relationer 367 2.4.3 En yttre gräns för integrationsprocessens utvidgning?................. 371 3. Förändringar i de västeuropeiska militära alliansstrukturerna......................... 372 3.1 NATO........................................................................................................ 372 3.1.1 Propåer om inträde och utvecklingen av ett Partnerskap För Fred -PFF...................................................................... 374 3.1.2 En kort kommentar om begreppet ”det nya NATO”..................... 376 3.1.3 En framtida utvidgning?................................................................. 377 3.2 VEU.......................................................................................................... 378 3.2.1 Anpassning av till ett nytt säkerhetspolitiskt landskap................. 380 3.2.2 Samarbete med utanförstående stater............................................ 380 3.2.3 Petersbergsuppgifterna................................................................... 382 3.2.4 Samarbete rörande utveckling, tillverkning och inköp av krigsmateriel.......................................................................... 383 3.3 Samordning mellan VEU och NATO - en västeuropeisk säkerhets- och försvarspolitisk identitet inom NATO......................................... 384 V Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska integrationsprocessen på nuvarande integrationsnivå........................... 387 V« Permanent neutralitet och deltagande i NATO och VEU.......................... 388 l.NATO................................................................................................................ 389 1.1 Deltagande i PFF....................................................................................... 391 2. VEU................................................................................................................... 392 2.1 Observatörsskap och genomförande av Petersbergsuppgifterna............. 392 Vb Permanent neutralitet och medlemskap i EU - en inledning..................... 394 1. Utgångspunkten................................................................................................. 396 2. Den fortsatta analysens avgränsningar.............................................................. 398 Vc Permanent neutralitet och deltagande i GUSP........................................... 399 1. Den yttre ramen................................................................................................. 400 2. Medlemsstaternas grundläggande förpliktelser................................................. 400 3. Grundläggande medel för att förverkliga GUSP.............................................. 401 3.1 Gemensamma ståndpunkter...................................................................... 402 3.2 Gemensamma åtgärder.............................................................................. 402 3.3 Verkställighet genom beslut i andra fora.................................................. 403 4. Permanent neutralitet och formen för beslut inom GUSP............................... 404 5. Neutralitetsrelevanta politiska effekter av ett deltagande i GUSP................... 407 6. Speciellt om utvecklingen av en gemensam försvarspolitik och ett gemensamt försvar........................................................................................ 408 7. Vad kan en gemensam försvarspolitik och ett gemensamt försvar tänkas innebära?....................................................................................................... 412 8. En eventuell framtida diplomatisk gemenskap och en neutral medlemsstats skyddsmaktsuppgifter................................................................................... 414 Innehåll 13 Nd Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 414 1. Något om gemenskapsrättens speciella karaktärsdrag..................................... 415 1.1 Gemenskapsrättens direkta effekt............................................................ 417 1.1.1 Regler i primärrätt och förordningar............................................. 418 1.1.2 Direktiv........................................................................................... 419 1.1.3 Beslut.............................................................................................. 421 1.1.4 Internationella avtal....................................................................... 422 1.2 Gemenskapsrättens indirekta effekt......................................................... 422 1.3 Medlemsstaternas skyldighet att gottgöra den skada enskilda åsamkats genom dess fördragsbrott.................................................................... 423 1.4 Gemenskapsrättens företräde.................................................................... 425 1.5 Efterlevnadskontroll på två nivåer - ett samspel mellan EG-domstolen och de nationella domstolarna............................................................. 426 1.5.1 Brister i fördragsefterlevnaden och introduktionen av sanktions- instrument.............................................................................. 431 1.6 Gemenskapsrättens spärrverkan och de gemensamma institutionernas lagstiftningskompetens........................................................................ 433 1.7 Medlemsstaternas acceptans..................................................................... 438 2. Allmänt om ekonomisk integration och permanent neutralitet........................ 449 Ne Permanent neutralitet och medlemskap i Euratom...................................... 451 1. Potentiella konfliktsituationer med neutralitetsrätten...................................... 453 1.1 Opartisk behandling rörande utförselsestriktioner................................... 453 1.2 Förbud mot offentlig utförsel av krigsmateriel........................................ 453 2. Det gemensamma kärnbränsleförsörjningssystemets relevans idag................ 455 V/ Permanent neutralitet och medlemskap i EKSG.......................................... 456 Ng Permanent neutralitet och medlemskap i EG — en kortfattad utgångspunkt................................................................................................. 458 Nh Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln................... 458 1. Förpliktelsen om formell opartiskhet rörande restriktioner för privat ut- och genomförsel av varor som kan vara till nytta för en krigsmakt.................... 461 1.1 En krigssituation mellan en medlemsstat och en icke-medlemsstat........ 462 1.2 En krigssituation mellan två utanförstående stater.................................. 463 1.3 De utjämnande åtgärdernas återverkningar på den fria inre marknaden... 463 2. Tillämpliga undantagsregler.............................................................................. 464 2.1 Undantag för handel med krigsmateriel - Romfördragets artikel 223..... 465 2.1.1 En kort konklusion rörande artikel 223......................................... 468 2.2 Det EG-rättsliga utrymmet för en medlemsstat att införa ensidiga restriktioner för export av strategiska varor till andra medlemsstater - en tillämpning av Romfördragets artikel 36 ............................................ 468 2.3 Det EG-rättsliga utrymmet för en medlemsstat att införa ensidiga exportrestriktioner gentemot utanförstående stater - en tillämpning av Exportförordningens artikel 11................................................................ 472 3. Rådsförordning 3381/94 rörande en gemensam reglering av export av dual-use varor................................................................................................ 474 3.1 Förordningens varuomfång och gemensamma riktlinjer för exporttillstånd..................................................................................... 475 3.2 En minimireglering................................................................................... 476 3.3 En samlad bedömning av förordningens betydelse för möjligheten att ensidigt begränsa exporten av dual-use varor.................................... 477 14 Innehåll 4. En närmare utvärdering av möjligheten att utjämna en gemenskapsrättslig diskriminering mellan krigförande stater genom ensidiga åtgärder i skärpande riktning......................................................................................... 478 4.1 Undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Romfördragets artikel 36 respektiveExportförordningens artikel 11.......................................... 479 4.2 Om den politiska situationen i destinationslandet och om samma måttstock kan anses gälla för medlemsstater och utanförstående stater... 479 4.3 Angående de aktuella varornas kvalitativa egenskaper........................... 481 4.4 Inför framtiden.......................................................................................... 483 5. En samlad bedömning..................................................................................... 484 6. Neutrala staters förpliktelse att ej leverera krigsmateriel till krigförande stater 486 7. Skyldigheten att förhindra krigförande staters transitering av militär utrustning över neutralt landterritorium........................................................ 487 8. Förpliktelsen att förhindra privat utförsel av vissa varor.................................. 488 Vi De fria rörligheterna for personer och kapital............................................ 489 1. Den fria rörligheten för personer....................................................................... 489 1.1 Den interna aspekten................................................................................. 489 1.2 Den ofullbordade externa aspekten........................................................... 490 1.3 Neutralitetsrättens påbud om att ej medge krigförande staters trupper tillträde till neutralt landterritorium.................................................... 490 1.4 Den neutrala statens behov av att självständigt kunna reglera i vilken omfattning civila medborgare från krigförande stater uppehåller sig inom dess territorium.......................................................................... 491 1.5 Den eventuella framtida användningen av en gemensam inresande­ politik som ett instrument för att påverka balansen mellan krigförande stater.................................................................................................... 493 1.6 Politiska problem rörande flyende trupper och desertörer....................... 495 1.6.1 Flyende trupper.............................................................................. 495 1.6.2 Desertörer....................................................................................... 495 2. Den fria rörligheten för kapital......................................................................... 496 2.1 Neutralitetsrättens regler rörande kapitalöverföringar och krediter till krigförande stater................................................................................ 497 2.2 Det EG-rättsliga utrymmet för en medlemsstat att vidtaga självständiga åtgärder i syfte ett leva upp till neutralitetsrättens krav om opartiskhet... 497 Nj Förpliktelser om transfereringar mellan medlemsstaterna....................... 498 1. Den Europeiska Investeringsbanken - EIB....................................................... 498 1.1 EIB:s verksamhet och neutralitetsrättens förbud mot offentlig kreditgivning till krigförande stater.................................................... 499 2. Transfereringar mellan medlemsstaterna över den gemensamma budgeten.... 500 2.1 De gemensamma transfereringssystemen och neutralitetsrättens förbud mot subsidier och krediter till krigförande stater............................... 501 Nk Den gemensamma transportpolitiken........................................................... 502 1. Den neutrala statens förpliktelser att förhindra transitering av krigförande staters trupper och krigsmateriel över neutralt landterritorium och genom neutralt luftrum.............................................................................................. 502 2. Gemensamma diskriminerande åtgärder inom transportsektorn och den neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet mellan de krigförande..... 503 Innehåll 15 V/ De gemensamma institutionernas traktatskompetens.................................. 504 1. Avtal inom ramen för den gemensamma utrikeshandelspolitiken................... 505 2. Gemenskapens underförstådda traktatskompetens.......................................... 507 3. Blandade avtal................................................................................................... 508 4. Associationsavtal med utanförstående stater................................................... 509 5. Den gemensamma traktatskompetensens effekter för en medlemsstat som söker upprätthålla neutralitet......................................................................... 509 5.1 Allmänna trovärdighetsproblem till följd av gemensamma avtals­ förhållanden med utanförstående stater............................................. 510 5.2 Försörjningspolitiska effekter till följd av att gemensamma traktats­ kompetenser givits en exklusiv karaktär............................................ 510 5.3 Neutralitetsvidrig diskriminering mellan utanförstående krigförande stater genom avtalsförhållanden på gemensam nivå.......................... 511 5.4 Specifika neutralitetsrättsliga problem i det fall ett gemensamt ingånget handelsavtal innebär förpliktelser om ekonomiskt bistånd................ 512 5.4.1 Avtal som innefattar förpliktelser om ekonomiskt bistånd från Gemenskapen........................................................................ 513 5.4.2 Avtal som innefattar förpliktelser om ekonomiskt bistånd från medlemsstaterna.................................................................... 514 Nm Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner.... 514 1. Sanktioner gentemot krigförande stater........................................................... 516 1.1 Sanktioner vid krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat.... 516 1.2 Sanktioner vid krig mellan två utanförstående stater............................... 517 2. Gemensamma fredstida säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 517 3. Distinktionen mellan ekonomiska sanktioner på global respektive regional nivå................................................................................................................ 518 4. Utvecklingen av användningen av gemensamma ekonomiska sanktioner som ett utrikespoltiskt instrument för ett integrerat Västeuropa.......................... 519 4.1 Utgångspunkten - en målrelaterad distinktion mellan handelspolitiskt och säkerhetspolitiskt motiverade åtgärder........................................ 519 4.2 Mot en acceptans för ett instrumentent synsätt vid beslut om ekonomiska sanktioner....................................................................... 522 4.2.1 Sanktioner gentemot Sovjetunionen 1980 och 1982..................... 522 4.2.2 Sanktioner gentemot Argentina 1982............................................ 524 4.2.3 En kort konklusion med utgångspunkt i sanktionsåtgärderna gentemot Argentina............................................................... 526 4.2.4 En fortsatt balansakt mellan medlemsstaterna och Kommissionen, sanktionsåtgärder gentemot Sydafrika................................. 527 4.3 En etablerad beslutsform; artikel 113 som ett instrument för att förverkliga mellanstatliga beslut fattade inom EPS........................... 529 4.3.1 Sanktioner gentemot Irak/Kuwait 1990-1991 .............................. 530 4.3.2 Sanktioner gentemot Libyen 1992 ................................................ 531 4.4 Sanktionsbeslut efter Unionsfördragets ikraftträdande............................ 532 4.4.1 Sanktioner gentemot Haiti 1993-1995.......................................... 534 4.4.2 En kort konklusion......................................................................... 534 5. Om en enskild medlemsstats permanenta neutralitet och gemensamma beslut om säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner........................... 536 5.1 Problem rörande distinktionen mellan artiklarna 228a/73g och övriga externa kompetenser i Romfördraget................................................. 542 6. En samlad bedömning....................................................................................... 543 16 Innehåll Nn Möjligheter till undantag enligt Romfördragets artikel 224 och EG-domstolens speciella prövningmöjlighet enligt artikel 225 ........... 545 1. Den grundläggande strukturen i Romfördragets artikel 224............................ 545 2. Extraordinär prövning i enlighet med artikel 225............................................ 546 2.1 Samråd med Kommissionen..................................................................... 546 2.2 Prövning vid EG-domstolen..................................................................... 546 3. De neutralitetsrelevanta situationer som angivits i artikel 224........................ 547 3.1 ”1 händelse av krig”................................................................................... 548 3.2 ”Vid allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara”................ 549 3.3 ”För att fullgöra skyldigheter som en medlemsstat påtagit sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet”....................................... 552 4. Hur långtgående ensidiga avsteg kan tillåtas utan att det anses utgöra ett missbruk?...................................................................................................... 554 4.1 Kan eller bör beslut som fattats inom GUSP vägas in i bedömningen? ... 555 5. Omfattas en medlemsstats säkerhetspolitiskt motiverade åtgärder gentemot utanförstående stater av Romfördragets regler?............................................ 557 6. En samlad bedömning....................................................................................... 558 6.1 Om de undantagsgrundande situationerna............................................... 559 6.2 Om prövningen av missbruk..................................................................... 562 Vo Politiska möjligheter för en enskild medlemsstat att förhindra neutralitetsvidriga beslut.......................................................................... 563 1. Luxemburgkompromissen................................................................................. 564 2. Den teoretiska möjligheten av ett block permanent neutrala medlemsstater.... 565 Ур Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position.................. 565 1. Utgångspunkten................................................................................................. 566 2. Det gemenskapsrättsliga perspektivet............................................................... 567 3. Det nationalrättsliga perspektivet...................................................................... 569 4. Det folkrättsliga perspektive............................................................................. 571 4.1 Förhandlat utträde eller suspension........................................................... 571 4.2 Möjligheterna till ensidigt utträde med hänvisning till staters grund läggande rättigheter............................................................................. 572 4.2.1 Principen om staters suveräna oberoende..................................... 573 4.2.2 Staters rätt att upprätthålla intern nationell demokrati.................. 573 4.2.3 Principen om staters jämlikhet...................................................... 576 4.3 Utträde eller suspension med hänvisning till specifika traktatsrättsliga regler................................................................................................... 576 4.3.1 Implicita grunder för uppsägning och frånträde............................ 577 4.3.1.1 Fördragsparternas avsikt................................................. 577 4.3.1.2 Det aktuella fördragets natur........................................... 577 4.3.2 Frånträde eller suspension med hänvisning till Rebus sic stantibus................................................................................. 579 5. Möjligheter till judiciell prövning?.................................................................. 581 5.1 En prövning i EG-domstolen?................................................................... 581 5.2 En prövning utanför EG-domstolen?........................................................ 583 5.3 En kort konklusion.................................................................................... 584 6. En slutsats utifrån det politiska perspektivet.................................................... 584 Innehåll 17 Nq Sammanfattande slutsatser....................................................................... 587 1. Deltagande i, eller samarbete med, de regionala militära alliansstrukturerna NATO och VEU............................................................................................ 587 2. Medlemskap i EU.............................................................................................. 588 2.1 Förpliktelser inom ramen för utvecklingen av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik - GUSP.......................................................................... 588 2.2 Förpliktelser inom ramen för de Europeiska Gemenskaperna................. 589 2.2.1 Euratomfördraget........................................................................... 590 2.2.2 EKSG-fördraget............................................................................ 590 2.2.3 Romfördraget................................................................................. 591 2.2.4 Speciella problem rörande utbetalningar av subsidier eller krediter av resurser som tillförts Gemenskaperna................ 592 3. Beslut om gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner...................................................................................................... 593 4. Slutord............................................................................................................... 594 4.1 Selektivt fortsatt medlemskap................................................................... 596 4.2 Utträde....................................................................................................... 597 4.3 Inför framtiden.......................................................................................... 598 VI Förändrade utrikespolitiska doktriner med en fortsatt relation till neutralitetsbegreppet............................................................................ 601 1. Aktiveringen av FN:s kollektiva säkerhetssystem........................................... 602 2. Ett ökat utrikespolitiskt handlingsutrymme och medlemskap i EU................. 607 2.1 Samma mål men annorlunda medel......................................................... 616 3. Ett ökat mått av oförutsebarhet........................................................................ 619 4. Fördjupade relationer till de militära allianssystemen...................................... 623 5. En kort konklusion........................................................................................... 625 5.1 En övergångsposition?.............................................................................. 627 VII Slutord................................................................................................ 631 Neutralitetbegreppets relevans mot bakgrund av ett icke-fulländat globalt kollektivt säkerhetssystem......................................................................... 632 Utvecklingen av nationella neutralitetslinjer i Schweiz, Sverige och Österrike.... 633 Västeuropeisk enhet genom samverkan................................................................. 635 Europeiska samarbetsstrukturer i 1990-talets dimhöljda säkerhetspolitiska landskap....................................................................................................... 639 De post-neutrala västeuropeiska småstaterna i en tid av säkerhetspolitisk osäkerhet..................................................................................................... 643 Engelsk sammanfattning........................................................................... 651 Bilaga............................................................................................................. 669 Källförteckning............................................................................................ 671 Böcker och artiklar................................................................................................. 671 Internationella överenskommelser i kronologisk ordning..................................... 698 Sammanställningar av källmaterial........................................................................ 702 Domstolsavgöranden............................................................................................... 704 18 Innehåll Beslut i internationella domstolar i kronologisk ordning....................................... 704 Beslut i EG-domstolen i kronologisk ordning....................................................... 704 Avgöranden i nationella domstolar........................................................................ 707 Material frän Nationernas Förbund........................................................................ 708 Material från Förenta Nationerna........................................................................... 708 Resolutioner från FN:s generalförsamling............................................................. 708 Resolutioner från FN : s säkerhetsråd...................................................................... 708 Övrig FN-dokumentation....................................................................................... 709 Material från Europeiska Unionen......................................................................... 709 Beslut grundade på Unionsfördraget avdelning V................................................. 709 Sekundär gemenskapsrätt....................................................................................... 709 Deklarationer från Europeiska rådet i krononogisk ordning.................................. 710 Övrigt officiellt EU-material i kronologisk ordning.............................................. 711 Officiella svenska källor......................................................................................... 712 Svenska neutralitetsförklaringar............................................................................. 712 Propositioner........................................................................................................... 713 Motioner.................................................................................................................. 713 Utskottsutlåtanden................................................................................................... 713 Riksdagsprotokoll................................................................................................... 714 Offentliga utredningar............................................................................................. 715 Övrigt officiellt svenskt tryck................................................................................ 715 NATO-deklarationer............................................................................................... 715 OSSE-deklarationer................................................................................................ 716 VEU-deklarationer.................................................................................................. 715 Övrigt utländskt material....................................................................................... 717 Sakregister 719 Förkortningar som ej förklarats på annan plats A.D. Atlantic Documents A.N. Atlantic News AJCL American Journal of Comparative Law AJIL American Journal of International Law AK prot Andra kammarens protokoll All ER All England Law Reports Austrian J. Publ. Intl. Austrian Journal of Public and International Law BGBl Bundesgesetzblatt Bull. EC Bulletin of the European Communities Bull. EU Europeiska Unionens bullentin BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen. BYIL British Yearbook of International Law CMLR Common Market Law Reports CMLRev Common Market Law Review CTS Consolidated Treaty Series Dir Direktiv DN Dagens Nyheter EBLR European Business Law Review E.D. European Documents ECR European Court Reports EGT Europeiska Gemenskapernas Tidning ELR European Law Review ETS European Treaty Series EUI European University Institute FK prot Första kammarens protokoll FRUS Foreign Relations of the United States GAOR UN General Assembly Official Records HILJ Harvard International Law Journal HLR Harvard Law Review ICJ International Court of Justice ILC International Law Commission ILM International Legal Materials 10 International Organization IS Internationella Studier JT Juridisk tidskrift KU Konstitutionsutskottet LNOJ League of Nations Official Journal 2 0 Förkortningar som ej förklarats på annan plats LNTS League of Nations Treaty Series NSC National Security Council NU Nordisk Udredningsserie P- punkt PCIJ Rep. ser A Permanent Court of International Justice, Judgements and Orders, 1922-1930 PYIL Polish Yearbook of International Law Rd prot Riksdagens protokoll RdC Receuil des Cours RDI Rivista di Diritto Internazionale Rfo Rådsförordning S Cal L Rev Southern California Law Review SCOR UN Security Council Official Records SC Res UN Security Council Resolution Skr Regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar SvD Svenska Dagbladet SvJT Svensk juristtidning Uf Utrikesfrågor UNCIO United Nations Conference on International Organiza­ tion UNTS United Nations Treaty Series USTS United States Treaty Series uu Utrikesutskottet YEL Y earbook of European Law Inledning I. Föreliggande arbetes motiv, syfte och metod Det bakomliggande motivet för min undersökning står att finna i den rättsliga och politiska osäkerhet som idag råder i fråga om den grundläggande svenska utrikespolitiska hållningens relation till det folkrättsliga neutralitetsbegreppet. Under 1990-talets första år kom principerna för den svenska utrikespolitiken successivt att anpassas till ett nytt säkerhetspolitiskt landskap. Denna ompröv- ningsprocess utmynnade i att den neutralitetspolitiska doktrin som sedan slutet av 1940-talet givits tillkänna genom formuleringen ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig”, i april 1992, ersattes med den mer svårtolkade formeln: Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i hän­ delse av krig i vårt närområde består.1 Även om denna skrivning är mer öppen för olika tolkningar än den tidigare kvar­ står en uttrycklig relation till det folkrättsligt definierade neutralitetsbegreppet: Sverige avser att i fredstid föra en politik som skall möjliggöra en uppfyllelse av neutralitetsrättens förpliktelser om opartiskhet gentemot krigförande stater i lan­ dets geografiska ”närområde”.2 Den främsta konkreta förändringen i den svenska utrikespolitiska oriente­ ringen under denna period var den fördjupade delaktigheten i den regionala väst­ europeiska integrationsprocessen vilket, i januari 1995, manifesterades genom landets inträde som medlem i EU. Ett sådant agerande hade fram till senhösten 1990 ansetts vara uteslutet av hänsyn till neutralitetsmålets trovärdighet. Sam­ tidigt som neutralitetsmålet kvarstår anses detta således idag innebära lägre krav på bibehållen suveränitet än det tidigare gjorde. Mot denna bakgrund föreligger det, enligt min mening, ett behov av att från rättsliga utgångspunkter närmare analysera innebörden av den nuvarande svens­ ka grundläggande utrikespolitiska hållningen så som den formulerats sedan april 1992. Vilken relation har denna till det folkrättsliga neutralitetsbegreppet och 1 1991/92:UU 19, s. 17. 2 Att landets neutralitet i händelse av krig utgör en politisk målsättning framgår med klarhet av den information som den svenska statsmakten ger medborgarna i 1996 års upplaga av telefonkatalogen. Under rubriken ”Viktig information för befolkningen... Om kriget kommer” tillkännager här Sty­ relsen för psykologiskt försvar att Om det skulle bli krig i närheten så skall vi vara neutrala och inte hjälpa någon sida. Det tror vi är bästa sättet för oss att slippa krig. ”Telekatalogen, Göteborg 1996, Rosa sidorna”, ”Om kriget kommer”, TeleMedia Reklam 1996. 22 Inledning hur påverkas denna relation av de förpliktelser som Sverige påtagit sig genom sitt deltagande i den regionala europeiska integrationsprocessen? Min grundläggande frågeställning har således utgått från Sveriges position. Utöver Sverige innefattar min undersökning även motsvarande förhållanden i Schweiz och Österrike. I båda dessa stater utgör idag krigstida neutralitet en konstitutionellt skyddad grundprincip för den nationella utrikespolitiken och lik­ som i Sverige har dessa staters fredstida utrikespolitiska hållning kommit att re­ lateras till målsättningen att möjliggöra krigstida neutralitet. En parallell omfor­ mulering av de nationella neutralitetspolitiska doktrinerna kom att äga rum även i dessa två centraleuropeiska stater under 1990-talets första år. Österrike, men ej Schweiz, har även kommit att inträda som medlem i EU. Från den schweiziska regeringens sida har emellertid ett sådant inträde ansetts vara önskvärt och för­ enligt med den nationella neutralitetspolitiken. Liksom i Sverige utgjorde detta ett brott mot en tidigare fastslagen bedömning om att ett sådant steg var uteslutet av hänsyn till neutralitetsmålets trovärdighet. Vid ett ytligt påseende finns det således stora likheter mellan dessa tre staters agerande. Samtidigt är emellertid skillnaderna på ett djupare plan så stora att en komparation dem emellan är av intresse. I huvudsak har jag lämnat de militärt alliansfria staterna Finland och Ir­ land utanför denna undersökning. Anledningen till detta står främst att finna i att dessa två staters positioner, som en följd av deras bilaterala förhållanden till de närliggande stormaktema Sovjetunionen/Ryssland respektive Storbritannien, har alltför starka unika karakteristika.3 I fokus för detta arbete står således tre västeuropeiska småstater och deras re­ lation till två internationella regelsystem, vilka etablerats i skilda historiska kon­ texter. Det första är neutralitetsrätten vilken kodifierades vid den andra freds- konferensen i Haag 1907 och som tar sin utgångspunkt i en långtgående statssu- veränitet. Sedan dess kodifikation är neutralitetsrättens materiella innehåll i stort sett oförändrat. Det andra är det system av regler som sedan det andra världskri­ gets slut utvecklats som ett instrument för regionalt samarbete och integration mellan stater i Västeuropa. I centrum för detta står de regler som tillkommit inom ramen för den Europeiska Unionen vars uttryckliga syfte är att verka för en fortlöpande regional integrationsprocess med målet att överbrygga medlems­ staternas suveränitet. I grunden rör således min studie en aspekt av spänningsförhållandet mellan å ena sidan enskilda staters suveränitet och å andra sidan deltagande i strukturer för regional samverkan/integration: Neutralitet förutsätter den enskilda statens förmåga att självständigt fatta beslut inom neutralitetsrättsligt relevanta områ- 3 Angående Irland se Salmon, Trevor, C: ”Ireland: A Neutral in the Community”, Journal of Com­ mon Market Studies 1982, ss. 205-228, Driscoll, Dennis: ”Is Ireland really ‘Neutral’?”, Irish Stu­ dies in International Affairs 1982, ss. 55-61, Fanning, Ronan: ’Trish Neutrality - An Historical Re­ view”, Irish Studies in International Affairs 1982, ss. 27—38. Angående Finland se Hakovirta, Har- to: ”East-West Conflict and European Neutrality”, Clarendon Press, Oxford 1988, Faloon, Brian, S: ”Aspects of Finnish Neutrality”, Irish Studies in International Affairs 1982, ss. 3-12, von Grü- ningen, Marianne: ”Finnische Neutralität - Kontinuität im Wandel” i ”Im Dienst an der Gemein­ schaft, Festschrift für Dietrich Schindler”, Helbing & Lichtenhahn, Basel 1989, ss. 389-403. 1. Föreliggande arbetes motiv, syfte och metod 23 den medan integrationen innebär att staten ifråga, inom specificerade områden, överför beslutskompetenser till gemensamt inrättade institutioner av överstatlig karaktär. I det fall en sådan kompetensöverföring sker inom områden som är av neutralitetsrättslig relevans riskerar konflikter mellan de olika regelsystemen att uppkomma. Mer preciserat har föreliggande arbete två ömsesidigt kompletterande syften. Det första av dessa två syften är att närmare undersöka vilka rättsliga kon­ fliktsituationer som kan tänkas uppkomma då dessa två regelsystem, grundade på olika rationaliteter, möts. Ett sådant möte är för handen i det fall en stat som är förpliktigad till, eller som självständigt har valt, att möjliggöra en neutral po­ sition i händelse av krig mellan andra stater inträder som medlem i den Europeiska Unionen. Omvänt kan detta även formuleras som ett försök att definiera vilket utrymme det finns för en medlemsstat i EU att föra en trovärdig fredstida politik syftande till neutralitet i förhållande till de stridande parterna i en väpnad konflikt. Metoden för denna del av studien kan beskrivas som traditionellt rättsdogma- tisk. Utgångspunkten är en tolkning och systematisering av sådant material som klassificerats som rättskällor; lagstiftning i form av sedvana, traktater och därpå grundad gemenskapsrättslig följdlagstiftning, rättspraxis samt doktrin, allt under hänsynstagande av historiska förklaringar.4 Det normativa plan jag rört mig på utgörs dels av neutralitetsrätten samt till denna närliggande folkrättsliga regleringar, dels de för neutralitetsrätten rele­ vanta regler som återfinns inom den Europeiska Unionens regelverk. Detta se­ nare regelverk består såväl av regler av rent mellanstatlig karaktär som av ge- menskapsrättsliga regler vilka tillerkänts specifika rättsliga karaktärsdrag. I de fall jag funnit det vara påkallat har jag även behandlat regler som utvecklats inom ramen för andra närliggande regionala europeiska samarbetsstrukturer så­ som OSSE, NATO/PFF och VEU. Arbetets andra, och mest centrala, syfte är emellertid att söka bidraga till en djupare förståelse för hur det folkrättsliga neutralitetsbegreppet, och de regiona­ la europeiska samarbetsregimerna, påverkat och påverkar, utformningen av de grundläggande utrikespolitiska doktrinerna i de tre undersökta staterna. För att uppnå detta har jag sökt att placera in såväl de undersökta regelsyste­ men som de undersökta staternas relation till dessa regelsystem i ett historiskt- politiskt sammanhang. Inspiration till detta försök att genom ett sådant kontextuellt angreppssätt er­ hålla en meningsfull djupare förståelse för de behandlade rättsreglernas inne­ börd och funktion har jag funnit i flera moderna rättsvetenskapliga arbeten. I ett folkrättsligt arbete, publicerat 1986, kommenterade Antonio Cassese många rättsvetares förkärlek för den ”rena” rättsläran på följande sätt: As a consequence, legal enquiry was cut off and isolated from other cognate methods of investigation and, in addition, the various branches of legal science were compart­ mentalized - with the obvious result that today, if one opens a good legal book, one 4 Jämför Hellner, Jan: ”Kvalitetskriterier i Rättsvetenskapen” i ”Juridisk forskning, Inlæg om de ju- ridiske forskers arbejde og metoder”, Århus 1988, s. 12. 24 Inledning seldom gains any insight into the social, political, and ideological conditions behind the rules, or into the multifarious factors shaping their evolution, or into the impact of legal institutions upon present-day reality. ‘Purity’ has led to sterility.5 Med avseende på gemenskapsrätten skrev Francis Snyder 1990: So far European Community law has been conceived mainly as ‘black-letter law’, ba­ sed on the exposition of legal doctrine and the analysis ofj udicial decisions. Now, ho­ wever, it is time to draw upon perspectives from other social sciences and to move in new directions. We must place European Community Law in its social, economic and political context. Only in this way can we achive the deeper and broader understan­ ding - both practical and theoretical - of European Community law that is required to meet the existing challenges of our time.6 En liknande tankegång, uttryckt i en naturallegorisk form, återfinns hos Mauro Cappelletti i ett arbete från 1987: Studying Community law merely on the basis of Treaty provisions, regulations, di­ rectives and European Court decisions is like believing the iceberg to be limited to its tip (and, of course, the same can be said for the study of any legal system).7 Såväl den europeiska integrationsprocessens regelverk som neutralitetsrätten och de tre undersökta staternas politiska avsikt, eller förpliktelse, till krigstida neutralitet utgör resultat av långvariga politiska händelseförlopp. För att förstå samtiden, och med öppna ögon kunna fortsätta in i framtiden, menar jag att en medvetenhet om dessa förlopp är nödvändig. En sådan medvetenhet kan vidare innebära insikter som underlättar för oss att söka forma vår framtid. Denna tan­ kegång har bland annat formulerats av den finlandssvenske filosofen Georg Henrik von Wright som i sitt arbete Om de yttersta tiderna — en tankelek starkt betonat att studier av den historiska dynamik som drivit fram förhållanden och trender i samtiden är fruktbara i syfte att bilda sig en kunskap om denna. Mot bakgrund av en sådan historisk kunskap kan, enligt von Wright, trenderna också projiceras på ”framtidens bildskärm” vilket sedan kan ge anledning till betrak­ telser om möjligheten och önskvärdheten att påverka trenderna.8 Som källmaterial i denna politiska/historiska del av undersökningen har jag främst använt mig av politiska beslut och uttalanden samt kommentarer till, och analyser av, sådant material. Jag har härvid utgått från staterna som aktörer och endast i undantagsfall behandlat inomstatliga beslutsprocesser. Metoden kan be­ skrivas som historiskt orienterad statsvetenskaplig varvid jag sökt systematisera och utvärdera materialet i syfte att klargöra dessa staters förhållningssätt både till målsättningen om krigstida neutralitet och till deltagande i den västeuropeis­ ka integrationsprocessen. 5 Cassese, Antonio: ”International Law in a Divided World”, Clarendon Press, Oxford 1986, s. 2. 6 Snyder, Francis: ”New Directions in European Community Law”, Weidenfeld and Nicolson, London 1990, s. 1. ' Cappelletti, Mauro: ”Is the European Court of Justice Running Wild?” ELR 1987, ss. 3-17, s. 6. 8 von Wright, Georg, Henrik: ”Om de yttersta tiderna - en tankelek” i von Wright, Georg, Henrik: ”Att förstå sin framtid, Tanke och förkunnelse och andra försök”, Bonniers, Stockholm 1994, ss. 315-335. 2. Tidigare forskning inom området 25 Jag har vidare genomgående sökt anlägga ett funktionellt perspektiv på de re­ levanta regelsystemen.9 Detta har skett utifrån att neutralitetsrätten och de regler som utvecklats för europeiskt samarbete/integration, i ett säkerhetspolitiskt sam­ manhang, har ett uttalat gemensamt syfte: att ge ett positivt bidrag till upprätt­ hållandet av internationell fred och säkerhetspolitisk stabilitet. Dessa två instru­ ment har emellertid helt olika funktionssätt för att uppnå detta mål: Neutralitets­ rätten utgör en byggsten i tanken om att söka uppnå säkerhetspolitisk stabilitet genom maktbalans mellan suveräna stater medan de regelsystem som utvecklats för regionalt samarbete/integration i Europa syftar till att överbrygga ett sådant maktbalanstänkande mellan de deltagande staterna. Om denna regionala sam- mansmältningsprocess också kan bidraga till en geografiskt vidare säkerhetspo­ litisk stabilitet är emellertid ej givet. Denna osäkerhet är central för detta arbete och präglar stora delar av min fortsatta analys. 2. Tidigare forskning inom området Sedan 1960-talets mitt har ett flertal rättsvetenskapliga analyser av problemati­ ken kring permanent neutrala staters deltagande i den västeuropeiska integra­ tionsprocessen kommit att publiceras. Dessa är av mycket olika omfattning och slutsatserna är långt ifrån samstämmiga. Från svensk utgångspunkt har ett antal artiklar lämnat tryckpressarna.10 Frågan behandlas även i någon omfattning i Per Ahlins avhandling ”Folkrätten i svensk säkerhetspolitik” från 1993.11 Från öst­ errikisk12 och schweizisk13 utgångspunkt finns ett rikare material. Ett fåtal ana- 9 Angående behovet av en funktionell syn på folkrätten se Boyle, Francis, Anthony: ”World Poli­ tics and International Law”, ss. 88-90. 10 Eek, Hilding: ”Neutralitet, neutralitetspolitik och EEC”, SvJT 1971, ss. 1-21. Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitet i fredstid - Sverige och EEC”, SvJT 1983, ss. 114-125. Lindholm, Rolf, H: ”Neu­ tralitet och EU-medlemskap?", SvJT 1994, ss. 179-193. Cramér, Per: ”Permanent neutralitet och integration i EG? - en juridisk analys”, Retfærd 1991, ss. 78-103. Lysén, Göran: ”Some Views on Neutrality and Membership of the European Communities: The Case of Sweden”, CMLRev 1992, ss. 229-255. 11 Juristförlaget, Stockholm 1993. 12 Se bland annat Weiss, Friedl: ”Austria's Permanent Neutrality in European Integration”, Legal Issues of European Integration 1977, ss. 88-127. Schweitzer, Michael: ”Dauernde Neutralität und Europäische Integration”, Springer-Verlag, Wien 1977. Hummer, Waldemar; Schweitzer, Michael: ”Österreich und die EWG”, Signum Verlag, Wien 1987. Schweitzer, Michael: ”The Status of Neu­ trality in a United Europe: The Case of Austria” i Huber, Stefan; Esterbauer, Fried red: ”The Euro­ pean Neutrals, The Council of Europe and the European Communities”, Wilhelm Braumüller, Wien 1988, ss. 25-33. Zemanek, Karl: ”Austria and the European Community”, GYIL 1990, ss. 130-165. Wagner, Kurt: ”Völkerrechtliche Probleme und Argumente hinsichtlich eines Beitritts Österreichs zu den Europäische Gemeinschaften aus der Sicht der Doktrin”, Graz 1991. Ginther, Konrad: ”Neutralitätsrecht - Völkerrecht - Europarecht” i ”Im Dienst an der Gemeinschaft, Fest­ schrift für Dietrich Schindler”, Verlag Helbing & Lichtenhahn, Basel/Franfurt am Main 1989, ss. 373-387. Neuhold Hanspeter: ”Perspectives of Austria's Membership in the European Union”, GYIL 1994, ss. 9-39. 13 Se bland annat Haug, Hans: ”Neutralität und Völkergemeinschaft” Polygraphischer Verlag AG, Zürich 1962. Riklin, Alois; Zeller, Willy red: ”Die Schweiz und die Europäischen Gemeinschaf­ ten”, SAD, Zürich 1975. Schindler, Dietrich: ”Vereinbarkeit von EG-Mitgleidschaft und Neutrali­ tät, EuZW 1991, ss. 139-149. 26 Inledning lyser i artikelform har utgått från ett mer översiktligt europeiskt perspektiv.14 Nämnas här skall även den komparativa analys av svensk, schweizisk samt öst­ errikisk neutralitetspolitik och ett deltagande i integrationsprocessen av tyskan Utta Plessow som publicerades 1967.15 Orsakerna till den bristande samstämmigheten i dessa analyser är flera. I vis­ sa fall är de en funktion av skillnader i tolkning av relevanta regler. Den främsta orsaken är emellertid beroende på skillnader i förutsättningarna vid de tidpunk­ ter de olika arbetena tillkommit. De har skrivits i olika skeden av integrations­ processens förlopp vilket påverkat resultatet. Vidare är uppfattningarna om vilka krav som kan ställas på en permanent neutral stats fredstida förpliktelser inte heller samstämmiga. Detta sammanhänger med att i varje analys återspeglas, i större eller mindre omfattning, den för tillfället rådande säkerhetspolitiska situ­ ationen. Den fundamentala brytpunkten i detta sammanhang är givetvis det kalla krigets upplösning under 1990-talets första år. För Sveriges och Österrikes vidkommande har det efter 1995 infunnit sig ett behov av en perspektivförskjutning till följd av dessa staters inträde som med­ lemmar i EU. Då tidigare analyser främst inriktat sig på behovet av neutralitets- förbehåll vid ett eventuellt framtida inträde måste nutida analyser rikta sitt fokus på det utrymme för neutralitet som det gemensamma regelsystemet kan tänkas medge. Jag har i mitt arbete tagit intryck av de äldre arbeten som publicerats på om­ rådet och sökt att bygga vidare. Det har hitintills saknats någon mer omfattande studie som, ur ett svenskt perspektiv, behandlar frågan om neutralitet och euro­ peisk integration. Vidare tycks det mig som om vi nu befinner oss vid en punkt på tidsaxeln som är mycket lämplig för att utföra och presentera en sådan studie. Det är först nu, ett halvt decennium efter Berlinmurens fall och den politiska tur­ bulensen som därefter följde har lagt sig, som ett nytt säkerhetspolitiskt mönster börjar ta form i Europa. Något drastiskt kan detta förhållande beskrivas så som att det är först nu som efterkrigstiden tar sin början. 3. Avgränsning mot nutid Detta arbete har skrivits under en fas av dynamisk utveckling av flera av de rätts­ liga strukturer som behandlas. I slutet av juni 1997 förelåg en fördragstext för en revision av den Europeiska unionens konstituerande fördrag. Denna revision rör bland annat reglerna för utformningen en gemensam utrikes- och säkerhetspoli­ tik. I samma månad kom också NATO att fatta ett beslut angående en utvidgning av organisationens medlemskrets och även om en fördjupning av samarbetet med utanförstående stater inom ramen för Partnerskap För Fred - PFF. På det 14 Subedi, Surya P: ”Neutrality in a changing world: European Neutral States and the European Community”, ICLQ 1993, ss. 238-268. Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove, Mahmoudi, Said: ”Current International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki, Norstedts, Stockholm 1994, ss.25-50. 15 Plessow, Utta: ”Neutralität und Assoziation mit der EWG, Dargestellt am Beispiel der Schweiz, Schwedens und Österreichs, Carl Heymanns Verlag KG, Köln 1967. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 27 politiska planet pågår i de tre undersökta staterna en fortlöpande debatt om be­ hovet av förändringar av de nationella utrikespolitiska doktrinerna i syfte att an­ passa dessa till en ständigt föränderlig säkerhetspolitisk omgivning. Dessa ut­ vecklingsprocesser ligger i centrum för detta arbetes ämnesomfång och det vore givetvis önskvärt att ha kunnat följa utvecklingen fram till den dag manuskrip­ tets sista punkt skrevs. Tyvärr ligger detta utanför min förmåga och slutdatum för materialinsamling har jag sett mig tvungen att sätta till den sista december 1996. Visst senare tillkommet material av central betydelse har dock beaktats. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden Människan är en social varelse och interaktion med andra individer kräver någon form av uppförandenormer. Genom sådana etableras en för individen önskvärd förutsebarhet och trygghet. I alla samhällen, från de primitivaste till de moder­ naste, har människorna därför skapat uppföranderegler för att hantera sina inbör­ des förhållanden. Dessa regler har inneburit, och innebär, begränsningar av den individuella aktörens frihet i syfte att bidra till stabilitet och inre sammanhåll­ ning. Det system av regler för mellanstatliga relationer som vi benämner folkrätt har sakta utvecklats över tiden som ett resultat av att staternas politiska maktha­ vare ansett att det förelegat ett behov av ömsesidiga regler för deras inbördes re­ lationer. Det grundläggande syftet med dessa regler är socialt: Att söka förebyg­ ga mellanstatlig osäkerhet genom att tillgodose behovet av förutsebarhet i fråga om andra staters agerande. Detta syfte etablerar även ett incitament för staternas regelefterlevnad i form av tanken om ömsesidighet - réciprocités Att egenin­ tresset av andra staters normefterlevnad gynnas av att den egna tolkningen och tillämpningen av dessa normer sker på ett skäligt sätt - bona fide. Utvecklingen av ett folkrättsligt system, så som vi känner det idag, tog sin början i Europa under den tidigare delen av 1500-talet. Denna tid känneteckna­ des av påvestolens, och kejsarmaktens, försvagade ställning och den successiva framväxten av ett system av territoriellt avgränsade stater, inom vilka en central organisation för världslig maktutövning innehade våldsmonopol. Som en reak­ tion mot den instabilitet som följde efter de två ”universella” maktinstitutioner­ nas förfall kom också det dåtida statsteoretiska tänkandet att utveckla teorier vil­ ka legitimerade den suveräna statsmakten. Ett talande exempel är Jean Bodin som i sitt arbete Six Livres de la République 1576, mot bakgrund av den samtida politiska och religiösa splittringen i Frankrike, menade att anarki utgjorde en mänsklig katastrof och ordning ett grundläggande mänskligt behov. Utan en så­ dan social ordning blev människans liv, med den av Bodin inspirerade Thomas Hobbes ord, solitary, poore, nasty, brutish and short.16 Bodin menade vidare att nyckeln för att skapa ordning var den suveräna staten inom vilken statsmakten var källan till all inomstatlig rätt men själv obunden av denna. Internt var stats- 16 Hobbes, Thomas: ”Leviathan” (1652), del I, kapitel 13, s. 62. Arbetet är utgivet i en faksimilut­ gåva av The Scholar Press Limited, Menston 1969. 28 Inledning makten endast bunden av fundamentala regler rörande succession och beskatt­ ning. I förhållandet till andra stater/suveräner var den dock bunden av naturrätts­ liga regler av gudomligt ursprung.1' En liknande grundläggande tanke återfinns, 1625, hos Hugo Grotius i dennes inflytelserika folkrättsarbete De Jure Belli ас Pacis. Enligt Grotius känneteck­ nades den suveräna statsmakten av att dess agerande ej var underkastat rättslig kontroll från någon annan mänsklig institutions sida och att det ej existerade nå­ gon annan mänsklig vilja som kunde upphäva dess beslut.18 Den inomstatliga suveräne maktutövaren var emellertid, enligt Grotius, bunden av löften till Gud eller sina undersåtar samt av the observance of the law of nature and of divine law, or of the law of nations; obser­ vance of these is binding upon all kings, even if they have made no promise.19 Denna tanke om ett samfund, eller samhälle, bestående av internt suveräna stater vars inbördes relationer reglerades av ett mellanstatligt regelsystem kom, på eu­ ropeisk botten, att bekräftas genom fredsfördragen i Osnabrück och Münster ef­ ter det trettioåriga kriget, den så kallade Westfaliska freden 1648.20 1 generella termer innebar detta fredsslut att kejsarmakten och påvestolens överhöghet för­ kastades till förmån för ett erkännande av tanken om staternas suveränitet och inbördes jämlikhet oavsett trosbekännelse. Avsikten var att etablera ett system som var stabilt, grundat på en allmänt accepterad ömsesidig mellanstatlig rätts­ ordning. Upprätthållandet av denna rättsordning skulle garanteras genom ett po­ litiskt status quo som ansågs representera en fungerande maktbalans mellan de europeiska staterna.21 Folkrätten kom därmed också att ges en identitet skild från de inomstatliga rättsordningarna: Den interna rätten hade i huvudsak en vertikal struktur - härs­ karens dekret - medan folkrättens struktur var horisontell - ömsesidiga regler för förhållandet mellan formellt jämlika härskare. I denna miljö kom det mellan- statliga kriget att ses som ett accepterat medel för att skydda en stats rättigheter, så som den själv uppfattade dem. Staters opartiskhet - neutralitet - kom därmed också att bli en accepterad och rekommenderad position för stater som ville und­ vika att dras in i konflikter mellan andra stater. 17 Bodin, Jean: ”Six Livres de la Republique”, 1576, speciellt bok I, kapitel 8. Centrala delar av det­ ta arbete återfinns i en modern översättning till engelska i Bodin, Jean: ”On Sovereignty, four chap­ ters from the Six Books of the Commonwealth”, Cambridge University Press, Cambridge 1992, speciellt ss. 12-13. Se även Franklin, Julian, H: ”Jean Bodin and the Rise of Absolutist Theory”, Cambridge University Press, Cambridge 1973. Bodins arbete kom att få ett stort genomslag redan under hans livstid då det utgavs i tio upplagor och översattes vidare till latin, italienska, spanska, tyska och engelska. 18 Grotius, Hugo: ”De Jure Belli ас Pacis” bok I, kapitel III, § 7, i översättning till engelska, Cla­ rendon Press, Oxford 1925, ss. 102-103. 19 Grotius, Hugo: ”De Jure Belli ас Pacis” bok I, kapitel III, § 16, i översättning till engelska, Cla­ rendon Press, Oxford 1925, s. 121. 20 Fredsavtalen återfinns återgivna i Israel, Fred L: ”Major Peace Treaties of Modern History”, Mc Graw-Hill Book Co, New York 1967, ss. 7-49. 21 Se ”Treaty of Westphalia”, Münster 24 oktober 1648, artikel I—III, Israel, Fred L: ”Major Peace Treaties of Modern History”, ss. 7-49. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 29 Under följande sekel har den mellanstaliga rätten undan för undan utvecklats och konsoliderats: I materiellt hänseende kom dess tidiga skolastiska arv, som förmedlats genom Grotius22, snart att utmönstras som en följd av upplysningsti­ dens revolution gentemot nedärvda religiöst färgade normer för att ersättas av principer härledda ur ”det mänskliga förnuftet”. Hand i hand med de empiriska naturvetenskapernas framsteg, under den se­ nare delen av 1700-talet och framåt, kom dock även detta naturrättsliga tänkande att nedtonas och ersättas av ett liberalt färgat, rättspositivistiskt, synsätt på folk­ rätten med utgångspunkt i staternas suveräna vilja. Denna utveckling har fortsatt under 1900-talet och efter de två förödande världskrigen under vårt sekel kan vi, inom vissa grundläggande områden, se en återgång mot ett naturrättsligt färgat tankemönster som givits konkret form i idén om existensen av indispositiva folkrättsliga regler - jus cogens.23 Under detta sekel har också folkrättens karaktär kommit att förskjutas från att vara ett regelsystem för horisontell reglering av staternas samexistens mot att i ökad om­ fattning innefatta regler för samarbete mellan stater. Konkret har detta inneburit framväxten av såväl globala som regionala samarbetsstrukturer vilka i olika mån inneburit att staternas suveränitet överbryggats. Ur ett funktionellt perspektiv har vidare det folkrättsliga systemets status suc­ cessivt stärkts genom att dess regler i ökad utsträckning kommit att tillämpas i mellanstatliga skiljeförfaranden och inför mellanstatliga domstolar.24 Under mer än tre sekel har denna utveckling av folkrätten utgjort en regional process rörande det inbördes förhållandet mellan staterna inom den europeiska kulturkretsen vilka själva betecknade sig som ”civiliserade”. Ur dessa staters perspektiv ansågs därmed inte de ”primitiva” nationer som befann sig utanför denna krets utgöra folkrättsliga subjekt. Denna syn kom att bli speciellt tydlig under det senare 1800-talets kolonisationsprocess då de europeiska stormakter­ na tillerkände sig själva en suverän rätt till territoriell expansion i de delar av 22 Grotius sökte dock frigöra sig från den skolastiska traditionen och sätta det mänskliga förnuftet i centrum. Han menade att de förnuftsprinciper som ligger till grund för de regler som är nödvän­ diga för att förverkliga människans fundamentala drift att leva i ett samhälle skulle ha giltighet även om Gud inte fanns. Detta förhållande uttrycktes emellertid som en hypotes. What we have been say­ ing would have a degree of validity even if we should concede that which cannot be conceded with­ out the utmost wickedness, that there is no God, or that the affairs ofm en are of no concern to Him. ”De Jure Belli ac Pacis”, Prolegomena, i översättning till engelska, Clarendon Press, Oxford 1925, s. 13. 23 Jämför Wienkonventionen, ”Vienna Convention on the Law of Treaties”, Wien 23 maj 1969, 1155 UNTS 331, artikel 53. 24 Utvecklingen av det mellanstatliga skiljedomsinstitutet tog sin början genom den skiljedomsbe- stämmelse som 1794 infogades i ett vänskaps- och handelsavtal mellan USA och Storbritannien, den så kallade Jay-traktaten, ”Treaty of Amity, Commerce and Navigation”, London 19 november 1794, http:Avww.so lon.org:80/misc/jay.html, artikel VI-V1I. Det internationella skilj edoms väsen­ det kom att utvecklas vidare framförallt genom den konvention om fredlig lösning av internationel­ la tvister som antogs vid fredskonferensen i Haag 1899 varigenom en permanent skiljedomstol in­ rättades. Denna utveckling kom därefter att ytterligare befästas genom inrättandet av den Fasta mel­ lanstatliga domstolen 1919 vars uppgifter efter 1945 övertagits av den Internationella domstolen. 30 Inledning världen som ansågs vara ”ociviliserade”.25 Folkrättens prägel av ett eurocen- triskt rättssystem kom att kvarstå långt fram i historien. Först i och med den av- kolonialiseringsprocess som genomförts efter 1945 kan vi tala om existensen av ett globalt statssamfund i reell mening, och ett normsystem av global omfatt­ ning, om än alltjämt dominerat av den europeiska kulturkretsen. 4.1 Ett liberalt system med inneboende spänningar Det folkrättsliga regelsystemet kan sägas vara präglat av ett liberalt tankemöns­ ter och det existerar ett flertal analogier mellan individens ställning inom den li­ beralt präglade staten och staternas ställning sinsemellan.26 Liksom individen i den inomstatliga kontexten skall den suveräna staten ges största möjliga frihet utan att denna menligt inkräktar på andra staters frihet - suveränitet. I detta grundläggande tankemönster finns således ett inre spännings­ förhållande mellan å ena sidan den enskildes frihet och å andra sidan målsätt­ ningen att skapa social ordning. I avsaknad av på förhand givna normativa prin­ ciper finns det ingen möjlighet att säkert avgöra vems frihet som skall ha före­ träde i ett fall av kollision. Vems position skall vara privilegierad? För att lösa sådana centrala frågeställningar måste rättsliga principer och regler for en av­ vägning av motstridiga intressen etableras vilka av nödvändighet innebär en in­ skränkning av den frihet som är rättssystemets utgångspunkt. Detta förhållande kan även uttryckas i formen av en paradox: För att skydda den enskildes frihet måste en social ordning som begränsar denna frihet etableras. I den liberala statsteorin har denna paradox givits en lösning i tanken om rättsstaten. Ett regel­ system för social ordning anses vara legitimt om det bygger på formellt neutrala regler som tillämpas objektivt och har tillkommit genom en allmänt accepterad 25 Den eurocentriska synen på folkrätten som existerade runt sekelskiftet framgår med all önskvärd brutalitet hos den konservative tyske historikern Heinrich von Treitschke i dennes arbete ”Politik” från 1898. Här citerad i svensk översättning i Lindqvist, Sven: ”Utrota varenda jävel”, Albert Bon­ niers förlag, Stockholm 1992, s. 222: Folkrätten blir fras om man vill tillämpa dess grundsatser även på barbariska folk. För att straffa en negerstam måste man bränna byarna, utan att statuera sådana exempel kan man där intet uträtta. Om det tyska riket i sådana fall tillämpade folkrätten vore det inte humanitet eller rättskänsla utan skamlig svaghet. Jämför även följande titel på ett svenskt folkrättsligt standardverk från seklets början: Kleen, Rikard: ”Krigets lagar till lands och till sjöss enligt aftal och vedertagen sedvänja bland hyfsade folkslag”, P.A. Norstedt & Söner, Stockholm 1909. (Fetstil tillagd.) 26 Joseph Weiler har på ett träffande sätt liknat det traditionella folkrättliga systemet vid en inom- statlig rättsordning grundad på en liberal statsteori: The classical model of international law is a replication at the international level of liberal theory of the state. The state is implicitly treated as the analogue, on the international level, to the individual within domestic jurisdiction, In this con­ ception, international legal notions such as self-determination, sovereignty, independence and con­ sent have their obvious analogy in theories of the individual within the state.”Europe after Maastricht - Supranationalism, Nationalism and the State”, JT 1994-95, ss. 319-331, s. 324. Den­ na analogi mellan inomstatliga och mellanstatliga förhållanden återfinns även hos tidigare tänkare, se som exempel Rousseau, Jacques: ”Social Contract” (1762), bok I, kapitel 7. Återutgiven i ”Col­ lected Writings of Rousseau”, Dartmouth College, University Press of New England 1994, volym 4, ss. 139-141. Jämför även Koskeniemi, Martti: ”From Apology to Utopia, The Structure of Inter­ national Legal Argument” Lakimiesliitonen Kustannus, Helsinki 1989, ss. 4-8. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 31 legislativ process. Vidare bör den legislativa maktutövningen begränsas såtillvi­ da att den ej får inkräkta på individens grundläggande fri- och rättigheter. Utan en sådan begränsning riskerar den sociala ordningen med John Stuart Mill's ord att urarta i ”majoritetens tyranni”.27 Skyddet av sådana rättigheter innebär vidare också etablerandet av en skyddad privat sfär för individens agerande.28 Detta skydd kommer vanligvis till uttryck genom regler i konstitutionell lagstiftning. På det mellanstatliga planet motsvaras detta tankemönster av principen om staternas formella jämlikhet och suveränitet vilken kommit att etableras som en grundläggande princip kring vilken det råder en massiv uppslutning inom stats- samfundet.29 Folkrättens regler syftar till att skydda staternas frihet genom att begränsa densamma och den liberala inomstatliga distinktionen mellan en privat och offentlig sfär i samhällslivet har i vissa avseenden duplicerats på den inter­ nationella nivån genom distinktionen mellan inomstatliga och mellanstatliga förhållanden. En konkret illustration på detta återfinns i den centrala deklaration rörande vänskapliga relationer mellan stater som antogs av FN:s generalförsam­ ling 1970.30 Deklarationen fastställer rätten för varje stat att utöva sin suveränitet under förutsättning att detta inte inkräktar på andra staters suveränitet. Staterna skall vidare visa ömsesidig tolerans rörande nationella politiska system och av­ stå från alla former av intervention i andra staters interna angelägenheter. De in­ terna förhållandena ges således en ”privat” karaktär medan de mellanstatliga re­ lationerna regleras av folkrättsliga regler. 4.1.1 Att söka separera rätt och politik I stort är utgångspunkten för folkrätten således tanken att staterna förekommer rätten. De är suveräna och står fria att genom subjektiva politiska beslutsproces­ ser utveckla de regler de önskar. Staterna är rättsreglernas skapare såväl som dess adressater och bundenhet till en folkrättslig regel grundas därmed, i avsak- 27 Mill, John, Stuart: ”On Liberty” (1859), i återutgåva av Longmans, Green, Reader and Dyer, London 1874, ss. 12-13, 134-167. Denna grundläggande mänskliga rätt till frihet var emellertid enligt Mill förbehållen ”civiliserade” folk, s. 23: ...we may leave out of consideration those back­ ward states of society in which the race itself may be considered a nonage....Despotism is a legiti­ mate mode of government in dealing with barbarians, provided the end be their improvement, and the the means justified by actually effecting that end. 28 Jämför Mill, John, Stuart: ”On Liberty”, i återutgåva av Longmans, Green, Reader and Dyer, Lon­ don 1874, ss. 25—26:...there is a sphere of action in which society, as distinguished from the indi­ vidual, has, if any, only an indirect interest: comprehending all that portion of a person 's life and conductwhich affects only himself... Jämför även motsvarande tankegång hos Locke, John: ”Second Treatise of Government” i ”Two Treatises of Government”, (1689), kapitel XI, arbetet återfinns återutgivet med kommentarer av Peter Laslett, Cambridge University Press 1960, ss. 373-381. 29 Jämför Cassese, Antonio: ”International Law in a Divided World”, ss. 129-130: Of the various fundamental principles regulating international relations, this [sovereign equality] is unquestiona­ ble the only one on which there is unqualified agreement and the support of all groups of States, irrespective of ideologies, political leanings, and circumstances. All States agree upon both the crucial importance of the principle and its basic contents. 30 ”General Assembly Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Rela­ tions and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations”, GA Res 2625 (XXV). 32 Inledning nad av en institutionaliserad överstatlig legislativ beslutsprocess, pä staternas medgivande.31 När väl en sådan regel etablerats i internationell sedvana eller ge­ nom ingående av en traktat måste regeln distanseras från den politiska processen för att erhålla en normativ funktion med avseende på staternas framtida handlan­ de. Samtidigt krävs emellertid att denna distansering inte går så långt att regeln förlorar kontakten med den verklighet den är avsedd att reglera: Reglerna bör ha konkreta egenskaper såtillvida att de kan verifieras genom referenser till stater­ nas faktiska uppfattning om rättvisa och att regelsystemet är ”lyhört” för föränd­ ringar i statssamfundet. Således måste en balanspunkt återfinnas där de rättsliga reglerna är separerade från den politiska sfären men samtidigt är öppna för för­ ändring genom en legitim politisk beslutsprocess. Denna position kan också be­ skrivas som ett försök att finna ett balanserat samspel mellan rättens statiska egenskaper och den politiska processens dynamik. Att finna en sådan balanspunkt rörande traktatsrättsliga regler vilka fästs ”svart på vitt”, och vars förändring sker genom en formaliserad mellanstatlig förhandlingsprocess, är i de flesta fall relativt sett lättare än rörande regler i den internationella sedvanerätten.32 Svårigheten att, i avsaknad av ett obligatoriskt tvistlösningsförfarande, avgöra om en stats handling utgör ett brott mot interna­ tionell sedvanerätt, eller ett uttryck för opinio juris rörande en ny annorlunda sedvanerättslig regel utgör en god illustration av denna problematik. I den liberala statsteorin har denna balansakt genomförts främst genom att söka formalisera och separera den legislativa och den rättstillämpande maktut­ övningen. Rättens normativa egenskaper har härvid stärkts genom inrättandet av institutioner som givits till uppgift att självständigt övervaka rättssubjektens re­ gelefterlevnad. Rättsreglernas slutliga tolkning och tillämpning har vidare an- 31 Jämför den fasta internationella domstolens ofta citerade avgörande i det så kallade Lotus-målet France v Turkey. International law governs relations between independent States. The rules of law binding upon States...emanate from their own free will as expressed in conventions or by usages generally accepted as expressing principles of law and established in order to regidate the rela­ tions between these co-existing independent communities or with a view to the achievement of com­ mon aims. PCIJ Reports ser A 1927:10, s. 18. (Fetstil tillagd.) 32 Enligt den vedertagna folkrättsteorin skall två grundläggande krav vara uppfyllda för att en sed­ vanerättslig regel skall anses vara för handen. För det första förefintligen av en vedertagen hand­ lingsregel - usus. En sådan regel skall ha använts vid upprepade tillfällen av stater som är direkt berörda av regeln. Något mer precist krav på att detta skall ha skett under en längre tidsrymd exis­ terar ej, jämför Internationella domstolens avgörande i North Sea Continental Shelf Case, ICJ Rep­ orts 1969, s. 3, ss. 42-43. Det andra, och mest centrala, konstituerande elementet är förekomsten av en rättsövertygelse bland staterna - opinio juris: Att deras agerande styrts av ett medvetande om en skyldighet att agera på detta sätt, jämför Internationella domstolens avgörande i North Sea Con­ tinental Shelf Case, ICJ Reports 1969, ss. 44-45. Sedvanerättsliga regler anses vara generellt bin­ dande utan samtliga staters uttryckliga medgivande. För att en stat skall undgå bundenhet krävs att denna konsekvent förklarar att den motsätter sig tillämpningen av en aktuell handlingsregel, jämför Internationella domstolens avgörande i Norwegian Fisheries Case, ICJ Reports 1951, s. 116, s. 131. Angående den folkrättsliga sedvanerättens problematik se vidare i Akehurst, Michael: ”Custom as a Source of International Law”, BYIL 1974-75, ss.1-53, D'Amato, Antony:”Trashing Customa­ ry International Law”, AJIL 1987, ss. 101-105 samt Piotrowicz, Ryszard: ”The Time Factor in the Creation of Rules of Customary International Law”, PYIL 1994, ss. 69-86. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 33 förtrotts ett från den politiska processen formellt fristående domstolsväsende vars jurisdiktion är obligatorisk. Motsvarande balansakt mellan rättsreglernas politiska och normativa sidor har ej genomförts på det mellanstatliga planet. Till skillnad från inomstatliga li­ beralt präglade rättssystem kännetecknas det folkrättsliga systemet av en långt gången decentralisering även med avseende på rättstillämpningen. Då institutio­ nella förfaranden för obligatorisk och opartisk övervakning och tvistlösning33 i stort saknas lämnas ett utrymme för staterna att själva tolka sina internationella förpliktelser - så kallad autointerpretation. Det skall härvid understrykas att många folkrättsliga regler, såväl inom sedvanerätten som inom traktatsrätten, är oprecisa till sin karaktär och lämnar ett relativt stort utrymme för tolkning. Vi­ dare medför de existerande kulturskillnaderna mellan olika regioner att utfallet vid tolkning av en och samma regel kan komma att skilja sig från en stat till en annan. Även om det föreligger en grundläggande skyldighet till en tolkning och till- lämpning bona fide ' innebär detta förhållande att folkrättens normativa styrka - dess förmåga att påverka staternas beteende - kommit att underkastas en om­ fattande teoretisk debatt där separationen mellan rätt och politik kommit att stå centrum. Som bland annat Richard Falk konstaterat kan två extrema synsätt no­ teras i doktrinen.36 Det ena kan exemplifieras med den amerikanska policyorien- terade New Haven-skolan, främst företrädd av Myres McDougal, Harold Lasswell och Florentino Feliciano.37 Denna skolbildning tar sin utgångspunkt i 33 Med avseende på tvistlösning skall noteras att 961231 hade 59 stater erkänt den internationella domstolens obligatoriska behörighet i enlighet med artikel 36(2) i domstolsstadgan - den så kallade fakultativa klausulen. Det rör sig dock främst om stater som är relativt sett svaga. Av säkerhetsrå­ dets permanenta medlemsstater är det idag endast Storbritannien som tillerkänner domstolen en så­ dan automatisk behörighet. Ett flertal stater som avgivit en deklaration i enlighet med artikel 36(2) har vidare förknippat denna med långtgående reservationer. Se vidare i Dolfe, Ingemar: ”Interna­ tionella domstolen”, i Ahlin, Per red: ”Tandlös eller Tiger - sju uppsatser om FN”, Juristförlaget, Stockholm 1995, ss. 101-122. Angående de stater som tillträtt det fakultativa protokollet se ”De­ clarations recognizing as compulsory the jurisdiction of the International Court of Justice under Ar­ ticle 36, paragraph 2, of the Statute of the Court”, http://www.un.org/. 34 Jämför det pessimistiska uttalandet i Bozeman, Adda: ”The Future of Law in a Multicultural World”, Princeton University Press, Princeton 1971, s. 18: ...unless it can be known what meanings the terms 'order ’ and ‘law ’ might carry in each of the states currently composing the world society, it will be impossible to understand any of the local governments on their own merits, to structure relations between different governments, or even to assess the factors that might make, or not make, for a reliable world order. Se även ss. 34 49. 35 Se som exempel den internationella domstolens yttrande i Nuclear Tests case, ICJ Reports 1974, s. 254, s. 268: ...one of the basic principles governing the creation and performance of legal obli­ gations, whatever their source, is the principle of good faith. Trust and confidence are inherent in international co-operation, in particular in an age when this co-operation in many fields is beco­ ming increasingly essential. Jämför även Wienkonventionen, artikel 26. Angående utvecklingen av denna skyldighet se vidare i Cassese, Antonio: ”International Law in a Divided World”, ss. 152- 157. 36 Falk, Richard: ”The Interplay of Westphalia and Charter Conceptions of International Legal Or­ der”, i Falk, Richard; Black, Cyril, E. red: ”The Future of the International Legal Order”, volym I ”Trends and Patterns”, Princeton University Press, Princeton 1969, ss. 32-70, ss. 34-35. 37 Se som exempel McDougal, Myres; Lasswell, Harold: ”The Identification and Appraisal of Di­ verse Systems of Public Order”, AJIL 1959, ss. 1-29. 34 Inledning staternas utrymme för autointerpretation och argumenterar för en flexibel och värdeorienterad syn på folkrätten. Dess specifika värdeorientering är av ett klas­ siskt liberalt snitt i analogi med den rättighetsuppfattning som nedlagts i ameri­ kansk konstitutionell lagstiftning.38 Folkrättens syfte bör, enligt New Haven- skolan, vara att främja dessa värderingars utbredning och en fokusering på ab­ strakta ”neutrala” regler anses vara orealistisk. Ett sådant synsätt innebär emel­ lertid att någon gränslinje mellan folkrätt och politik inte kan upprätthållas: Va­ rat och börat flyter samman. Av detta synsätt följer vidare att folkrätten är nor­ mativt svag och inte kan skapa någon förutsebarhet rörande staters agerande.39 Folkrätten kan därmed relativt fritt användas för att tillgodose enskilda staters - i det specifika fallet USA:s - nationella intressen.40 Genom New Haven skolans optik får därmed folkrätten en instrumentell funktion som ursäkt: Ett medel för att legitimera staters egennyttiga handlande. I motsatsställning till detta synsätt ställer Falk den abstrakta rena rättslära som främst förknippas med Hans Kelsen.41 I detta synsätt upprätthålls en klar gränslinje mellan rätt och politik och att verifiera rättsreglerna genom referenser till staternas faktiska uppfattning om rättvisa saknar intresse ur ett rättsligt per­ spektiv. Det främsta problemet som följer av en sådan bristande lyhördhet till den sociala verklighet som folkrätten avser att reglera är att folkrätten riskerar att förlora sin konkreta betydelse. Denna syn på rätten riskerar därför att leda till att folkrätten får en utopisk karaktär - ett uttryck för önsketänkande - och där­ med förlorar i legitimitet. Således existerar ett spektrum av synsätt på folkrätten som, beroende på dess uppfattning av relationen mellan den rättsliga och politiska nivån, sträcker sig mellan å ena sidan folkrätten som ursäkt för ett visst politiskt handlande och å andra sidan folkrätten som ett utopiskt system. Båda dessa synsätt är öppna för ömsesidig kritik och båda leder oundvikligen till ett ifrågasättande av folkrättens normativa funktion. 38 Jämför Boyle, Francis, Anthony: ”World Politics and International Law”, Duke University Press, Durham 1985, s. 63. 39 En analys av New Haven-skolans policyorienterade synsätt återfinns i Koskeniemi, Martti: ”From Apology to Utopia, The Structure of International Legal Argument”, ss. 170-178. Koske­ niemi avslutar med följande omdöme om denna skolbildning: ...thepolicy-approach creates a law which is wide in scope but weak in normative force. 40 Francis Boyle har pekat på att hart när samtliga amerikanska militära interventioner i modern tid - som av många bedömare ansetts folkrättsstridiga - kunnat rättfärdigas genom tolkningar som in­ spirerats av New Haven-skolan. Since Lockean liberal values serve as the starting point for the va­ lue-oriented analysis of McDougal-Lasswell jurisprudence, and because the U.S. government is founded upon essentially Lockean principles... it becomes a simple exercise in circular reasoning to legitimate whatever America does in its relations with other nations simply because America does it. ”World Politics and International Law”, ss. 66-67. Konkreta exempel återfinns i Myres McDougals försvar av USA:s provsprängningar av vätebomber i Stilla havet vilket baserades på det skäliga i att förbereda ...the defense of itself its allies and of all the values of a free world so­ ciety. ”H-bomb tests and the International Law of the Sea”, AJIL 1955, ss. 356-361, samt i Michael W. Reismans försvar av den amerikanska interventionen i Grenada, ”Coercion and self-determina­ tion: Construing Charter Article 2(4).”, AJIL 1984, ss. 642-645. 41 Se Keisen, Hans: ”Principles of International Law”, Holt, Rinehart and Winston, New York 1967. spec. ss. ix-x, 1-17. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 35 För att undvika ett sådant ifrågasättande, och därmed söka värna om folkrätten som ett regleringsinstrument för mellanstatliga förhållanden, måste således folk­ rättsligt tänkande ta sin utgångspunkt i en teoretisk position mellan dessa två ex­ trema synsätt: En position som söker förena de sinsemellan motstridiga behoven av separation från den politiska beslutsprocessen och konkretion genom närhet till och ”lyhördhet” för samma beslutsprocess.42 Även om den logiska hållbar­ heten av en sådan teoretisk position har ifrågasatts43 utgör den utgångspunkten för den stora merparten av arbeten som berör internationella rättsförhållanden, så även detta. Det skall dock, enligt min mening, understrykas att en medvetenhet om dessa grundläggande teoretiska spänningsförhållanden inom folkrätten är central för varje studie som behandlar internationella rättsliga frågeställningar. Dessa återspeglas också genomgående i föreliggande arbete. Samtidigt ligger det dock utanför detta arbetes ramar att vidare analysera detta problemkomplex. Min utgångspunkt är att trots den ovan beskrivna problematiken och dess in­ byggda imperfektioner spelar folkrätten en roll som regleringsinstrument för mellanstatliga förhållanden och att folkrätten utgör ett normativt system utifrån vilket en rättslig argumentation rörande staters uppträdande kan föras. En sådan argumentation återfinns såväl i externa bedömningar av staters agerande44 som i den ständigt pågående mellanstatliga diskursen.45 Folkrättens regler utgör vi­ dare ett instrument för mellanstatlig tvistlösning genom skiljeförfarande och in­ för internationella domstolar.46 Folkrätten utgör således ett ”raster” genom vil­ ket det, på olika nivåer, ständigt görs legalitetsbedömningar av staters agerande. 42 Falk, Richard: ”The Interplay of Westphalia and Charter Conceptions of International Legal Or­ der”, i Falk, Richard; Black, Cyril, E. red: ”The Future of the International Legal Order”, volym I ”Trends and Patterns”, ss. 32-70, ss. 34-35 som menar att folkrättsforskningen bör söka an inter­ mediate position, one that maintains the distinctiveness of the legal order while managing to be re­ sponsive to the extralegal settings of politics history and morality. Jämför även Detter, Ingrid: ”The Concept of International Law”, Norstedts Juridik, Stockholm 1993, ss.3^1: However, the two sides may well be compatible in one respect. To the present writer, international law is not a process but a normative system, laying down rules and obligations. But this normative system may be created and continously revised by a process in the way the social process school suggests. And the norma­ tive system be more dynamic than traditional normativists contend. Thus, the normative and the so­ cial process school may, in a sense, be reconciled. Se även Schachter, Oscar: ”International Law in Theory and Practice: General Course in Public International Law”, 178 RdC1982-V, ss. 9-396, ss. 24-26. Henkin, Louis: ”How Nations Behave, Law and Foreign Policy”, Columbia University Press, New York 1979, ss. 1-7. Boyle, Francis, Anthony: ”World Politics and International Law”, ss. 60-61. 43 Se som exempel Kennedy, David: ”Book review, 'How Nations Behave1 by Louis Henkin” HILJ 1980 ss. 301-321. Martti Koskeniemi: ”From Apology to Utopia, The Structure of International Legal Argument”. 44 Ett illustrativt exempel på svensk botten är Torgny Segerstedts kritik av den svenska eftergifts- politiken gentemot Tyskland under det andra världskriget som till stora delar utgjordes av en argu­ mentation grundad på neutralitetsrätten. Se Segerstedt, Torgny: ”1 dag”, P.A. Norstedt & Söners förlag, Stockholm 1945, speciellt ss. 140-141, 163-165 samt 199-200. 45 Se vidare i Merillat, H.C.L. red: ”Legal Advisers and International Affairs”, Oceana Publica­ tions, Dobbs Ferry 1966. 46 Jämför Stadgan för Internationella domstolen, ”Statute of the International Court of Justice”, San Francisco, 26 juni 1945, 1 UNTS XVI, artikel 38(1): The Court, whose function it is to decide in accordance with International law such disputes which are submitted to it. (Fetstil tillagd) 36 Inledning Rörande dess normativa styrka tycks det vara en allmän uppfattning att även om folkrätten i stort saknar obligatoriska och opartiska tvistlösningsförfaranden samt obligatorisk tvängsmakt i syfte att påfordra en regelefterlevnad, är den fak­ tiska efterlevnaden bland statssamfundets medlemmar relativt sett hög. Den i detta sammanhang ofta citerade Louis Henkin, professor vid Columbia Univer­ sity, har uttryckt detta förhållande på följande sätt: It is probably the case that almost all nations observe almost all principles of interna­ tional law and almost all of their obligations almost all of the time.47 Avsaknaden av överstatlig tvångsmakt och internationella domstolar med obli­ gatorisk jurisdiktion tycks således ha betydligt mindre betydelse för regelefter­ levnaden än vad som ofta påstås.48 Huruvida folkrätten skapar, eller reflekterar, en redan existerande internationell ordning är emellertid osagt. Det skall vidare noteras att detta antagande av Henkin i första hand syftar på den stora mängden av folkrättsliga regler som är av teknisk och icke-kontroversiell karaktär. Folk­ rättens normativa styrka i fall då vitala nationella intressen står på spel har emel­ lertid alltför ofta visat sig vara bristande49 vilket givit, och ger, upphov till up­ penbara och stötande situationer där stater bryter mot folkrättsliga regler. Detta innebär emellertid inte att folkrättens existens sätts ifråga: Det faktum att vi kan iakttaga handlingar som vi menar står i strid mot folkrättsliga regler innebär i sig en bekräftelse av reglernas existens! 4.1.2 Faktorer som verkar for regelefterlevnad - en fråga om folkrättens legitimitet Staternas regelefterlevnad är en funktion av ett flertal samverkande faktorer vil­ ka, beroende på varje regels materiella innehåll, i olika kombinationer påverkar de politiska beslutsfattarna i jordens huvudstäder. En fundamental faktor i detta sammanhang är att de regler som folkrätten omfattar uppfattas som socialt och moraliskt riktiga och därmed som legitima och giltiga. Detta förhållande kan också benämnas värdebaserad giltighet. En illustrativ parallell till de efterlev- nadsmekanismer som är verksamma i inomstatliga rättssystem kan göras i detta sammanhang: Vi avstår inte från att mörda varandra som en följd av bestämmel­ ser om sanktioner i brottsbalken. Istället är regelefterlevnaden i detta fall en 47 Henkin, Louis: ”How Nations Behave, Law and Foreign Policy”, s. 47. Jämför även en av de mest utpräglade ”realisterna” rörande studiet av internationella förhållanden Hans Morgenthau som menar: It is also worth mentioning, in view of a widespread misconception in this respect, that during thefour hundred years of its existence international law has in most cases been scrupulously observed. ”Politics Among Nations”, Alfred A. Knopf, New York 1962, s. 277. 48 Det skall i detta sammanhang noteras att den så kallade Carlsson-Ramphal-kommissionen, i syfte att stärka staternas regelefterlevnad, pekar på behovet av att staterna underkastar sig den Interna­ tionella domstolens obligatoriska jurisdiktion samt att Säkerhetsrådet ges utökade exekutiva befo­ genheter för att tillse att domstolens avgöranden efterlevs.”Our Global Neighbourhood - The Rep­ ort of the Commission on Global Governance”, Oxford University Press 1995, ss. 303 -334, 49 Jämför Falk, Richard: ”Revitalizing International Law”, Iowa State University Press, Ames 1989, ss.96-102. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 37 funktion av att vi utvecklat allmänt omfattade sociala normer, enligt vilka mord är ett icke-acceptabelt beteende. Efterlevnaden av en handlingsregel, eller ett system av regler, grundläggs i detta fall på frivillighet, till följd av att subjekten uppfattar det som rättfärdigt. Denna uppfattning kan vidare förstärkas av rättsys­ temets ideologiska kraft: Att systemet som helhet tycks syfta mot ett mål som uppfattas som rättfärdigt. I denna informella legitimation for rätten kan således skönjas ett naturrättsligt färgat tänkande såtillvida att rätten uppfattas som att den står i överensstämmelse med en allmänt accepterad etisk idé om rättvisa50 - en underliggande normativ struktur. I nära anslutning till detta återfinns även den legitimitet som följer av formen för de rättsliga reglernas tillkomst - reglernas systemgiltighet. I vår egen kultur­ krets fungerar här den inomstatliga parlamentariska beslutsprocessen som en ut­ omordentligt stark överideologi för befrämjande av rättsreglernas legitimitet. Inom folkrätten kan detta förhållande bland annat överföras på formerna för in­ gående av internationella avtal samt beslut i formaliserade internationella insti­ tutioner som FN:s säkerhetsråd och de Europeiska Gemenskapernas minister­ råd.51 Dessa faktorer för normefterlevnad är givetvis, mot bakgrund av de relativt sett svaga överstatliga mekanismerna för effektiv efterlevnadsövervakning och sanktioner vid regelbrott, speciellt viktiga på det internationella planet. Det ovan sagda motsäger emellertid inte att i grunden är det folkrättsliga sys­ temet ej starkare än vad dess subjekt önskar att det skall vara. En stats beslut att 50 Jämför de generella iaktagelserna i Malinowski, Bronislaw: ”Brott och bruk i ett primitivt sam­ hälle” (1926), Argos, Uppsala 1967, ss. 27-29. Angående motsvarande moderna inomstatliga per­ spektiv se som exempel Dennis Töllborg som understryker att ett fungerande rättssystem förutsätter att det efterlevs frivilligt, ”Personalkontroll”, Symposium, Lund 1986, ss. 59-63. Den rättsfilosofiska litteraturen är rik på försök att utveckla generellt gällande rättviseprinciper som avses utgöra en legitimationsgrund för rättsliga regler. Vissa av dessa har även kommit att app­ liceras på det mellanstatliga planet. Ett modernt exempel återfinns hos John Rawls. Han menar att de grundläggande folkrättsliga principerna är grundade på ett hypotetiskt avtal mellan stater: Bak­ om en slöja av okunnighet om sina egna resurser, sin egen förmåga etc. kommer staterna att söka att skapa ömsesidiga garantier för jämlikhet och suveränitet. ”A Theory of Justice”, Oxford Uni­ versity Press, Oxford 1973, ss. 377-379. En närliggande form för legitimation återfinns i ett dis- kursteoretiskt rättfärdigande av rättsliga normer enligt vilket en norm är korrekt och därmed giltig om detta följer av en rationell och öppen diskurs. Se som exempel det diskursteoretiska rättfärdi­ gandet av normer för skydd av mänskliga fri- och rättigheter i: Alexy, Robert: ”Discourse Theory and Human Rights”, i ”Challenges to the Law in the 20th Century, 17th IVR World Congress 1995” Cooperativa Libraria Universitaria Editrice, Bologna 1995, ss. 22-28. Jämför även de allmänna principer för bedömningen av värde- eller normsatsers legitimitet utifrån krav på dess rationalitet som utvecklats av Alexander Peczenik, den så kallade LSD-rationaliteten: Värde- eller normsatser bör enligt dessa krav utgöra logiskt korrekta slutsatser av givna premisser. De bör kunna stödjas av sammanhängande skäl som har en allmän samhällelig utgångspunkt. De bör slutligen kunna under­ kastas en öppen, uppriktig och saklig debatt, ”Vad är rätt?, om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation”, Norstedts Juridik, Stockholm 1995, ss. 490 ff. 51 Jämför Frank, Thomas: ”The Power of Legitimacy Among States” Oxford University Press, New York 1990, s. 24: Legitimacy is a property of a rule or rule-making institution which itself exerts a pull toward compliance on those addressed normatively because those addressed believe that the ride or institution has come into being and operates in accordance with generally accepted pinciples of right process. 38 Inledning efterleva, eller att ej efterleva, folkrättsliga förpliktelser kan även ses som ett pragmatiskt politiskt beslut beroende på en bedömning utifrån statsintresset. Som en följd av den grundläggande tanken om ömsesidighet förväntar sig varje stat att varje annan stat skall leva upp till sina folkrättsliga förpliktelser bona fi­ de. Därför måste också varje stat, inför beslutet att bryta mot en folkrättslig norm, kalkylera med kostnader i form av förluster av internationell renommé, andra staters legitima motåtgärder i form av retorsionshandlingar och repressa­ lier samt risken för att bidraga till att det folkrättsliga systemet på längre sikt un­ dergrävs. Vidare kan ett folkrättsbrott medföra inrikespolitiska kostnader för en sittande regering. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som ett agerande i strid med folkrätten kan generera.52 Regelefterlevnaden främjas således även av ett statscentrerat nyttooptimerande tankemönster där efterlevnaden ter sig ratio­ nell i de fall den gynnar egenintresset eller då det gemensamma intresset för in­ ternationell social ordning sammanfaller med statens partikulära intressen. Lou­ is Henkin sammanfattar detta förhållande på ett elegant sätt: At bottom, all norms and obligations are ‘political’; their observance or deliberate vi­ olation are political acts, considered as part of a nation's foreign policy and registering cost and advantage within that policy.53 I en värld som kännetecknas av utvecklade ömsesidiga beroendeförhållanden mellan staterna tenderar dessa kostnader att bli höga. Resultatet av en sådan kal­ kyl skiljer sig emellertid åt från stat till stat beroende på de relativa skillnaderna i staternas befolkningsmässiga, ekonomiska och militära styrka. 4.2 Från ett rättssystem för samexistens mot ett rättssystem för samarbete. Det folkrättsliga systemet befinner sig idag i ett brytningsskede och det har i mo­ dern tid genomgått genomgripande förändringar. Från att främst ha utgjort ett in­ ternationellt rättssystem för en horisontell reglering av samexistensen mellan su­ veräna stater, ofta benämnt det westfaliska systemet, har folkrätten successivt kommit att få en alltmer ambitiös karaktär. I denna, pågående och successiva, utveckling kan två parallella och samagerande trender iakttagas: För det första etablerandet av regler avsedda för tillämpning i ett vertikalt perspektiv med innebörd för enskilda individer inom staterna. Genom denna utveckling tränger folkrätten i ökad omfattning in i den inomstatliga sfären och verkar normerande för staters inre förhållanden. Den andra utvecklingstendensen, som är intimt för­ knippad med den förra, innebär utvecklingen av rättsregler för samarbete mellan 52 Liknande mekanismer återfinns sannolikt även i det inomstatliga sammanhanget. Ett illustrativt tänkbart exempel är skattebrottet där den skattskyldige individen väger de vinster som brottet för­ väntas ge mot de kostnader som ett eventuellt straff skulle medföra diskonterat med sannolikheten för att brottet aldrig upptäcks. 53 Henkin, Louis: ”How Nations Behave, Law and Foreign Policy”, s. 51. Jämför även en i det när­ maste identisk iakttagelse i Bull, Headley: ”The Anarchical Society, a Study of Order in World Politics”, The MacMillan Press, London 1977, s. 137. Se även ”Our Global Neighbourhood - The Report of the Commission on Global Governance”, ss. 327-329. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 39 stater snarare än enbart samexistens.54 Konkret har dessa utvecklingstendenser givit upphov till folkrättsliga regler rörande skyddet för mänskliga rättigheter, utformningen av ekonomiska och politiska system, miljöskydd etc. Vidare har de lett till inrättandet av en mångfald av nya funktionella internationella samar- betsstrukturer på såväl global som regional nivå. Den pågående utvecklingen innebär således en avsevärd kvantitativ och kva­ litativ förändring av innehållet i det folkrättsliga systemet där staternas suverä­ nitet de jure och de facto alltmer kommit att överbryggas av gemensamma nor­ mer och institutioner. Utvecklingen av det internationella rättssystemet har där­ med kommit att bidraga till utvecklingen av en legislativ pluralism på nationell nivå där allt fler lagstiftningsbeslut utgör konsekvenser av internationella över­ enskommelser. Joseph Camillieri och Jim Falk har väl fångat denna utveckling: Though not legislated by a central authority, and at times lacking precision or the sup­ port of force, international law, through customs, conventions, agreements, the deci­ sions of tribunals and the development of contemporary ethical values, has come to prescribe rules of conduct impinging on almost every facet of human organization. As a consequence, international law -- and the various types of international organi­ zations which accompany it - feeds on itself and becomes so closely interwoven with domestic law as to make the dividing line increasingly blurred. In these circumstances it has become progressively more difficult to demonstrate the primacy of domestic law, which is arguably one of the cardinal premisses of state sovereignty.55 Denna process bör ses som en funktion av den omfattande och oerhört snabba sociala, teknologiska och ekonomiska utveckling som skett i modern tid56 och uppkomsten av behov av gemensam karaktär, vilka ej kunnat lösas inom de tra­ ditionella staternas ram.57 54 Denna utvecklingsprocess beskrevs redan i mitten av 1960-talet i Friedmann, Wolfgang: ”The Changing Structure of International Law”, Stevens & Sons, London 1964, ss. 60-67. 55 Camillieri Joseph, A; Falk, Jim: ”The End of Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Frag­ menting World”, Edward Elgar Publishing Ltd, Aidershot 1992, s. 33. 56 Sociologen Alex Inkeles har i ord beskrivit denna accelererande utvecklingsprocess på följande sätt: Change has been ubiquitous in history, but the speed of change throughout most of human ex­ perience was so slow that large parts of humanity had no basis for sensing it. By contrast, the mo­ dern era is not only one of rapid change, but of extraordinary acceleration in the rate of change. In this century the world's population has grown at a rate 1000 times more rapid than that prevai­ ling through most of human habitation on the earth. In speed of movement in ordinary travel a few generations saw us shift from 6 miles to 60, to 600 m.p.h., and this was actually one of the less dra­ matic accelerations. In concentration of destructive power we made a giant leap from the largest bombs of World War II, boastfully called block-busters, to the atom bomb which could bust a city, and then to the hydrogen bomb capable of destroying a whole region. Less grim and more promi­ sing for mankind are the accelerations in our ability to carry and move information, in which our capacity doubles every year... ”Social Psychology in an Era of Transformation”, Social Psycholo­ gy Quarterly 1983, ss. 56-58, s. 56. 57 Se som exempel på en mycket övertygande argumentation för behovet av en global reglering av ett alltmer globaliserai ekonomiskt system som presenteras i Cox, Robert, W : ”The Crisis in World Order and the Challenge to International Organization”, Cooperation and Conflict 1994, ss. 99- 113. Jämför även Camillieri, Joseph, A; Falk, Jim: ”The End of Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World”, ss. 56-61. Toynbee, Arnold: ”Cities on the Move”, OUP, Lon­ don 1970, ss. 195-247. 40 Inledning Denna utveckling stämmer vidare väl överens med den successiva förskjut­ ningen från en westfalisk mot en postwestafalisk politisk rationalitet som freds- och konfliktforskaren Björn Hettne redgjort för i sitt arbete Den europeiska pa- radoxen.^ Med en westfalisk politisk rationalitet avser Hettne ett tänkande ba­ serat på nationalstaten som organisationsform: Denna utgör den i allt domine­ rande politiska arenan och garanten för trygghet och välstånd. Inom staten efter­ strävas medvetet ett stort mått av kulturell homogenitet och att medborgarnas självidentifikation relateras till staten. I förhållande till andra stater råder enligt detta synsätt en anarki som modereras av ömsesidiga uppföranderegler. Stabili­ tet på en internationell nivå skapas mot denna bakgrund främst genom att kon­ kurrerande stater balanserar varandra. I syfte att främja egenintresset av stabilitet söker därför staterna, i ett sammanhang där den westfaliska rationaliteten är för­ härskande, att bedriva en medveten maktbalanspolitik innefattande strategiska alliansförpliktelser med andra stater.59 Mot detta ställer Hettne den postwestfaliska politiska logiken. Denna innebär att nationalstaten inte längre upplevs som en lösning på de problem som ett tide­ varv av westfaliskt tänkande resulterat i; kapprustning, miljöförstöring, miss­ hushållning med globala resurser, växande arbetslöshet i traditionella industri­ regioner, etnonationella konflikter i tidigare stabila statsbildningar etc. Enligt ett postwestfaliskt tänkande krävs transnationella strukturer för att lösa dessa pro­ blem.60 Genomslaget för den postwestfaliska politiska rationaliteten är emellertid i verkligheten olika stort från område till område. Internationella samarbetsstruk- turer har framförallt etablerats inom sådana områden där det faktiska, ömsesidi­ ga beroendet - interdependensen - mellan staterna kommit att utvecklas längst. Konkreta exempel rör internationell handel och ekonomisk samverkan, interna­ tionella kommunikationer samt, på senare tid, utvecklingen av samarbete på miljöområdet.61 Inom dessa områden har samarbetsstrategier i ökande omfatt­ ning kommit att te sig rationella för staterna i enlighet med en postwestfalisk lo­ gik. Centralt för detta arbete är den folkrättsligt grundade funktionella integra­ tionsprocess som ägt rum i Västeuropa efter 1945 och som, i det regionala per­ spektivet, är präglad av en stark postwestfalisk politisk rationalitet. Ett av de centrala elementen för denna process är utvecklingen av ett gemensamt rättssys­ tem inom det ekonomisk/politiska området. Detta rättssystem, om än grundat på mellanstatliga fördrag, har i flera avseenden fjärmats från den traditionella folk- 58 Hettne, Björn: ”Den europeiska paradoxen, Om integration och désintégration i Europa”, Nere- nius & Santérus förlag, Stockholm 1994. 59 Angående maktbalanstänkandets teori och inre logik se vidare i Morgenthau, Hans: ”Politics among Nations”, ss. 167-223. 60 Hettne, Björn: ”Den europeiska paradoxen, Om integration och désintégration i Europa”, ss.67- 70. 61 Angående utvecklingen av ett globalt ekonomiskt system se Wallerstein, Immanuel: ”Capitalist World-Economy”, Cambridge University Press 1979, speciellt ss. 66-94. Angående det ekologiska hotet se Camillieri Joseph, A; Falk, Jim: ”The End of Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World”, ss. 171-198 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 41 rättsliga formen genom att det givits flera karaktärsdrag som är gemensamma med inomstatliga federala rättsordningar grundade på ett liberalt tankemönster. Främst skall här framhållas den separation som etablerats mellan legislativ och rättstillämpande maktutövning i syfte att överbrygga folkrättens akilleshäl: Den legislativa makten inom gemenskapssystemet ligger i huvudsak på en mellan- statlig politisk nivå. Den övergripande övervakningen av de deltagande staternas fördragsefterlevnad har emellertid anförtrotts en fristående institution av över­ statlig karaktär.62 Till detta har även en överstatlig domstol inrättats med exklu­ siv kompetens att tolka reglerna i det gemensamt beslutade rättssystemet.63 Vi­ dare har det rättsystem som utvecklats inom ramen för gemenskapsstrukturen i stora delar tillerkänts direkt rättslig effekt på nationell nivå och företräde framför konkurrerande nationell rätt. Inom den suveräna statens ”kärnområde”, den nationella säkerhetspolitiken, har emellertid den westfaliska politiska rationaliteten fortsatt att dominera. Inom detta område, som också utgör det traditionella fältet för folkrättslig reglering tycks den så kallade anarkimodellen64 för beskrivning av det internationella sys­ temet i högre grad än annars ha bibehållit sin relevans: I avsaknad av ett gemen­ samt mål eller en överstatlig suverän söker staterna prioritera sin nationella sä­ kerhet. Förverkligandet av denna strävan riskerar emellertid att leda till en ökad osäkerhet för andra stater, vilket i sin tur medför tillkomsten av militära försvars- allianser och eskalerande kapprustning inom ramen för ett maktbalanstänkande. Försök att efter 1900-talets två världskrig ersätta dessa traditionella verktyg för att optimera den nationella säkerheten med system för kollektiv global säkerhet har haft begränsad framgång. Under det kalla krigets bipolära maktbalanstän­ kande kom ett omfattande militärt samarbete att äga rum inom de sinsemellan fientliga alliansstrukturerna.65 En regional militär sammmansmältning kom där­ med att ske samtidigt som det globala kollektiva säkerhetssystem som inrättats genom FN-stadgan paralyserades som en följd av de två stormaktsblockens till- lämpning av en westfalisk logik gentemot varandra. Efter det kalla krigets slut och upplösningen av det sovjetiska allianssystemet kan dock två parallella, men divergerande, förändringsprocesser iakttagas. Kon­ flikter som varit djupfrysta under det kalla krigets inlandsis har tinat upp och re­ sulterat i starka uttryck för separatistisk nationalism inom förut relativt stabila statsbildningar. I ett flertal fall har detta vidare lett till en omfattande användning av väpnat våld. Tydliga exempel är striderna på Balkan och inom det före detta Sovjetunionen. Samtidigt har emellertid upplösningen av det kalla krigets makt- 62 Romfördraget artikel 155, Euratomfördraget artikel 124 samt EKSG-fördraget artikel 8. 63 Romfördraget artikel 219, Euratomfördraget artikel 193 samt EKSG-fördraget artikel 87. 64 Angående anarkimodellen se Bull, Headley: ”The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics”. Buzan, Barry: ”People, States and Fear”, Harvester Wheatsheaf, New York 1991, speciellt ss. 147-153. 65 Jämför Camillieri, Joseph, A: ”The Cold War” i Teichman, Max red: Powers and Politics Align­ ments and Realignments in the Indo-Pacific Region”, Cassell, Melborne 1970, ss. 16-32. Kaldor, Mary: ”The Baroque Arsenal”, Abacus, London 1983, speciellt ss. 131-168. 42 Inledning balans också ökat möjligheterna för ett internationellt samarbete även på det sä­ kerhetspolitiska området.66 Konkret har detta förhållande bland annat visat sig i överenskommelser om nedrustning vilka innefattat staternas medgivande till en långtgående verifikationskontroll av ingångna överenskommelser67 samt genom den serie av beslut om sanktioner som antagits av FN:s säkerhetsråd efter 1989. Det kan härvid speciellt noteras att i ett flertal fall har Säkerhetsrådet kommit att fastslå att de inre förhållandena i en stat utgjort hot mot internationell fred och säkerhet och att det i detta kan skönjas en utveckling av internationella standards rörande staters interna förhållanden. På ett regionalt europeiskt plan skall kanske främst observeras utvecklingen av den Europeiska Säkerhetskonferensen, ESK, till en Organisation för Säkerhet och Samarbete i Europa, OSSE, vars verksam­ het grundas på en gemensamt överenskommen värdebas rörande de interna po­ litiska förhållandena i medlemsstaterna. Organisationens uttryckliga ambition är att genomföra säkerhetspolitiskt stabiliserande insatser för att minimera risken för konflikter inom och mellan medlemsstaterna. Trots denna utveckling tycks det dock som att även idag är säkerhetspolitiken en fråga som är så starkt förknippad med nationalstatens innersta väsen att ac- ceptansen för mer långtgående regimer för internationellt samarbete/integration är begränsad. Denna tveksamhet inför tillskapandet av mer långtgående säker­ hetspolitiska samarbetsstrukturer återspeglas konkret bland annat i den fortsatta betydelsen av stormakternas vetorätt i FN:s säkerhetsråd, OSSE:s utpräglat mel- lanstatliga ställning samt att den långtgående rättsliga ekonomisk/politiska inte­ grationen i Västeuropa ej kommit att följas av motsvarande utveckling inom sä­ kerhetspolitiken. Karl Loewensteins iakttagelse från 1954 har således även idag en stor rele­ vans: To all intents and purposes a State's right of disposal of its military potential is the most sensitive segment of national sovereignty, and that part which traditionally is impervious to foreign decision or control.68 66 Dessa motstridiga utvecklingstendenser uppmärksammades uttryckligen av FN:s generalsekre­ terare i ”An Agenda for Peace” 1992, p. 11: We have entered a time of global transition marked by uniquely contradictory trends. Regional and continental associations of States are evolving ways to deepen cooperation and ease some of the contentious characteristics of sovereign and natio­ nalistic rivalries. National boundaries are blurred by advanced communications and global com­ merce, and by the decisions of States to yield some sovereign prerogatives to larger common poli­ tical associations. At the same time, however, fierce new assertions of nationalism and sovereignty spring up, and the cohesion of States is threatened by brutal ethnic, social, cultural or linguistic strife. 67 Se som exempel den ännu ej ikraftträdda ”Convention on the Prohibition of the Development, Production Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on Their Destruction”, Paris 13 januari 1993,32 ILM 800 (1993). 68 Loewenstein, Karl: ”Sovereignty and International Co-operation”, AJIL 1954, ss. 222-244, s.235. 4. Allmänt om mellanstatliga rättsförhållanden 43 4.3 Suveränitetstankens fortsatta grundläggande relevans Inte heller utanför det säkerhetspolitiska området har den ovan beskrivna ut­ vecklingen inneburit att staternas betydelse omintetgjorts. Med ett fåtal undan­ tag bygger utvecklingen av nya regler och institutionella strukturer för samarbe­ te på principen om enhällighet och staternas formella suveräna jämställdhet. Sta­ terna förfogar således över utvecklingen och kan utträda ur etablerade strukturer. Vidare skall det noteras att folkrättsliga regler, i normalfallet, inte med automa­ tik är införlivade i staternas interna rättsordningar: Ett förhållande som uppen­ bart begränsar enskilda rättssubjekts möjlighet att åberopa rättigheter på grund­ val av det folkrättsliga regelsystemet. Som bland annat Allan Rosas påpekat bibehåller också staterna inom dessa samarbetsstrukturer sin konstitutionella självständighet i förhållande till andra stater:69 Medlemsstaterna har kompetens att förändra de konstitutionella fördrag som ligger till grund för såväl Förenta Nationerna, den Europeiska Unionen som andra internationella organisationer medan dessa organisationer saknar kompe­ tens att förändra medlemsstaternas konstitutioner.70 Detta emotsågs ej av att sta­ ter, för att kunna inträda i vissa samarbetsstrukturer kan ha ett behov av att för­ ändra den nationella konstitutionella lagstiftningen. De formellt suveräna och jämlika staterna är således även fortsättningsvis det formella nav kring vilket denna utveckling kretsar. Statens centrala funktion accentueras även ur perspek­ tivet underifrån i så måtto att en stat har kompetens att förändra ”konstitutioner­ na” för regionala och lokala myndigheter inom staten medan dessa ej kan påver­ ka statens konstitution.71 Statens betydelse som det internationella systemets grundläggande enhet framstår vidare som ofrånkomlig ur ett individperpsektiv. För individen utgör staten ännu den enda tillgängliga basen för medborgarskap och den utgör där­ med också det primära forat för delaktighet i politiska beslutsprocesser. Ur en politisk synvinkel skall även noteras att suveränitetstankens fortsatta höga status gynnats av den strävan efter självständighet som utgjort det centrala elementet i avkolonisationsprocessen efter 1945 samt, efter 1989, varit ett domi­ nerande politiskt tema i de stater som frigjort sig från sovjetisk/rysk dominans. 69 Rosas, Allan: ”Wither Sovereignty?”, JT 1994-95, ss. 312-318. 70 En viss reservation rörande de Europeiska Gemenskaperna är här på sin plats. Detta då EG-rätt- ten, ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv, skall tillerkännas företräde framför konkurrerande natio­ nell rätt, oavsett vilken form denna har givits i den nationella rättskällehierarkin. Jämför mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr und Vorratsstelle Getreide [1970] ECR 1125, grund 3. Inte desto mindre bygger gemenskapssamarbetet på principen om tilldelade kompetenser. De ge­ mensamma institutionerna saknar således ”kompetens-kompetens” och en förändring av de konsti­ tutionella grundläggande fördragstexterna kan endast ske genom beslut på medlemsstatsnivå i en­ lighet med nationella konstituitonella regler, Unionsfördraget, artikel N. Jämför även den tyska för­ fattningsdomstolens avgörande i de sammanlagda målen 2 BvR 2134/92 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57. 71 Rosas, Allan: ”The decline of Sovereignty: Legal Perspectives” i livonen, Jyrki red: ”The Future ofthe Nation State in Europe”, Edward Elgar Publishing Ltd, Aldershot 1993, ss. 130-158, ss. 133- 134. Se även Wränge, Pål: ”The Concept of Sovereignty - Alive and Kickin’ ”. JT 1994/95, ss. 350-366. 44 Inledning I detta sammanhang har suveränitetsbegreppet kommit att erhålla en emancipa- torisk innebörd och därmed en positiv värdeladdning innebärande frihet från ex­ tern dominans samt mellanstatlig jämlikhet.72 Därigenom har således ett av im­ perialismens traditionella offensiva vapen - statssuveräniteten - kommit att om­ vandlas till ett instrument for imperiers nedbrytande.73 En strukturell förklaring till det traditionella statsbegreppets fortsatta bety­ delse i den internationella rättsliga diskursen står slutligen att finna i folkrättens grundläggande karaktär. Folkrätten förutsätter existensen av suveräna stater som aktörer samtidigt som staternas suveränitet legitimeras av folkrättsliga regler. Det folkrättsliga systemet kräver således existensen av ett statssamfund.74 Det är mot denna bakgrund som FN:s generalsekreterare 1992 i dennes ”Agenda for Peace”75 med emfas underströk staternas centrala roll: The United Nations is a gathering of sovereign States. What it can do depends on the common ground they can create between them.76 The foundation-stone of this work is and must remain the State. Respect for its fun­ damental sovereignty and integrity are crucial to any common international process.77 Samtidigt påpekade emellertid generalsekreteraren att det ankommer på de suve- ränastaternasledareattinsedettilltagandeömsesidigaberoendetochagera därefter: The time of absolute and exclusive sovereignty, however, has passed; its theory was never matched by reality. It is the task of leaders of States today to understand this and to find a balance between the needs of good internal governance and the require­ ments of an even more interdependent world. Commerce, communications and envi­ ronmental matters transcend administrative borders; but inside those borders is where individuals carry out the first order of their economic, political and social lives.78 Dessa två uttalanden illustrerar på ett tydligt sätt det grundläggande spännings­ förhållandet inom folkrätten: Samtidigt som vikten av staternas suveränitet un­ derstryks måste dessa stater agera som lojala medlemmar av statssamfundet och verka för internationell social ordning av vilket med nödvändighet följer suve- 72 Detta förhållande illustreras av diskussionerna kring utvecklingen av en ny ekonomisk världs­ ordning, NIEO, där begreppet ekonomisk suveränitet utgjorde ett centralt element. Se som exempel ”Declaration on the Establishment of a New Economic Order”, GA Res 3201 (XXIX). 73 Suveränitetstänkandets fortsatta centrala betydelse understryks vidare av FN:s Havsrättskonven- tion ”Convention on the Law of the Sea”, 21 ILM 1261, som trädde ikraft 1994 varigenom över 40% av jordens havsterritorium kom att omfattas av kuststaternas suveräna rättigheter. Det kan även noteras att i Riodeklarationen om miljön och utveckling fastslås som en grundläggande prin­ cip att varje stat har en suverän rätt att exploatera sina naturtillgångar. ”The Rio Declaration on En­ vironment and Development”, Rio de Janeiro 14 juni 1992, http://www.tufts.edu/departrnents/flet- cher/multi/texts/RIO-DECL.txt, princip 2. 74 Jämför Cassese, Antonio: ”International Law in a Divided World”, s. 130: ...sovereign equality constitutes the linchpin oft he whole body of international legal standards, the fundamental premise on which all international relations rest. 75 ”Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, An Agenda for Peace”, А/47/ 277 S/24111, 17 juni 1992. 76 ”An Agenda for Peace” p. 2. 77 ”An Agenda for Peace” p. 17. 78 ”An Agenda for Peace” p. 17. 5. Något om tankemönster för mellanstatlig samverkan och ... 45 ränitetsinskränkningar. Detta spänningsförhållande mellan den värdepluralism som följer av varje stats grundläggande suveränitet och å andra sidan den värde- universialism som följer av folkrättslig reglering återspeglas genomgående i fö­ religgande arbete.79 5. Något om tankemönster för mellanstatlig samverkan och integration av stater Termen politisk integration används alltför ofta som en benämning för varje form av mellanstatlig samverkan. Denna användning av begreppet är emellertid, enligt min mening, olycklig. Det kan visserligen, med rätta, hävdas att varje form av mellanstatligt avtal medför en begränsning av de avtalsslutande stater­ nas handlingsfrihet. Ur ett folkrättsligt perspektiv utgör dock kompetensen att ingå avtal med andra stater ett uttryck just för statens suveränitet.80 Det kan vi­ dare hävdas att allt intensivare mellanstatliga ekonomiska och kulturella relatio­ ner över tiden ger upphov till en sammansmältningseffekt av vilken följer öm­ sesidigt beroende och en de facto integration. Enligt min mening bör emellertid integrationsbegreppet ges en snävare inne­ börd: ”Integration” kan härledas från latinets ”integer” vilket betyder ”hel”. Innebörden av verbet integrera är ”att sammanfoga delar till en helhet”. Den stringenta innebörden av begreppet ”integration” är således i detta sammanhang en process genom vilken ett antal suveräna stater låter sig sammansmältas i nå­ gon form av överstatlig enhet. Deltagande i en integrationsprocess innebär där­ med suveränitetsavståenden för de deltagande staterna vilka låter sig underord­ nas en gemensamt upprättad institutionell struktur - en överstatlig organisa­ tion.81 Detta synsätt överensstämmer även med den grundläggande definition av integrationsbegreppet som utarbetats av Ernst B. Haas: Political integration is the process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations and political activities toward a new centre, whose institutions possess or demand jurisdiction over the pre­ existing national states. The end result of a process of political integration is a new political community, superimposed over the pre-existing ones.82 79 Jämför Wränge, Pål: ”Kollektiv säkerhet”, i Ahlin, Per: ”Tandlös eller tiger”, Juristförlaget, Stockholm 1995, ss. 147-189, s. 161. 8(1 Jämför den permanenta internationella domstolens avgörande i målet Wimbledon PCIJ. Reports, Ser A (1923), s. 25: No doubt any convention creating an obligation of this kind places a restriction upon the exercise of the sovereign rights of the State, in the sense that it requires them to be exer­ cised in a certain way. But the right of entering into international engagements is an attribute of State sovereignty. 81 Angående en diskussion kring olika definitioner av begreppet integration se Haas, Ernst, B: ”The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of Prethorizing” i Lindberg, Le­ on, N; Scheingold, Stuart, A. red: ”Regional Integration, Theory and Research, Harvard University Press, Cambridge 1971, ss. 3-44, ss. 5-9. Angående ett resonemang kring överstatliga organisatio­ ners kännetecken se: Schermers, Henry, G; Blokker, Niels, M: ”International Institutional Law”, Martinus Nijhoff, Haag 1995, ss. 39-42. 82 Haas, Ernst B: ”Uniting of Europe, Political, Economic and Social Forces 1950-1957”, Stanford University Press, Stanford 1958, s. 16. 46 Inledning I generaliserad form kan förespråkare för tre, sinsemellan olika, tankemönster för hur relationerna mellan Västeuropas stater borde utvecklas urskiljas i den po­ litiska debatten efter 1945. Dessa tre brukar benämnas federalism, mellanstatlig- het och funktionalism/neofunktionalism. Dessa skilda synsätt är dock ej direkt jämförbara. De skiljer sig åt i fråga om grundläggande inriktning: Medan fede­ ralism och mellanstatlighet utgår från formen för samarbete utgör funktionalism och neofunktionalism teorier för en politisk process vilken leder till närmare samarbete/integration. Federalismen och mellanstatlighet kan sägas utgöra ett motsatspar såtillvida att federalismen innebär integration i reell mening medan det mellanstatliga samarbetet utgår från en bibehållen formell statssuveränitet. Dessa teorier kan sägas kompletteras av de teorier rörande förloppet av en ut­ vecklingsprocess mot ökad mellanstatlig eller överstatlig organisation som be­ nämnes funktionalism/neofunktionalism. Dessa grundläggande tankemönster rörande formen för, och tillkomsten av samarbetsstrukturer mellan stater utgör en utgångspunkt för de delar av mitt arbete som rör den västeuropeiska integra­ tionens utveckling. De kan i korthet beskrivas som följer. 5. ! Mellanstatligt samarbete Denna benämning syftar på ett folkrättsligt grundat, mellanstatligt samarbete utan inrättande av överstatliga institutioner. Dess utgångspunkt är principen om staternas jämställda suveränitet och den grundläggande beslutsformen är enhäl­ lighet inom medlemskretsen. Tillkomsten av nya normer inom denna form av samarbete sker genom mellanstatliga överenskommelser. Beroende på de delta­ gande staternas nationella krav för ratifikation ges därmed de nationella parla­ menten en direkt beslutandemakt. De deltagande staterna bibehåller således sin suveränitet och har därmed samtliga var och en kontroll över samarbetets ut­ veckling. Den mellanstatliga samarbetsformen kan sägas vara besläktad med den rea­ listiska skolan för beskrivning av det internationella systemet. Denna utgår från staternas suveränitet och pekar på att internationella samarbetstrukturer endast kan etableras genom frivilliga överenskommelser som anses gynna varje delta­ gande stats nationella intressen. Staterna samarbetar således primärt ej för att uppnå gemensamma målsättningar utan för att, genom samarbete, förverkliga sina respektive nationella intressen. 5.2 Federalism Liksom en enhetsstat utgör federationen en, i princip, oupplöslig statsbildning. Det existerar dock en grundläggande principiell skillnad mellan enhetsstaten och federationen: I den förra tillkommer all makt den centrala statsapparaten, vilken i sin tur kan delegera vissa kompetenser till lokala och regionala institu­ tioner. I den senare är det, ur ett teoretiskt och i vissa fall också ett reellt perspek­ tiv, delstaterna som delegerat vissa kompetenser till federationen. Federalismen kan därmed ges en integrativ karaktär, såtillvida som att det federala systemet 5. Något om tankemönster för mellanstatlig samverkan och ... 47 kan fungera som ett verktyg för ett successivt närmande mellan förut självstän­ diga enheter.83 För att inrätta en federal struktur av tidigare suveräna demokratiskt styrda sta­ ter krävs att gemensamma politiskt accepterade målsättningar kan formuleras. Kompetensöverföringen från de deltagande staterna till en nyskapad federal statsmakt kan då ske på grundval av dessa målsättningar vilka därmed utgör en yttre begränsningslinje för kompetensöverföringens omfång. Grundläggande för federalismen är vidare en uttrycklig tydliggjord vertikal maktdelning mellan å ena sidan delstaterna och å andra sidan den federala stats­ makten. Principerna för denna maktdelning bör tydliggöras genom federal kon­ stitutionell lagstiftning. För sådana angelägenheter som bedömts vara gemen­ samma etableras legislativ, administrativ och judiciell kompetens på federal ni­ vå. Typiska sådana områden är medborgarskapspolitik, utrikespolitik, utrikes- handelspolitik, försvarspolitik, övergripande ekonomisk politik och inre säkerhetstjänst. Inom områden där federal kompetens ej etablerats föreligger kompetens på delstatsnivå. Så länge den federala nivån agerar inom de ramar som fastställts genom konstitutionell lagstiftning gäller att federala beslut har fö­ reträde framför beslut på delstatsnivå. Det federala systemet har således en elas­ tisk karaktär beroende på omfånget av de kompetenser som etablerats på federal nivå. Betecknande för en demokratisk federal struktur är vidare att det existerar ett direkt förhållande mellan de federala institutionerna och federationens med­ borgare. Individens medborgarskap i federationen innebär en rättighet att aktivt deltaga i den politiska processen på federal nivå och federala institutioner utövar direkt makt gentemot individerna, ej endast över delstaterna.84 Visionen om en västeuropeisk integration på federal grund har tagit sina fö­ rebilder från Schweiz och, kanske framförallt, från USA.85 Vägen för upprättan­ de av en sådan integrativ federation skulle kunna gå över sammankallandet av en representativ europeisk folkförsamling med uppgift att anta en federal kon­ stitution. En annan möjlig väg är att federationen bildas genom ett folkrättsligt fördrag mellan de aktuella staterna och att detta fördrag därefter transformeras till en federal konstitution. 5.3 Funktionalism och neofunktionalism Förgrundsgestalten för utvecklingen av den funktionalistiska organisationsteo­ rin är David Mitrany som redan 1932 framlade starka argument för behovet av ett långtgående globalt mellanstatligt samarbete inom ramen för funktionella in- 83 Det omvända förhållandet är givetvis också möjligt, det vill säga att en federal struktur används för att återföra kompetenser till regionerna i en före detta enhetsstat. 84 Angående en federal strukturs grundläggande karaktärsdrag se vidare i Lenaerts, Koen: ”Consti­ tutionalism and the Many Faces of Federalism”, AJCL, 1990, ss. 205-263. 85 Jämför Elazar, Daniel J; Greilsammer, Ilan: ”A Political Perspective”, i Cappelletti, Mauro; Sec- combe, Monica; Weiler, Joseph, H. red: ”Integration through Law”, Walter de Gruyter, Berlin och New York 1986 volym 1, bok 1, ss. 71-168, ss. 76-89. 48 Inledning ternationella organisationer.86 En sådan utveckling skulle enligt Mitrany kunna ge upphov till en fredlig säkerhetspolitisk stabilitet. Denna teori, som föresprå­ kar en successiv sammansmältningsprocess, förfinades och utvecklades under kommande årtionden. För att undvika ett politiskt kontroversiellt angrepp mot etablerade staters suveränitet bör ett sådant samarbete utvecklas successivt och inledas inom områden som är av en icke-kontroversiell natur - low-politics - där det råder en gemenskap mellan de deltagande staternas nationella intressen. Det nätverk av organisationer, var och en specialiserad på frågor inom ett visst funk- tionellt område, som sålunda inrättas skall, enligt den funktionalistiska skolan, leda till ett ökat ömsesidigt beroende mellan de deltagande staterna. Tanken är att denna tilltagande interdependens i sin tur skall generera motiv för ytterligare utveckling av samarbetet. Behovet av nationell suveränitet skall därigenom gradvis vittra bort och fördelarna med allt mer omfattande internationella lös­ ningar bli uppenbara, något som i sin tur minimerar risken för internationella konflikter. Vidare skulle intressegrupper av olika slag börja rikta sina anspråk gentemot internationella organisationer och inte endast gentemot staternas insti­ tutioner. I förenklade termer kan den funktionalistiska organisationsteorin be­ skrivas som tanken om en erosionsprocess vilken över tiden skall leda till att be­ hovet av nationalstaten vittrar bort. Mitrany argumenterade vidare mycket starkt för att dessa samarbetsstrukturer måste vara globala och öppna för alla stater som önskar deltaga. Endast då skulle ett maktbalanstänkande kunna överbryg­ gas. Ett öppet regionalt samarbete rörande geografiskt naturligt avgränsade frå­ gor som järnvägstransporter, kulturellt samarbete etc. kunde, enligt Mitrany, ut­ göra ett önskvärt element i den funktionalistiskt organiserade världsordningen. Detta dock endast under förutsättning att samarbetet inte gav upphov till nya, territoriellt avgränsade enheter som med en gemensam extern identitet agerade autonomt på den internationella politiska arenan. Sådana regionala block, mena­ de Mitrany, vore frestade att betona yttre hot i syfte att främja den inre enigheten och dess existens skulle därmed riskera att förstärka ett globalt maktbalanstän­ kande snarare än att överbrygga det.87 Mitranys teorier kom framför allt att bli vägledande vid upprättandet av FN och dess rika flora av specialiserade underorgan. Den institutionella uppbyggna­ den av dessa organisationer är huvudsakligen av en mellanstatlig karaktär. Den funktionalistiska integrationsteorin kom emellertid också, att i modifie­ rad form, spela en central roll för den fortsatta regionala utvecklingen i Västeu­ ropa. Västeuropeiska integrationsförespråkare som Jean Monnet och Walter Hall­ stein kom under åren efter det andra världskrigets slut att, på ett praktiskt plan, söka anpassa den funktionalistiska teorin för ett regionalt europeiskt samarbete. De teoretiska grundvalarna för denna neofimktionalistiska integrationsteori kom 86 Se främst samlingsvolymen, Mitrany, David: ”The Functional Theory of Politics”, Martin Ro­ bertson & Company, London 1975. 87 Mitrany, David: ”Territorial, Ideological or Functional Integration”, Memorandum till det brit­ tiska utrikesministeriet 1941, i Mitrany, David: ”The Functional Theory of Politics”, ss. 105-122. 5. Något om tankemönster för mellanstatlig samverkan och ... 49 därefter att närmare utvecklas av bland annat Ernst B. Haas88 och Leon N. Lind­ berg89. Neofunktionalismen utgår från Mitranys idé om en fortlöpande integra­ tionsprocess som är ett resultat av en allt ökande interdependens mellan de del­ tagande staterna. Denna integration tar lämpligen sin början i ett funktionellt av­ gränsat ekonomiskt samarbete inom vilket gemensamt inrättade institutioner tilldelas överstatliga kompetenser. Dessa institutioner förutses vara mer effekti­ va som problemlösare än medlemsstaterna, ett förhållande som fortlöpande ge­ nererar motiv för en utvidgad kompetensöverföring till dessa. En allt tätare po­ litisk union kommer därmed att växa fram. Medborgarnas, och de politiska be­ slutsfattarnas lojalitet skall därigenom successivt komma att överflyttas från nationalstaten till den överstatliga enheten. En speciell vikt knyts härvid till upp­ komsten av transnationella byråkratiska eliter som ett instrument för integra­ tionsprocessens utveckling. Ernst B. Haas skrev 1964: The most effective carriers of integration...are the expert-managers of functionally specific bureaucracies at the national level, joined together to meet a common need. Personal political loyalties are the result of satisfaction with the performance of cru­ cial functions by an agency of government. Since actors can be loyal to several agen­ cies simultaneously, a gradual transfer of loyalties to international organizations per­ forming most of the crucial functions is likely.90 Det förutsätts vidare att integrationsprocessen i ett längre tidsperspektiv skall komma att ”spilla över” även till områden inom high-politics och att de delta­ gande staterna över tiden skall komma att integreras till en politisk enhet med en gemensam extern identitet. Inom den neofunktionalistiska teoribildningen betonas således de överstatli­ ga elementen betydligt starkare än hos företrädare för den traditionella funktio- nalismen. Vidare skall det noteras att den neofunktionalistiska teoribildningen, till skillnad från Mitrany, ej pekar på någon motsättning mellan en regional in­ tegration och utvecklingen av fred och ökat välstånd på ett globalt plan. Det skall slutligen understrykas att neofunktionalismen, liksom funktionalis- men, är en teori rörande integrationsprocessens förlopp.91 Den förutsätter inrät­ tandet av gemensamma institutionella strukturer men behandlar ej närmare hur dessa strukturer bör, eller kommer att, utformas.92 Inom ramen för en neofunk- 88 Haas, Ernst B: ”Uniting of Europe, Political, Economic and Social Forces 1950-1957”, Stanford University Press, Stanford 1958. 89 Lindberg, Leon N: ”The Political Dynamics of European Economic Integration”, Stanford Uni­ versity Press, Stanford 1963. 90 Haas, Ernst B: ”Beyond the Nation State, Functionalism and International Organization”, Stan­ ford University Press, Stanford 1964, ss. 49-50. 91 Se som exempel Lindberg, Leon, N: ”Political Integration as a Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariate Measurement”, i Lindberg, Leon, N; Scheingold, Stuart, A: ”Regional In­ tegration, Theory and Research, Harvard University Press, Cambridge 1971, ss. 45-127. 92 Denna brist i den neofunktionalistiska teoribildningen tydliggörs i Jachtenfuchs, Marcus: ”The­ oretical Perspectives on European Governance”, i Bernitz, Ulf; Hallström Pär: ”Principles of Jus­ tice and the European Union”, Juristförlaget, Stockholm 1995, ss. 29-53. Se även självkritiken i Schmitter, Philippe: ”Representation and the Future Euro-polity”, Staatswissenschaften und Staats 50 Inledning tionalistiskt präglad integrationsprocess kan således de gemensamma institutio­ nerna mycket väl utformas efter federal modell, men de kan också ges kvalitéer sui generis. 6. Arbetets fortsatta disposition I det följande är föreliggande arbete indelat i sju kapitel vilka är avsedda att ut­ göra pusselbitar som lagda samman är tänkta att ge läsaren en fördjupad förstå­ else av förhållandet mellan neutralitet, neutralitetspolitik och europeisk integra­ tion. I det inledande kapitel /har jag sökt att presentera, och analysera, det folk­ rättsliga neutralitetsbegreppet ur ett globalt perspektiv. Mot bakgrund av en kor­ tare historisk redogörelse av detta begrepps utveckling fram till den andra freds- konferensen i Haag 1907 följer en sammanfattning av neutralitetsrättens materi­ ella regler. Tonvikten är här lagd på den neutrala statens förpliktelser. Därefter följer en analys av hur neutralitetsbegreppets status i det folkrättsliga systemet påverkats av den följande tidsperiodens internationella rättsutveckling. Speciellt viktiga moment i detta sammanhang är dels upplösningen av de båda motsatspa­ ren ”krig”-”fred” samt ”krigförande”-”neutral” och dels tillskapandet av kol­ lektiva internationella Sanktionssystem i syfte att beivra brott mot fredens fort­ bestånd. Arbetets andra och tredje kapitel innehåller en analyserande redogörelse för utvecklingen av regimer för samarbete i Västeuropa samt av neutralitetsrelate- rade utrikespolitiska doktriner i Schweiz, Sverige och Österrike fram till block­ upplösningens år 1989.93 Kapitel II omfattar perioden från det europeiska statssystemets gryning fram till 1945. Utvecklingen under denna långa tidsperiod är grundläggande för såväl till­ komsten av visioner om västeuropeisk enhet som för utvecklingen av neutrali- tetsrelaterade utrikespolitiska doktriner i Schweiz och Sverige. Redan runt år 1000 hade en västeuropeisk kultursfär dominerad av den Ro­ mersk-Katolska kyrkan kommit att utkristalliseras. Inom denna kultursfär kom under de följande århundradena ett system av suveräna stater och tanken om sta­ bilitet genom maktbalans dem emellan att utvecklas. Detta tankemönster aktua­ liserade också mindre staters stadigvarande neutralitet som ett instrument för att bidra till ökad säkerhetspolitisk stabilitet. Denna tanke kom att manifesteras ge­ nom att de europeiska stormakterna 1815 erkände och garanterade Schweiz per­ praxis 1992, ss. 379-405. I denna mycket tänkvärda artikel skisserar Schmitter fyra olika ideala teoretiska typer av politiska beslutsstrukturer som kan tänkas uppkomma som ett resultat av en neo- funktionalistisk integrationsprocess. Därigenom bryter han med de fastlagda tankemönster som ut­ går frän historiska exempel av federationer och mellanstatliga organisationer. 93 Dessa två kapitel bygger i viss utsträckning på material som tidigare publicerats i Cramér, Per: ”Neutralitetsbegreppet”, Norstedts, Stockholm 1989 samt Cramér, Per: ”EU och europatanken", Norstedts Juridik, Stockholm 1994. Detta material har omarbetats och utvecklats i föreliggande ar­ bete. 6. Arbetets fortsatta disposition 51 manenta neutralitet. Något senare i tiden kom även en neutralitetslinje successivt att etableras som en självvald svensk utrikespolitisk position. Tanken om stadig­ varande neutralitet utgjorde härvid en anpassning till rådande säkerhetspolitiska förhållanden. Dessa positioner kom därefter fortlöpande att befästas och preci­ seras, dels i relationerna till krigförande stater och dels i förhållningssättet till ut­ vecklingen av organisatoriska strukturer för mellanstatlig kollektiv säkerhet. Parallellt med denna faktiska politiska utveckling kom dock även visioner om att skapa europeisk enhet genom samförstånd mellan staterna inom den väst­ europeiska kultursfären att formuleras. Dessa enhetsvisioner närdes av de stän­ digt återkommande konflikterna vars destruktiva kraft ökade i takt med den va­ pentekniska och militärt organisatoriska utvecklingen - enhet som inre freds- ordning. I många fall motiverades de även av ett behov av att etablera en enad front gentemot verkliga eller inbillade gemensamma yttre fiender - enhet som allians. Inom ramen för en verklighet baserad på tanken om maktbalans, innefattande vissa staters stadigvarande neutralitet, återfinns också en sträng av visioner om västeuropeisk enhet i syfte att överbrygga detta maktbalanstänkande. I kapitlet söker jag att redogöra för, och analysera, utvecklingen av dessa parallella tanke­ mönster. Kapitel III behandlar perioden 1945-1989. Det nya säkerhetspolitiska land­ skap som utvecklades kort efter det andra världskrigets slut, där demarkations- linjen mellan Öst och Väst skar genom Europa, främjade förverkligandet av tan­ ken om västeuropeisk enhet - både som inre fredsordning och som allians. Un­ der den behandlade periodens första femton år, 1945-1960, etablerades de struk­ turer för regionalt samarbete som ännu idag återfinns i Europa. För Schweiz och Sverige påkallade tillkomsten av detta nya maktbalanssys­ tem en omformulering av de nationella neutralitetsrelaterade utrikespolitiska doktrinerna. Som en direkt funktion av maktbalanstänkandet mellan Öst och Väst kom vidare Österrike 1955 att inta en position som permanent neutral stat. I analysen av perioden fram till 1989 har speciell vikt lagts vid samspelet mellan förändringar i den stormaktspolitiska situationen och utvecklingen av strukturer för regionalt samarbete/integration i Västeuropa. Parallellt återfinns redogörelser för utvecklingen av de nationella utrikespolitiska doktrinerna i Sverige, Österrike och Schweiz fram till blockupplösningens år 1989. Speciellt beaktas här den neutralitetsrättsligt grundade argumentation, som med vissa na­ tionella skillnader, uteslöt ett inträde i gemenskapssamarbetet så som oförenligt med dessa staters grundläggande säkerhetspolitiska hållning. Vidare söker jag redogöra för de speciella funktioner som Västeuropas permanent neutrala stater kom att fullgöra inom ramen för det kalla krigets maktbalanspolitik. Arbetets kapitel IV innehåller en redogörelse för, och analys av, hur de tidi­ gare etablerade strukturerna för samarbete och integration i Västeuropa kommit att förändras efter 1989. Speciell vikt läggs härvid på hur de deltagande staterna sökt anpassa dessa strukturers verksamhet till ett nytt säkerhetspolitiskt land­ skap. För Sveriges, Österrikes och Schweiz vidkommande innebar denna an­ passningsprocess en successiv omformulering av de nationella neutralitetsdok- 52 Inledning trinerna vilket i sin tur banade vägen för dessa staters ansökan om medlemskap i EU. Genom detta kapitel avslutas avhandlingens retrospektiva del. I det därpå följande kapitel V återfinns en rättslig analys av frågan om fören­ ligheten mellan de förpliktelser som följer av ett medlemskap i EU på nuvarande integrationsnivå och de skyldigheter som är förknippade med en stats permanen­ ta neutralitet. Syftet med denna analys är att identifiera vilka rättsliga konflikt­ situationer som kan uppkomma för en medlemsstat som är förpliktad till, eller självständigt valt, att inta en neutral position visavi sinsemellan stridande stater. Sett ur ett motsatt perspektiv innebär denna analys ett försök att definiera det ut­ rymme för neutralitet som det gemensamma regelsystemet kan tänkas medge. I kapitlet analyseras även frågan om närmare samarbete med de regionala militära alliansstrukturerna NATO och VEU ur ett neutralitetsperspektiv. För att öka överskådligheten är kapitel V indelat i sjutton underkapitel, Na-Nq, vilka be­ handlar neutralitetsfrågan med utgångspunkt i olika funktionella delar av de in- tegrativa regelsystemen. Genom utredningen i detta kapitel, som avslutas med ett längre sammanfattande slutord, söker jag möta det första av arbetets två an­ givna syften. Redogörelsen i kapitel V utgör även en utgångspunkt för den analys av de ut­ rikespolitiska doktriner som idag är etablerade i Sverige, Schweiz och Österrike som återfinns i arbetets kapitel VI. Denna fokuserar särskilt på de förändringar som skett ifråga om synen på de nationella neutralitetslinjernas permanens och på vidden av de fredstida suveränitetsavståenden som neutralitetsmålet anses påfodra. I detta kapitel söker jag vidare belysa frågeställningen om den föränd­ ring av de nationella utrikespolitiska doktrinerna som ägt rum i dessa stater kan utgöra en begynnande opinio juris för en ny och mer begränsad sedvanerättslig innebörd av begreppet neutralitet. Arbetets avslutande kapitel VII som är benämnt Slutord innehåller en kortfat­ tad sammanfattning av de konklusioner som gjorts i föregående kapitel. Denna sammanfattning leder i sin tur vidare till en spekulation om vilken betydelse den (väst)europeiska integrationsprocessen och förekomsten av stater vars utrikes­ politiska målsättning är att möjliggöra krigstida neutralitet, kan komma att ha för en uppbyggnad av en framtida stabil och allomfattande europeisk fredsordning. Neutralitet Ordet neutralitet är härlett från latinets neuter med betydelsen ”ingen av de två”. Som socialt begrepp innebär neutralitet utanförstående eller intagande av en opartisk mellanställning. Den grundläggande förutsättningen för neutralitet är således förefintligheten av stridande intressen eller idéer. Att vara neutral, att en individ, eller grupp av individer, ställer sig opartiska visavi sinsemellan stridande intressen är något som förekommit under hela mänsklighetens historia. Neutralitet bottnar i en vilja att ej dras in i konflikter mellan andra, ett förhåll­ ningssätt som sannolikt det absoluta flertalet individer, eller grupper av indivi­ der, intagit vid ett flertal tillfällen. Bevekelsegrunderna för neutralitet kan emel­ lertid vara olika. Konflikten kan vara av en sådan karaktär att den ej berör den neutrale. Den neutrale kan vara berörd, men han gör den bedömningen att ett ställningstagande skulle innebära att han blev så djupt indragen i konflikten att det skulle medföra självdestruktion. Slutligen kan valet att inta en neutral posi­ tion också vara föranlett av en vilja till att aktivt söka bilägga den aktuella kon­ flikten. Givetvis utesluter inte dessa motiv varandra utan de kan, i olika propor­ tioner, samverka inför varje enskilt ställningstagande. Neutralitet kan vidare ses som ett uttryck för en liberal, tolerant, inställning. En historisk illustration från 1700-talets andra hälft är då Fredrik II av Preussen, i avsikt att mildra de religiösa motsättningarna inom sitt rike och därmed också stärka sin egen positition, gav uttryck för religiös tolerans med orden Je suis neutre entre Rome et Genève. Den liberala demokratiska staten kännetecknas av en långtgående neutralitet och därmed av ett motsvarande mått av tolerans. Inom ramen för den liberala rättsstaten utgör rättssystemets och den offentliga förvaltningens neutralitet1 ett ideologiskt fundament och fungerar i den politiska debatten som ett eftersträ­ vansvärt ideal.2 En god illustration är idealbilden av den självständige, neutrale, 1 Angående tanken om neutralitet mellan olika uppfattningar om det goda som en princip för rätts­ ordningen i ett liberalt samhälle se Simmonds, Nigel, E: ”Juridiska principfrågor”, Norstedts Juri­ dik, Stockholm 1988, ss. 37 samt 55. Se vidare i Goodin, Robert E, Reeve, Andrew red: ”Liberal Neutrality”, Routledge, London 1989. 2 Se som exempel ledarsidan i GP 13 februari 1995 där behovet av neutralitet i den offentliga för­ valtningen påkallas i två skilda frågor: Medicinska forskningsrådets behandling av anslagsansök- ningar samt tilldelningen av kommunala bidrag till friskolor. På samma sida hänvisas även till ”neutrala iakttagare” som ett positivt värdeomdöme i kontrast till den österrikiska polisens motsä­ gelsefulla agerande efter ett rasistiskt bombdåd. 54 Neutralitet domaren, vars beslut endast skall grundas på en objektiv tillämpning av demo­ kratiskt fastställda normer.3 Likaså är neutralitet inom nyhetsförmedlingen en vanligt förekommande ide­ albild. Man menar då att individens tillgång till neutral information är en grund­ läggande förutsättning för det demokratiska styrelsesättets funktion. Neutralitet är emellertid en position som kommit att ges vitt skilda värdeom­ dömen beroende på iakttagarens perspektiv. Då neutralitet innebär ett avstående från ställningstagande mellan sinsemellan oförenliga ideal eller handlingsmöns­ ter, innebär neutralitet också ett avstående från politisk aktivitet i vid bemärkel­ se. Neutralitet kan följaktligen ses som ett uttryck för likgiltighet och för avsak­ nad av moral.4 Å andra sidan kan beslutet att ställa sig neutral i sig ses som ett beslut av po­ litisk karaktär som kan gagna det sociala systemet i stort. Det kan vara uttryck för en vilja att söka skapa enighet mellan företrädare för olika intressen och öm­ sesidig förståelse för olika ideal. Neutraliteten utgör i denna situation en grund­ val för att bilägga, och förhindra spridningen av, samhälleliga konflikter. För att neutralitet på detta sätt skall erhålla en positiv funktionell roll i en social struktur krävs dock aktivitet från den neutrales sida. I. Neutralitet som folkrättsligt begrepp - en kort historik Utvecklingen av formella regler rörande neutralitet i relation till väpnade kon­ flikter mellan organiserade samhällen tillhör den nyare historien. Det medeltida Europa utgjorde visserligen ett utvecklat statssamfund av polycentrisk karaktär, men förutsättningarna för uppkomsten av en mellanstatlig rättsordning rörande neutralitet förelåg ännu inte. De feodala samhällena god­ kände i allmänhet fejdrätten och utgången av en envig utgjorde det slutliga be­ vismaterialet i tvister. Någon åtskillnad mellan offentliga krig och privata tvister gjordes knappast och väpnade strider mellan den tidens statsbildningar sågs sna­ rare som en förlängning av en privat konflikt mellan furstar än som en kamp mellan stater med definierade territorialgränser. Kriget sågs därmed som ett medel för rättsskipning och som ett nödvändigt instrument i samhällsutveckling­ en. Den allmänna acceptansen av krig utgjorde ett hinder för uppkomsten av reg­ ler rörande en stats neutralitet. Det ansågs naturligt att en utanför kriget stående 3 Jämför SOU 1994:99 ”Domaren i Sverige infor framtiden”, spec. ss. 31—90. 4 Den kristna moraluppfattningen uttrycker en tydligt negativ syn pä individers neutralitet, jämför Johannes uppenbarelse 3:15-3:16: Jag känner dina gärningar: du är varken kall eller varm. Jag skulle önska, att du vore antingen kall eller varm. Men då du är ljum och varken varm eller kall, skall jag utspy dig ur min mun, samt Matteus 12:30: Den som icke är med mig, han är emot mig, och den som icke församlar med mig, han förskingrar. Det kan även noteras att Dante, i ”Den gudomliga komedin”, (ca 1315), placerade de neutrala i helvetets förgård: De obeslutsamma och ljumma, vilka i livet undvek varje ställningstagande, som aldrig vågade vare sig trotsa eller bejaka och aldrig följde något ideal, de löper nu ändlöst efter ett baner som de aldrig hinner ifatt, hetsade av spyflugor och getingar. Dante Alighieri: ”Den gu­ domliga komedin, Helvetet”, Forum, Stockholm 1966, s. 183. 1. Neutralitet som folkrättsligt begrepp - en kort historik 55 stat tillät de krigförandes trupper att tåga över dess territorium eller på annat sätt lämnade bistånd till en, eller båda, av de tvistande parterna. Samtida skolastiska teoretiker, som Thomas av Aquino (1225—1274), sökte finna metoder att skilja mellan rättfärdiga och icke rättfärdiga krig för tillämp­ ningen av den kanoniska rättsgrundsatsen att endast rättfärdiga krig skulle tillå­ tas. Han fastställde följande tre principer, och stödde sig i sin tur på 400-talets store kristne tänkare Augustinus: First, the authority of the ruler within whose competence it lies to declare war. A pri­ vate individual may not declare war; for he can have recourse to the judgement of a superior to safeguard his rights Secondly, there is required a just cause: that those are attacked for some offence merit such treatment. St Augustine says (Book LXXXIII) q; Super Josue, qu. X): ‘Those wars are generally defined as just which avenge some wrong, when a nation or a state is to be punished for having failed to make amends for the wrong done, or to restore what has been taken unjustly’. Thirdly, there is required a right intention on the part of the belligerent: either of achieving some good object or of avoiding some evil. So St. Augustine says in the book De Verbis Domini'. ‘For the true followers of God even wars are peaceful, not being made for greed or out of cruelty, but from desire of peace, to restrain evil and assist the good’.5 Dessa grundsatser utgjorde ett försök att förena kristendomens grundläggande pacifism med ett stöd till kampen för den ”rätta lärans” utbredning. Som en na­ turlig konsekvens av distinktionen mellan rättfärdiga och icke rättfärdiga krig lämnades ett begränat utrymme för acceptans av neutralitet. Att gynna den rätt­ färdige till en orättfärdiges förfång var en god handling som gavs kyrklig, och världslig, välsignelse. Detta gällde främst i konflikter mellan en makt inom den europeiska kristna kulturkretsen och makter utanför denna. Då kyrkan, i tandem med den världslige kejsaren, sökte skapa en inre enighet gentemot yttre hot var den kristna maktens kamp definitionsmässigt rättfärdig och en kristen härskares neutralitet under en sådan konflikt kunde knappast accepteras. Tanken om en stats, eller härskares, neutralitet i förhållande till en väpnad konflikt mellan andra stater började att få mer konkret form med avseende på in­ omeuropeiska konflikter under den senare delen av medeltiden. Ett tidigt exem­ pel på denna utveckling är den förpliktelse den franske konungen Karl VI åtog sig 1408 att förhålla sig neutral i stridigheterna mellan påvarna i Rom och Av­ ignon. Bilaterala avtal med innebörden att ingen av avtalsparterna skulle bistå den andres fiender, eller tillåta sina underlydande att göra så i det fall den ena parten var krigförande, kom också att bli allt vanligare under denna period.6 Under inflytande av villkoren i dessa avtal började en neutralitetsrätt, inne­ fattande rättigheter och skyldigheter för den neutrala staten att utvecklas inom den mellanstatliga sedvanerätten. 5 Thomas av Aquino: ”Summa Theologica", volym II, ii, Qu.XL. Citerad ur: D'Entrèves, A.P: ”Aquinas, Selected Political Writings”, Basil Blackwell, Oxford 1948, ss. 159—160. 6 Jessup, Philip. C; Deàk, Francis: ”Neutrality - its History Economics and Law”, Columbia Uni­ versity Press, Washington 1935, volym 1, ss. 20-21. 56 Neutralitet De första nedtecknade folkrättsliga reglerna rörande en stats neutralitet åter­ finns i den berömda samlingen av sjörättsliga sedvaneregler, Consolato del Ma­ re, som under 1300-talet utvecklats i staterna kring Medelhavet. Denna lagsam­ ling, som utgavs i Barcelona 1494, innehöll regler om hur gods tillhörigt de krig­ förande som transporterades på fartyg från neutrala stater, samt hur gods tillhö­ rigt en neutral stat som fraktades på ett fartyg under en krigförande stats flagga, skulle behandlas i det fall ett fartyg uppbringades. Den grundläggande principen i dessa regler var att den neutrala statens kommersiella intressen skulle skyddas från skador till följd av krigsoperationerna.7 Det var dock inte förrän under den ”nya tidens” gryning, karaktäriserad av splittringen inom den kristna kyrkan, kejsarmaktens försvagade ställning, de stora upptäckterna och konsolideringen av de europeiska nationalstaterna med klart definierade territoriella gränser, som de nödvändiga förutsättningarna för neutralitet i modern bemärkelse förelåg. Den folkrättsliga neutraliteten är såle­ des naturligt förknippad med det europeiska statssystem som bekräftades genom den Westfaliska freden. I De Jure Belli ас Pacis beskrev Hugo Grotius 1625 neutraliteten som ett folkrättsligt begrepp.8 Grotius grundläggande uppfattning om krigsbegreppet var dock starkt influerad av teorin om det rättfärdiga kriget: I ett krig strider en av de krigförande för en rättfärdig sak. Från denna fundamentala princip utveck­ lade Grotius generella regler för en neutral stats förhållande till de krigförande. Det var enligt Grotius den neutrala statens skyldighet att ge understöd till den krigförande stat som kämpade för en rättfärdig sak samt att avstå från att bistå den krigförande stat vars sak var orättfärdig. Som en kompletterande, sekundär regel fastställde Grotius att i de fall det ej gick att avgöra vilken av de krigföran­ de som förde en rättfärdig strid skulle den neutrala staten behandla båda de krig­ förande lika i frågan om att medge fri passage för trupper över dess territorium, tillhandahålla förnödenheter etc. Det skall slutligen noteras att Grotius också förordade att neutrala stater skulle söka vinna båda de krigförande sidornas för­ troende, för att därigenom kunna utföra tjänster i humanitetens tjänst.9 Detta neutralitetsbegrepp innebar således inte någon skyldighet för den neu­ trala staten att inta en strikt opartisk hållning gentemot de krigförande staterna eller att avstå från att materiellt understödja krigsansträngningarna. Den neutrala staten hade däremot en skyldighet att sätta sig till doms över de krigförande och diskriminera mellan dessa, genom att understödja det rättfärdiga intresset. 7 Consolato del Mare är i helhet återgiven i Pardessus, J.M: ”Collection de Lois Maritime”, L'im­ primerie Royale, Paris 1824, band II, ss. 49-368. Enligt Consolato del Mare hade en krigförande stat rätt att konfiskera gods tillhörigt fienden som transporterades på ett neutralt fartyg. Det neutrala fartyget kunde emellertid ej bli föremål för konfiskation. I det fall gods tillhörigt en neutral stat fraktades ombord på ett fartyg tillhörigt fienden gavs den krigförande staten rätt att konfiskera far­ tyget, men ej godset. 8 Grotius, Hugo: ”De Jure Belli ас Pacis” bok III, kapitel XVII ”On those who are of neither side in War”, i översättning till engelska, Clarendon Press, Oxford 1925, ss. 783-787. 9 Grotius, Hugo: ”De Jure Belli ac Pacis” bok III, kapitel XVII, § 3(3) i översättning till engelska, Clarendon Press, Oxford 1925, s.787. 1. Neutralitet som folkrättsligt begrepp - en kort historik 57 Grotius teorier om neutralitet var i detta avseende baserade på ett tänkesätt vilket stämde illa överens med de verkliga förhållandena vid tidpunkten då De Jure Belli ас Pacis kom till. I de konsoliderade suveräna nationalstaterna som utvecklades mot bakgrund av påvestolens och kejsarmaktens försvagade ställ­ ning från 1500-talet och framåt, koncentrerades makten till monarken och den­ nes lojala ämbetsmän. Det dåtida statsvetenskapliga tänkandet, representerat av bland annat Machiavelli10 i Italien, Bodin11 i Frankrike och Hobbes12 i England, tillhandahöll, från olika utgångspunkter, lämpliga teorier för att stödja den om- nipotenta statsmakten. Den grundläggande politiska principen för den suveräna statens handlande blev naturligt statsintresset la raison d'état}3 Ur sitt eget per­ spektiv var statens handlande därmed alltid rättfärdigt, så länge det föll inom ra­ men för statsintresset.14 Genom denna utveckling kom krig att få karaktären av ett medel, bland andra, att skydda statens intressen så som den själv uppfattade dem. För den neutrala statens bedömning av vilken av parterna i en väpnad kon­ flikt som kunde anses föra en rättmätig strid, blev likaledes den neutrala statens statsintresse avgörande. Under dessa förutsättningar var tillämpningen av en ”objektiv” naturrättsligt grundad norm för att avgöra vilken av de krigförande som stred för en rättfärdig sak knappast funktionell och den plikt att döma mel­ lan de krigförande, som Grotius lade på den neutrala staten, var praktiskt omöj­ lig att uppfylla. I avsaknad av en överordnad allmänt accepterad, och opartiskt tillämpad, norm kom teorin om det rättfärdiga kriget att verka destabiliserande eftersom den öppnade möjligheterna för staterna att argumentera för rättfärdig- 10 Niccolô Macchiavelli (1469-1527). I sitt centrala arbete ”11 Principe”, tryckt postumt 1532, teck­ nar Machiavelli bilden av den typiske renässansfursten som söker förverkliga sina målsättningar utan någon som helst moralisk hänsyn. Med en kall klarsyn beskriver han metoderna för en makt­ politik där alla medel är tillåtna för att främja statens/furstens ambitioner. Arbetet är utgivet i en modern svensk översättning med efterord av Erik Lönnroth. Macchiavelli, Niccolô: ”Fursten”, Na­ tur & Kultur, Eslöv 1988. 11 Jean Bodin (1530-1596) sökte att, i ett Frankrike som var splittrat av religionskrig, formulera argument för en stark centralmakt. I sitt arbete utvecklade Bodin ett modernt suveränitetsbegrepp där makten ej är knuten till härskaren utan tillkommer staten. Enligt Bodin utgjorde därmed staten en abstrakt permanent maktinstitution. Bodin, Jean: ”Six Livres de la Republique”, 1576, speciellt bok I, kapitel 8. Centrala delar av detta arbete återfinns i en modern översättning till engelska i Bo­ din, Jean: ”On Sovereignty, four chapters from the Six Books of the Commonwealth”, Cambridge University Press, Cambridge 1992. För en analys av Bodins teoribygge se Franklin, Julian, H: ”Jean Bodin and the Rise of Absolutist Theory”. 12 Thomas Hobbes (1588-1679) är mest känd för den samhällsteori han utvecklade med utgångs­ punkt från människornas egoism. Denna leder, enligt Hobbes, till ett allas krig mot alla som endast kan förhindras genom ett samhällsfördrag där oinskränkt makt överlämnas till statsledningen. Hob­ bes gav statsmakten namnet ”Leviathan” efter det gammaltestamentliga odjuret beskrivet i Jobs bok, kap. 40^11. Hobbes, Thomas: ”Leviathan”, (1652). Arbetet är utgivet i en faksimilutgåva av The Scholar Press Limited, Menston 1969. 13 Se vidare Bartelson, Jens: ”A Genealogy of Sovereignty”, Stockholm Studies in Politics, Stock­ holm 1993, ss. 139-161. 14 Jämför Macchiavelli, Niccolô: ”Fursten”, s. 20: Det är mycket naturligt och mycket vanligt att en furste önskar göra erövringar, och när furstar som är mäktiga nog att göra det, erövrar ett land, lovprisas de alltid eller klandras åtminstone inte. Men när de inte är starka nog och ändå till varje pris vill göra erövringar, är det fel av dem och värt allt klander. 58 Neutralitet heten i varje väpnad insats hur forcerad och krystad en sådan argumentation än var. Trots de uppenbara svagheterna i det neutralitetsbegrepp som presenterades av Grotius, utgjorde det dock en utgångspunkt för den fortsatta utvecklingen. I och med De Jure Belli ас Pacis introducerades neutralitetsbegreppet i den folk­ rättsliga doktrinen, vilket innebar ett erkännande av rättigheten för en stat att inta en neutral hållning i en krigssituation. Grotius tankegångar kan också sägas ha varit moderna i det att han utgick från stater, inte härskare, som aktörer. Även om det under 1500- och 1600-talet således fanns en föreställning om neutralitetsbegreppets innebörd så som en speciell ställning för en stat som inte deltog i ett pågående krig, tycks det ha rått mycket stor oklarhet i frågan om den neutrala statens rättigheter och skyldigheter. Först under 1700-talet, då teorin om det rättfärdiga kriget successivt utmönst­ rades ur det folkrättsliga tänkandet,15 kom neutralitetsbegreppet att ges en klara­ re definition. En företrädare för denna mer realistiska hållning var den holländ­ ske domaren Cornelius van Bynkershoek som i sitt arbete Quaestionum luris Publici, 1737, presenterade ett neutralitetsbegrepp baserat på den neutrala sta­ tens opartiskhet gentemot de krigförande staterna och de krigförandes respekt för neutralt territorium. Eftersom ingen stat, enligt Bynkershoek, kunde sätta sig till doms över en annan stat kunde det följaktligen inte heller föreligga någon skyldighet för den neutrala staten att söka avgöra vilken av de krigförande par­ terna som stred för en rättfärdig sak. I polemik med Grotius menade Bynkersho­ ek: In my judgement, the question of justice or injustice does not concern the neutral, and it is not his duty to sit in judgement between his friends who may be fighting each other, and to grant or deny anything to either belligerent through considerations of the relative degree of justice. If I am a neutral I may not lend aid to one to an extent that brings injury to the other.16 Detta moderniserade neutralitetsbegrepp, som var mer anpassat till de rådande förhållandena i statssamfundet, upptogs delvis av en av 1700-talets mest tongi­ vande folkrättsförfattare, schweizaren Emmerich de Vattel. Dennes arbete Le Droit de Gens ou principes de la loi naturelle appliques à la conduite et aux af­ fairs des nations et des souverains (1758) populariserade folkrättsdoktrinen och ökade dess spridning i den praktiska politikens värld.17 Det skall emellertid no­ teras att Vattel hävdade att det förelåg en rätt för icke-stridande stater att diskri­ minera mellan de krigförande till förmån för den vars strid var rättfärdig. 15 Angående denna successiva process se Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, The Clarendon Press, Oxford 1963, ss. 10-18. 16 van Bynkershoek, Cornelius: ”Quaestionum Iuris Publici Libri Duo ” bok I, кар IX, i översätt­ ning till engelska av Frank, Tenney, The Classics of International Law, Clarendon Press Oxford 1930, s. 61. 17 Gihl, Torsten: ”Hübner, Vattel och den ‘väpnade neutraliteten’”, i Festskrift tillägnad Nils Stjernberg, P. A. Norstedt & Söner, Stockholm 1940, ss. 96-103, s. 99. 1. Neutralitet som folkrättsligt begrepp - en kort historik 59 It is lawful and praiseworthy to assist in every way a nation which is carrying on a just war: and such assistance even becomes a duty for every nation which can give it without injury to itself. But no assistance may be given to one who wages an unjust war.18 Enligt Vattel förelåg det således ej någon skyldighet för stater att inta en neutral position visavi sinsemellan stridande stater. Vattel såg emellertid neutralitet som en möjlighet för stater att undvika att dras in i krig mellan andra stater. Han underströk i detta sammanhang fördelama för en stat att sluta fördrag om neutralitet med de krigförande: The Nation which wishes to secure its own peace when the flames of war are burning in its neighbour's territories can not do better than conclude with the two belligerents' treaties in which it is expressly agreed what each party may do, or require, in virtue of the neutrality. In this way peace is maintained, and all difficulty and duplicity pre­ vented.19 En neutral stat skulle, enligt Vattel, ej understödja någon av de krigförande.20 Denna opartiskhet kvalificerades emellertid i det fall den neutrala staten tidigare ingått en defensiv allians med en av de krigförande. I detta fall var den neutrala staten föpliktigad att stödja denna krigförande stat, under förutsättning att dess kamp var rättfärdig. Enligt Vattel utgjorde ett sådant understöd, som ej innebar ett direkt deltagande i krigshandlingarna, ej ett brott mot en ”strikt neutralitet”.21 Den destabiliserande effekten av ett sådant tänkande kom dock att kritiseras i samtiden. Immanuel Kant skrev 1795: It is therefore to be wondered at that the word right has not been completely banished from military politics as superfluous pedantry, and that no state has been bold enough to declare itself publicly in favour of doing so. For Hugo Grotius, Pufendorf, Vattel and the rest (sorry comforters as they are) are still dutifully quoted in justification of military aggression, although their philosophically or diplomatically formulated co­ des do not and cannot have the slightest legal force, since states as such are not subject to a common external constraint.22 18 de Vattel, Emmerich: ”Le Droit de Gens ou principes de la loi naturelle appliques à la conduite et aux affairs des nations et des souverains”, bok III kapitel VI, § 83, i översättning till engelska av Fenwick, Charles, C, The Classics of International Law, Carnegie Institution of Washington, Washington D.C. 1916, volym 3, s. 262. 19 de Vattel, Emmerich: ”Le Droit de Gens ou principes de la loi naturelle appliques à la conduite et aux affairs des nations et des souverains”, bok III kapitel VII, § 107, i översättning till engelska av Fenwick, Charles, C, The Classics of International Law, Carnegie Institution of Washington, vo­ lym 3, s. 269. 20 de Vattel, Emmerich: ”Le Droit de Gens ou principes de la loi naturelle appliques à la conduite et aux affairs des nations et des souverains”, bok III kapitel VII, § 104, i översättning till engelska av Fenwick, Charles, C, The Classics of International Law, Carnegie Institution of Washington, vo­ lym 3, s. 268. 21 de Vattel, Emmerich: ”Le Droit de Gens ou principes de la loi naturelle appliques à la conduite et aux affairs des nations et des souverains”, bok III, kapitel VII, § 105, i översättning till engelska av Fenwick, Charles, C, The Classics of International Law, volym 3, s. 268. 22 Kant, Immanuel: ”Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf’, Friedrich Nicolvius, Kö­ nigsberg 1795. Arbetet återfinns i engelsk översättning i Reiss, Hans red: ”Kant's Political Writ­ ings”, Cambridge University Press, Cambridge 1970, ss. 93-115, s. 103. (Fetstil tillagd.) 60 Neutralitet I praktiken kom också teorin om det rättfärdiga kriget att förlora sin relevans un­ der denna period. Titus Kormanicki beskriver den faktiska situationen på följan­ de sätt: The old distinction between just and unjust wars... gradually began to fade, and after the end of the XVIIIth century wars were often waged with total disregard for all mo­ ral and legal obligations.23 Den neutrala statens skyldighet att vidmakthålla en opartisk ställning gentemot krigförande stater var under 1700-talet i realiteten dock inte speciellt sträng.24 Det ansågs inte som ett brott mot neutraliteten om den bistod en av de krigföran­ de parterna som en konsekvens av ett före krigsutbrottet ingånget avtal mellan den neutrala staten och den gynnade krigförande staten. Detta förhållande var allmänt accepterat och benämndes kvalificerad neutralitet. Det ansågs dessutom förenligt med en stats neutralitet att de krigförande tilläts värva trupper inom dess territorium. Det folkrättsliga neutralitetsbegreppet kom under den därnäst följande perio­ den främst att utvecklas i relation till sjökriget och de neutrala staternas behov av skydd för sina handelsförbindelser. Denna utvecklingsfas kom att få konkret form genom bildandet av väpnade neutralitetsförbund. Under det Nordamerikan­ ska frihetskrigets sjöstrider mellan Storbritannien och Frankrike ingick, år 1780, Danmark/Norge, Sverige och Ryssland ett sådant förbund. Förbundsstaterna de­ klarerade gemensamt ett antal grundläggande principer för att skydda den neu­ trala sjöfarten. Speciellt sökte de neutrala staterna slå fast principerna att en neu­ tral stats flagga utgjorde ett skydd för gods tillhörande de krigförande med un­ dantag för krigskontraband samt att neutrala stater ej var skyldiga att respektera en krigförande stats blockad av fiendens hamnar om denna ej var effektiv.25 Dessa principer kom efter Krimkriget att bekräftas i Parisdeklarationen 185626 vilken undertecknades av samtliga större sjöfartsnationer med undantag för USA. Mot slutet av 1700-talet kom också kravet på den neutrala statens absoluta opartiskhet att få en alltmer central betydelse för det folkrättsliga neutralitetsbe­ greppet. Revolutionen i de nordamerikanska kolonierna 1776-1783 var av fun­ damental betydelse för denna utveckling. En ny stat hade skapats. Denna tillhör­ de den europeiska kulturella och rättsliga traditionen men valde att stå utanför de europeiska stormakternas inbördes konflikter.27 Som ett led i den amerikan­ ska isolationistiska politiken utfärdade USA år 1793 en neutralitetsförklaring 23 Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s.412. 24 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, Longmans, Green and Co, Lon­ don 1952, volym II, s 627. 25 Ytterligare ett väpnat neutralitetsförbund ingicks år 1800 mellan Danmark/Norge, Sverige, Ryss­ land och Preussen med avseende på Napoleonkrigens strider mellan Frankrike och Storbritannien. I detta bekräftades 1780 års principer. Angående de väpnade neutralitetsförbunden se Gihl, Tor­ sten: ”Nordisk samverkan på neutralitetsrättens område”, Nordisk Tidskrift 1938, ss. 1-23. 26 ”Deklaration angående sjörätten i krigstid”, Paris den 16 april 1856, SOU 1979:73, s. 31. 27 Se speciellt Washington, George: ”Farewell Address To the People of the United States”, 17 sep­ tember 1796, återgiven i Sparks, Jared red: ”The Writings of George Washington”, Boston 1835— 37, volym 12, ss. 214-235. 1. Neutralitet som folkrättsligt begrepp - en kort historik 61 under det pågående interventionskriget gentemot revolutionens Frankrike. I denna förklaring underströks principen om strikt militär opartiskhet i framtida och pågående konflikter. Vidare utmönstrades den kvalificerade neutraliteten. Grundsatserna för den opartiska neutraliteten beskrevs klart av den amerikanske utrikesministern Thomas Jeffersson, som i en polemik med ett franskt sändebud avslog franska krav på fördelaktig behandling i enlighet med ett avtal mellan USA och Frankrike ingånget av l'ancienne regime 1778. Jefferson fastslog den amerikanska hållningen att de krigförande hade en skyldighet att respektera den neutrala statens territorium och att den neutrala staten var förpliktigad till opar­ tiskhet samt att vaka över att dess territorium blev respekterat och inte utnyttjat som en bas för krigsoperationer.28 Inspirerat av upplysningsfilosofin, inbegrep det amerikanska neutralitetsbe- greppet en mycket skarp distinktion mellan statens handlande och handlingar vidtagna av privata individer och företag inom statens jurisdiktion. För stats­ makten förelåg en skyldighet att inta en strikt opartisk hållning och att inte un­ derstödja någon parts krigsansträngningar, men av detta följde inte någon skyl­ dighet för den neutrala staten att begränsa rätten för enskilda medborgare och privata företag att ha samröre med de krigförande. Som en konsekvens av denna distinktion mellan offentligt och privat handlande kunde den neutrala staten inte åläggas något ansvar för handlingar utförda av enskilda rättssubjekt inom dess jurisdiktion. Speciellt skall noteras att det från amerikansk sida med emfas på­ pekades att det ej förelåg någon skyldighet för den neutrala staten att begränsa exporten av vapen och annan krigsmateriel från privata källor till krigförande stater. Efter brittiska protester mot att Frankrike tillåtits köpa vapen från ameri­ kanska tillverkare uttalade Thomas Jefferson 1793 följande marknadsliberala försvar för den amerikanska hållningen: Our citizens have always been free to make, vend and export anus. It is the constant occupation and livlihood of some of them. To suppress their callings, the only means perhaps of their subsistence, because a war exists in foreign and distant countries, in which we have no concern, would scarcely be expected. It would be hard in principle and impossible in practice.29 Den enskilde ansågs således handla på sin egen risk och det var de krigförandes sak att kontrollera samröret mellan neutrala medborgare och fienden. Denna uppfattning hade dessutom ett praktiskt politiskt värde. Genom att inte ta ansvar för, utan istället lämna till de krigförande att kontrollera hur privata exportörer av krigsförnödenheter agerade, ansågs det att risken för att den neutrala staten skulle komma att bli inblandad i konflikter med de krigförande makterna mins­ kade.30 28 Hall, William, Edward: ”The Rights and Duties of Neutrals”, Longmans, Green & Co, London 1874, ss. 44 45. 29 ”Thomas Jefferson to Mr Hammond”, 15 maj 1793, som citerad i Hall, William, Edward: ”A Treatise on International Law”, Stevens & Sons, Oxford 1909, ss. 78-79. 30 En koncis redogörelse för utvecklingen av neutralitetsbegreppet i USA under denna period åter­ finns i 0rvik, Nils: ”The Decline of Neutrality”, Frank Cass & Co Ltd, London 1971, ss. 18-25. 62 Neutralitet Det neutralitetsbegrepp som utvecklats i den amerikanska doktrinen accepte­ rades av de europeiska stormakterna under 1800-talets gång. Inom ramen för den maktbalans struktur som byggdes upp i Europa efter Napoleonkrigen kom också etablerandet av permanent neutrala stater att spela en viktig roll. Detta ex­ emplifieras främst av stormakternas erkännande av Schweiz permanenta neutra­ litet 1815, neutraliseringen av Belgien 1839 samt av Luxemburg 1867. Neutra­ litet kom härvid att av de europeiska stormakterna uppfattas som ett användbart instrument för att förhindra spridning av konflikter. Staters permanenta neutra­ litet kom vidare att göra dessa speciellt lämpade för att genom medling och an­ dra diplomatiska aktioner söka bilägga uppkomna konflikter. Sammantaget innebar dessa förhållanden att neutralitetsbegreppets vikt i det folkrättsliga sys­ temet stärktes under denna period.31 Neutralitetsbegreppets betydelse kom ytterligare att befästas genom inrättan­ det av det Internationella Röda Korset 1864 med säte i Genève. Organisationens centrala idé var att sårade soldater, sjukvårdspersonal och ambulanser skulle an­ ses som neutrala och därmed lämnas utanför krigshandlingarna. Neutraliteten kom i detta sammanhang att utgöra ett legitimerande instrument för att bedriva humanitär verksamhet under krigstid. Genom denna utveckling kom även Schweiz permanenta neutralitet att få en internationell betydelse långt utöver att passivt söka undvika ett deltagande i militära konflikter. Samtidigt kom de krigförande och neutrala staternas rättigheter och skyldig­ heter att ytterligare specificeras. De folkrättsliga regler för en stats neutralitet i relation till sinsemellan krigförande stater, som utvecklats genom internationell sedvana, kodifierades genom de konventioner som antogs vid den andra freds- konferensen i Haag 1907. Den Femte Haagkonventionen (HK V) angående neu­ trala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig och den Trettonde Haagkonventionen (HK XIII) angående neutrala makters rättig­ heter och skyldigheter i händelse av sjökrig.32 2. Neutralitetsrättens huvuddrag Genom den V:e och XIII:e av de konventioner som antogs vid den Andra inter­ nationella fredskonferensen i Haag 1907 upprättades ett traktatssystem för reg­ lering av de speciella relationerna mellan krigförande och neutrala stater. Ut­ gångspunkten i detta regelsystem är att den neutrala staten skall inta en opartisk hållning gentemot de krigförande och att de krigförande, å sin sida, skall respek­ tera den neutrala statens okränkbarhet. 31 Jämför Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, ss. 415-417 32 ”Konvention angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lant­ krig” (HK V) samt ”Konvention angående neutrala makters rättigheter och skyldigheter i händelse av sjökrig” (HK XIII). Konventionstexterna återfinns i svensk översättning samt i den fransksprå- kiga originalversionen i SFS 1910:153, ss. 109-134 respektive 221-249. De engelska textversio­ nerna återfinns i AJIL 1908, supplement, s. 108 respektive s. 202. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 63 Enligt dess uttryckliga lydelse binder dessa konventioner endast de avtalsslu­ tande parterna, ius inter partes. Neutralitetsrätten, som den framställs i Haag- konventionerna, utgör emellertid i huvudsak allmänt accepterad folkrättslig sed­ vana och är som sådan bindande för samtliga stater. Stadgandena i HK V artikel 20, och i HK XIII artikel 28, om att dess bestämmelser är tillämpliga endast för förhållandet mellan stater som tillträtt konventionen och då under förutsättning att också samtliga krigförande stater är avtalsparter, saknar därmed nutida bety­ delse.33 Trots de oerhörda teknologiska, ekonomiska och sociala förändringar som ägt rum i världen sedan 1907, har neutralitetsrätten endast förändrats ytterligt marginellt och flera av dess regleringar ter sig idag uppenbart otidsenliga. Icke desto mindre utgör dessa de materiella delarna av det regelverk rörande staters neutralitet som nedlagts i Haagkonventionerna lex lata^ Den följande redogö­ relsen utgår från Haagkonventionernas regler samt senare tillkomna kommenta­ rer. Rörande neutralitet under sjökrig skall speciellt observeras den manual om sjökrigets lagar vilken utarbetades i regi av Röda Korset och Internationella In­ stitutet för Humanitär Rätt 1995 - den så kallade San Remo-manualen.35 Vid studier av neutralitetsrätten är det, enligt min mening, av stor vikt att no­ tera att Haagkonventionernas regler tycks bygga på det sena 1700-talets före­ ställningsvärld om kriget som en kraftmätning mellan de krigförande staternas land- och sjöstridskrafter, i stort sett isolerad från samhället i övrigt.36 Konven­ tionernas regler är således snarare baserade på Rosseau än på Clausewitz.37 Mot 33 Jämför Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, University of California Press, Los Angeles 1959, s. 532. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, Soumalainen Tiedeakatemia, Helsinki 1954, ss. 436-437. SOU 1984:56, ”Folkrätten i krig”, ss. 65 samt 261. Jämför även Tokyo-tribunalens avgörande frân 1948 i vilket det uttalades att Haagkonventionernas regler anses utgöra internationell sedvana. ”The Tokyo Judgement, International Military Tribunal for the Far East”, APA, Amsterdam 1977, volym I, s. 69. 34 Jämför Zemanek, Karl: ”The Chaotic Status of the Laws of Neutrality” i ”Im Dienst an der Ge­ meinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler”, Verlag Helbing & Lichterhahn, Basel/Frankfurt am Main 1989, ss. 443-454, s. 444: Despite fundamental changes in the underlying military and socio­ economic conditions, Hague Conventions V and ХШ remain formally unchanged in force, and it is uncertain whether the deviating State practice since 1914 amounts to custom affecting the Conven­ tions. Se även Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove, Mahmoudi, Said: ”Cur­ rent International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki”, CE Fritzes, Stockholm 1994, ss. 25-50, ss. 40-43. 35 Doswald-Beck, Louise red: ”San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Con­ flicts at Sea”, Cambridge University Press, Cambridge 1995, nedan benämnd San Remo-manualen. I detta avseende grundar sig Haagkonventionerna på en föreställning som började bli otidsenlig redan under Napoleonkrigen. Det totala kriget, vilket innebar en mobilisering av de krigförande sta­ ternas samhällen som helhet hade under 1830-talet givits en genomträngande beskrivning av Carl von Clausewitz. Clausewitz tankar kom att få ett stort genomslag i staternas krigsplanering under lång tid framöver. Jämför von Clausewitz, Carl: ”Om kriget”, i svensk översättning av Mårtensson, Hjalmar, Böhme, Klaus-Richard och Johansson, Alf, W, Bonnier Fakta Bokförlag, Stockholm 1991, speciellt s. 42 samt ss. 616-621. Se även Cassese, Antonio: ”International Law in a Divided World”, s. 257. Johansson, Alf, W: ”Europas krig”, Tidens förlag, Stockholm 1988, ss. 24 48. 37 Jämför de Martens, Fedor, Fedorovich: ”La Paix et la Guerre”, Arthur Rousseau Éditeur, Paris 1901, ss. 368-369. De Martens var en av de drivande krafterna bakom Haagkonventionernas till­ komst. 64 Neutralitet denna bakgrund förutsåg Haagkonventionernas skapare att en civil sfär för han­ del och annat samröre mellan krigförande och neutrala stater skulle kunna exis­ tera på i stort sett fredstida villkor. I det neutralitetsrättsliga systemet existerar följaktligen en skarp distinktion mellan de militära och civila sfärerna för sam­ röre mellan neutrala och krigförande stater. I den förra sfären etablerar neutrali- tetsrätten stränga uppföranderegler, medan den senare i stort lämnas oreglerad. Det är vidare viktigt att observera den avgränsning neutralitetsrätten gör mel­ lan privat och offentligt handlande. Haagkonventionernas regler är adresserade till berörda stater och binder endast dessa. Reglerna medför endast i undantags­ fall någon skyldighet för de berörda staterna att i nationell lagstiftning införa res­ triktioner för enskilda rättsubjekts handlande inom dess jurisdiktion. Därmed lämnas den privata sektorn för handel och andra aktiviteter av betydelse för krig­ föringen i stort sett neutralitetsrättsligt oreglerad. Dessa grundläggande begränsningar av neutralitetsrättens tillämpningsområ­ de illustreras schematiskt i figuren nedan. AKTIVETET MILITÄR CIVIL PUBLIKT SUBJEKT PRIVAT Neutralitetsrättens tillämpningsområde Slutligen skall noteras att detta normsystem för reglerad opartiskhet visavi krig­ förande stater tillkom under en period av en mycket stark tro på statssuveränite- ten och den därmed förknippade rättigheten att gå i krig. I detta system utgjorde maktbalanspolitiken grundvalen för upprätthållande av internationell stabilitet. Inom ramen för denna utgjorde neutralitet ett instrument för att främja stabilitet och begränsa spridningen av konflikter.38 Vidare förutsattes neutrala stater kun­ na agera som skyddsmakter samt aktivt verka som medlare i syfte att uppnå en fredlig lösning av mellanstatliga konflikter.39 38 Jämför Schindler, Dietrich: ”Aspects contemporains de la neutralité”, RdC 1967-11, ss. 225-319, s. 231. 39 Jämför ”Konvention för avgörandet pà fredlig väg av internationella tvister”, Haag 1907, (HK I), artikel 3. Konventionstexten återfinns i svensk översättning samt i dess franskspråkiga original­ version i SFS 1910:153. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 65 2.1 En sammanfattning av neutralitetsrättens materiella regler Materiellt uppställer de båda relevanta Haagkonventionerna en serie symmetris­ ka och ömsesidiga förpliktelser/rättigheter för krigförande och neutrala stater. Regelsystemets fundamentala innebörd är att en neutral stat skall avstå från allt direkt eller indirekt deltagande i krigsoperationerna och att de krigförande sta­ terna skall rikta sina krigshandlingar endast mot fienden. I den följande sam­ manfattningen av neutralitetsrättens materiella regler har jag fokuserat på den neutrala statens skyldigheter. Motivet härtill är att skapa en utgångspunkt för den fortsatta analysen av förenligheten mellan en stats neutralitet och dess sam­ tidiga deltagande i den regionala västeuropeiska integrationsprocessen. Den neutralitetsrättsliga grundsatsen för den neutrala statens hållning gente­ mot de krigförande är skyldigheten att iakttaga militär opartiskhet. Opartiskhe­ ten är dock endast en allmän princip i vilken neutralitetsrätten tar sin utgångs­ punkt. I det neutralitetsrättsliga regelkomplexet regleras tillämpningen av denna allmänna princip med avseende på specifikt beskrivna situationer. Då neutrali­ tetsrätten pragmatiskt söker etablera en skälig balans mellan neutrala och krig­ förande staters legitima intressen, är skillnaderna i detaljutformingen av regler för olika situationer relativt stora. I stort kan den neutrala statens skyldigheter sammananfattas under rubrikerna avståenden och avvärjande. 2.1.1 Avståenden Den neutrala staten, och statskontrollerade organ, är skyldiga att avstå från att understödja de krigförande staternas militära ansträngningar. Denna skyldighet omfattar alla typer av aktivt eller passivt samarbete mellan den neutrala staten och någon av de krigförande staterna som gynnar den senares militära operatio­ ner. 2.1.l.l Trupper Ett av de mest uppenbara neutralitetsbrotten uppkommer i det fall den neutrala staten sänder egna militära enheter som hjälptrupper till någon av de krigföran­ de. Neutralitetsrättens grundläggande skyldighet till opartiskhet förbjuder den neutrala staten att ställa personella förstärkningar till förfogande för de krigfö­ rande staternas militära organisationer.40 HK V stadgar emellertid uttryckligen att den neutrala staten inte bär något ansvar för att dess medborgare enskilt, men ej i grupp, överskrider gränsen ”för att ställa sig i endera krigförande partens tjänst”.41 Detta medför, e contrario, att den neutrala staten bär ansvar för det fall då organiserade grupper av dess medborgare söker träda i tjänst inom någon av de krigförande staternas krigsmakter. Det står dock fritt för den neutrala staten att begränsa sina medborgares rätt att lämna landet för att låta sig värvas i någon av de krigförande staternas krigsmakter. Väljer den aktuella staten att införa så- 40 Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 686. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 472. 41 HK V, artikel 6. 66 Neutralitet dana restriktioner kräver emellertid neutralitetsrätten att dessa tillämpas formellt opartiskt visavi de krigförande staterna.42 2.1.1.2 Krigsmateriel Utgående från den grundläggande principen om militär opartiskhet är den neu­ trala staten, och därmed alla statskontrollerade organ, förbjuden att överföra krigsmateriel till de krigförande staterna, vare sig detta sker oneröst eller bene- fikt. Förbudet är absolut och omfattar ”[v]arje överlämnande, under vilken som helst form, direkt eller indirekt, av krigsfartyg, ammunition och något som helst slag av krigsmateriel från neutral makt till krigförande”.43 Mot bakgrund av den moderna krigföringens tekniska karaktär är det sannolikt att detta förbud, förut­ om vapen och annan krigsmateriel, även skall anses omfatta vissa betydeslefulla strategiska varor såsom bränslen råvaror och komponenter av avgörande bety­ delse för krigsindustrin.44 Bortsett från vad som gäller handeln med fartyg och luftfartyg avsedda för militärt bruk samt försäljning av förnödenheter till krigförande staters örlogsfar- tyg, innehåller neutralitetsrätten inte någon skyldighet för den neutrala staten att begränsa möjligheterna för dess medborgare att leverera krigsmateriel och andra strategiska varor till de krigförande.45 Tvärtom stadgar HK V artikel 7, uttryck­ ligen att: En neutral makt är icke pliktig att förhindra utförsel eller genomförsel för den ena el­ ler andra krigförande partens räkning av vapen, ammunition och överhuvudtaget allt som kan vara till gagn för en armé eller flotta.46 Den neutrala staten måste emellertid lämna sitt medgivande till att denna privata handel kontrolleras och begränsas av de krigförande enligt reglerna om kontra­ band och blockad.47 Om den neutrala staten väljer att införa nationella restriktio­ ner för privat export eller transitering av krigsmateriel och andra strategiska va­ ror, skall dessa restriktioner tillämpas formellt opartiskt gentemot de krigföran­ de.48 Denna skyldighet till opartisk tillämpning av handelsrestriktioner omfattar en mycket stor grupp produkter, nämligen alltsom kan vara till gagn för en krig- 42 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 482-483. Det skall i detta sammanhang vidare observeras att den neutrala staten, enligt HK XIII, artikel 18, är skyldig att för­ hindra att krigförande staters örlogsfartyg utökar sin besättning i dess territorialvatten eller hamnar. 43 HK XIII, artikel 6. Denna bestämmelse återfinns i den av Haagkonventionerna som reglerar neu­ tralitet vid sjökrigföring. Regeln har dock generell karaktär och tillämpas sedvanerättsligt även för krigföring till lands och i luften. Se vidare Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 738-739. Castrén, Erik: ”The Modem Law of War and Neutrality”, s. 474. Greenspan, Morris: ”The Modem Law of Land Warfare”, s. 548. 44 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 739, not 3. Castrén, Erik: ”The Modern Law of War and Neutrality”, s. 474. 45 Se vidare under I.2.1.1.3 46 Jämför motsvarande stadgande HK XIII, artikel 7: Neutral stat är icke förpliktad att hindra ut­ försel fir någon av de krigförandes räkning av vapen, ammunition och i allmänhet av något som kan komma till användning för armén eller flottan. 47 Se vidare under 1.2.1.4 48 HK V, artikel 9, 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 67 förande stats militära styrkor.49 Angående den mer exakta omfattningen av den­ na varudefinition råder det dock osäkerhet vilket diskuteras vidare nedan under avsnitt 1.2.1.4. Vad det gäller export av krigsmateriel från privata källor i neutrala stater till krigförande stater kan det dock på goda grunder ifrågasättas om Haagkonventio- nernas liberala regler kan äga tillämplighet idag. Anledningen till detta är att den strukturella utvecklingen inom vapenindustrin har lett till en starkt ökad offent­ lig kontroll av vapentillverkning och vapenhandel. I vissa stater har vidare stora delar av utrikeshandeln kommit att få karaktären av statsmonopol. Följden av denna utveckling är att distinktionen mellan privat och offentligt handlande bli­ vit ytterligt otydlig. Detta har i sin tur lett till en obalans såtillvida att neutrala staters skyldigheter kan komma att få olika innehåll från stat till stat, beroende på graden av offentlig kontroll över dessa sektorer. Politiskt betingade föränd­ ringar av ägarstrukturen i näringslivet inom en stat i form av privatisering eller förstatligande kan således ha effekter för omfattningen av statens neutralitets- rättsliga förpliktelser. Denna problematik kan lösas på två sätt, antingen genom att neutrala stater helt förbjuds att tillåta export av krigsmateriel till krigförande stater eller genom att likställa offentlig export med privat export på ett sådant sätt att export även från offentliga källor tillåts med iakttagande av förpliktelsen om opartiskhet. I den folkrättsliga doktrinen tycks det råda en relativ enighet om att distink­ tionen mellan utförsel från statliga och privata källor knappast är möjlig att upp­ rätthålla. I fråga om hur denna problematik bör lösas råder det emellertid oenig­ het. I ett flertal arbeten har det framförts starka argument för att det bör åligga en neutral stat att förhindra all utförsel av krigsmateriel till krigförande stater. Mer eller mindre tongivande argument för att en sådan skyldighet bör anses fö­ religga återfinns bland annat hos Friedman (1938)50, Deåk (1972)51, Williams (1980)52, Kosonen (1987)53, Politakis (1992)54 samt implicit hos Lindholm (1994).55 En liknande uppfattning finns även antydd i den svenska offentliga ut- 49 HK V, artikel 7 respektive HK XII, artikel 7.1 dessa artiklar nämns endast vapenslagen armé och flotta. Som en naturlig följd av den militärtekniska utvecklingen sedan 1907 omfattas även varor som kan vara till nytta för ett flygvapen. 50 Friedman, Wolfgang: ”The growth of State Control over the Individual and its Effects upon the Rules of International State Responsibility”, BYIL 1938, ss. 118-150, ss. 130-140. 51 Deåk, Francis: ”Neutrality Revisited” i Friedman, Wolfgang; Henkin, Louis; Lissitzyn, Oliver red: ”Transnational Law in a Changing Society: Essays in Honor of Philip C. Jessup”, Columbia University Press New York 1972, ss. 137-154, s. 153: Obviously, the relief of a neutral state from the duty of preventing trade in war materials by private individuals - whether nationals or aliens residents in that country - no longer has justification. 52 Williams, W, L: ”Neutrality in Modern Armed Conflict: a Survey of the Developing Law”, Mi­ litary Law Review 1980, ss. 9-48, ss. 32-33. 53 Kosonen, A: ”New Legal Horizons of Neutrality and Military Export” i ”Finnish Branch of ILA 1946-1986, Essays on International Law”, 1987, ss. 88-113, 99-113. 54 Politakis, George, P: ”Variations on a Myth: Neutrality and the Arms Trade”, GYIL 1992, ss. 435-506, ss.503-506. 55 Lindholm, Rolf, H: "Boforsaffären med Indien och folkrätten”, SvJT 1994, ss. 897-912. 68 Neutralitet redningen Folkrätten i krig från 1984.56 Även om argumenten för en sådan skyl­ dighet enligt min mening är mycket starka, återfinns i doktrinen även företrädare för en diametralt motsatt mening, innebärande att vapenexport från offentliga källor i den neutrala staten till krigförande stater borde likställas med vapenex­ port från privata aktörer och därmed vara fri. Exempel på denna uppfattning återfinns bland annat hos Greenspan ( 1959)57 samt Stone (1954).58 Den grund­ läggande argumentationen bakom detta synsätt är att en diskriminering mellan neutrala stater, till följd av olika grader av offentlig kontroll över vapenindustrin, därigenom skulle undvikas samt att ett totalt förbud mot vapenexport ej är prak­ tiskt genomförbart.59 Trots att ett totalt förbud mot vapenexport kan sägas ligga inom ramen för neutralitetens grundtanke, upprätthållande av fred, visar emellertid staternas faktiska handlande att det ej kan anses kan anses ha etablerats någon folkrättslig regel som förbjuder all utförsel av krigsmateriel från neutrala till krigförande stater. Det går möjligen att tala om en begynnande opinio juris i denna rikt­ ning.60 Någon sedvanerättlig förändring av neutralitetsrätten på detta område har således ej skett och även i moderna utläggningar tas det fasta på den problema­ tiska distinktionen mellan offentligt och privat handlande.61 Det skall slutligen noteras att det många gånger finns politiska skäl för stats­ makten att begränsa exporten av krigsmateriel från privata källor i en neutral stat till krigförande stater. Dessa motiveras främst av att en sådan export riskerar att 56 SOU 1984:56, s. 267: Det är tveksamt om dessa liberala regler behållit sin giltighet i dagens lä­ ge. Så mycket är klart att en neutral stats medborgare, som exporterar vapen m.m., gör detta på egen risk. 57 Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 550-552. 58 Stone, Julius: ”Legal Controls of International Conflict”, Stevens & Sons, London 1954, ss. 412- 413. 59 Jämför Friedman, Wolfgang: ”The Changing Structure of International Law”, ss. 346-349. 60 Jämför Politakis, George, P: ”Variations on a Myth: Neutrality and the Arms Trade”, GYIL 1992, ss. 435-506, s. 506. Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove; Mahmoudi, Said: ”Current International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki”, ss. 25-50, ss. 40—41. Den förhärskande synen tycks således även idag vara i överensstämmelse med den liberala laissez-faire inställning som förespråkades av Thomas Jefferson 1793, se ovan under 1.1. 61 Se Kussbach, Erich: ”Neutral Trading” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public Inter­ national Law”, North-Holland Publishing Company, Amsterdam, New York, Oxford 1982, volym 4, ss. 7-9, s. 9. Kussbach argumenterar här för en bibehållen distinktion mellan offentligt och privat handlande och att statligt ägda företag skall bedömas efter graden av statligt inflytande. Ur svensk synvinkel kan speciellt noteras att i Prop 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel, ss. 528 53, fästs stor vikt vid den ”traditionella” distinktionen mellan privat och offentlig export av krigs­ materiel till krigförande stater. I propositionen framförs vidare den liberala åsikten att distinktionen skall ske utifrån vapenexportörens associationsform oavsett ägarstruktur: När det däremot gäller den krigsmaterialtillverkande industrin, som bedriver verksamhet i bolagsform, har denna i övrigt att verka under likartade förutsättningar oavsett ägareförhållanden. Att staten, eller för den delen andra offentliga institutioner, kan förekomma som ägare till industriföretag kan inte enligt min me­ ning innebära att någon åtskillnad i behandlingen i detta avseende kan göras. Det kan, enligt min bedömning, inte hävdas att de neutralitetsrättsliga restriktionerna för överlåtande av krigsmateriel från neutral stat bör tillämpas på olika sätt för företag med olika ägarstruktur. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 69 utgöra en strategisk belastning, då den inbjuder till preventiva åtgärder från de krigförande i syfte att förhindra utförsel av krigsmateriel till fienden. 2.1.1.3 Särskilt om utrustande av örlogsfartyg och luftfartyg I avvikelse från neutralitetsrättens huvudregel rörande försäljning av krigsmate­ riel till krigförande stater från privata källor i neutrala stater - en regel som inte ålägger den neutrala staten att införa några som helst restriktioner — uppställer HK XIII speciella skyldigheter för den neutrala staten rörande utrustande av ör­ logsfartyg för en krigförande stats räkning. Konventionens artikel 8 uttrycker en skyldighet för den neutrala staten att, inom sitt jurisdiktionsområde och med ”de medel, varöver densamma förfogar”, förhindra att krigsfartyg utrustas eller be­ styckas om den har ”grundad anledning att tro” att fartyget är avsett att deltaga i en krigförande stats operationer mot fienden. Likaså är den neutrala staten skyl­ dig att förhindra att fartyg som utrustats för militär användning inom dess terri­ torium lämnar detta för att ingå i en krigförande stats flotta.62 Denna speciella bestämelse har sin bakgrund i internationell sedvänja vilken främst klarlagts genom det så kallade Alabama-målet från 1871: 1862, under det amerikanska inbördeskriget uppmärksammades den brittiska reger­ ingen av sin motsvarighet i Washington pä att ett fartyg avsett för krigsoperationer höll pä att färdigställas i Liverpool för Konfederationens räkning. Fartyget, vilket bar namnet Alabama, avseglade frän Liverpool i juli 1862 och bestyckades av brittiska leverantörer pä Azorerna. Alabama anföll därefter på Atlanten med framgång fartyg tillhöriga Unionens handelsflotta. Efter det amerikanska inbördeskrigets slut fram­ ställde den amerikanska regeringen krav på ersättning från Storbritannien för de för­ luster Unionen lidit till följd av Alabamas och andra liknande fartygs operationer på Atlanten. Efter långdragna förhandlingar tillsattes 1871 en skiljedomstol vilken året efter kunde avkunna dom i målet. Domslutet innebar att Storbritannien förpliktigades att utbetala 15 500 000 $ i skadestånd till USA. Grundvalen för skiljedomstolens av­ görande var den första av de tre neutralitetsregler, The Three Rules of Washington, vilka enligt en överenskommelse mellan parterna skulle reglera processen. Denna re­ gel löd: ”A neutral Government is bound to use due diligence to prevent the fitting out, arming, or equipping within its jurisdiction, of any vessel which it has reasonable ground to believe is intended to cruise or carry on war against a Power with which it is at Peace, and also to use like diligence to prevent the departure from its jurisdiction of any vessel intended to cruise or carry on war as above, such vessel having been specially adapted in whole or in part, within such jurisdiction, to warlike use” HK XIII, artikel 8 återger nästan ordagrant denna regel. Det skall dock noteras att due di­ ligence ersatts med to employ means at its disposal i Haagkonventionens text. Avgö­ randet i Alabama-målet har därmed begränsad betydelse för tolkningen av HK XIII, artikel 8. 62 Se vidare Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 713. Cast- rén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 504 - 507. Dinstein, Yoram: ”Neutrality in Sea Warfare”, i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, ss. 22-23. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, s. 549. 70 Neutralitet Analogt anses denna regel också vara tillämplig vad det gäller utförsel av mili­ tärt utrustade luftfartyg från neutralt territorium till en krigförande stat.63 Stadgandet i HK XIII, artikel 8 har som syfte att förhindra att den neutrala statens territorium far karaktären av en bas för krigsoperationer vilket neutrali- tetsrätten uttryckligen förbjuder. Detta skulle vara fallet om ett örlogsfartyg, el­ ler ett militärt luftfartyg, utrustades i en neutral stat och därefter, sedan det läm­ nat neutralt territorium, direkt sattes in i krigsoperationer. Det bör dock observeras att denna regel enligt vissa författare, bland annat Oppenheim, endast anses omfatta det fall då en neutral entreprenör åtar sig att utrusta ett militärt krigsfartyg/luftfartyg på order, eller enligt specifikation, från en krigförande stat. Den neutrala staten är därmed inte skyldig att förhindra att företagare inom dess jurisdiktion inom ramen för sin normala handelsverksam- het tillverkar militära fartyg eller luftfartyg för framtida export till de krigföran­ de. Detta skall behandlas enligt den neutralitetsrättsliga huvudregeln rörande ex­ port av krigsmateriel från privata källor i neutrala stater. Denna distinktion byg­ ger på att endast i det förra fallet anses fartyget/luftfartyget kunna deltaga i de militära operationerna så snart det lämnat neutralt territorium. Denna tolkning stöds av att artikel 8 i HK XIII utgör ett undantag från neutralitetsrättens huvud­ regler och därför bör tolkas restriktivt. Det kan dock med fog ifrågasättas om denna subtila distinktion är praktiskt tillämplig och därmed vilken betydelse den kan tillmätas.64 För att tillämpningen av regeln ifråga skall kunna ske med nöd­ vändig klarhet bör den enligt min uppfattning anses omfatta all utförsel från neu­ tralt territorium av militärt utrustade fartyg, och luftfartyg, för krigförande sta­ ters räkning. HK XIII innehåller vidare ett antal tvingande regler vilka begränsar rätten för krigförande makters örlogsfartyg att öka sin bestyckning, proviantera, bunkra och utföra reparationer i neutralt sjöterritorium eller i neutrala hamnar. Den neu­ trala staten är skyldig att tillse att dessa regler efterlevs, vilket innebär en skyl­ dighet att begränsa dess enskilda rättssubjekts rätt till handel med de krigförande makterna.65 63 Jämför det icke-ratificerade konventionsförslag rörande neutralitet under krig i luften som utar­ betades av internationella juristkommissionen 1923, ”Hague Air Warfare Rules” -HAWR, artikel 46. Texten till HAWR återfinns i AJIL 1923, supplement, ss. 245-260. Se vidare i Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 716-718. Madders, Kevin, J: ”Neu­ trality in Air Warfare”, i Berhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, Oxford 1982, volym 4, s. 15. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 594. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 549-550. En något annorlunda uppfattning åter­ finns emellertid i Verplaetse, Julian, G: ”The Laws of War and Neutrality in Air and Outer Space”, Autoedition 1969, volym 1, ss. 151-152. 64 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 713-714. Denna dis­ tinktion kom dock att bli central i den debatt som följde efter det att det neutrala USA 1940 överlåtit ett antal äldre jagare till Storbritannien. Se Borchard, Edwin: ”The Attourney General's Opinion on the Exchange of Destroyers for Naval Bases”, AJIL 1940, ss. 690-697. Se även Castrén Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 504-507. 65 HK XIII, artiklarna 17-20. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 71 2.1.1.4 Krediter och subsidier Den neutrala staten är förbjuden att ekonomiskt understödja någon av de krigfö­ rande. Detta absoluta förbud omfattar alla former av krediter eller ekonomiskt bistånd till en krigförande stat.66 Den neutrala staten är emellertid inte skyldig att förhindra att enskilda rättssubjekt inom dess jurisdiktion lämnar lån eller bi­ drag till de krigförande. Neutralitetsrätten förbjuder därmed inte heller att en krigförande stat säljer krigsobligationer eller på annat sätt söker utnyttja den pri­ vata penningmarknaden, i neutrala stater.6 / Skulle den neutrala staten införa res­ triktioner för denna privata utlåning, eller beträffande överföring av bidrag, till de krigförande staterna, ställer emellertid neutralitetsrätten krav på att sådana restriktioner skall tillämpas formellt opartiskt. 2.1.1.5 Militär information Neutralitetsrätten förbjuder den neutrala staten att ge en krigförande stat infor­ mation om fiendens militära operationer.68 Det föreligger dock ingen neutralitetsrättslig skyldighet för den neutrala sta­ ten att begränsa möjligheterna för enskilda rättssubjekt inom dess territorium att överföra sådan information till de krigförande. Om den neutrala staten väljer att på något sätt begränsa möjligheterna för enskilda medborgare att kommunicera med de krigförande staterna, måste kravet på opartiskhet iakttagas. Denna frihet begränsas emellertid av att den neutrala staten inte får tillåta att de krigförande upprättar organisationer för informationsinsamling inom dess territorium. Ett sådant tillstånd skulle innebära att det neutrala territoriet kom att utgöra en bas för krigsoperationer vilket är en neutralitetskränkning som den neutrala staten är skyldig att avvärja.69 2.1.2 Avvärjande av neutralitetskränkningar De krigförande staternas fundamentala skyldighet är att endast rikta krigshand­ lingarna mot fienden och därmed lämna neutrala stater utanför kriget. Krigs­ handlingar får ej förekomma inom neutralt territorium och det neutrala territoriet får ej utnyttjas av de krigförande som en bas för krigsoperationer. 66 Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 477-478. Oppenheim, Lassa; Lau­ terpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 743. Greenspan, Morris: ”The Modem Law of Land Warfare”, s. 553. Vidare stadgar HK V i artiklarna 17-18 att en medborgare i en neutral stat, förutsatt att han inte bebor territorium under fiendens kontroll, inte förlorar sin neutrala status genom att ge krediter till en krigförande stat. Detta stadgande skulle vara obehövligt om den neutrala staten inte var förbju­ den att lämna krediter till de krigförande. 67 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 478. Oppenheim, Lassa; Lau­ terpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 744. 68 Jämför Castrén, Erik : ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 479. Oppenheim, Lassa; Lau­ terpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 747. 69 Jämför Castrén, Erik : ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 479. Greenspan, Morris, ”The Modern Law of Land Warfare”, s. 544. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”Internatio­ nal Law”, volym II, ss.750-751. 72 Neutralitet Av neutralitetsrätten följer en symmetrisk skyldighet för den neutrala staten att värna sin neutralitet. Således är den neutrala staten skyldig att förhindra att de krigförande makterna utnyttjar dess territorium till förmån för krigsansträng- ningarna. Med utgångspunkt i dessa grundprinciper ställer neutralitetsrätten upp speci­ fika regler för land-, sjö- och luftkrigföring. Detaljutformningen av de regler som begränsar de krigförande makternas tillträde till neutralt land-, sjö- respek­ tive luftterritorium skiljer sig dock åt. Vad det gäller det neutrala landterritoriet innehåller HK V relativt klara och detaljerade regler. Reglerna i HK XIII rörande krigförande makters tillträde till det neutrala sjö­ territoriet är mer diffusa till sin karaktär och förutsätter att den neutrala staten, genom nationell lagstiftning, reglerar rätten för krigförande staters örlogsfartyg att uppehålla sig inom neutralt sjöterritorium.70 Dessa konventionsregler har be­ kräftats, och i vissa avseenden utvecklats, genom 1995 års San Remo-manual om sjökrigets lagar. Haagkonventionerna innehåller inte några regler rörande neutralitet under militära operationer i luften. Utifrån allmänna neutralitetsrättsliga principer har det dock i statspraxis och doktrin utvecklats regler för krigförande staters tillträ­ de till en neutral stats luftterritorium. Rörande neutralitet i luftkriget kan ledning även av tas i det icke-ratificerade konventions förslag, Hague Air Warfare Rules (HAWR), som utarbetades av den internationella juristkommissionen 1923.71 2.1.2.1 Neutralitetskränkningar och neutralitetsbrott Begreppen neutralitetskränkning och neutralitetsbrott utgör en odelbar enhet inom vilken de båda begreppen korresponderar direkt till varandra. Detta förhål­ lande framkommer klart i HK XIII, artikel 1: De krigförande äro skyldiga att repektera neutrala makters suveräna rättigheter och att å neutralt land- och sjöterritorium avhålla sig från varje handling som, om densam­ ma av den neutrala makten bleve tåld, skulle utgöra ett brott mot dess neutralitet. Den neutrala staten är skyldig att, med alla tillgängliga medel men utan att för­ lora sin opartiska ställning, vidmakthålla sin neutralitet gentemot försök från de krigförandes sida att utnyttja neutralt territorium till förmån för krigsansträng- ningarna. Detta innebär emellertid inte att det föreligger en uttrycklig neutrali- tetsrättslig skyldighet att upprätthålla en väpnad försvarsmakt. En sådan skyl­ dighet kan emellertid implicit sägas framgå av artiklarna 2-5 i HK V samt artikel 25 i HK XIII.72 Det är den neutrala statens sak att avgöra omfattningen av för- 70 För svenskt vidkommande se Tillträdesförordningen, SFS 1992:118 71 Texten återfinns återgiven i AJIL 1923, suppl, ss. 245-260. 72 Jämför Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitet och försvar”, Kungliga krigsvetenskapsakademins tid­ skrift 1985, ss. 245-258. Hummer, Waldemar; Schweizer, Michael: ”Österreich und die EWG”, s. 40. Kunz, Josef, L: ”Austria's permanent neutrality”, AJIL 1956, ss. 418-425, s. 419. Se även den svenska folkrättskommitténs uttalande i SOU 1984:56 ”Folkrätten i krig”, s. 262: Vid neutralitetens hävdande skall den neutrala staten använda till dess förfogande stående militära medel. Att den neutrala staten skall besitta adekvata militära resurser får anses nödvändigt om neutralitet i krig skall kunna upprätthållas. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 73 svarsmakten och skyldigheten att avvärja neutralitetskränkningar är relaterad till den neutrala statens faktiska resurser.73 Den neutrala statens väpnade kapacitet är främst avsedd att ha en avskräck­ ande effekt. Därav följer ett incitament för stater som har för avsikt att vara neu­ trala i händelse av krig att redan i fredstid utveckla en, relativt sett, omfattande försvarskapacitet.74 Den naturliga följden av detta är att vid en kapprustningssi- tuation i omvärlden är också en sådan stat politiskt föranledd att öka rustnings- ansträngningarna. Omvänt följer att en stat som avser att vara neutral i händelse av krig har ett intresse av att i fredstid aktivt verka för allmän nedrustning. Det skall dock här observeras att den vapenteknologiska utvecklingen riske­ rar att skapa svårigheter för neutrala stater. Detta gäller särskilt förmågan att av­ värja kränkningar inom luftterritoriet och under havsytan. I doktrinen framförs i detta sammanhang principen att den neutrala statens skyldigheter begränsas av dess militära kapacitet, ultra posse nemo tenetur?' Rörande kärnvapenbestyckade missiler och flygplan har det vidare hävdats att en neutral stat ej kan anses förpliktigad att med vapenmakt förhindra deras passage över neutralt territorium enär detta skulle medföra en risk för en nukleär detonation inom det neutrala territoriet.76 Denna åsikt är emellertid omtvistad.77 Om den neutrala staten väljer att använda sig av militära insatser för att avvärja en neutralitetskränkning, innebär detta inte att den neutrala staten förlorar sin neu­ trala status och därmed anses vara en krigförande stat. Bruket av vapen är i detta fall endast ett medel för den neutrala staten att uppfylla sina neutralitetsrättsliga skyldigheter och förfarandet kan inte anses som en fientlig handling.78 Det skall emellertid noteras att om sådana stridigheter blir långvariga, inträder ett "skym- ningsläge” där det är svårt att dra en klar gräns mellan åtgärder för att hävda neu­ traliteten och neutralitetsbrytande krigshandlingar i självförsvar. Om en krigförande stat kränker neutralt territorium, och en sådan kränkning lämnas utan åtgärd från den neutrala statens sida, utgör passiviteten ett brott mot 73 Jämför Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, s. 537. 74 Jämför Wildhaber, Luzius: ”Muss die dauernde Neutralität bewaffnet sein?”, i ”Im Dienst an der Gemeinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler”, Verlag Helbing & Lichtenhahn, Basel 1989, ss. 429-441. 75 Jämför den svenska folkrättskommittén i SOU 1984:56 ”Folkrätten i Krig”, s. 266: Folkrätten kräver att den neutrala staten, inom ramen för de resurser den besitter, ingriper mot kränkningar. Man bör här fastslå att en neutral stat inte kan åläggas att ingripa mot sådana aktiviteter i de övre luftlagren som den tekniskt saknar möjligheter till. Neutralitetsrättens krav måste alltid ses mot bakgrunden av de teknologiska möjligheterna att ingripa. Zemanek, Karl: ”Neutrality in Land Warfare” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, ss. 16-18, s. 17. Probst, Raymond: ”Rechtliche Probleme des Raum­ flugs unter besonderer Berücksichtigung ihrer Bedeutung für den dauernd neutralen Staat” i Zeit­ schrift für ausländisches öffentlisches Recht und Völkerrecht 1958, ss. 637-667, s. 665. Verdross, Alfred: ”Völkerrecht”, Springer Verlag Wien 1964, s. 487. 77 Verplaetse, Julian, G: ”The Law of War and Neutrality in Outer Space”, Nordisk Tidsskrif for International Ret 1959, ss. 49-59, s. 59. Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitet och försvar”, Kungliga krigsvetenskapsakademins tidskrift 1985, ss. 245-258, ss. 252-253. 78 HK V, artikel 10: Det kan inte anses som en fientlig handling, att en neutral makt, låt vara med våld, avvärjer angrepp mot sin neutralitet samt HK XIII, artiklarna 25 och 26. Se även HAWR ar­ tikel 48. 74 Neutralitet neutralitetsrättens förpliktelser, ett neutralitetsbrott. Andra krigförande stater ges därmed en rätt att protestera, begära skadestånd, tillgripa retorsionåtgärder eller, i extrema fall, tillgripa repressalier. Det skall i detta sammanhang noteras att FN-stadgan utesluter våld, eller hot om våld, annat än till självförsvar.79 Därmed är tillgripandet av militära repres­ salier gentemot en neutral stat, som förbrutit sig mot sina neutralitetsrättsliga förpliktelser, i princip folkrättsstridigt.80 Repressalier i form av politiska eller ekonomiska sanktioner är däremot folkrättsligt accepterade. I det fall en krigförande stat utsätter fienden för militära operationer från ba­ ser inom neutralt territorium, kan det emellertid argumenteras för att den angrip­ na staten, som en följd av den garanterade rätten till självförsvar, har en rätt att inskrida med militära medel mot sådana baser inom en neutral stats territori­ um.81 En sådan argumentation har bland annat använts till försvar av de ameri­ kanska och sydvietnamesiska militära operationerna inom det neutrala Kambod­ jas territorium 1970.82 Det skall dock noteras att det alltid krävs proportionalitet mellan tillgripna åtgärder och den neutrala statens rättsstridiga handlande. 2.1.2.2 Tillträde till det neutrala landterritoriet Den inledande artikeln i HK V stadgar att den neutrala statens landområde är okränkbart. Av artikel 5 i samma konvention framgår att den neutrala staten är skyldig att söka förhindra de krigförande makterna från att kränka dess neutra­ litet. Till grund för dessa regler ligger tanken om att neutralt territorium ej på nå­ got sätt skall tillåtas utgöra en bas för militära operationer. 2./.2.2. / Transitering av trupp och krigsförnödenheter Skyldigheten att förhindra neutralitetskränkningar omfattar, förutom det fall då de krigförande söker anlägga militära baser inom neutralt territorium, även det fall krigförande stater söker transitera trupper, vapen, ammunition, proviant och andra militära förnödenheter över den neutrala statens landområden.83 I fråga 79 FN-stadgans artiklar 2(4) samt 51. 80 Jämför även ”General Assembly Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations”, GA Res 2625 (XXV), i vilken det fastlagts att: States have a duty to refrain from acts of reprisals involving the use off orce. 81 Schindler, Dietrich: ”Transformations in the Law of Neutrality since 1945” i Delissen, J.M; Tan­ ja, Gerard, J. red: ”Humanitarian Law of Armed Conflict, Challenges Ahead, Essays in Honour of Frits Karlshoven”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London 1991, ss. 367-386, ss. 381-383. 82 Angående den amerikanska/sydvietnamesiska militära interventionen i Kambodja 1970 se Nor­ ton, Patrick, M: ”Between the Ideology and the Reality: The Shadow of the Law of Neutrality”, HILJ 1976, ss. 249-311, ss. 268-269. Falk, Richard: ”The Cambodian Operation in International Law” i Falk, Richard red: ”The Vietnam War and International Law”, Princeton University Press, Princeton 1972, volym III, ss. 23-57. Det kan starkt ifrågasättas om interventionen i Kambodja uppfyllde den folkrättsliga begränsningen av våldsanvändning som sätts av proportionalitetsprin- cipen. 83 HK V, artiklarna 2 och 5. Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 687-692. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 460-463. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 75 om förbudet mot varutransitering skall härvid observeras att denna regel syftar på sådan krigsmateriel som är en krigförande stats ägo. Kommersiell transitering och utförsel av krigsmateriel regleras i den ordning som redogjorts för ovan un­ der 1.2.1.1.2. Ett centralt undantag från förbudet mot transitering av militär personal, grun­ dat på humanitära hänsyn, rör transporter av sårade och sjuka soldater samt sjuk­ vårdspersonal tillhörande de krigförande staternas krigsmakter. Förutsatt att var­ ken vapen eller krigsduglig personal medföljer, kan den neutrala staten tillåta att de krigförande låter transportera sjukvårdare samt sårade och/eller sjuka med­ lemmar av deras respektive krigsmakter över neutralt landterritorium, utan att detta kan anses oförenligt med dess neutrala status. Det åligger emellertid den neutrala staten att i detta sammanhang tillämpa en formell opartiskhet mellan de krigförande. Slutligen skall noteras att om en krigförande stat för in sårade och/ eller sjuka soldater tillhörande fiendesidan till neutralt territorium, åligger det den neutrala staten att kvarhålla dessa, ge dem vård, och förhindra att de deltager i fortsatta militära operationer.84 2./.2.2.2 Militära kommunikationsanläggningar Den neutrala staten är skyldig att förhindra att de krigförande makterna kränker dess neutralitet genom att upprätta anläggningar för militär telekommunikation inom dess territorium.851 det fall en krigförande makt redan före krigsutbrottet upprättat en sådan installation för militär användning inom neutralt territorium, är den neutrala staten skyldig att tillse att denna ej utnyttjas i krigstid.86 Den neutrala staten är emellertid inte skyldig att begränsa de krigförande makternas möjligheter att utnyttja nationellt kontrollerade installationer för tele­ kommunikationer vilka är avsedda för allmänt bruk, vare sig dessa är offentligt eller privat ägda. Om den neutrala staten väljer att införa restriktioner för de krigförande sta­ ternas tillgång till sådana installationer, ställer dock neutralitetsrätten krav på att dessa skall tillämpas formellt opartiskt.87 2.1.2.2.3 Frivilligkårer och värvningsbyråer Den neutrala staten får ej tolerera att militärt organiserade frivilligkårer formeras på neutralt territoriun med avsikt att bistå någon av de krigförande makterna. Vi­ dare är den neutrala staten skyldig att förhindra att de krigförande staterna upp- 84 HK V, artikel 14. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 691-692. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 465^166. Greenspan, Mor­ ris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 562-564.1 det fall sårade och/eller sjuka medlemmar av de krigförande staternas stridskrafter kvarhålls i neutralt territorium regleras villkoren för deras behandling av ”Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Ar­ med Forces in the Field”, Genève 12 augusti 1949, 75 UNTS 31, nedan benämnd GK I, artikel 4. 85 HK V, artiklarna 3(a) och 5. . 86 HK V, artiklarna 3(b) och 5. 87 HK V, artiklarna 8 och 9. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 747-750. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 480, 483. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 541-543. 76 Neutralitet rättar värvningsbyråer, eller på annat sätt formerar trupper inom dess territori­ um. En neutral stat får därmed inte heller tillåta att utbildning av trupper för de krigförande staternas räkning sker inom dess territorium.88 2.1.2.2.4 Flyende trupper, krigsfångar och desertörer Om trupper tillhöriga en krigförande makt tränger in på neutralt territorium, på flykt undan fienden, är den neutrala staten skyldig att avväpna och internera så­ dana flyende trupper för att därmed förhindra dem från allt vidare deltagande i krigsoperationerna.89 Den neutrala staten är härvid också skyldig att tillse att krigsoperationerna inte fortsätter inom neutralt territorium, vilket innebär att den också måste förhindra att förföljande trupper överskrider dess gräns. Den krigs­ materiel, tillhörig en krigförande stat, som därigenom förts in på neutralt territo­ rium får ej lämnas ut utan skall behållas av den neutrala staten till krigsslutet.90 Det skall dock observeras att den neutrala staten inte är skyldig att öppna sina gränser för flyende trupper eller att tillåta att krigsmateriel, tillhörig en krigfö­ rande stat, förs in över dess gränser. Det föreligger inte heller något krav på att den neutrala staten skall tillämpa opartiskhet visavi de krigförande i denna fråga. Den neutrala staten är inte skyldig att mottaga krigsfångar, vare sig dessa rymt eller förts med av flyende fiendetrupper in på neutralt territorium. På hu­ manitära grunder har dock så oftast skett. Enligt neutralitetsrättsliga grundprin­ ciper utgör det neutrala territoriet en asyl för alla krigsfångar. En krigsfånge blir därmed fri ipso facto i det ögonblick han kommer in på neutralt territorium. Neu- tralitetsrätten kräver inte att den neutrala staten skall internera de krigsfångar som tillåts stanna kvar inom neutralt territorium.91 Det skall slutligen noteras att den neutrala staten ej får tolerera att krigförande stater genomför transporter av krigsfångar över neutralt landterritorium.92 Haagkonventionerna innehåller inte några speciella regler rörande hur den neutrala staten skall behandla desertörer från de krigförande staternas krigsmak­ ter. Det anses dock ej föreligga någon skyldighet för den neutrala staten att tillåta tillträde för desertörer. Då dessa emellertid inte längre kan anses ingå i en krig- 88 HK V, artiklarna 4 och 5. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 702-704. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 481482. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 545-547. 89 HK V artiklarna 11 och 12. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 722-724. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 463 464. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 553-554. Internering pâ neutralt territorium av trupper tillhöriga krigförande stater skall ske på de villkor som anges i GK Ill, artikel 4(B)(2). 90 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 724-725.Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 465. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, s. 560. Oppenheim/Lauterpacht menar, till skillnad från Castrén och Greenspan, att den neutrala staten ej får kvarhålla sådan materiel som de krigförande rekvirerat från privata källor. 91 HK V, artikel 13. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 719-721. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 467-468. Greenspan, Mor­ ris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 561-562. Wilson, Robert, R: ”Escaped Prisoners of War in Neutral Jurisdiction”, AJIL 1941, ss. 519-523. 92 Att tillåta en sådan transport står i strid med den neutrala statens förpliktelser i enlighet med HK V artiklarna 2 och 5. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 77 förande stats krigsmakt, bör de behandlas på samma sätt som civila flyktingar.93 Det föreligger därmed ingen skyldighet för den neutrala staten att internera de­ sertörer eller att förhindra dem från att enskilt lämna det neutrala territoriet för att förena sig med motståndarsidans krigsmakt.94 2.1.2.2.5 Civila medborgare från krigförande stater Neutralitetsrätten ålägger inte den neutrala staten att på något sätt reglera rätten för civila medborgare från krigförande stater att resa in i, eller vistas inom, dess territorium. Av säkerhetsskäl kan emellertid en neutral stat se sig tvungen att in­ föra strikta kontrollåtgärder för utländska medborgares tillträde till dess territo­ rium. Konkret kan dessa åtgärder innebära att antalet inresande från de krigfö­ rande staterna begränsas och att omfattande utvisningar vidtages. Sådana åtgär­ der bör emellertid ej riktas endast mot en av de krigförande partema, då detta skulle innebära ett åsidosättande av den grundläggande neutralitetsrättsliga skyl­ digheten om opartiskhet gentemot de krigförande.95 2.1.2.3 Tillträde till det neutrala sjöterritoriet Neutralitetsrättens regler rörande den neutrala statens sjöterritorium utgår, till skillnad från reglerna rörande landterritoriet, inte från en absolut skyldighet att förhindra tillträde för militära enheter från krigförande stater. HK XIII tar sin ut­ gångspunkt i att det inte innebär någon neutralitetskränkning att krigförande makters örlogsfartyg och dess priser ”blott färdas” genom neutralt sjöterritori­ um.96 Denna liberala regel begränsas dock av den grundläggande neutralitets­ rättsliga principen om att det neutrala territoriet är okränkbart och ej får utgöra en bas för krigsoperationer. Med neutralt sjöterritorium avses såväl den neutrala statens territorialhav som dess inre vatten samt dess hamnar.97 Floder och andra inre vattenvägar på vilka trafiken ej reglerats genom internationella överenskommelser98, utgör dock, ur neutralitetsrättslig synpunkt, en del av den neutrala statens landterrito- 93 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 468-469. Oppenheim, Las­ sa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 722. 94 HK V, artikel 6. 95 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 470. 96 HK XIII, artikel 10: En stats neutralitet kränkes icke därigenom, att de krigförandes örlogsfartyg och priser blott färdas genom dess territorialvatten. 97 Dinstein, Yoram: ”Neutrality in Sea Warfare” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, ss. 19-28, s. 20. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neu­ trality”, s. 515. 98 Exempel är Panamakanalen och Suezkanalen för vilka trafiken reglerats genom internationella överenskommelser. ”The Protocol to the Treaty Concerning the Permanent Neutrality and Ope­ ration of the Panama Canal”, 16 ILM 1040 (1977) respektive ”Convention destinée à garantir en tous temps at à toutes les Puissances le libre usage du canal maritime de Suez” (Konstantinopel 1888), Nouveau Receueil General de Traités, Librairie Dietrich 1890, band XV, ss. 557-566. Båda dessa kanaler anses därmed utgöra fria internationella vattenvägar på vilka en krigförande stats ör­ logsfartyg har rätt till oskadlig genomfart. I det fall den stat genom vilken kanalen löper är neutral kränks ej dess neutralitet genom att örlogsfartyg tillhöriga en krigförande makt passerar genom ka­ nalen. Det skall vidare noteras att den Permanenta Internationella Domstolen i sitt avgörande i 78 Neutralitet rium. Den neutrala staten är därmed skyldig att förhindra att krigförande makters örlogsfartyg utnyttjar dess inre vattenvägar". För att klarlägga innebörden av begreppet ”blott färdas genom” i HK XIII, artikel 10 måste denna sammanläsas med de regler i konventionens artiklar 2-5 vilka förbjuder krigförande stater att utnyttja neutralt sjöterritorium till förmån för krigsansträngningarna. Den neutrala staten har en symmetrisk skyldighet att övervaka sitt sjöterritorium och, med de medel den har till sitt förfogande, in­ skrida mot varje neutralitetskränkning.100 Denna skyldighet omfattar alla typer av krigshandlingar inom neutralt sjöter­ ritorium101, inbegripet utläggning av mineringar, visitation och uppbringning.102 Vidare är den neutrala staten skyldig att tillse att krigförande staters örlogsfartyg under den tid de befinner sig inom neutralt sjöterritorium ej utnyttjar sina tele- kommunikationsanläggningar för kontakter med övriga stridskrafter.103 Sammantaget ger därmed XIILe Haagkonventionens regler en rätt, men ej en skyldighet, för den neutrala staten att, med iakttagande av den grundläggande principen om opartiskhet, bevilja de krigförande staternas örlogsfartyg oskadlig genomfart genom dess sjöterritorium. För en sådan resa får den neutrala staten även tillåta att dess lotsar utnyttjas.104 Innebörden av begreppet oskadlig genomfart har genom omfattande stats- praxis utvecklats under fredstida förhållanden vilket kodifierats i 1982 års havs- rättskonvention. I denna stadgas om en grundläggande rättighet till oskadlig ge­ nomfart genom alla kuststaters territorialhav, en rättighet som även omfattar ör­ logsfartyg.105 Någon motsvarande rättighet för passage genom en kuststats inre vatten existerar dock ej. Wimbledon-mälet fastslog att internationella kanaler kan anses utgöra internationella vattenvägar genom vilka krigförande staters krigsfartyg kan tillåtas att passera utan att detta utgör en kränkning av den berörda statens neutralitet. Det specifika fallet rörde Kielkanalen som enligt Versaillesför- dragets artikel 380 skulle vara free and open to the vessels of commerce and war of all nations at peace with Germany on terms of entire equality. Se avgörandet i S.S. Wimbledon, PCIJ. Reports, Ser A (1923), s. 25 ss. 25-30. 99 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 695-696. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 515. 100 HK XIII, artikel 25, San Remo-manualen, regel 15. 101 HK XIII, artikel 2, San Remo-manualen, regel 16. 102 Om en krigförande makts örlogsfartyg uppbringat ett fartyg inom en neutral stats sjöterritorium och fartyget fortfarande befinner sig inom detta, är den neutrala staten skyldig att, med tillgängliga medel, söka befria prisen och dess besättning. Vidare är den neutrala staten skyldig att internera det prismanskap som det uppbringande örlogsfartyget placerat ombord. Om prisen förts ut från neutralt sjöterritorium är den krigförande makt vars örlogsfartyg tagit prisen skyldig att frige denna om den neutrala staten begär detta. Det föreligger dock ingen skyldighet för den neutrala staten att göra en sådan begäran. HK XIII artikel 3. Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 494-497. 103 HK XIII, artikel 5. 104 HK XIII, artikel 11. 105 ”Convention on the Law of the Sea” 21 ILM 1261, artikel 17, 19, 29-32. Som exempel pâ ak- tiviter inom en stats territorialhav som anses skadliga anges bland annat alla former av hot om vâld eller våldsanvändning, vapenövningar, underrättelseverksamhet riktad mot kuststaten, ombordta- gande av flygplan eller annan militär utrustning samt handlingar i strid med kuststatens lagstiftning. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 79 Vad som avses med oskadlig genomfart i fredstid behöver dock ej vara det­ samma under krig. Vad som avses i HK XIII, artikel 10, är genomfart som är oskadlig i termens neutralitetsrättsliga mening. Den krigförande statens örlogs- fartyg får därmed endast passera genom det neutrala territorialhavet om det sker på grund av normala navigatoriska hänsyn. Genomfarten skall vara oavbruten och ske med nonnal hastighet och under passagen får den krigförande statens ör- logsfartyg inte begå några neutralitetskränkande krigshandlingar. Även örlogs- fartyg som går in i neutralt sjöterritorium för att därigenom undvika konfronta­ tion med fienden anses kunna ges rätt till oskadlig genomfart. Örlogsfartyget får dock inte avsiktligt förlänga sitt uppehåll inom neutralt sjöterritorium för undvi­ ka kontakt med fienden.106 Under denna genomfart bibehåller örlogsfartyget sin extraterritorialitet och immunitet. Krigsfångar som befinner sig ombord på detta fartyg behöver där­ med inte friges i och med att fartyget inträder på neutralt sjöterritorium.107 Svå­ righeterna i gränsdragningen mellan vad som i detta fall skall anses utgöra oskadlig genomfart i överensstämmelse med HK XIII, artikel 10, eller ej illus­ treras väl av den så kallade Altmark-affären 1940.108 Av HK XIII, artikel 9 framgår att den neutrala staten kan tillåta att krigföran­ de staters örlogsfartyg ankrar upp inom dess sjöterritorium, även innefattande dess hamnar. Detta får dock endast ske under förutsättning att det neutrala terri­ toriet inte därigenom får karaktären av en bas för krigsoperationer. Krigförande örlogsfartyg får således endast i begränsad omfattning företaga reparationer inom neutralt sjöterritorium. Endast sådana reparationer som är oundgängliga för fartygets sjöduglighet får tillåtas. Örlogsfartyget får inte heller på något sätt öka sin stridsduglighet under uppehåll i neutralt sjöterritorium; det får ej kom­ plettera besättningen eller förstärka beväpningen.109 Vidare får krigsförande ör­ logsfartyg endast i begränsad omfattning tillåtas att ta ombord livsmedel och bränsle.110 106 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 515-516. Oppenheim, Las­ sa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 692-693. Jämför även San Remo-ma- nualen, regel 14-33. 107 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 546. 108 Handelfartyget Altmark användes under det andra världskriget som understödsfartyg till det tys­ ka slagskeppet Graf Spee för att transportera krigsfångar. I februari 1940 gick Altmark in på norskt territorialvatten med 300 tillfångatagna brittiska sjömän. Altmark kvarblev där under flera dygn och passerade även genom farvatten till vilka det ej hade tillträde enligt norsk lagstiftning. Från brittisk sida framfördes krav på att fartyget skulle visiteras av norska myndigheter. Då detta ej sked­ de trängde en grupp brittiska jagare in på norskt territorialvatten och befriade de tillfångatagna sjö­ männen med våld. Från brittisk sida försvarades åtgärden med att Altmarks långvariga uppehåll inom norskt territorialvatten hade utgjort en neutralitetskränkning som Norge inte förmått att av­ värja. I doktrinen återfinns en oenighet om huruvida de brittiska åtgärderna var folkrättsligt accep­ tabla. Se Waldlock, C.H.M: ”The Release of the Altmark's Prisoners”, BYIL 1947, ss. 216-238. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 546. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 693-694. Bring, Ove: ”Folkrätt för totalförsvaret”, CE Fritzes, Stockholm 1994, s. 240. 109 HK XIII, artiklarna 17-18 110 HK XIII, artikel 19. San Remo-manualen, regel 20. Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 706-710. 80 Neutralitet 2.1.2.3.1 Uppbringade fartyg Den trettonde Haagkonventionens regler om huruvida en neutral stat får medge att ett uppbringat fartyg - en pris - förs in i någon av dess hamnar är ej helt klara. Enligt konventionens artikel 21 får en pris endast inforas i en neutral hamn i ett antal angivna nödsituationer, sjöoduglighet, svår sjögång eller brist på bränsle eller proviant. Prisen skall vidare avgå så snart nödsituationen är avhjälpt. I det fall prisen kvarstannar i neutral hamn, föreligger det en skyldighet för den neu­ trala staten att befalla prisen att avgå omedelbart. Åtlyds inte denna befallning är den neutrala staten skyldig att använda de medel den förfogar över för att frige prisen och dess besättning samt att internera den besättning som förts ombord av det uppbringande örlogsfartyget.111 Den neutrala staten är även skyldig att frige en pris som anlöpt neutral hamn utan att de villkor som anges i artikel 21 varit uppfyllda.112 Dessa stadganden motsägs delvis av konventionens artikel 23 vil­ ken stadgar att en neutral stat kan tillåta priser, med eller utan följe, tillträde till dess territorialvatten och hamnar i avvaktan på utslag i en prisdomstol.113 Det skall i detta sammanhang också noteras att det utgör en neutralitetskränkning i det fall en krigförande stat inrättar en prisdomstol inom neutralt territorium eller ombord på ett fartyg i neutralt territorialvatten.114 2.1.2.3.2 Utrymme for nationell reglering Den liberala grundsyn rörande krigförande staters möjliga tillträde till neutralt sjöterritorium som framkommer i HK XIII begränsas vidare av att den neutrala staten i krigstid, liksom i fredstid, har rätt att reglera fartygstrafiken inom sitt sjö­ territorium. Det är brukligt att kuststater av säkerhetsskäl förbjuder utländska fartygs tillträde till strategiskt viktiga delar av dess sjöterritorium. I avsaknad av internationella regleringar om motsatsen har den neutrala sta­ ten också rätt att avspärra delar av sitt sjöterritorium genom exempelvis mine- ringar.1151 det fall en neutral stat väljer att genom nationell lagstiftning, reglera krigförande staters tillträde till dess sjöterritorium, ställer dock neutralitetsrätten krav på att dessa regler skall tillämpas opartiskt gentemot de krigförande.116 Den neutrala staten är vidare skyldig att öppet och i god tid tillkännage sådana natio­ nella regler rörande krigförande staters örlogsfartygs tillträde till dess sjöterrito­ rium.117 Av förutsebarhetsskäl är det således lämpligt att sådana regler antages och kommuniceras redan under fredstid.118 Det skall i detta sammanhang noteras 111 HK XIII, artikel 3. 112 HK XIII, artikel 22. 113 Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 699-701. 114 HK XIII, artikel 4. 115 Angående den generella rätten till transit genom sä kallade internationella sund och kuststater­ nas begränsade möjligheter att införa restriktioner för sådan transittrafik se ”Convention on the Law of the Sea”, artikel 37-44. Angående rätten för kuststater att begränsa rätten till oskadlig ge­ nomfart genom dess territorialhav se artikel 25. 116 HK XIII, artikel 9, San Remo-manualen, regel 20. 117 HK XIII, artikel 27. 118 För svenskt vidkommande återfinns sådana regler i Tillträdesförordningen, SFS 1992:118. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 81 att neutrala stater, i preambeltexten till HK XIII, också uppmanas till att avstå från att förändra sina nationella neutralitetsregler under pågående krig. 2.1.2.3.3 Dispositiva konventionsregler I avsaknad av nationella regler rörande krigförande staters tillträde till en neutral stats sjöterritorium ställer HK XIII upp en serie dispositiva regler. I artikel 12 stadgas att i avsaknad av annorlunda nationell reglering får örlogsfartyg tillhö­ rande en krigförande makt ej kvarstanna längre än 24 timmar i den neutrala sta­ tens ”hamnar, å dess redder eller i dess territorialvatten” förutom i de fall haveri, grundstötning eller hårt väder nödvändiggör en förlängning av upphållet. Denna regel är i doktrinen föremål för olika tolkningar."9 Den enligt min mening rim­ liga tolkningen är att 24-timmarsregeln ej skall anses omfatta oavbruten oskad­ lig genomfart genom neutralt territorialhav utan endast uppehåll i inre vatten och hamnar. Sker genomfarten i normal hastighet, och av skäl som är baserade på normala navigatoriska hänsyn, är den tid genomfarten tar beroende på längden av den neutrala statens kuststräcka och kan mycket väl överstiga 24 timmar. Neutralitetsrätten stadgar vidare att, i avsaknad av nationell reglering, ej mer än tre örlogsfartyg tillhöriga en och samma krigförande makt samtidigt får up­ pehålla sig i en neutral hamn eller ankringsplats.120 I det fall ett örlogsfartyg tillhörigt en krigförande stat kvarstannar inom neu­ tralt sjöterritorium i strid mot gällande regler, skall den neutrala staten tillse att fartyget och dess besättning kvarhålls fram tills krigsslutet. Den neutrala staten har därvid rätt att sätta örlogsfartyget ur sjövärdigt skick.121 Om örlogsfartyg tillhöriga båda de krigförande parterna, eller ett handelsfar­ tyg tillhörigt den ena och ett örlogsfartyg tillhörigt den andra krigförande parten, samtidigt befinner sig i en neutral hamn, skall fartygen lämna hamnen med minst 24 timmars mellanrum. Örlogsfartyget skall därvid alltid avgå efter handelsfar­ tyget.122 119 Erik Castrén menar att artikel 12 endast skall anses omfatta uppehåll i hamnar och ankringsplat­ ser inom neutralt sjöterritorium, ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 516. Även Oppen- heim/Lauterpacht tycks mena att artikel 12 endast är tillämplig för krigförande örlogsfartygs uppe­ håll i neutrala hamnar och ankringsplatser, ”International Law”, volym II, s. 710. Yoram Dinstein å andra sidan menar att 24 timmarsregeln i artikel 12 utgör ett objektivt kriterium för att avgöra vad som utgör oskadlig genomfart eller ej. Enligt denna författare är därmed artikel 12 tillämplig för såväl oavbruten genomfart som för uppehåll i neutrala hamnar och ankringsplatser, ”Neutrality in Sea Warfare” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, s. 20. Denna uppfattning återfinns även i San Remo-manualen, regel 21. 120 HK XIII, artikel 15. Det skall observeras att denna regel syftar på örlogsfartyg tillhöriga en och samma nation. Den förhindrar därmed inte att ett antal allierade stater, vilka var och en låter tre ör­ logsfartyg anlöpa en neutral hamn, kan samla en relativt stor flottstyrka i denna. 121 HK XIII, artikel 24. Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 527- 528. Dinstein, Yoram: ”Neutrality in Sea Warfare” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Pu­ blic International Law”, volym 4, ss. 19-28, s. 21. 122 HKXIII, artikel 16. 82 Neutralitet 2.1.2.3.4 Handelsfartyg tillhöriga en krigförande stat I HK XIII behandlas ej utryckligen frågan om i vilken utsträckning handelsfar­ tyg under krigförande staters flagga kan tillåtas passera genom neutralt sjöterri­ torium, utan att passagen skall anses utgöra en neutralitetskränkning. Dessa om­ fattas emellertid av den fredstida regleringen om oskadlig genomfart. Ett speci­ ellt problem uppkommer dock i det fall en krigförande stat använder sig av handelsfartyg för trupptransporter genom neutralt territorialvatten. Även om den neutrala staten ej bryter mot sina neutralitetsrättsliga förpliktelser genom att till­ låta detta innebär sådana transporter uppenbara risker. Det ankommer på den neutrala staten att avgöra om det finns ett behov av att reglera sådana transporter. Införs begränsningar i rätten för handelsfartyg att passera genom neutralt sjöter­ ritorium, skall dessa gälla och tillämpas opartiskt gentemot de krigförande. 2.1.2.3.5 Transporter av sårade och sjuka soldater genom neutralt sjöterritorium Till skillnad från reglerna rörande transporter av sjuka och sårade soldater över det neutrala landterritoriet behöver en krigförande stat inte inhämta den neutrala statens tillstånd för transporter med ambulansfartyg genom neutralt territorial- hav. Sådana fartyg är inte heller underkastade de neutralitetsrättsliga begräns­ ningar ifråga om uppehållstider och rätt att ta ombord förnödenheter i neutrala hamnar som gäller för örlogsfartyg.123 Det skall i detta sammanhang även note­ ras att i det fall skeppsbrutna eller sårade soldater från en krigförande makt om­ händertagits ombord på ett neutralt fartyg, eller landsatts i neutral hamn, åligger det den neutrala staten att ge dessa vård samt att därefter tillse att de ej återigen kan deltaga i krigsoperationerna.124 2.1.2.4 Tillträde till neutralt luftterritorium Det folkrättsliga systemet saknar konventionsregler rörande neutralitet i luft­ krig. Det förslag till en konventionsregiering som utarbetades av den internatio­ nella juristkommissionen 1923 kom aldrig att träda i kraft.125 Reglerna, såsom de formulerats i denna text, anses dock i huvudsak utgöra sedvanerätt.126 Huvud­ principen i detta regelsystem är analog med principerna för krigförande staters tillträde till neutralt landterritorium. Det neutrala luftrummet får således ej krän­ kas av de krigförande127 och den neutrala staten har den korresponderande för- 123 HK XIII, artikel 14, ”Convention for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of the Armed Forces at Sea”, Genève 12 augusti 1949, 75 UNTS 85, nedan benämnd GK II, artikel 32. 124 GK II, artikel 15-17, Se även ”Protocol (I) Additional to the Geneva Conventions of. 12 august 1949 Relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts”, Genève 8 juni 1977, 1125 UNTS 3, nedan benämnt TP I, artikel 31(4). 125 Hague Air Warfare Rules - HAWR, texten återfinns återgiven i AJIL 1923, supplement 245- 260. 126 Ur ett svenskt perspektiv skall det noteras att de gemensamma nordiska neutralitetsregler som antogs 1938, SÖ 1938:17, i relevanta delar byggde på detta regelsystem. Likaså bygger den svenska Tillträdesförordningen, SFS 1992:118, på dessa principer. 127 Jämför HAWR, artikel 40. Verplaetse, Julian, G: ”The laws of War and Neutrality in Air and Outer Space”, volym 1, ss. 155-156. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 83 pliktelsen att tillse att krigförande staters militära luftfartyg ej passerar genom neutralt luftrum.128 Om en kränkning av neutralt luftrum är för handen, skall luft­ fartyget ifråga tvingas att landa. Detta, samt den ombordvarande personalen, skall därefter interneras.129 Vidare skall även militär flygpersonal från krigföran­ de stater som räddats till sjöss av neutrala fartyg interneras.130 Rörande civila luftfarkoster från krigförande stater är den neutrala staten helt fri att, under iakt­ tagande av den grundläggande principen om opartiskhet, reglera villkoren för deras tillträde till neutralt luftterritorium. Vidare får ambulansflygplan från krig­ förande stater tillåtas passera neutralt luftrum på de villkor som fastställes av den neutrala staten. Villkoren för detta skall tillämpas lika gentemot alla parter i kon­ flikten.131 Det tycks emellertid existera en serie frågetecken rörande den neutrala sta­ tens skyldigheter inom detta område. För det första verkar en osäkerhet råda i frågan om rätten att medge krigförande staters militära luftfartyg att passera över neutralt sjöterritorium till skillnad från neutralt landterritorium där militära överflygningar alltid utgör en neutralitetskränkning. Vad som emellertid står klart är att om en sådan rättighet medges, skall detta ske opartiskt visavi de krig­ förande.132 Den andra osäkerhetsfaktorn rör huruvida den höjd över jordytan som utgör gränsen för den neutrala statens skyldighet att avvärja neutralitets- kränkningar skall anses gälla. Mot bakgrund av den tekniska utvecklingen är denna fråga central men saknar hitintills en lösning i folkrätten.133 Frågeställ­ ningen är vidare intimt förknippad med problemen rörande överflygande missi­ ler och kärnvapenbärare vilket diskuterats ovan under 1.2.1.2.1. En tredje osä­ kerhet rör rätten för hangarfartyg att gå in i neutralt sjöterritorium och i neutrala hamnar i enlighet med reglerna i HK XIII. I 1923 års förlag till regler rörande neutralitet under krig i luftrummet ansågs de ombordvarande luftfarkosterna ut­ göra en del av fartyget.134 Därigenom kunde de liberala reglerna i HK XIII till- lämpas även för hangarfartyg. I doktrinen återfinns emellertid ett flertal exempel på motsatt uppfattning.135 128 Jämför HAWR, artikel 42. 129 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality", s. 588-589. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 725-726. 130 Jämför ovan under I.2.I.2.3.5. 131 GKI, artikel 37, GK II, artikel 40 samt TP I, artikel 31. 132 Madders, Kevin: ”Neutrality in Air Warfare” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, ss.14-16, s. 15. 133 Verplaetse, Julian, G: ”The Law of War and Neutrality in Outer Space”, Nordisk Tidsskrift for International Ret 1959, ss. 49-59. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, s. 536. 134 HAWR, artikel 41. 135 Se som exempel Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 589. Verplaetse, Julian, G: The Laws of War and Neutrality in Air and Outer Space”, volym 1, ss. 157-158, 170- 171. 84 Neutralitet 2.1.3 Ideologisk neutralitet Av den neutralitetsrättliga principen om opartiskhet följer inte att den neutrala staten är skyldig att upprätthålla en ideologisk neutralitet gentemot krigförande stater. Det ligger helt inom den suveräna statens kompetens att uttrycka officiell sympati för, eller kritik mot, någon av de krigförande. Följaktligen föreligger det inte heller någon skyldighet för den neutrala staten att begränsa yttrandefriheten eller införa kontrollåtgärder, eventuellt innefattande censur, av de nationella me­ dierna.136 Av neutralitetspolitiska skäl, för att undvika diplomatiska konflikter med krigförande stater, har emellertid neutrala stater i praktiken som regel valt att in­ föra en statlig kontroll av nationella medier samt att införa rättsliga begränsning­ ar av rätten till allmänna opinionsyttringar, vilka bedömts kunna anstränga rela­ tionerna till krigförande stater.137 2.1.4 Ekonomisk neutralitet Neutralitetsrätten utgår från en skarp distinktion mellan den militära och civila sfären för samröre mellan neutrala och krigförande stater. I den förra upprättas relativt precisa uppföranderegler, medan den senare lämnas i stort sett oreglerad. Vad det gäller de ekonomiska förhållandena mellan en neutral och en krigföran­ de stat är neutralitetsrättens utgångspunkt att dessa i krigstid skall kunna fortgå på i stort sett fredsmässiga villkor. Denna liberalt präglade grundsyn framkom­ mer med all önskvärd tydlighet i den vœu - önskan - som de deltagande staterna vid 1907 års Haagkonferens infogade i slutakten: The Conference expresses the opinion that, in case of war, the responsible authorities, civil as well as military, should make it a special duty to ensure and safeguard the maintenance of pacific relations, more especially of the commercial and industrial re­ lations between the inhabitants of the belligerent States and neutral countries.138 Krigförande stater ålades härmed en allmän moralisk skyldighet att respektera, och ej störa, en neutral stats kommersiella ekonomiska relationer med fienden. Samtidigt är de förpliktelser den neutrala staten ålades på det ekonomiska om- 136 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 485. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 655. Schindler, Dietrich: ”Neutralität und Presse”, i ”Recht, Staat, Völkergemeinschaft” Schulthess & Co, Zürich 1948, ss. 273-288. SOU 1984:56 ”Folkrätten i krig”, s. 268. Verdross, Alfred, ”Völkerrecht”, s. 491. 137 Angående svenska begränsningar i pressfriheten efter tyska påtryckningar under det andra världskriget se Carlgren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, Allmänna förlaget, Stock­ holm 1973, ss. 216—220, 268—269. Thulstrup, Åke: ”Med lock och pock — tyska försök att påverka svensk opinion 1933-1945, Bonniers, Stockholm 1962. Flyghed, Janne: ”Rättsstat i kris”, Federa­ tiv, Stockholm 1992, ss. 163-200. En redogörelse för den schweiziska pressens situation under det andra världskriget återfinns i Hartman, Fredrick, H: ”The Swiss Press and Foreign Affairs in World War II”, University of Florida Monographs, Gainesville 1960. 138 ”Final Act of the Second International peace Conference, Vœe no.2”, återgiven i Schindler, Die­ trich; Toman, Jiri red: ”The Laws of Armed Conflict, A Collection of Conventions, Resolutions and other Documents”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1988, s. 55. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 85 rådet begränsade och omfattar endast förbud mot överföring av pengar, krigsma­ teriel och vissa strategiska råvaror från den neutrala staten till de krigförande.139 Den neutrala staten har vidare ett fåtal förpliktelser att, inom dess jurisdik­ tion, begränsa privata aktörers handel med krigförande stater. Dessa förpliktel­ ser rör handel med örlogsfartyg och luftfartyg samt försäljning av förnödenheter till krigförande staters fartyg som befinner sig inom neutralt territorium.140 Som nämnts ovan har det inte etablerats någon entydig statspraxis som skulle ålägga den neutrala staten att förbjuda all export av krigsmateriel till krigförande stater. Om den neutrala staten i övrigt inför begränsningar för privata aktörers han­ del med de krigförande vad det gäller varor som kan vara till nytta för en krigs­ makt, exempelvis i form av exportbegränsningar eller begränsningar av möjlig­ heten till transitering, skall sådana emellertid tillämpas opartiskt gentemot de krigförande.141 Det skall här observeras att det föreligger en uppenbar intresse­ konflikt mellan krigförande och neutrala stater i fråga om den mer precisa tolk­ ningen av vilka varor som skall anses omfattas av denna förpliktelse: För den neutrala staten är det av intresse att hävda en restriktiv tolkning medan det ligger i de krigförande staternas intresse att hävda en extensiv tolkning av en neutral stats förpliktelser. Med undantag för neutralitetsrättens regler om opartiskt införande och till- lämpning av restriktioner för privat export och transitering av dessa varor kan en neutral stat inte, på neutralitetsrättslig grund, åläggas någon skyldighet att upp­ rätthålla handelsförbindelser med krigförande stater. Det existerar således inte någon förpliktelse för den neutrala staten, vilket ofta påståtts från krigförande staters sida, att balansera utrikeshandeln så att den volymmässigt fördelas lika mellan de stridande parterna. Inte heller existerar nå­ gon skyldighet att upprätthålla fredstida handelsmönster enligt doktrinen om courant normale.142 I stort är därmed frågan om ekonomisk neutralitet inte en folkrättslig fråga utan den utgör ett föremål för politiska bedömningar.143 Det skall dock observe­ ras att alla eventuella restriktioner i handeln med krigförande stater bör vara tyd­ ligt motiverade med utgångspunkt i den neutrala statens försörjningsbehov för att undvika att restriktionerna uppfattas som sanktioner gentemot någon av de krigförande. I det fall handelsrestriktioner, oavsett form, vidtages mot en krigfö­ rande stat i syfte att påverka balansen mellan de krigförande utgör detta ett brott mot den grundläggande neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet. 139 Se ovan under 1.2.1.1.2 samt 1.2.1.1.4. 140 Se ovan under 1.2.1.1.3. 141 Se ovan under 1.2.1.1.2. 142 Jämför Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitet och utrikeshandel, SvJt 1985, ss. 496-504. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 453-457. Guggenheim, Paul :”Traité de droit international public”, Libraire de l'université, George & Cie, Genève 1954, volym II, ss. 519-520. 143 Jämför Schindler, Dietrich i Bourquin red: ”Collective Security - A Record of the Seventh and Eighth International Studies Conference”, Paris 1936 s. 423: The law of neutrality does not oblige the States to observe economic neutrality in favour of belligerents. There is such a thing as econo­ mic war but there is no economic neutrality. 86 Neutralitet Till detta skall läggas att den neutrala staten har en grundläggande rättighet att bibehålla sina fredstida handelsförbindelser med alla stater. Denna innefattar givetvis även förbindelser med krigförande stater så länge detta inte innebär ett brott mot den neutrala statens förpliktelser enligt neutralitetsrätten. Neutrala far­ tyg har därmed också en rättighet att idka sjöfart inom alla delar av det fria havet och krigförande stater får ej attackera neutrala fartyg.144 De krigförande staterna har emellertid en rätt att kontrollera, och begränsa, neutrala staters handel med fienden i enlighet med reglerna om kontraband och blockad, för vilka en sam­ manfattning följer nedan. 2.1.4.1 Krigförande staters kontroll av neutrala staters handel med fienden i enlighet med reglerna om kontraband och blockad Den liberala regim för kommersiell utförsel av krigsfömödenheter till krigföran­ de stater från privata källor i neutrala stater, som beskrivits ovan, begränsas av krigförande staters rättighet att kontrollera och begränsa handeln mellan neutra­ la stater och fienden. Neutrala stater har en motsvarande skyldighet att acceptera en sådan kontroll. Denna skyldighet är således av passiv karaktär och innebär endast en acceptans av krigförande staters korresponderande rättigheter. Handeln kan således sägas ske på de privata aktörernas egen risk. De krigfö­ rande har därvid rätt att visitera neutrala fartyg på det öppna havet samt, om krigskontraband som présumeras vara destinerat till fienden påträffas, upp­ bringa fartyget och föra det i hamn. Varor som anses utgöra krigskontraband, och även själva fartyget, kan dömas förverkade av en prisdomstol, speciellt upp­ satt av den krigförande makt som uppbringat fartyget. Dessa principer är analogt tillämpliga även för luftfartyg. Det centrala momentet i denna balans mellan neutrala och krigförande staters intressen är således omfattningen av begreppet krigskontraband. Termen kontraband härstammar från latinets contra bannum - i strid mot ett förbud.1451 folkrätten syftar begreppet kontraband på varor som en krigförande stat har bedömt som användbara för fiendens krigsansträngningar. Införsel av sådana varor till en fiendestat är ur den förstnämndes perspektiv förbjudet och därmed följer en rätt att beslagta kontraband, då de är under transport med desti­ nation till en fiendestat.146 Rätten till beslag är helt beroende på varornas egen- 144 Friheten för neutrala staters handel stadfästes kort efter Krimkrigets slut genom ”Deklaration angående sjörätten i krigstid". Paris den 16 april 1856, texten återfinns återgiven i SOU 1979:73 ”Krigets lagar”, s. 31. I denna uttrycktes fyra grundläggande principer: 1. Kaperiet är och förblir avskaffat; 2. Neutral flagga skyddar fientligt gods med undantag för krigskontraband; 3. Neutralt gods får, med undantag av krigskontraband, icke gripas under fientlig flagga; 4. Blockad måste, för att vara bindande, vara effektiv, dvs. upprätthållas av en tillräcklig styrka för att verksamt förhindra tillträde till fiendens kust. Se vidare i Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 677-684. Castrén, Erik: ”The Present Law ofWar and Neutrality”, ss. 532-533. Stone, Julius: ”Legal Controls of International Conflict”, ss. 457-474. 145 Termen grundar sig på de påvliga förbud mot att sälja vissa varor till icke-kristna befolknings­ grupper som infördes under korstågstiden runt år 1200. 146 Jämför Grotius, Hugo: ”De Jure Belli ас Pacis”, bok III, kapitel I, § 5, i översättning till engel­ ska, Clarendon Press, Oxford 1925, ss. 601-602. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 87 skaper, inte på nationaliteten på det befordrande fartyget. Försök att närmare precisera kontrabandsbegreppet i en konventionsregiering har inte varit fram­ gångsrika. De regler som återfinns i den aldrig ikraftträdda Londondeklaratio­ nen från 1909 har emellertid kommit att få en betydelse som ett uttryck för dåtida sedvana.147 Enligt denna existerade en distinktion mellan tre olika varugrupper: 1. Absolut kontraband, innebärande varor som endast kan användas för krigsän­ damål. 2. Relativt kontraband, med hänsyftning på varor av både militär och ci­ vil betydelse. Till denna senare grupp räknades bland annat bränslen, metaller, födoämnen, etc. 3. Varor som inte ansågs ha något militärt användningsområde och därmed aldrig kunde utgöra kontraband. Till denna kategori hänfördes bland annat vissa råvaror som bomull och gummi, en stor mängd hushållsvaror samt sj ukvårdsmateriel.148 I avsaknad av en internationellt accepterad definition av kontrabandsbegrep­ pet har det i praktiken lämnats till de krigförande att avgöra vilka kategorier av varor som skall anses utgöra kontraband.149 Som ett resultat av det modema kri­ gets totala karaktär, och den ekonomiska krigföringens tilltagande betydelse, har den sedvanerättsliga distinktionen mellan olika typer av kontraband kommit att fördunklas. De kontrabandslistor som utfärdades av de krigförande under såväl det första som det andra världskriget inkluderade så gott som alla varakatego­ rier.150 Under de båda världskrigen kom de krigförande också vid bestämning av destination att tillämpa den fortsatta resans princip. Denna princip utgår från en presumtion att gods destinerat till en neutral hamn skall vidareexporteras till fienden. Därmed kom även neutrala staters import att underkastas de krigföran­ de staternas kontroll och bevisbördan för godsets slutliga destination att placeras på den neutrale aktören.151 Denna utvidgning av kontrabandsbegreppet innebar omfattande begräns­ ningar av det utrymme för den legitima civila handel mellan neutrala och krig­ förande stater som Haagkonventionernas neutralitetsregim förutsätter. Det skall 147 Det mest omfattande försöket att reglera kontrabandsbegreppet återfinns i 1909 års Londonde­ klaration, ”Declaration Concerning the Laws of Naval War”, London 26 februari 1909. Texten åter­ finns återgiven i SOU 1979:73 ”Krigets lagar”, ss. 85-98. Deklarationen utgjorde vid dess tillkomst ett uttryck för etablerad sedvana. Den har emellertid aldrig kommit att ratificeras. 148 Londondeklarationen, artiklarna 22-39. 149 Jämför Cassese, Antonio: ”International Law in a Divided World”, s. 258. Gihl, Torsten: "Neu- tralitetsproblem”, Kooperativa förbundets bokförlag, Stockholm 1938, s. 41. 150 Angående omfattningen av kontrabandslistorna under det första världskriget se 0rvik, Nils: ”The Decline of Neutrality”, ss. 38-41. Torsten Gihl nämner hattprydnader och balskor för damer som undantag. Se Gihl, Torsten: ”Neutralitetsproblem”, s. 46. De allierades kontrabandslistor, som utfärdades strax efter det andra världskrigets utbrott, omfattade nästan all tysk import förutom lä­ kemedel, vissa förädlade konsumtionsvaror och tobak. Medlicott, W.N: ”Economic warfare”, i Toynbee, Arnold; Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs, 1939-1946, volym 9. ”The War and the Neutrals”, Oxford University Press, London 1956, ss. 1-104, s. 7. Se även Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 545-554. Stone, Julius: ”Legal Con­ trols of International Conflict”, ss.482-484. 151 Se vidare i Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 559-560. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 821-823. Stone, Julius: ”Legal Con­ trols of International Conflict”, ss.484-489. 88 Neutralitet slutligen noteras att i 1995 års San Remo-manual för sjökrigets lagar återfinns en allmän definition av kontrabandsbegreppet vilken tycks bekräfta denna ut­ veckling: Contraband is defined as goods which are ultimately destined for the territory under the control of the enemy and which may be susceptible for use in armed conflict.152 Manualen stadgar vidare att endast sådana varor som av en krigförande stat upp­ tagits i en kontrabandslista kan tas i beslag.153 Slutligen anges en uppräkning av varor som anses utgöra ett minimum av fria varor vilka ej får tas upp i en kon­ trabandslista. Denna uppräkning innefattar främst sjukvårdsmateriel samt livs­ medel och kläder avsedda för civilbefolkning och krigsfångar.154 Den ekonomiska krigföringens grundläggande betydelse under 1900-talets två världskrig återspeglas även i utvecklingen av användningen av ekonomiska blockader. Begreppet blockad avser en krigförande stats ansträngningar att med militära medel blockera fiendens kust, eller en del av denna, med målsättningen att för­ hindra fartyg och luftfartyg av alla nationaliteter att nå fiendens territorium. Förutom de regler i Parisdeklarationen från 1856 som stipulerar att en block­ ad skall vara effektiv för att anses som etablerad, existerar inga konventionsreg- 1er som närmare reglerar blockadbegreppet. Begreppet har emellertid kommit att utvecklas mer detaljerat inom sedvanerätten.155 I korthet har den blockerande krigförande staten rätt att med militära medel förhindra samtliga luft- och sjöfarkoster, även sådana tillhöriga neutrala stater, att passera en deklarerad, och effektivt etablerad, blockadlinje. Farkoster som bryter, eller söker bryta, blockaden kan uppbringas och konfiskeras oavsett vil­ ken nation de tillhör. Den grundläggande folkrättsliga principen för blockad er­ känner således en krigförande stats rätt att ekonomiskt isolera en fiende. Blockadvapnets betydelse kan exemplifieras med de geografiskt mycket om­ fattande blockader som deklarerades av de stater som var allierade gentemot Tyskland under såväl det första som det andra världskriget.156 Sammantaget innebär den utveckling av begreppen kontraband och blockad som beskrivits ovan att utrymmet för ett legitimt civilt handelsutbyte mellan ak­ törer i neutrala stater och krigförande stater som Haagkonventionernas neutrali- tetsregler förutsätter, har begränsats radikalt. Därmed påverkas också den grundläggande balansen mellan krigförande och neutrala staters intressen. Det finns ett uppenbart spänningsförhållande mellan å ena sidan de krigförande sta­ ternas intresse av att bedriva en effektiv ekonomisk krigföring i syfte att bekäm- 152 San Remo-manualen, regel 148. (Fetstil tillagd.) 153 San Remo-manualen, regel 149. 154 San Remo-manualen, regel 150. Utgångspunkten för bestämningen av varuomfånget i denna re­ gel återfinns främst i 1949 års Genèvekonventioner. 155 Regler om blockad återfinns även i 1909 års Londondeklaration, artiklarna 1-21, samt i San Remo-manualen, regel 93-104. 156 För en redogörelse av dessa ekonomiska blockadåtgärder se Tucker, Robert, W: ”The Law of War and Neutrality at Sea”, United States Government Printing Office, Washington 1957, ss. 296- 317. 2. Neutralitetsrättens huvuddrag 89 pa fiendens produktionsförmåga och handel och å andra sidan neutrala staters in­ tresse av att säkerställa tillförseln av importvaror som är nödvändiga för folkför­ sörjningen. Det totala kriget, innefattande en omfattande ekonomisk krigföring, kan ur neutrala staters perspektiv definieras så att det riskerar att tvinga den neu­ trale till att leva i ekonomisk isolering, ”vilket i sin tur kan nödga den att redan i fredstid bereda sig för ekonomisk autarki under krigsförhållanden".157 Det skall i detta sammanhang noteras att under de två världskrigen korn de två neutrala staterna Sverige och Schweiz, vilka båda var starkt beroende av handel för sin krigstida försörjning, att vara hänvisade till att bedriva en pragmatisk krigshan- delspolitik med de krigförande staterna. I de förhandlingslösningar som uppnåd­ des, återspeglades det relativa styrkeförhållandet mellan de krigförande parterna och neutralitetsrätten kom i detta sammanhang att få karaktären av en utgångs­ punkt för förhandlingarna, från vilka pragmatiska avsteg till förmån för den re­ lativt starkare krigförande parten måste göras.158 Slutligen skall noteras att tolk­ ningen av begreppet kontraband är överförbar till vad en krigförande stat anser utgöra varor som omfattas av varudefinitionen i HK V artikel 7.159 En extensiv tolkning av kontrabandsbegreppet innebär således, ur en krigförande stats per­ spektiv, också en utvidgad omfattning av den grupp varor där en neutral stat har att iakttaga opartiskhet vid tillämpning av restriktioner för privat genomförsel eller utförsel till krigförande stater. 1.1 Distinktionen mellan temporär och permanent neutralitet En grundläggande åtskillnad skall göras mellan å ena sidan stater som är perma­ nent neutrala på grundval av ett mellanstatligt avtal eller en unilateral deklara­ tion som erhållit internationellt erkännande och/eller garantier, och å andra sidan stater som endast temporärt valt att inta en neutral position visavi partema i en specifik konflikt. Den permanent neutrala staten har redan i fredstid tagit, eller blivit tvingad att ta, ett beslut om att inte delta i pågående eller framtida väpnade konflikter mellan andra stater och att tillämpa de folkrättsliga neutralitetsregler- na gentemot partema i sådana konflikter. Detta beslut har dessutom givits for­ men av en mellanstatlig förpliktelse. Den temporärt neutrala staten kan inta, eller överge, en neutral position när den själv önskar. Detta beslut är helt inom den suveräna statens nationella beslutskompetens. De folkrättsliga neutralitetsreglerna är desamma för den permanent och tem­ porärt neutrala staten; skillnaden ligger i förutsebarheten av statens handlande vilket i praktiken påverkar trovärdigheten för den neutrala positionen. Neutrali- tetsreglema i sig förbjuder inte den neutrala staten att, i vilket ögonblick som helst, 157 Eek, Hilding: ”Neutralitet, neutralitetspolitik och EEC” SvJt 1971, ss. 1-21, s. 5. Jämför även Williams, W, L: ”Neutrality in Modern Armed Conflict: a Survey of the Developing Law”, Military Law Review 1980, ss. 9-48, ss. 44-46. 158 Angående Sveriges och Schweiz handelsförhandlingar med de krigförande staterna under det första och andra värlskriget se vidare nedan under П.4.1 samt II.6.2. 159 Jämför ovan under 1.2.1.1.2. 90 Neutralitet alliera sig med en av de krigförande parterna. För den permanent neutrala staten skulle detta emellertid innebära ett brott mot dess internationella förpliktelser. Även i fredstid medför den permanent neutrala statens speciella status där­ med en suveränitetsinskränkning som sätter gränser för dess möjligheter att ingå internationella förpliktelser.160 Begreppet permanent neutralitet inbegriper således både en folkrättslig status och en utrikespolitisk hållning. Den folkrättsliga aspekten syftar i huvudsak på den permanent neutrala statens förhållande till krigförande stater medan begrep­ pets politiska innebörd har en självständig betydelse i fredstid. Dessa två ele­ ment länkas samman av de sekundära skyldigheter, härledda från neutralitets- rätten, som åvilar en permanent neutral stat i fredstid. Dessa sekundära skyldigheter kan sägas utgöra en minimistandard för den permanent neutrala statens fredstida utrikespolitik med målsättningen att säker­ ställa förutsättningarna för att neutralitetsrättens krav kan uppfyllas i händelse av krig. Innebörden är en begränsning av den permanent neutrala statens suve­ ränitet såtillvida som att den ej kan ingå i någon typ av internationell bindning, som i händelse av krig kan begränsa dess möjligheter att leva upp till neutrali­ tetsrättens krav om opartiskhet visavi de krigförande. Förutom de krav som di­ rekt kan härledas från neutralitetsrätten är den permanent neutrala staten fri i ut­ formningen av sin utrikespolitik. För att upprätthålla en nödvändig internationell trovärdighet för viljan och förmågan att vara neutral i ett framtida krig bör emel­ lertid utrikespolitiken följa en konsekvent linje och grundas på en objektiv till- lämpning av fastlagda normer. Därmed är inte sagt att permanent neutralitet innebär utrikespolitisk passivi­ tet. En aktiv utrikespolitik, med målsättningen att söka medla i pågående och förhindra framtida väpnade konflikter, är snarare i överensstämmelse med den permanenta neutralitetens andemening. Som en referenspunkt kan den permanent neutrala statens fredstida skyldig­ heter sammanfattas enligt följande: 1. En skyldighet att avstå från att ingå sådana politiska, ekonomiska eller mi­ litära förpliktelser som medför att möjligheterna att leva upp till neutralitetsrätt- tens krav i händelse av krig begränsas. De mest uppenbara av dessa suveränitets- inskränkningar är att en permanent neutral stat inte kan ingå någon form av mi­ litär alliansförpliktelse eller upplåta någon del av sitt territorium för utländska militära installationer. 2. En generell skyldighet att i övrigt föra en sådan politik som underlättar en uppfyllelse av neutralitetsrättens krav. Exempel på permanent neutrala stater är Schweiz, från 1815, Österrike, från 1955 och Malta, sedan 1981. Historiska exempel är Belgien 1831-1919, Lux­ emburg 1867-1919 samt Laos 1962-1977.161 160 Se vidare i Schindler, Dietrich: ”Die Lehre von den Vorwirkungen der Neutralität” i ”Festschrift für Rudolf Bindschedler”, Verlag Stämpfli & Cie, Bern 1980, ss. 563-582.. 161 Se vidare i Bindschedler, Rudolf, L: ”Permanent Neutrality of States” i Bernhardt, Rudolf: ”En­ cyclopedia of Public International Law”, North-Holland Publishing Company, Amsterdam, New 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 91 En stat som ensidigt deklarerat att den, utan att vara förpliktigad därtill, avser att bedriva en fredstida politik vilken syftar till neutralitet i händelse av krig är ej en permanent neutral stat i folkrättslig mening. Denna dess grundläggande ut­ rikespolitiska hållning är en självvald position som staten ifråga kan överge när den så önskar. För att en sådan politik skall erhålla en nödvändig internationell trovärdighet, måste emellertid staten ifråga utforma sin fredstida politik under iakttagande av samma suveränitetsinskränkningar som en permanent neutral stat. Detta följer naturligt av att målsättningen - folkrättslig neutralitet visavi krigförande stater - är densamma för såväl permanent neutrala stater som för stater som valt att föra en autonom politik i syfte att leva upp till neutralitetsrätt- tens krav i händelse av krig. Således måste även en sådan stat föra en fredstida neutralitetspolitik inom de ramar som härletts ur neutralitetsrätten. Slutligen skall observeras att permanent neutralitet kommit att få en instru­ mentell funktion för att bevara en säkerhetspolitisk stabilitet i system präglade av maktbalanstänkande. En stats permanenta neutralitet har i detta sammanhang bedömts vara till fördel för båda de rivaliserande sidorna i en stormaktsbalans och därmed acceptabel eller önskvärd. Permanent neutrala stater har därvid setts som ett instrument för att minska en geografisk spridning av eventuella väpnade konflikter. Vidare innebär förekomsten av permanent neutrala stater att existen­ sen av neutrala stater under ett eventuellt krig garanterats. Detta förhållande skall ses mot bakgrund av de speciella uppgifter i humanitärt syfte under krig som neutrala staters förväntas utföra.162 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö Även om neutralitetsrätten ej kommit att revideras sedan dess kodifiering 1907 har den rättsliga miljö som detta regelsystem verkar inom kommit att genomgå omfattande förändringar. Detta har i sin tur påverkat neutralitetsrättens position och betydelse i det folkrättsliga systemet. Nedan följer en redogörelse och ana­ lys för denna utveckling. 3 .1 Utgångspunkten 1907 - automatik och förutsebarhet Neutralitet är ett förhållande vilket grundas på en stats opartiska hållning visavi sinsemellan stridande makter i utbyte mot respekt för dess territoriella integritet och rätten att bibehålla relationer med båda de krigförande sidorna. Allmänt sett inträder den neutrala statens speciella folkrättsliga rättigheter och skyldigheter i och med att utomstående stater har fått kännedom om krigsutbrottet och att den stat som önskar vara neutral intar en opartisk attityd gentemot de krigförande. York, Oxford 1982, volym 4, ss. 133-138. Se även Subedi, Surya, P: ”Neutrality in a changing world: European Neutral States and the European Community”, ICLQ 1993, ss. 238-268, ss. 241- 249. 162 Jämför Verdross, Alfred: ”Neutrality within the Framework of the UNO” i ”Symbols Verzijl”, Martinus Nijhoff, Haag 1948, ss. 41 OMI 8, s. 410. 92 Neutralitet Neutralitet förutsätter således förekomsten av krig och Haagkonventionernas neutralitetsrättsliga system skall ses mot bakgrund av den oinskränkta rätt till att gå i krig som var rådande vid konventionernas tillkomst. De förhållanden som var rådande i statssamfundet vid tidpunkten för Haagkonventionernas tillkomst illustreras väl av följande citat ur William Edward Halls A Treatise on Interna­ tional Law från 1909: However able law might be to declare one of two combattants to have committed a wrong, it would be idle for it to affect to impart the character of a penalty to war, when it is powerless to enforce its decisions... International Law has consequently no alter­ native but to accept war, independently of the justice of its origin, as a relation which the parties to it may set up if they choose, and to busy itself only in regulating the ef­ fects of the relation. Hence both parties to every war are regarded as being in an identical legal position, and consequently as being possessed of equal rights.163 Regelsystemet kännetecknades av en grundläggande automatik vilken avsåg att resultera i en förutsebarhet rörande staternas handlande vid ett krigsutbrott. Inga mellanformer mellan krig och fred ansågs kunna föreligga164. Stater som ej var krigförande presumerades vara neutrala och därmed skyldiga att leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser. Mot denna bakgrund fanns det ej något behov av att ålägga en neutral stat att utfärda en neutralitetsförklaring, inte heller behövdes något krav på att de krig­ förande staterna uttryckligen skulle erkänna en stats neutrala position. Det sena­ re skedde implicit genom att någon krigsförklaring ej avgavs.1651 detta system hade en stat således valet att antingen bli krigförande eller neutral i det fall krig bröt ut mellan andra stater. Förhållandet kan också uttryckas som att det förelåg en skyldighet till neutralitet om en stat önskade undvika att bli krigförande. Om­ vänt hade en krigförande stat valet att antingen acceptera en stats neutralitet eller 163 Hall, William, Edward: ”A Treatise on International Law”, s. 61. (Fetstil tillagd.) Denna rätt för staterna att tillgripa våld framgår även av ”Konvention angående fientligheternas öppnande”, Haag 18 oktober 1907 (HK III). Konventionstexten återfinns i svensk översättning samt i den fransksprå- kiga originalversionen i SFS 1910:153, ss. 49-70. 164 Den princip som Hugo Grotius i detta sammanhang redogjort för redan 1625 tycks således ha varit allmänt accepterad in under 1900-talet. ”De Jure Belli ас Pacis”, bok III, kapitel XXI, § 1 : in­ ter bellum etpacem nihil est medium, Clarendon Press, Oxford 1925, s. 832. 165 Den svenske diplomaten och folkrättsjuristen Rikard Kleen skrev 1909: Statens rättighet att vara i fred är ursprunglig, hon ingår i statsbegreppet och suveräniteten. Det tillhör därför honom själfoch ingen främmande stat att bestämma, huruvida det för honom är lämpligt att deltaga i krig eller att hålla sig utanför dess flentligheter och fortsätta dess vänskapliga förbindelser med båda parter. För denna fortsättnings förmån behöfs icke ens någon särsklid förklaring; han underför­ stås, så länge icke motsatsen blifvitförklarad. Ingen eger alltså angripa staten underförevändning att han icke uttryckligen förklarat sig neutral. Kleen, Rikard: ”Krigets lagar till lands och till sjös enligt aftal och vedertagen sedvänja bland hyfsade folkslag”, ss. 655-656. Se även Westlake, John: ”International Law”, Cambridge University Press, Cambridge 1913, volym II, s. 190. Fauchille, Paul: ”Traité de Droit Internationale Public, Paris 1921, volym II, s. 644: Les déclarations de neu­ tralité ne sont nullement indispensables pour conférer à un Etat la qualité de neutre. On est neutre par cela seul qu'on reste étranger aux hostilités. Att en stat som ej är krigförande skall présumeras vara neutral återspeglas även i HK V artikel 16 rörande neutrala personer: Som neutrala anses un­ dersåtar i stat, vilken icke deltager i kriget. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 93 att förklara krig gentemot denna. Regelsystemet medgav därmed ej något legi­ timt utrymme för stater att inta positioner mellan ”neutral” och ”krigförande”.166 Genom att på detta sätt utesluta alla mellanformer av ”välvillig” eller ”kvali­ ficerad” neutralitet kom rättssystemet att erhålla en önskvärd förutsebarhet och neutralitetsrätten gavs en stark position i den givna rättsliga miljön. Som en följd av senare förändringar i det folkrättsliga systemet, framförallt genom utvecklingen av traktatsregler innebärande begränsningar i staternas rätt till användning av våld, har emellertid denna automatik, och därmed förknippa­ de förutsebarhet, i stort sett omintetgjorts. I det följande redovisas huvuddragen i denna förändringsprocess. 3.2 Om begreppet krig och neutralitetens inträde Enligt traditionell folkrättslig doktrin förfogar de sinsemellan stridande staterna över krigsbegreppet. Enligt detta synsätt, ofta refererat till som the State of War Doctrine, är parternas avsikt att föra krig, animus belligerendi, avgörande för huruvida ett krigstillstånd föreligger i folkrättslig mening. Ett krigstillstånd an­ ses därmed inträda i och med en krigsförklaring, även om några militära kon­ frontationer inte förekommer eller förutses förekomma. Omvänt, i det fall de stridande parterna inte demonstrerar en animus belligerendi, kan stridigheter av avsevärd omfattning med stora materiella och mänskliga förluster förekomma, utan att detta anses utgöra ett krigstillstånd i folkrättslig mening. Som en följd av the State of War doctrine kom krigsförklaringen att få en central roll i det folkrättsliga systemet som ett medel för att etablera en skiljelinje mellan krig och fred. Redan Grotius hävdade att det förelåg en folkrättslig skyldighet att utfärda en krigsförklaring före stridigheternas inledande.167 Staternas faktiska handlan­ de visar emellertid att denna regel ej accepterades. Att inleda stridigheter utan föregående varning utgjorde under 1600- och 1700-talen snarare regel än undan­ tag.168 Efter den förödande japanska attacken mot den ryska flottan i Port Arthur 8 februari 1904169, vilken skedde utan någon föregående krigsförklaring eller ul­ timatum, uppstod emellertid en opinion för att tillskapa traktatsregler rörande skyldigheten att ej inleda stridigheter utan en föregående krigsförklaring. Såda­ na regler kom tre år senare att materialiseras genom den Tredje Haagkonventio- 166 Jämför Schindler, Dietrich: ”Aspects contemporains de la neutralité”, RdC 1967-11, ss. 221- 321, s. 230: Le droit de gens place ainsi les Etats dans l'obligation de choisir entre le statut de la belligérance et le statut de la neutralité. Des solutions intermédiaires du genre de la neutralité be- inveillant ne sont plus admises. 167 Grotius, Hugo: ”De Jure Belli ас Pacis” bok III, kapitel III, § 5, i översättning till engelska, Cla­ rendon Press, Oxford 1925, s. 633. 168 Kleen, Rikard: ”Krigets lagar till lands och till sjös enligt aftal och vedertagen sedvänja bland hyfsade folkslag”, ss. 157-161. Se även Eagleton, Clive: ”The Form and Function of the Declara­ tion of War” AJIL 1938, ss. 19-35. 169 För en samtida utpräglat pro-japansk skildring av det rysk-japanska kriget se: ”The War in the Far East by the Military Correspondents of the Times”, John Murray, London 1905, speciellt ss. 49-62. 94 Neutralitet nen angående fientligheternas öppnande.170 Denna konvention utgör en del i samma system som de båda konventionerna rörande neutralitetsrätten. Utgångs­ punkten för neutralitetsrättens tillämplighet så som den kodifierades i Haag 1907, var således förekomsten av krig i formell mening, i överensstämmelse med the State of War doctrine. Efter det första världskriget kom staternas rätt att gå i krig att begränsas genom NF-stadgan.171 Vidare förband sig 1928 flertalet av världens då etablerade stater, genom Briand-Kelloggpakten, att avstå från krig som ett medel för nationell po­ litik i internationella relationer.172 Genom dessa begränsningar i rätten att föra krig kom de folkrättsliga reglerna om avgivande av krigsförklaringar att te sig obsoleta. Varför skulle en stat vara bunden att avge en krigsförklaring före stri­ digheternas inledande då det utgjorde ett folkrättsbrott att inleda stridigheter?173 Genom NF-stadgans artiklar 10-17 begränsades staternas rätt att gå i krig utan att dessförinnan ha sökt bilägga den aktuella konflikten med fredliga medel inom ramen för NF. För det fall en medlemsstat, utan att följa NF-stadgans vill­ kor, inledde ett krigstillstånd i förhållandet till en annan stat, skulle detta anses som en krigshandling mot samtliga övriga medlemsstater, vilka förband sig att vidtaga samordnade ekonomiska sanktioner gentemot den avtal sbrytande staten. NF-rådet kunde vidare i ett sådant fall ta beslut om rekommendationer om mili­ tära sanktioner.174 Detta kollektiva säkerhetssystem kom dock snart att visa sig ineffektivt. Dess ineffektivitet var delvis orsakad av tillämpningen av the State of War Doctrine. NF-stadgans bestämmelser om sanktioner var uttryckligen relaterad till före­ komsten av ett krigstillstånd. Stridande stater, som av politiska skäl sökte und­ vika en konflikt med NF-stadgans bestämmelser, valde därför att avstå från att deklarera att de befann sig i ett krigstillstånd. Istället kom termer som väpnad konflikt och militär incident att användas allt oftare. NF-rådet kom vid behand­ lingen av flera omfattande militära konflikter, vilka materiellt sett kunde beskri­ vas som krig men utan att det förelåg ett formellt krigstillstånd, att acceptera den 170 HK III, Artikel 1: De fördragsslutande makterna erkänna, att fientligheter dem emellan icke böra taga sin början utan föregående otvetydigt tillkännagivande, avfattat antingen i form av en motiverad krigsförklaring eller i form av ett ultimatum med villkorlig krigsförklaring. 171 NF-stadgan, ”The Covenant of the League of Nations”, artikel 10-17. Denna stadga infogades som en del i fredsfördragen efter det första världskriget: Versaillesfördraget, 28 juni 1919 mellan de allierade makterna och Tyskland samt St Germainfördraget mellan de allierade makterna och Österrike, 10 september 1919. Fördragstexterna återfinns återgivna i Israel, Fred L: ”Major Peace Treaties of Modern History”, ss. 1265-1533 samt ss. 1535-1726. 172 Briand-Kelloggpakten, ”General Treaty for the Renunciation of War as an Instrument for Na­ tional Policy”, Paris 27 augusti 1928, 94 LNTS 57. 173 Se vidare Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 290-300, speciellt s. 297. Detter De Lupis, Ingrid: ”The Law of War”, Cambridge University Press, Cam­ bridge 1987, ss. 8-10. SOU 1984:56, ”Folkrätten i krig”, s. 62. Staterna kom också att i stor om­ fattning inleda krigshandlingar utan föregående krigsförklaringaring. Exempel är det japanska an­ greppet i Manchuriet 1931, det italienska angreppet mot Abessinien 1935, det tyska angreppet mot Polen 1939, det ryska angreppet mot Finland samma år, de tyska angreppen mot Danmark och Nor­ ge 1940 samt det japanska angreppet mot USA 1941. 174 NF-stadgans artikel 16. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 95 subjektiva definition av krigsbegreppet som fastlagts genom the State of War Doctrine.^5 Orsaken till NF:s agerande står att finna i medlemsstaternas medve­ tenhet om oförmågan att upprätthålla det kollektiva säkerhetssystemet. Om NF- rådet, genom en tillämpning av objektiva kriterier, hade fastslagit att ett otillåtet krigstillstånd förelåg, hade medlemsstaterna blivit tvungna att ta ställning till frågan om att inleda sanktioner i enlighet med NF-stadgans artikel 16. Staterna inom NF var medvetna om att möjligheterna att på ett effektivt sätt genomföra sådana sanktioner var mycket små. De dominerande medlemsstaternas pragma­ tiska agerande i denna fråga kom att kritiseras mycket hårt av samtida folkrätts- sakkunniga, vilka pekade på det ohållbara att söka upprätthålla ett kollektivt sä­ kerhetssystem, relaterat till förekomsten av krig, samtidigt som de stridande sta­ terna tilläts förfoga över krigsbegreppet.176 För att täcka de uppenbara luckor som på detta sätt uppkom i det genom NF- stadgan upprättade kollektiva säkerhetssystemet, kom begreppet krig att i FN- stadgan 1945 ersättas av hot om eller bruk av våld.^ Vidare relaterades FN- stadgans kollektiva Sanktionssystem ej till förekomsten av krig utan avsågs träda i kraft då Säkerhetsrådet fastställt existensen av ett hot mot freden, fredsbrott el­ ler angreppshandling.™ Som en följd av denna nya begreppsbildning åsidosat­ tes the State of War Doctrine och de stridande staternas uppfattning om det fö­ religger ett krigstillstånd eller ej kom att sakna betydelse vid Säkerhetsrådets be­ dömning. I modernare folkrättslig doktrin återfinns också stark kritik mot The State of War Doctrine. Ian Brownlie formulerade följande omdöme 1962: The practice of states since the early nineteenth century has developed a doctrine which might be considered so absurd as not to merit discussion if it were not for the circumstances that governments have frequently used the doctrine and that it has been resorted to in more recent times.179 175 Denna problematik exemplifieras främst av NF:s agerande under den omfattande Japansk-Ki­ nesiska konflikten 1931-1935 där ett formellt krigstillstånd aldrig förelåg. En detaljerad redogörel­ se för denna konflikts behandling inom ramen för NF återfinns i Willoughby, W. W: ”The Sino- Japanese Controversy and the League of Nations”, The Johns Hopkins Press, Baltimore 1935, om­ tryckt av Greenwood Press, New York 1968. Se även Northedge, F.S: ”The League of Nations, its Life and Times”, Leicester University Press, Leicester 1986, ss. 137-164. Angående den liknande behandlingen av den militära konflikten mellan Peru och Colombia 1932-1933, se LNOJ 1933, ss. 523, 599-609. 176 Mot bakgrund av Japansk-Kinesiska konflikten skrev Hersh Lauterpacht 1934: The prediction of the sceptics that the authority of the League would be unable to assert itself if challenged by one of the Great Powers seemed to have been confirmed. It seemed to have been fulfilled by a successful defiance of the Covenant so unprecedented in its magnitude, obviousness and persistence as to con­ stitute a fair test case of the value and of the potentialities of the League. Lauterpacht, Hersh:”Res- ort to War” and the interpretation of the Covenant during the Manchurian Dispute”, AJIL 1934, ss. 43-61. Se även Kotzch, Lothar: ”The Concept of War in Contemporary History and International Law”, Libraire E. Droz, Genève 1956, ss. 189-191. 177 FN-stadgan, ”Charter of the United Nations”, San Fransisco, 26 j uni 1945, 1 UNTS XVI,artikel 2(4). 178 FN-stadgan, artikel 39. 179 Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, The Clarendon Press, Oxford 1963, s.26 96 Neutralitet I den modernare folkrättsteorin har också reglerna i krigets lagar kommit att knytas närmare till den faktiska förekomsten av stridigheter och betydelsen av de stridande parternas animus belligerendi har tonats ned. Detta har skett genom en utveckling i två olika fåror: För det första har, som nämnts ovan, begreppet krig i ökad omfattning kommit att utmönstras för att ersättas med mer neutrala termer som ”väpnad konflikt”. För det andra har begreppet ”krig” i de fall det fortfarande används kommit att knytas till objektiva kvalitativa kriterier. Oppen- heim/Lauterpacht använde 1952 i arbetet International Law följande grundläg­ gande definition av krigsbegreppet: War is a contention between two or more States through their armed forces, for the purpose of overpowering each other and imposing such conditions of peace as the victor pleases.180 Denna definition av krigsbegreppet grundar sig på ett objektivt iakttagbart ele­ ment; förekomsten av väpnade stridigheter av en viss omfattning mellan stater. Det skall emellertid noteras, att det i denna typ av objektivt grundade definitio­ ner finns ett grundläggande problem i att etablera accepterade kvalitativa krite­ rier för att avgöra om en viss situation skall anses utgöra krig eller ej. Det upp­ kommer i detta sammanhang ett tydligt behov av en de minimis norm. Någon ac­ cepterad generell sådan har emellertid ej formulerats och det praktiskt möjliga i en sådan normkonstruktion kan ifrågasättas.181 Den subjektiva definitionen av krigsbegreppet har emellertid till viss del kommit att fortleva. Detta återspeglas bland annat i texten för den komplettering, och förstärkning, av den humanitära rätten i krig som 1949 års Genèvekonven- tioner innebar.182 Det stora flertalet av statssamfundets medlemmar har tillträtt dessa konventioner. Därmed kan de däri fastslagna normerna sägas utgöra ett ut­ tryck för en allmänt accepterad folkrättssyn och de utgör idag ryggraden i det 180 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 202. Jämför von Clausewitz grundläggande definition av krigsbegreppet: Kriget är ingenting annat än en utvidgad tvekamp. Om vi vill tänka oss det otal enskilda dueller, varav kriget består som en enhet, kan vi hellre föreställa oss två brottare. Var och en söker genom fysiskt våld påtvinga den andre sin vilja; hans närmaste mål är att kasta motståndaren till marken och därigenom göra honom oförmögen till varje form av vidare motstånd. Kriget är alltså en våldsakt för att påtvinga motståndaren vår vilja, von Clausewitz, Carl: ”Om kriget”, s. 29. 181 Jämför diskussionen i Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, ss. 398-401. Se även Detter-De Lupis, Ingrid: ”The Law of War”, Cambridge University press, Cam­ bridge 1987, ss. 18-19. Det skall dock noteras att FN:s generalförsamling 1974 antog en resolution med en definition av begreppet aggression, GA Res 3314 (XXIX). Denna definition anses emeller­ tid främst ha en politisk och internationell straffrättslig betydelse. En anlays av bakgrunden till, och innebörden av, denna resolution återfinns i Bring, Ove: ”FN-stadgan och världspolitiken", Nor­ stedts Juridik, Stockholm 1994, ss. 82-87. 182 ”Convention (I) for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed For­ ces in the Field”, Genève 12 augusti 1949, 75 UNTS 31, (GK I). ”Convention (II) for the Amelio­ ration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field”, Genève 12 augusti 1949, 75 UNTS 31, (GK II). ”Convention (III) Relative to the Treatment of Prisoners of War”, Genève 12 augusti 1949, 75 UNTS 135, (GK III). ”Convention (IV) Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War”, Genève 12 augusti 1949, 75 UNTS 287, (GK IV). Se även S/ö/ 1953:14-17 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 97 folkrättsliga regelsystem som söker skydda grundläggande humanitära intressen i en krigssituation. Dess tillämpningsområde begränsas emellertid formellt av att de uttryckligen hänvisar till en subjektiv definition av begreppet ”krigstillstånd”. I den gemensamma andra artikeln i dessa fyra konventioner stadgas att: In addition to the provisions which shall be implemented in peace time, the present Convention shall apply to all cases of declared war or of any other armed conflict which may arise between two or more of the High Contracting Parties, even if the sta­ te of war is not recognized by one of them.183 I flertalet auktoritativa kommentarer återfinns emellertid synsättet att Genève- konventionernas tillämplighet ej är beroende av att minst en av de stridande par­ terna uttrycker en animus heiliger endi. Ian Brownlie skrev 1963: The Geneva Conventions of 1949 do not depend for their operation on the recognition by one or more of the parties to an ‘armed conflict’ of the existence of ‘war’.184 Även Pictet med flera pekar på att avsikten var att etablera en objektiv syn på krigsbegreppet för konventionernas tillämpningsområde.185 Trots att en viss osäkerhet tycks råda rörande grundförutsättningarna for Genèvekonventionernas tillämplighetsområde186, är det lätt att känna en stark 183 Fetstil tillagd. 184 Brownlie stöder emellertid detta påstående på en analys av en felaktig återgivning av Genève­ konventionernas gemensamma artikel 2:..each Convention applies the provisions to all cases of de­ clared war or any other armed conflict which may arise between two or more of the High Contrac­ ting Parties even if the state of war is not recognised by any of them. Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, s. 394, not 2. 185 Pictet, Jean, S: ”The Geneva Conventions for the Protection of War Victims”, AJIL 1951, ss. 462 494, s. 468: One of the most important amendments to existing conventions was that their sti­ pulations should be applicable not only in the case of war formally declared, but also on the out­ break of de facto hostilities, even if war has not been previously declared, and irrespective of the nature of the armed conflict. Denna artikel innehåller även en intressant redogörelse för den för­ handlingsprocess som ledde fram till 1949 års konventioner. Se även Yingling, Raymund, T; Gina- ne, Robert, W: "The Geneva Conventions of 1949”, AJIL 1952, ss. 393-427, s. 394: Though not specifically so stated, it would seem to follow that the conventions apply even though the state of war is not recognized by either of the parties. Thus they would apply to all cases of declared or undeclared war between Contracting Parties. They wotdd have applied, for instance, to the unde­ clared Sino-Japanese conflict, Schindler, Dietrich: ”State of War, Belligerency, Armed Conflict” i Cassese, Antonio red: ”The New Humanitarian Law of Armed Conflict”, Editoriale Scientifica, Napoli 1979, ss. 3-20, ss. 4-5, Gutteridge, Joyce, A.C: ”The Geneva Conventions of 1949”, BYIL 1949, ss. 294-326, ss. 297-301. Blix, Hans: ”When are the Laws of War Applicable”, Revue Egyp­ tienne de Droit International 1976, ss. 125-139, s. 131. 186 Denna osäkerhet återspeglas bland annat i Bring, Ove: ”Folkrätt för totalförsvaret”, s. 64: Ett problem som uppstår vid tillämpningen av artikel 2 är skrivningen att konventionen skall äga till- lämpning oavsett om en av de stridande parterna erkänner att ett krigstillstånd föreligger. Man kan i detta sammanhang fråga sig vad det innebär om samtliga parter i en konflikt förnekar att det fö­ religger krig. Det kan vidare konstateras att under stridigheterna mellan Nederländerna och Indo­ nesien under det tidiga 1950-talet hävdade Nederländerna att det ej förelåg någon förpliktelse att tillämpa GK III då ingen av de stridande parterna ansåg att det förelåg ett formellt krigstillstånd dem emellan. Efter påtryckningar från ICRC ändrades dock denna inställning. Se Kalshoven, Frits: ”Constraints on the Waging of War”, ICRC, Martinus Nijhoff, Dordrecht 1987, s. 27. 98 Neutralitet sympati för den till synes dominerande uppfattningen som fullt ut förespråkar en objektiv definition av krigsbegreppet. De fyra Genèvekonventionerna uttrycker humanitära rättsregler, vars syfte är att ge civila och stridande individer ett skydd mot onödigt lidande till följd av militära operationer. Dessa regler bör givetvis ges en så bred tillämpning som möjligt. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att utesluta betydelsen av de stridande staternas subjektiva uppfattning om ett krigstillstånd föreligger eller ej. Istället bör objektivt iakttagbara fakta, utgående från konfliktens kvalitativa egenskaper, vara avgörande för frågan om den hu­ manitära folkrätten i krig är tillämplig eller ej. Den följande rättsutvecklingen stöder också detta breda tillämpningområde för den humanitära folkrätten: I syfte att vidga dess tillämplighet har därför be­ greppet krig delvis kommit att utmönstras för att ersättas med begreppet väpnad konflikt. Detta framgår främst av de två tilläggsprotokoll till Genèvekonventio­ nerna som antogs i slutet av 1970-talet.187 För detta arbetes vidkommande är emellertid det mest centrala elementet i denna utveckling att samtliga 1949 års konventioner samt det första tilläggspro­ tokollet innehåller uttryckliga referenser till neutrala staters agerande och de­ ras speciella uppgifter inom det humanitära arbetet.188 Särskilt bör uppmärk­ sammas den roll som neutrala stater förväntas spela som skyddsmakter och deras agerande för efterlevnadskontroll av konventionernas regler.189 3.2.I Neutralitet utan formellt krig Mot bakgrund av den ovan skisserade utvecklingen har begreppen krig och krigstillstånd i modern tid kommit att få en allt mindre betydelse som folkrätts- 187 ”Protocol (I) Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 Relating to the Protec­ tion of Victims of International Armed Conflicts”, Genève 8 juni 1977, 1125 UNTS 3, (TP I). Pro­ tocol (II) Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 Relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts” , Genève 8 juni 1977, 1125 UNTS 609, (TP II). Genom TP I, artikel 1(4), fastslogs att Genèvekonventionernas gemensamma artikel 2 skall anses innefatta armed conflicts in which peoples are fighting against colonial domination and alien oc­ cupation and against racist regimes in the exercise of their right ofself-determination, as enshrined in the Charter of the United Nations and the Declaration on Principles of International Law con­ cerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations. Genom TP II, artikel 1(1) vidgades även tillämpningsområdet for de grundläggan­ de principerna i den humanitära rätten som nedlagts i Genèvekonventionernas gemensamma artikel 3 till att omfatta all armed conflicts which take place in the territory of a High Contracting Party between its armedforces and dissident armed forces or other organized armed groups which, un­ der responsible command, exercise such control over a part of its territory as to enable them to car­ ry out sustained and concerted military operations and to implement this Protocol. 188 GKI, artiklarna 4, 8, 10, 11,27, 37 samt 43, GK II, artiklarna 3, 5, 8, 10, И, 17,21,25, 32, 38 samt 40, GKIII, artiklarna 4, 8, 10, 11, 109, 110, 111, 115, 116 samt 122, GKIV, artiklarna 4, 9, 11, 12, 15, 24, 132 samt 140, TP I, artiklarna 2, 9, 19, 22 samt 31. 189 Se vidare härom i Abi-Saab, Georges: ”The Implementation of Humanitarian Law” i Cassese, Antonio red: ”The New Humanitarian Law of Armed Conflict”, Editoriale scientifica, Napoli 1980, ss. 310-346. Jämför även Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 524-525. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 99 liga begrepp.190 Genèvekonventionerna, och dessas tilläggsprotokoll, rörande skyddet av humanitära intressen under väpnade konflikter återspeglar denna ut­ veckling. Existensen av detta regelkomplex av karaktären ius in bello kan emel­ lertid även ses som ett öppet erkännande av våldsförbudets reella ineffektivi­ tet.191 Denna utveckling har givetvis också relevans för neutralitetsrättens tillämp­ ning. Det regelsystem som antogs vid den andra Haagkongressen 1907 utgick från en skyldighet att förklara krig och neutraliteten var relaterad till förekom­ sten av krig i dess formella mening. Den klara skiljelinje mellan krig och fred, som i detta sammanhang förutsågs, är idag ej för handen. Mot bakgrund av för­ budet mot våldsanvändning inleds militära konflikter idag knappast med en krigsförklaring. Det vanliga är istället att väpnade konflikter utvecklas genom en successiv upptrappning av politiska spänningar och därpå följande våldsanvänd­ ning. Av en relativt enig folkrättslig doktrin och statspraxis framgår det att utanför­ stående stater mycket väl kan inta en neutral position visavi stridande stater, vil­ ka själva hävdar att de ej befinner sig i ett krigstillstånd. Att ett krigstillstånd i formell mening föreligger utgör idag inte en förutsättning för neutralitetsrättens tillämpning. Neutralitet förutsätter således idag ett tillstånd av mellanstatlig väp­ nad konflikt av en sådan omfattning att det kan benämnas ”krig” i materiell me­ ning.192 Då utanförstående stater står fria att avgöra när en sådan situation är för handen följer därför att stater kan tillämpa neutralitetsrätten visavi de stridande parterna i varje väpnad konflikt. Dietrich Schindler har i en artikel 1991 uttryckt detta förhållande på följande sätt: 190 Detta förhindrar emellertid inte att begreppen krig och krigstillstånd fortfarande har en avgöran­ de politisk betydelse. De utgör vidare relevanta begrepp i många staters nationella rättsordningar. För Sveriges del se som exempel RF 13, BrB 21, Förfogandelagen SFS 1978:262 samt Tillträdes- förordningen SFS 1992:1)8. 191 Den formella inkonsekvens som kan tyckas ligga i att utveckla krigets lagar, samtidigt som våldsanvändning är förbjuden, återspeglas i preambeltextentill TP I: The High Contracting Parties, Proclaiming their earnest wish to see peace prevail among peoples, Recalling that every State has the duty, in conformity with the Charter of the United Nations, to refrain in its international rela­ tions from the threat or use off orce against the sovereignty, territorial integrity or political inde­ pendence of any State, or in any other manner inconistent with the purposes of the United Nations, Believing it necessary nevertheless to reaffirm and develop the provisions protecting the victims of armed conflicts and to supplement measures intended to reinforce their application. 192 Jämför Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, The Clarendon Press, Oxford 1963, ss. 395-396. Brownlie menar vidare att: The use of the term ”war ” by particular go­ vernments to describe their relations with other governments is, it is submitted, no longer conclu­ sive of any question of general international law. Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, s. 531. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 293, not 1. Stone, Julius: ”Legal Controls of International Conflict”, Stevens & Sons Ltd, London 1954, s. 313. Guggenheim, Paul:”Traité de droit international public”, volym II, s. 510. Blix, Hans: ”When are the Laws of Neutrality Applicable”, Revue Égyptienne de Droit International 1976, ss. 125-139, s. 137. Schwarzenberger, Georg: ”The Frontiers of International Law”, Stevens & Sons Limited, London 1962, s. 250. Greenwood, Christopher: ”The Concept of War in Modern Interna­ tional Law”, ICLQ 1987, ss. 283-306. ”Report of the Committee on Maritime Neutrality” i ”ILA, Report of the Sixty-sixth Conference”, Buenos Aires 1994, ss. 570-599, s. 576. 100 Neutralitet ..it should be emphasized that the law of neutrality may be applied in all armed con­ flicts even if no state of war has been recognized. States which since 1945 have refer­ red to the law of neutrality have generally done so without regard to a possible state of war. The permanently neutral States in particular have considered the law of neu­ trality to be applicable to all international armed conflicts.193 Vidare kan väpnade stridigheter inom en stat under vissa omständigheter i folk­ rättsligt hänseende likställas med ett krigstillstånd mellan stater. Neutralitet kan därmed också vara möjlig i förhållandet till stridande parter inom en stat. I detta fall är den icke-stridande statens subjektiva syn på huruvida den aktuella kon­ flikten skall anses utgöra ett internationellt krigstillstånd avgörande.194 Genèvekonventionernas uttryckliga hänvisningar till neutrala stater som ak­ törer till förmån för skyddet av humanitära intressen under väpnade konflikter kan vidare ses som en bekräftelse av neutralitetsbegreppets fortsatta relevans i en värld där the State of War Doctrine utmönstrats. Det skall dock i detta sammanhang noteras att inom ett till neutralitetsrätten nära anknutet rättsområde är fortfarande den formella definitionen av begreppet krig av avgörande betydelse. Krigförande staters rätt att kontrollera och begrän­ sa icke-stridande staters handel med fienden i enlighet med reglerna om kontra­ band och blockad är, enligt en i stort sett enig doktrin, beroende av att ett for­ mellt krigstillstånd föreligger. I detta förhållande återfinns ett skäl till att krigs­ förklaringar utfärdades under den serie av krig som sedan 1948 utkämpats mel­ lan Israel och dess grannländer samt under den indisk-pakistanska konflikten 1965.195 Den ovan beskrivna utvecklingen, varigenom den tidigare klara distinktionen mellan ”krig” och ”fred” i stort sett suddats ut, har emellertid lett till en situation av osäkerhet rörande neutralitetens inträde. Utbryter en väpnad konflikt som ej utgör ett krigstillstånd i formell mening har en icke-stridande stat en valmöjlig­ het. Den kan välja att anse att ett krigstillstånd i materiell mening föreligger och inta en neutral position visavi de stridande eller den kan göra bedömningen att ett krigstillstånd ej föreligger och fortsätta att agera som i fredstid, obunden av neutralitetsrättens krav om opartiskhet. Härigenom har en stats förklaring av sina avsikter att upprätthålla neutralitet i relationerna till parterna i en viss kon­ flikt kommit att få ökad relevans. 193 Schindler, Dietrich: ”Transformations in the Law of Neutrality since 1945” i Delissen, J.M; Tanja, Gerard, J. red: ”Humanitarian Law of Armed Conflict, Challenges Ahead, Essays in Honour of Frits Karlshoven", Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London 1991, ss. 367-386, s. 375. 194 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 423. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: "Internatonal Law”, volym II, ss. 209-210,659-661 samt 667. Gihl, Torsten: ”Folkrätt under krig och neutralitet”, Kooperativa Förbundets bokförlag, Stockholm 1941, ss. 15- 16. Briefly, J.L: ”The Law of Nations”, Clarendon Press, Oxford 1963, ss. 141-143. Blix, Hans: ”When are the Laws of Neutrality Applicable”, Revue Égyptienne de Droit International 1976, ss. 125-139, s. 138. 195 Jämför Norton, Patrick, M: ”Between the Ideology and the Reality: The Shadow of the Law of Neutrality”, HILJ 1976, ss. 249-311, ss. 257-259. Schindler, Dietrich: ”State of War, Belligerency, Armed Conflict”, i Cassese, Antonio red: ”The New Humanitarian Law of Armed Conflict”, ss. 3- 20, ss.4-5, 12-15. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 101 Detta förhållande av osäkerhet har vidare, ur ett aktörsperspektiv, kommit att accentueras genom den parallella upplösningen av de klara skiljelinjerna mellan begreppsparet ”krigförande” och ”neutral”, vilka vidare analyseras nedan. 3.3 Acceptansen av positioner mellan krig och neutralitet- begreppet icke-krigförande stat Den automatik, och den därmed förknippade förutsebarhet, som kännetecknade neutralitetsrättens tillämpning inom det regelsystem som etablerades genom Haagkonventionerna byggde på ett uteslutande av möjligheten att inta positioner som icke-stridande men ändå ej neutral: I det fall krig utbrutit fanns endast två möjliga positioner för statssamfundets övriga medlemmar, att leva upp till neu­ tralitetsrättens krav om opartiskhet eller att bli krigförande.196 Denna klara distinktion kom emellertid snart att upplösas genom staternas faktiska handlande. Redan under det första världskriget kom flera stater som ej deltog i kriget att i sitt handlande göra avsteg från Haagkonventionernas neutralitetsregler till för­ mån för en av de krigförande, varigenom den klara skiljelinjen mellan neutralitet och krig kom att bli mer otydlig.197 Även om dessa avsteg av många kritiserades hårt som otillåtna neutralitetsbrott198, kom vissa folkrättssakkunniga att argu­ mentera för tillåtligheten av positionen ”icke-krigförande stat”. Denna position avsåg en stat som stod utanför krigshandlingarna men som ändå ej iakttog neu­ tralitetsrättens påbud om opartiskhet gentemot de krigförande. En sådan stat skulle, utan att inträda som krigförande, kunna diskriminera mellan de stridande partema och till följd av ingångna avtal och/eller politisk lojalitet gynna den ena till den andres förfång. Den italienske folkrättsexperten Arrigo Cavaglieri publicerade redan 1919 en artikel där han hävdade att dualismen mellan positionen som neutral och posi­ tionen som krigförande var alltför rigid och att det måste finnas finnas legitima positioner mellan dessa.199 Enligt Cavaglieri förelåg således ej någon skyldighet för icke-stridande stater att iakttaga neutralitetsrättens krav om opartiskhet. Den- 196 Jämför ovan under 1.3.1. 197 Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s. 419. En utförlig analys av relationerna mellan neutrala och krigförande sta­ ter under det första världskriget återfinns i 0rvik, Nils: ”The Decline of Neutrality”, ss. 38-118. 198 Se som exempel Hyde, Charles, Cheney: ”International Law, Chiefly as Interpreted and Applied by the United States”, Little Brown & Co, Boston 1922, vol II, ss. 765-766. 199 Cavalgieri, Arrigo: "Belligeranza, neutralità e posizioni giuridiche intermedie”, RDI 1919, ss. 58-91. Cavalgieri argumenterade utifrån att en stat ej kan anses bunden av neutralitetsrätten mot sin vilja. En stat som vid ett krigsutbrott inte förklarade sig neutral och inte heller upprätthöll en opartiskhet visavi de krigförande borde ändå inte därmed anses vara krigförande. Cavaligieri me­ nade att en sådan position som ”icke krigförande” måste anses legitim och att den regleras på det politiska planet: Liksom en neutral stat löper den icke krigförande staten risken att någon av de krigförande förklarar den krig. För den icke krigförande staten är emellertid denna risk större än för den neutrala. 102 Neutralitet na argumentation tycks emellertid ej ha vunnit någon större acceptans i samti­ den. Ur folkrättslig synvinkel innebar emellertid NF-stadgans begränsning av rätt- ten att gå i krig och Briand-Kelloggpaktens förbud mot aggressiv våldsanvänd­ ning en grundläggande förändring i förutsättningarna för neutralitet. Detta då be­ greppen krig och neutralitet är förknippade med varandra som fram- och baksi­ dan av samma mynt. Trots den bristande effektiviteten i NF-stadgans sanktions- system200, och att Briand-Kelloggpakten varken innefattade någon uttrycklig skyldighet att bistå en stat som utsatts för otillåten aggression eller någon aukto­ ritativ mekanism för att avgöra huruvida en stat förbrutit sig mot paktens påbud, innebar dessa folkrättsliga normer att en grund för rättslig argumentation före­ språkande en legitim diskriminering mellan krigförande stater hade etablerats.201 Det ligger här nära till hands att dra en analogi till den historiska indelningen mellan orättfärdiga krig (aggressionskrig) och rättfärdiga krig (försvarskrig) där stater som står utanför kriget suveränt kunde avgöra vilken, om någon, av de stri­ dande förde ett rättfärdigt krig och därefter stödja den rättfärdige. Risken för att ett sådant agerande skulle komma att vara säkerhetspolitiskt destabiliserande observerades dock i samtiden av bland annat den amerikanske folkrättsexperten Edwin Borchard: To make a decision as to who violates the Kellogg Pact is first necessary and there is no machinery in the world for determining who has violated and when, the Kellogg Pact. Different neutrals will take different views as to who has violated the Kellogg pact, the result being that neutrals will be aiding one or the other belligerent and the­ reby making themselves more subject to war than ever.202 Under det andra världskriget kom ett flertal stater att inta positionen som ”icke­ krigförande stat” vilket bekräftade uppluckringen av neutralitetsrättens status i det folkrättsliga systemet. I vissa fall rättfärdigades dessa avsteg från den av neu- tralitetsrätten påbjudna opartiskheten med hänvisning till rätten att stödja en stat som utsatts för otillåten aggression. I andra fall skedde en diskriminering mellan de krigförande på grundval av avtal mellan en av de krigförande parterna och den icke-krigförande staten eller som ett uttryck för politisk lojalitet. Den första stat som officiellt betecknade sin position som ”icke-krigförande” var Italien som avgav en förklaring med denna innebörd i december 1939. Lan­ det hade i maj samma år ingått en ömsesidig bistånds- och vänskapspakt med Tyskland.203 Detta avtal innehöll visserligen förpliktelser om ömsesidigt militärt bistånd, men regimen i Rom ansåg att den ej förfogade över den militära kapa­ citet som var nödvändig för att sluta upp på Tysklands sida i det nyligen utbrutna 200 Angående detta se vidare under 2.3.5.1 201 Jämför Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove; Mahmoudi, Said: ”Current International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki”, ss. 25-50, ss. 30-31. Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, ss. 436-443. 202 ’TLA Report 1930”, s. 130 203 ”Patto di amicizia e di alleanza fra l'Italia e la Germania”, Berlin 22 maj 1939, "Trattati e Con- venzioni fra il regno d'Italia e gli altri stati” volym 54, ss. 252-255, artikel 3. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 103 kriget. Mot bakgrund av den politiska situationen bedömdes emellertid en ita­ liensk neutralitetsförklaring vara politiskt förnedrande. Den italienska positio­ nen som icke-krigförande stat innebar ett gynnande av Tyskland och upphörde i och med att Italien förklarade de allierade krig 10 juni 1940.204 Spanien avgav en neutralitetsförklaring i september 1939 men övergav neu­ traliteten för att officiellt inta positionen som icke-krigförande i juni 1940. På grundval av ett ingånget samarbetsavtal och allmän politisk lojalitet kom den spanska politiken därefter att vara gynnande gentemot Axelmakterna. Speciellt skall i detta sammanhang noteras den 17 000 man starka frivilligstyrka, den ”Blå divisionen”, som regeringen i Madrid 1941 ställde till den tyska krigsmaktens förfogande på östfronten. Efter Axelmakternas militära motgångar återgick emellertid Spanien, vid årsskiftet 1943/44, till en neutral position och de spanska styrkorna på östfronten återkallades.205 Turkiet deklarerade en ställning som icke-krigförande stat 1940. Landet hade i oktober 1939 ingått ett samarbetsavtal med Storbritannien och Frankrike och dess position var ett utflöde av detta avtal. Denna position upprätthölls fram till februari 1945 då Turkiet förklarade Tyskland krig206 Aven Argentina, Egypten, Bulgarien, Ungern och Rumänien intog under kri­ get positionen icke-krigförande stat gynnande endera av de krigförande partema beroende på omständigheterna. Av speciellt intresse är den amerikanska hållningen. USA hade avgivit en neutralitetsförklaring i samband med krigsutbrottet men intog, fram till dess in­ träde som krigförande i december 1941, en position som öppet diskriminerade mellan de krigförande på ett neutralitetsvidrigt sätt. I september 1940 levererade den amerikanska staten 50 äldre jagare till Storbritannien. Trots att denna hand­ ling stod i strid mot neutralitetsrättens förpliktelser207, hävdade regeringen i Washington att några avsteg från neutraliteten ej skett.208 Mot bakgrund av krigsutvecklingen antog den amerikanska kongressen i mars 1941 the Lend-Lea­ se Act™ vilken gav presidenten kompetens att fatta beslut om leveranser av 204 Angående det fascistiska Italiens hållning under det andra världskriget fram till 10 juni 1940 se: Lowe, C.J; Marzari, F: ”Italian Foreign Policy 1870-1940”, Routledge & Kegan Paul, London 1975, ss. 183-370. 205 Se vidare i Duff, Katharine: ”Spain between Allies and Axis” i Toynbee, Arnold; Toynbee, Ve­ ronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, Oxford University Press, London 1956, ss. 256-316. 206 Angående Turkiet se Deringsil, Selim: ”Turkish Foreign Policy During the Second World War: an Active Neutrality”, Cambridge University Press, Cambridge 1989. 207 HK XIII, artikel 6. 208 Se ”United States Attorney General, Opinion on exchange of over-age destroyers for naval and air bases” AJIL 1940, ss. 728-736. Flera amerikanska folkrättssakkunniga var emellertid av en an­ nan uppfattning, se Briggs, Herbert, W: ”Neglected Aspects of the Destroyer Deal”, AJIL 1940, ss. 569-587. Borchard, Edwin: ”The Attorney General's Opinion on the Exchange of Destroyers for Naval Bases”, AJIL 1940, ss. 690-697. För en detaljerad redogörelse av de amerikanska leveran­ serna av krigsmateriel fram till slutet av 1940 se Atwater, Elton: ”American Regulation of Arms Exports”, Carnegie Endowment for International Peace, Washington 1941, ss. 235-257. 209 ”An Act to Promote The Defense of the United States”, Lagtexten återfinns återgiven i AJIL 1941, suppl. ss. 76-79. 104 Neutralitet krigsmateriel till alla stater som försvarade vitala amerikanska intressen. Denna uppenbara diskriminering mellan de krigförande utgjorde ett mycket långtgåen­ de avsteg från neutralitetsrättens krav på opartiskhet. Den rättfärdigades offici­ ellt på folkrättslig grund med att Axelmakterna förbrutit sig mot Briand-Kel- loggpaktens aggressionsförbud och att det därmed förelåg en rättighet att bistå de stater som fallit offer för den otillåtna aggressionen utan att därigenom inträ­ da som krigförande. Den amerikanska hållningen förklarades 1941 på följande sätt i ett tal av USA:s justitieminister, Robert H. Jackson: It is the declared policy of the Government of the United States to extend to England all aid ”short of war”. At the same time it is the declared determination of the govern­ ment to avoid entry into the war as a belligerent... It has been asserted that Internatio­ nal Law forbids the United States to exchange over-age destroyers for air and naval bases in this hemisphere, and forbids us to render acts of assistance to a belligerent with whose institutions we feel some kinship, and who has been subjected to aggres­ sion... Some of our scholarship has not caught up with this century which, by its Lea­ gue of Nations Covenant with sanctions against aggressors, the Kellogg-Briand Tre­ aty for the renunciation of war as an instrument of policy, and the Argentine Anti-War Treaty, swept away the nineteenth century basis for contending that all wars are alike and all warriors entitled to like treatment. And this adoption in our time of a discrimi­ nating attitude towards warring states is really a return to earlier and more healthy precepts.210 Talet innehöll också en utförlig redogörelse för den klassiska distinktionen mel­ lan rättfärdiga och orättfärdiga krig. Ett liknande exempel kan även hämtas från Sverige. Efter Sovjetunionens an­ grepp mot Finland 1939 intog landet implicit en position som icke-krigförande stat. Till skillnad från kriget på kontinenten avgavs ej någon neutralitetsförkla- ring rörande detta krigstillstånd och Sverige kom att gynna de finska krigsan- strängningarna genom omfattande tillförsel av materiel och frivilliga militära styrkor.211 I Sverige kunde dessa avsteg från en neutral hållning rättfärdigas ge­ nom hänvisning till rättigheten att stödja en stat som utsatts för otillåten aggres- sion.212 Den ovan beskrivna utvecklingen pekar tydligt på en faktisk uppluckring av neutralitetsrättens tänkta automatik. För stater som ej var krigförande kom en valsituation mellan å ena sidan folkrättsligt reglerad opartiskhet - neutralitet - och å andra sidan den folkrättsligt oreglerade positionen som ”icke-krigförande” att anses som legitim. Någon skyldighet till neutralitet för icke-stridande stater 210 ”Address of Robert H. Jackson, Attourney General of the United States, Inter-American Bar As­ sociation, Havana, Cuba March 27 1941”, AJIL 1941, ss. 348-359, ss. 349-350. 211 Se nedan under II.6.2.2.1 212 Det skall noteras att NF fastställt att det sovjetiska angreppet utgjorde en otillåten aggression. Sovjetunionen hade vidare uteslutits ur organisationen och NF:s ministerråd uppmanat övriga med­ lemsstater att bistå Finland, se ”Nationernas Förbunds församlings tjugonde ordinarie möte i Genè­ ve 1939”, Aktstycken utgivna av Kungliga utrikesdepartementet, P.A. Norstedt & Söner, Stock­ holm 1940, ss. 46-49. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 105 observerades således ej. Denna utveckling sammanfattades från amerikansk ho­ risont av Quincy Wright på följande sätt: From the point of view of international law the Lend-Lease Act is of importance in that it asserts the freedom of a non-belligerent to discriminate between the partici­ pants in foreign hostilities under the present circumstances.213 I den samtida folkrättliga diskursen återfinns emellertid också omfattande kritik mot detta synsätt. Denna kritik utgick från det traditionella synsättet på dualis­ men mellan begreppen ”neutral” och ”krigförande” och ett motstånd mot att ac­ ceptera att Briand-Kelloggpaktens aggressionsförbud kunde ges företräde fram­ för neutralitetsrätten. Ett exempel är Edwin Borchard som i en artikel, där de of­ ficiella amerikanska ställningstagandena rörande the Lend-Lease Act utsattes för mycket hård kritik, 1941 skrev följande: Discriminatory treatment of belligerents is the New Order. Besides, the status of non­ belligerency is now said to justify a departure from the obligation of neutrality. Hence that also presumably is the new law. Yet the legal fact seems to be that non-bellige­ rency is a name used as a modern excuse for violating the laws of neutrality and as a hope that warlike acts can be committed while escaping the consequences of bellige- rency. 3.3.1 Neutralitet och FN-stadgans våldsforbud Det grundläggande internationella normsystem som upprättades efter det andra världskrigets slut har tydliggjort den ovan beskrivna utvecklingen. Genom FN- stadgans artikel 2(4) utvecklades våldsförbudet och de enda formerna av legitim internationell våldsanvändning kom att bli individuellt, eller kollektivt, själv­ försvar215 samt kollektiva militära sanktionsåtgärder efter beslut i Säkerhetsrå­ det.216 Det kan vidare noteras att i det stora flertalet väpnade internationella konflikter efter 1945 har aldrig något krigstillstånd i formell mening förele­ gat.217 213 Wright, Quincy: ”The Lend-Lease Bill and International Law”, AJIL 1941, ss. 305-314, s. 308. Jämför även Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s. 482. 214 Borchard, Edwin: ”War, Neutrality and Non-belligerency”, AJIL 1941, ss. 618-625, s. 624. Se även Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 451. Oppenheim/Lauterpacht me­ nar att Briand-Kelloggpaktens förbud mot aggressiv våldsanvändning inte etablerar någon rättighet att diskriminera gentemot en fördragsbrytande stat på ett sätt som står i strid med neutralitetsrätten. En sådan diskriminering kan emellertid, enligt författarna, legitimt åstadkommas genom tillämp­ ning av repressalieåtgärder. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 642-645. 215 FN-stadgans artikel 51. 216 FN-stadgans artikel 42. 217 Se Greenwood, Christopher: ”The Concept of War in Modern International Law”, ICLQ 1987, ss. 283-306. Krig i formell mening har förelegat under konflikten mellan Indien och Pakistan 1965 samt under den serie av konflikter som förekommit mellan Israel och dess arabiska grannstater se­ dan 1948. 106 Neutralitet Som konstaterats ovan under 1.3.2 kan neutralitet idag relateras till krig i ma­ teriell mening. Oavsett om ett formellt krigstillstånd eller ej föreligger, etablerar det folkrättsliga systemet efter 1945 dock ej någon skyldighet för stater som står utanför en väpnad konflikt att inta en opartisk position i enlighet med neutrali- tetsrätten. De stridande parterna kan således ej, genom att avge krigsförklaring­ ar, tvinga icke stridande stater till neutralitet. Detta följer av FN-stadgans artikel 51, enligt vilken alla stater har garanterats en rättighet, men ej en skyldighet, att fram tills dess Säkerhetsrådet vidtagit nödvändiga åtgärder för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet, stödja offer för väpnade angrepp och därmed diskriminera mellan de stridande parterna till offrets förmån.218 Internationella domstolen har i Nicaragua-målet fastställt under vilka förut­ sättningar den kollektiva självförsvarsrätten kan aktualiseras.219 Domstolen ut­ tryckte här två grundläggande villkor. För det första skall den stat som blivit ut­ satt för ett väpnat angrepp själv anse att detta är fallet och avge en deklaration med denna innebörd. För det andra skall den attackerade staten ha begärt militär hjälp från utanförstående stater. Dessa två villkor berör dock endast frågan om ett ingripande med militära medel. Andra former av understöd, i form av subsi­ dier, leveranser av strategiska förnödenheter, krigsmateriel etc. är ej underkas­ tade dessa villkor. 3.3.2 En kort konklusion I avsaknad av en mellanstatlig förpliktelse som ålägger en stat att deltaga i ett kollektivt självförsvar eller att upprätthålla permanent neutralitet, ligger valet att inta en neutral position i förhållandet till parterna i en väpnad konflikt idag inom den icke-stridande statens beslutskompetens. Att vara neutral eller ej är därmed främst en politisk fråga, inte en juridisk. Att positionen ”icke-krigförande” idag är accepterad inom statssamfundet bekräftas vidare av GK III220 samt TP I221 där det uttryckligen hänvisas till neutrala och icke-krigförande makter respektive neutral stat eller annan stat som icke är part i konflikten^1 Mot bakgrunden av utvecklingen av ett internationellt normsystem som byg­ ger på ett våldsförbud, har staterna givits en rättighet att stödja offret för ett väp­ nat angrepp, utan att för den skull inträda som krigförande. Detta kan beskrivas 218 Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersh: ”International Law”, volym II, s. 651. Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, ss. 403 404. Schindler, Dietrich: ”Aspects contemporains de la neutralité”, RdC 1967-11, ss. 373-375. Schindler, Dietrich: ”State of War, Bel­ ligerency, Armed Conflict” i Cassese, Antonio red: ”The New Humanitarian Law of Armed Con­ flicts”, 1979, ss. 3-20, s. 15. ”Kommentar till Förenta Nationernas stadga”, Utrikesdepartementet, P.A: Norstedt & Söner Stockholm 1946, ss. 49-50. 219 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v United States of America), ICJ Reports, 1986, s. 14, ss. 104-105. 220 Artiklarna 4 (b.2) samt 122. 221 Artiklarna 2 (c), 9(2,a), 19, 22(2,a), 31, 39 samt 64. För en kritisk analys av denna formulering se Kussbach, Erich: ”Le Protocole additionel I et les États neutres”, Revue internationale de la Croix-Rouge 1980, ss. 231-251, ss. 232-235. 222 Jämför Kalshoven, Frits: ”Constraints on the Waging of War”, ICRC Martinus Nijhoff Publis­ hers, Dordrecht 1987, s. 113. 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 107 som en återgång till ett tidigare etablerat synsätt enligt vilket en stat medges ett ökat utrymme att agera i linje med en dominerande intern uppfattning om rätt­ färdigheten i de stridande parternas handlande. Samtidigt ligger i detta även en risk för ökad säkerhetspolitisk instabilitet. Detta då avgörandet av vem som är offer eller angripare är ett resultat av en politisk bedömning vars utfall mycket väl kan skilja sig från en huvudstad till en annan.223 Av denna utveckling följer att neutralitet har kommit att få karaktären av en fakultativ möjlighet för tredje stater avseende regleringen av relationerna till krigförande stater. Förutsebarheten om neutralitetsrättens inträde som regle- ringsinstrument har därmed omintetgjorts. Det är således inte längre hållbart att idag tala om förekomsten av en generell presumtion för att stater som ej är in­ blandade i en internationell väpnad konflikt är att anse som neutrala.224 En sådan presumtion kan idag endast sägas föreligga för stater som är permanent neutrala till följd av en mellanstatlig förpliktelse och för stater som trovärdigt deklarerat att de avser att vara neutrala i händelse av krig. Det traditionella synsättet att neutraliteten inträder ipso facto, i och med att en utanförstående stat har erhållit kännedom om krigsutbrottet, är därmed, enligt min mening, idag endast rimligt med avseende på dessa stater.225 Som nämnts ovan föreligger det ingen skyldighet för en stat som önskar att inta neutral position visavi sins emellan stridande parter att avge en neutralitets- 223 Jämför Kelsen, Hans: ”The Law of the United Nations”, Stevens & Sons Limited, London 1950, ss. 795-805. Se även Edwin Borchards principiella kritik av USA:s hållning 1940-1941 i ”War, Neutrality and Non-Belligerency”, AJIL 1941, ss. 618-635, s. 619: Of course the extent of the new discrimination would necessarily be determinedfor itself by each state. Its exercise seems to be ba­ sed on the theory that a uniltaterally assumed self-righteousness gives acts of war a peaceful and benevolent connotation. Ett liknande resonemang återfinns även hos Immanuel Kant i dennes kritik av teorin om det rättfärdiga kriget, se ovan under 1.1. 224 Mot denna bakgrund kan det tyckas förvånande att författarna till vissa moderna folkrättsliga arbeten även idag tycks hävda fortlevnaden av dikotomin mellan ”neutral” och ”krigförande”. Spe­ ciellt skall noteras att detta synsätt återfinns i San Remo-manualen, regel 13 (d): ’neutral' means any State not party to the conflict. Att detta synsätt återkommer i en modern sjökrigsmanual har kritiserats bland annat i Bring, Ove: ”Om den marina neutralitetens utveckling - några reflexioner i anledning av en ny sjökrigsmanual”, Tidskrift i Sjöväsendet 1996, ss. 177-185, s. 184. Det skall dock noteras att i manualens kommenterande text återfinns en medvetenhet om denna problematik och det framgår att avsikten är att de regler i manualen som adresserats till neutrala stater även skall tillämpas av icke-krigförande stater. Doswald-Beck, Louise red: ”San Remo Manual on Internatio­ nal Law Applicable to Armed Conflicts at Sea”, ss. 87-88. Ett än tydligare modernt exempel pâ detta traditionalistiska synsätt återfinns i Lindholm, Rolf, H: "Boforsaffären med Indien och folk­ rätten”, SvJT 1994, ss. 897-912, ss. 901-904. Vissa författare menar vidare att det fortfarande föreligger en skyldighet till neutralitet i relatio­ nen till de krigförande i det fall ett formellt krigstillstånd är för handen. Se som exempel: Guggen­ heim, Paul: ”Traité de droit international public”, volym II, s. 510. 225 Den traditionella uppfattningen återfinns emellertid i ett flertal modernare folkrättsliga arbeten. Se som exempel Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, ss. 653-654. Cast- rén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 424. Mähler, Hans, Georg: ”Die Völker- rechtlische Beteidigung des Krieges- und Gewaltverbot durch Kellogg-Pakt und UN-Satzung”, München 1965, s. 135. Bindschedler, Rudolf, L: ”Neutrality Concept and General Rules”, publice­ rad i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, s. 10. 108 Neutralitet förklaring. Denna inställning finner också ett övertygande stöd i doktrinen.226 Mot bakgrund av upplösningen av automatiken för neutralitetens inträde har emellertid neutralitetsförklaringen kommit att få en fundamental betydelse för att klargöra en stats avsikter i samband med ett krigsutbrott.227 Det existerar vidare inte någon skyldighet för de krigförande att acceptera en stat som neutral.228 Det speciella förhållandet mellan en neutral stat och de krig­ förande, som etableras på grundval av neutralitetsrätten, kan därmed närmast liknas vid kontraktuella bilaterala förhållanden mellan den neutrala staten och de krigförande. Den grundläggande definition av neutralitet som anges av Oppen- heim/Lauterpacht tycks mig därmed vara rimlig: Neutrality may be defined as the attitude of impartiality adopted by third States towards belligerents and recognised by belligerents, such attitude creating rights and duties between the impartial States and the belligerents.229 Om en krigförande stat angriper en icke-stridande stat, utgör angreppet inte ett brott mot neutralitetsrätten. Angreppet strider emellertid såväl mot den allmänna folkrättsliga principen om att den suveräna statens territorium är okränkbart och det därav följande förbudet mot internationell användning av våld eller hot om våld230 som mot uttryckliga traktatsregleringar såsom Briand-Kelloggpakten231 och FN-stadgan.232 226 Se som exempel, Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 423-424. Gug­ genheim, Paul: ”Traité de droit international public”, volym II, s. 510. Gihl, Torsten: ”Folkrätt un­ der krig och neutralitet”, ss. 107-108. Eek, Hilding; Bring, Ove; Hjerner, Lars: ”Folkrätten”, Nor­ stedts, Stockholm 1987, s. 314. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, vo­ lym II, ss. 667-668. Observera dock att Oppenheim/Lauterpacht med declaration of neutrality., .in the special sense of the term avser en instruktion från den neutrala staten till dess offentliga organ och privata rättssubjekt om att följa de regler som ställs upp av neutralitetsrätten. Bindschedler, Rudolf, L: ”Neutrality, Concept and General Rules”, publicerad i Bernhardt, Rudolf red: ”Ency­ clopedia of Public International Law”, volym 4, s. 10. Den svenske krigsmaterielinspektören har emellertid kommit att företräda en motsatt uppfattning se 1987/88:KU 40, bilagedel B, ss. 266 samt 380. 227 Jämför Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove; Mahmoudi, Said: ”Current International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki”, ss. 25-50, s. 37: Today the status of neutrality is not triggered off automatically at the outbreak of war; States that are not bound by permanent neutrality can choose between neutrality and non-belligerency and should they choose the former a special declaration of neutrality will be needed. Jämför även SOU 1984:56 ”Folkrätten i Krig”, s. 260. 228 Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 661. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, ss. 422-423. Gihl, Torsten: ”Folkrätt under krig och neutralitet”, s. 108. 229 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 653. 230 Internationella domstolen i Haag bekräftade 1986 att våldsförbudet utgör en del av internatio­ nella sedvanerätten och har erhållit en karaktär av jus cogens. Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v United States of America) ICJ Reports 1986, s. 14, s. 100. Se även Hannikainen, Lauri: ”Peremptory Norms (Jus Cogens) in International Law, Historical De­ velopment, Criteria, Present Status”, Lakimiesliiton Kustannus, Helsingfors 1988, ss. 323-356, 717. 231 Briand-Kelloggpakten, artikel 1. 232 FN-stadgan, artikel 2 (4). 3. Neutralitet i en föränderlig folkrättslig miljö 109 Ur ett europeiskt perspektiv skall det emellertid noteras att slutakten från Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa - ESK - vilken underteckna­ des i Helsingfors 1 augusti 1975, innehåller ett uttryckligt stadgande om de del­ tagande staternas rätt till neutralitet.233 Denna rätt till neutralitet bekräftades vid uppföljningsmötet i Budapest i december 1994.234 I relationerna mellan med­ lemsstaterna i OSSE235 har det därmed, på förhand, skett ett ömsesidigt politiskt erkännande av samtliga undertecknande staters rätt till neutralitet. 3.4 Våldsförbudet och balansen mellan den neutrala statens grund­ läggande skyldigheter och rättigheter Neutralitetsrätten söker etablera en balans mellan neutrala och krigförande sta­ ters intressen. I grunden för denna balans står å ena sidan den neutrala statens reglerade opartiskhet och å andra sidan de krigförande staternas skyldighet att repektera den neutrala statens territoriella integritet och dess rättigheter till fort­ satta normala kontakter med båda de krigförande sidorna. Som bland annat Dietrich Schindler påpekat är förpliktelsen att medge de krigförande staterna en rätt till kontroll av icke-stridande staters handel med fienden i enlighet med reglerna om blockad och kontraband generell. Den är så­ ledes ej exklusivt tillämpbar gentemot neutrala stater.236 1 övrigt är emellertid de förpliktelser som neutralitetsrätten ställer upp om avstående från understöd till de krigförande, aktivt förhindrande av att neutralt territorium utnyttjas till för­ mån för krigsoperationerna samt opartiskhet i fråga om tillämpning av bland an­ nat nationella regler rörande privat handel med krigsförnödenheter i stort sett unika för den neutrala staten. Som en följd av det förbud mot mellanstatlig våldsanvändning som etablerats genom FN-stadgans artikel 2(4) har emellertid den grundläggande rättighet som, enligt neutralitetsrätten, tillkommer neutrala stater kommit att bli en generell rättighet för statssamfundets samtliga medlemmar. Neutrala stater åtnjuter där­ med inte något speciellt rättsligt privilegium som följd av att de lever upp till neutralitetsrättens skyldigheter. Det kan mot denna bakgrund vara rimligt att ställa sig frågan varför en stat skulle påta sig neutralitetsrättsliga skyldigheter utan att därmed komma i åtnjutande av några ytterligare korresponderande rätt- tigheter. 233 I den första av de tio grundläggande principer som 1975 fastlades för den fredliga samexistensen mellan Europas stater tillkännagavs att: [Theparticipating States] also have the right to belong or not belong to international organizations, to be or not to be a party to bilateral or multilateral trea­ ties including the right to be or not to be a party to treaties of alliance; they also have the right to neutrality. ”Conference on Security and Co-operation in Europe, Final Act”, Helsingfors 1 augusti 1975, 14 ILM 1272 (1975). 234 ”Budapest Decision”, Budapest 21 december 1994, 34 ILM 773 (1995), kapitel IV ”Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security”, p. 11. 235 Se bilaga 1. 236 Schindler, Dietrich: ”Transformations in the Law of Neutrality since 1945” i Delissen, J.M; Tanja, Gerard, J. red: ”Humanitarian Law of Armed Conflict, Challenges Ahead, Essays in Honour of Frits Karlshoven”, ss. 367-386, s. 381. 110 Neutralitet Svaret på denna fråga måste grundas på politiska, och ej rättliga, avvägning­ ar. En stat som önskar stå utanför en väpnad konflikt har sannolikt större möj­ ligheter härtill om den antar den rättsligt reglerade positionen som neutral än om den väljer den oreglerade positionen som icke-krigförande stat och bistår den stridande part som den anser ha utsatts för aggression. Även om ett sådant stöd är folkrättsligt legitimt, och repressalier gentemot den icke-krigförande staten il­ legitima, innebär diskrimineringen mellan de krigförande att det etableras en grand för rättslig argumentation för ett ingripande gentemot den icke-krigföran­ de staten. Den icke-krigförande staten skulle därmed löpa en större risk att dras in i konflikten.237 Neutralitetsrätten får mot denna bakgrund karaktären av en uppförandekod för den neutrala staten, vilket kan bidraga till en förutsebarhet rörande den aktu­ ella statens agerande och därmed också till att risken för att de militära operatio­ nerna utvidgas minskar. Omvänt etablerar neutralitetsrätten också yttre gränser för omfånget av den neutrala statens skyldigheter, vilket utgör en rättslig argu- mentationsgrand gentemot alltför långtgående krav från de krigförande staternas sida.238 3.5 Neutralitetens upphörande En stats neutrala status, och följaktigen också de rättigheter och skyldigheter som är förknippade med denna status, upphör ipso facto i och med att krigstill­ ståndet upphör eller genom att den neutrala staten själv blir krigförande.239 Om den neutrala staten väljer att tillgripa vapenmakt gentemot en krigföran­ de stat som kränker dess neutralitet, anses detta emellertid inte utgöra en fientlig handling riktad mot inkräktaren.240 Användningen av vapenmakt utgör ju ett fullgörande av de skyldigheter som åligger en neutral stat. Den neutrala staten har därför i detta fall, även om den de facto blir indragen i militära aktiviteter, inte övergivit sin neutrala status. Om dessa aktiviteter blir omfattande och lång­ variga är det dock knappast praktiskt möjligt att upprätthålla en neutral position mellan de krigförande. Gränsen mellan vad som är att anse som ingripanden för att hävda neutraliteten och neutralitetsbrytande krigshandlingar i självförsvar är flytande. I praktiken har en neutral stat sannolikt mycket små möjligheter att upprätthålla en neutral position efter det att den dragits in i någon form av mer omfattande militära aktiviteter. Det skall slutligen noteras att neutraliteten ej upphör under tillfälliga vapen­ stillestånd mellan de krigförande parterna.241 237 Jämför Wränge, Pål: ”Anmälan av Per Cramér: Neutralitetsbegreppet”, SvJT 1990, ss. 125-133, s. 128. 238 Jämför Greenwood, Christopher: ”The Concept of War in Modern International Law”, ICLQ 1987, ss. 283-306, s. 299. 239 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 423. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 655, 671-672. 240 HK V artikel 10, HK XIII artikel 26. 241 Jämför Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 423. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 111 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet Idén om kollektiv säkerhet för upprätthållande av ett våldsförbud bygger i grun­ den på teorin om det rättfärdiga kriget. En stats användning av våld mot en annan är förbjudet och utgör ett brott. Våldsanvändning är emellertid rättfärdig, och obligatorisk, om den utgör en reaktion mot ett sådant brott; en sanktion. Den lo­ giska teoretiska följden av ett fullt effektivt kollektivt säkerhetssystem, relaterat till ett våldsförbud, är således att endast endera av två motsatta tillstånd är möj­ ligt: Global fred eller globalt krig}^1 Under ideala förhållanden utesluter där­ med en sådan ordning allt utrymme för enskilda staters neutralitet. Ett idealt kollektivt säkerhetssystem förutsätter emellertid följande: att det kollektiva säkerhetssystemet har en global anslutning, att samtliga anslutna sta­ ter underkastat sig en gemensamt upprättad, oberoende myndighets jurisdiktion för avgörande av när ett brott mot våldsförbudet är för handen, att denna myn­ dighet effektivt förmår att identifiera de brott mot våldsförbudet som begås samt, att alla stater förpliktigat sig att med automatik kollektivt vidtaga sanktio­ ner gentemot varje stat som befunnits ha förbrutit sig mot våldsförbudet. Ett idealt fungerande kollektivt säkerhetssystem ställer därmed mycket höga krav på de deltagande staterna. För den politiska ledningen och befolkningen inom varje stat måste värnandet om det kollektiva säkerhetssystemets funktion utgöra ett primärt statsintresse. Alla staters partikulära intressen skall underord­ nas, eller sammanfalla med, intresset för kollektiv säkerhet. Således måste tra- ditonella beteendemönster inom statssamfundet i grunden förändras. Varje stat måste vara beredd att med automatik ingripa med våld mot varje annan stat som förbrutit sig mot våldsförbudet oavsett det geografiska avståndet. Således måste samtliga stater i detta sammanhang bortse från nationella särintressen som inne­ bär animositet till, eller lojalitet med, vissa andra stater. Mer konkret följer härav att alla traditionella former av nationellt säkerhetspolitiskt tänkande baserat på maktbalanser måste överges. Förekomsten av fasta regionala försvarsallianser, vilka kan beskrivas som system för ”selektiv säkerhet”, står i motsatsställning till den grundläggande idén om kollektiv säkerhet. Först när alla stater är övertygade om att alla andra stater agerar enligt dessa principer erhåller det kollektiva säkerhetssystemet den nödvändiga legitimiteten för att effektivt avskräcka från otillåten våldsanvändning.243 I fråga om av- 242 Jämför Morgenthau, Hans: ”Politics Among Nations”, Alfred A. Knopf, New York 1962, ss. 417-418: By the very logic of its assumptions, the diplomacy of Collective Security must aim at transforming all local conflicts into world conflicts. If this cannot be one world ofpeace, it cannot help being one world of war. Since peace is supposed to be indivisible, it follows that war is indi­ visible too. Jämför även Wränge, Pâl: ”Kollektiv säkerhet”, i Ahlin, Per: ”Tandlös eller tiger”, ss. 147-189, ss. 168-169. 243 Jämför Claude, Inis, L:”Swords into Plowshares”, Random House, New York 1971, ss. 249- 256. Det finns givetvis fog för att ställa sig skeptisk till om jordens stater är beredda till en sådan radikal omorientering av sina respektive traditionella beteendemönster. Hans Morgenthau, en av de första ”realisterna” i studiet av internationella relationer, uttryckte 1962 denna tveksamhet på föl­ jande sätt: This assumption is really tantamount to the assumption of a moral revolution infinitely 112 Neutralitet skräckningsmomentet har således teorin om kollektiv säkerhet en viss släktskap med det traditionella maktbalanstänkandet. Till skillnad från det senare, som verkar genom fasta alliansstrukturer, kan det kollektiva säkerhetssystemet be­ skrivas som en ständigt flexibel alliansstruktur bestående av alla stater förutom den, eller de, som befunnits ha förbrutit sig mot våldsförbudet. Mot denna bakgrund kan det vidare konstateras att ett kollektivt säkerhets­ systems funktion är beroende av faktiska relativa styrkeförhållanden inom stats- samfundet. De ideala förutsättningarna för ett kollektivt säkerhetssystem är ett samfund av stater som har lika styrka i fråga om ekonomiska, mänskliga och mi­ litära resurser. I en sådan miljö är sannolikheten stor för att varje stat avskräcks från att förbryta sig mot våldsförbudet av de övrigas kollektiva styrka. Omvänt följer att ett kollektivt säkerhetssystem missgynnas av en situation där det råder stora skillnader i staternas relativa styrkeförhållanden. Det är således tveksamt om ett kollektivt säkerhetssystem kan fungera i en situation där en alltför stor an­ del av jordens resurser är koncentrerade till ett fåtal stormakter.244 Den kollektiva säkerhetsteorin kan således innebära stora risker då den om­ sätts i praktiken inom ett statssamfund som inte är perfekt. Syftet med kollektiv säkerhet är ju att bevara global fred genom att ställa alla stater inför en situation där ett brott mot freden leder till ett globalt krig. Varje konflikt skall således glo­ baliseras, inte isoleras. Om ett kollektivt säkerhetssystem etableras under förhål­ landen som inte uppfyller de nödvändiga förutsättningarna för ett sådant system finns således en uppenbar risk för att säkerhetssystemet bidrar till utvecklingen av en krigssituation av global omfattning - den diametrala motsatsen till det åsyftade målet. 4.1 Vårt århundrades försök att etablera system för kollektiv säkerhet Som en följd av två förödande världskrig har föreställningarna om kriget som en heroisk och ärofylld mänsklig aktivitet kommit att tonas ned i medvetandet hos stora delar av jordens befolkning. Samtidigt har medvetenheten om de teknolo­ giska ”framstegen” rörande vapensystemens destruktiva egenskaper bidragit till att krig tett sig som ett allt mindre attraktivt tillstånd. Det är därför inte förvå- more fundamental than any moral change that has occurred in the history of Western civilization. It is a moral revolution not only in the actions of statesmen representing their countries but also in the actions of plain citizens. Not only are the latter expected to support national policies that are at times bound to run counter to the interests of the nation, they are also expected to be ready to lay down their lives and risk total destruction in a nuclear war for the security of any nation any­ where on the globe. ”Politics Among Nations”, s. 415. 244 Inis L. Claude beskriver detta förhållande med följande, abstrakta, exempel: If the power confi­ guration is such that no state commands more than, say, ten percent of the world's strength, the possibility is open for collective security to mobilize up to ninety percent against any state, a very comfortable margin of superiority. If, however, one state controls a very substantial portion ofglo­ bal power resources, forty-five percent, for instance, the collective matching of its strength is doubtfid and the massing of overwhelming power against it is manifestly impossible. ”Swords into Plowshares”, s. 258. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 113 nande att det i vårt århundrande, för första gången efter det att den klassiska teo­ rin om det rättfärdiga kriget övergivits, har gjorts konkreta försök att, genom folkrättslig reglering, begränsa staternas rätt att gå i krig. Dessa begränsningar har också följts upp med inrättandet av internationella samarbetsstrukturer för kollektiv säkerhet. Inga av dessa strukturer har emellertid kommit att leva upp till den ideala teoretiska modell för kollektiv säkerhet vilken redogjorts för ovan. 4.I.1 Neutralitet och det kollektiva säkerhetssystemet inom ramen for Nationernas Förbund De enorma förlusterna i stupade och sårade under världskriget 1914-1918 för­ anledde de allierade segrarmakterna att proklamera att de utkämpade ett krig i syfte att förhindra framtida krig. När segern väl hade vunnits skulle världen or­ ganiseras på ett sådant sätt att krig aldrig skulle kunna bryta ut igen. Genom NF-stadgan, inrättades 1919 en obligatorisk formell procedur för fredligt biläggande av tvister.245 Först när dessa fredliga metoder för tvistlösning uttömts, tilläts en stat att gå i krig. Stadgan innehöll således inte något absolut våldsförbud men medlemsstaterna förband sig att respektera och bevara varj e an­ nan medlemsstats territoriella integritet och dess politiska oberoende.246 1 det fall en NF-medlem, i strid mot stadgans bestämmelser inledde krigshandlingar, var detta att anse som en krigshandling riktad mot samtliga övriga medlemsstater.247 Detta medförde en skyldighet för dessa att avbryta alla finansiella och kommer­ siella relationer med den aktuella staten samt att förbjuda allt samröre mellan dess medborgare och medborgare i den stat som handlat i strid mot NF-stadgans förpliktelser.248 Slutligen ålåg det NF-rådet att utfärda rekommendationer för ge­ nomförandet militära insatser för att upprätthålla stadgans målsättningar.249 Det skall emellertid noteras att rådets uppgift främst var att verka för nedrustning samt för ett fredligt biläggande av internationella konflikter genom medling och att sanktioner under artikel 16 var tänkt som ett extraordinärt instrument.251’ Det kollektiva säkerhetssystemet begränsade i teorin utrymmet för en stats neutralitet avsevärt. Den principiella oförenligheten mellan kollektiv säkerhet och neutralitet uttrycktes av NF-rådet 1920 på följande sätt: The idea of neutrality of Members of the League is not compatible with the other prin­ ciple that all the Members of the League will have to act in common to cause their covenants to be respected.251 Denna deklaration stämde emellertid illa överens med verkligheten. NF-stadgan medgav möjligheten för legitima krig under vilka neutralitet var en folkrättsligt 245 NF-stadgan, artikel 12. 246 NF-stadgan, artikel 10. 247 NF-stadgan, artikel 11. 248 NF-stadgan, artikel 16(1). 249 NF-stadgan, artikel 16(2). 250 Jämför Conwell-Evans, T. P: ”The League Council in Action”, Oxford University Press, Lon­ don 1929, ss. 113-121, 253-259. 251 LNOJ 1920, s. 308. 114 Neutralitet accepterad position för icke-stridande stater.252 Vidare kom förbundet aldrig att få global anslutning253 och medlemsstaternas politiska vilja och förmåga att leva upp till förbundets ideal avklingade successivt. Det kollektiva säkerhetssystemet hade givits en starkt decentraliserad, flexi­ bel, karaktär och stadgan etablerade ej kompetenser för de gemensamma NF-in- stitutionerna att avgöra huruvida ett brott mot stadgans förpliktelser var för han­ den eller ej. Denna karaktär underströks av den resolution NF-församlingen an­ tog i oktober 1921, genom vilken varje enskild medlemsstat gavs en skyldighet att självständigt avgöra huruvida ett brott mot stadgan förelåg och därmed även om staten ifråga var beredd att deltaga i gemensamma sanktionsåtgärder.254 Ge­ nom denna utveckling kom förpliktelsen att deltaga i ekonomiska sanktioner gentemot en aggressor att urholkas och få en fakultativ karaktär.255 Dessa med­ vetet inbyggda svagheter i det kollektiva säkerhetssystemet förstärktes vidare genom en tillämpning av en definition av krigsbegreppet i enlighet med the State of War Doctrine}56 Initiativ till att förstärka det kollektiva sanktionssystemet, genom att stadfästa ett totalt förbud mot anfallskrig samt att öppna möjligheterna för ett kollektivt ingripande med vapenmakt gentemot en fördragsbrytande stat, kunde aldrig omsättas konkret.257 Även det så kallade Genèveprotokollet, vilket avsåg att stärka såväl förpliktelsen om obligatorisk fredlig tvistlösning som det kollektiva säkerhetssystemet, kom aldrig att träda ikraft främst som en följd av brittiskt och skandinaviskt motstånd.258 Förbundets agerande efter det japanska angreppet mot Kina 1931 och med­ lemsstaternas oförmåga och bristande vilja att verkställa effektiva ekonomiska 252 De främsta av dessa ”luckor” i NF-stadgans kollektiva säkerhetssystem var töjande: 1.1 det fall parterna i en konflikt ej accepterade resultatet av en fredlig tvistlösning i form av en skiljedom eller ett enhälligt yttrande från NF-rådet var fördraget tyst angående konsekvenserna, NF-stadgan artikel 12, 13 samt 15(6). 2. Varje medlemsstat stod uttryckligen fri att vidtaga de åtgärder de ansåg nöd­ vändiga gentemot en medlemsstat som ej efterlevt en skiljedom eller ett enhälligt rådsbeslut, NF- stadgan artikel 15(7). 3.1 det fall NF-rådet ej kunde fatta ett enhälligt beslut rörande en fredlig lös­ ning av en konflikt stod staterna oförhindrade att vidtaga de åtgärder de bedömde vara nödvändiga för att säkerställa right and justice, NF-stadgan artikel 15(7). Jämför Lauterpacht, Hersch: ”Neu­ trality and Collective Security”, Politica 1936, ss. 133-155, ss. 135-141. Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, ss. 422- 428. Stone, Julius: ”Legal Controls of International Conflict”, s. 175. Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, ss. 55-62. 253 USA inträdde aldrig som medlem, Tyskland tilläts inträda 1926 och Sovjetunionen inträdde först 1934. Tyskland och Japan lämnade NF 1933 och följdes av Italien 1937. Sovjetunionen ute­ slöts efter angreppet mot Finland 1939. 254 ”Resolution Regarding the Economic Weapon”, 4 oktober 1921, LNOJ 1922, s. 121. 255 Jämför Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare”, ss. 516-517. Komarnicki, Ti­ tus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394- 510, ss. 426-427. Stone, Julius: ”Legal Controls of International Conflict”, ss. 176-179. 256 Jämför ovan under 1.3.2. 257 Se ”Draft Treaty on Mutual Assistance”, LNOJ 1923, Special Supplement 16, ss. 203-206. 258 ”Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes”, LNOJ 1924, Special Supplement 24, Annex 18, ss. 136-140 samt Special Supplement 26, ss. 194-212. Se även Garner, James Wil­ ford: ”The Geneva Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes”, AJIL 1925, ss. 123-132. Northedge, F. S: ”The League of Nations its life and times”, ss. 89-97. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 115 sanktioner gentemot Italien efter angreppet mot Abessinien 1935 kom att rasera förbundets legitimitet som en garant för fredens fortbestånd.259 Förbundets oför­ måga kom vidare att accentueras i och med Tysklands, Japans och Italiens utträ­ de under perioden 1933-1937. Som en följd av denna utveckling kom de traditionellt neutrala europeiska småstaterna, i juli 1936, att deklarera att de ansåg sina skyldigheter under artikel 16 såsom suspenderade.260I ljuset av förbundets misslyckande att etablera ett ef­ fektivt kollektivt säkerhetssystem, kom således neutralitetsinstitutet att få en ökad relevans som ett instrument för mindre stater att söka undvika att bli in­ dragna i en uppseglande stor maktskonflikt. I detta låg förhoppningen att neutra- litetsrättens begränsningar av krigförande staters agerande skulle iakttagas. Inom vissa av dessa stater utvecklades under denna tidsperiod också teorier om skyldigheten för neutrala stater att aktivt samverka för fredens fortbestånd. På ett tydligt sätt förklarades denna neo-neutralitet av den danske diplomaten George Cohn. Cohn vände sig mot alla former av krig, offensiva såväl som de­ fensiva, och han menade att neutrala stater hade en skyldighet att samverka för att förhindra krig med alla tillgängliga medel, med undantag för tillgripande av våld. Därmed tog han avstånd från såväl den traditionella passiva neutraliteten som från idén om kollektiv säkerhet.261 Dessa initiativ kom emellertid ej att leda till konkreta resultat ifråga om förändring av neutralitetsrättens innebörd. Neutralitetens ökande relevans i en tid av tilltagande internationell osäkerhet underströks vidare av det stora antal bilaterala och multilaterala fördrag om neu­ tralitet som tillkom från det sena 1920-talet och framåt.262 I samband med krigsutbrottet 1939 kom tjugo europeiska stater263 samt USA att avge neutralitetsförklaringar. 259 NF:s legitimitet som ett effektivt instrument för fredens upprätthållande kom framförallt att för­ svagas av dess oförmåga att agera gentemot den japanska aggressionen i Manchuriet vilken inled­ des 1931. Se Willoughby, W: ”The Sino-japanese Controversy and the League of Nations”, The Johns Hopkins Press, Baltimore 1935, omtryckt av Greenwood Press, New York 1968. Denna svaghet accentuerades genom organisationens agerande gentemot Italien efter landets invasion av Abessinien 1935. Se vidare Northedge, F. S: ”The League of Nations, its Life and Times”, ss. 221- 254. För en samtida analys se: Fenwick, C. G: ”The 'failure' of the League ofNations”, AJ1L 1936, ss. 506-509. 260 En utförlig sammanfattning av denna utveckling återfinns i 0rvik, Nils: ”The Decline of Neu­ trality 1914-1941”, ss. 172-194. Se även Tingsten, Herbert: ”Svensk utrikesdebatt mellan världs­ krigen”, Bonniers/Aldus, Stockholm 1964, ss. 229-236. Se även nedan under П.6. 261 Cohn, Georg: "Neo-neutrality", Columbia University Press, New York 1939, speciellt ss. 251— 351. 262 För en redogörelse för denna utveckling se Kunz, Josef, L: ”Kriegsrecht und Neutralitätsrecht”, Verlag von Julius Springer, Wien 1935, ss. 309-316. 263 Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Finland, Grekland, Irland, Jugoslavien, Lettland, Litau­ en, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal, Rumänien, Schweiz, Spanien, Sverige, Turkiet samt Ungern. Av dessa kom endast sex att förskonas från angrepp. 116 Neutralitet 4.1.2 Neutralitet och det kollektiva säkerhetssystemet inom ramen for Förenta Nationerna Redan under det andra världskriget utarbetades bland de stater som var allierade gentemot Axelmakterna konkreta tankar för inrättandet av en global organisa­ tion för den framtida fredens upprätthållande. Dessa tankar materialiserades bland annat i The Atlantic Charter, gemensamt utfärdat av USA och Storbritan­ nien 1941264 och i the Declaration by the United Nations266, från januari 1942, i vilken de 26 stater som var allierade gentemot Axelmakterna gemensamt ut­ tryckte att en total seger i kriget var nödvändig för att försvara liv, frihet och obe­ roende samt för att upprätthålla ett skydd för mänskliga rättigheter. De allierade förband sig vidare att ej ingå någon form av separatfred med fienden. Under hös­ ten 1944, när de allierades seger främst tycktes vara en tidsfråga, möttes repre­ sentanter för de fyra allierade stormakterna, USA, Storbritannien, Sovjetunio­ nen och Kina i Dumbarton Oaks, Washington DC. Vid detta möte utarbetades ett förslag till stadga för en framtida internationell säkerhetsorganisation, Dum­ barton Oaks Proposals.166 Frågan om en framtida världsorganisation kom vida­ re att behandlas vid Jaltakonferensen i februari 1945 där företrädare för USA, Storbritannien och Sovjetunionen kunde nå en överenskommelse om stormak­ ternas roll i beslutsprocessen inom den tilltänkta organisationen. Beslut fattades vidare om att snarast inkalla en konferens för en slutgiltigt utarbetande av en konstituerande stadga.267 Till San Franciscokonferensen, april-juni 1945, inbjöds samtliga stater som förklarat axelmakterna krig senast 1 mars 1945.268 Värdnationer var Republiken Kina, Sovjetunionen, Storbritannien samt USA. Benämnd The United Nations Conference on International Organization var dess syfte att, med utgångspunkt i Dumbarton Oaks Proposals, utarbeta en slutgiltig fördragstext för inrättandet av en mellanstatlig organisation för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Mot bakgrund av att de initiativtagande staterna var allierade med varandra i ett fortfarande pågående världskrig, är det inte förvånande att inställningen till neutrala stater var negativ.269 De stater som var neutrala i den pågående kon- 264 Texten till deklarationen samt en kort beskrivning av dess tillkomsthistoria återfinns i Churchill, Winston, S: ”The Grand Alliance”, The Riverside Press, Cambridge, Mass. 1953, ss. 433 -444. 265 Churchill, Winston, S: ”The Grand Alliance”, ss. 681-684. 266 "Documents of the United Nations Conference on International Organization”, UNCIO, volym 3, ss. 1-23. 267 Churhill, Winston, S: ”Triumph and Tragedy”, The Riverside Press, Cambridge, Mass. 1953, ss. 346-364. 268 Argentina, Amerikas Förenta Stater, Australien, Belgien, Bolivia, Brasilien, Vitryssland, Kana­ da, Chile, Colombia, Costa Rica, Kuba, Danmark. Dominikanska Republiken, Ecuador, Egypten, El Salvador, Etiopien, Filippinerna, Frankrike, Grekland, Guatemala, Haiti, Honduras, Indien, Iran, Jugoslavien, Irak, Kina, Libanon, Liberia, Luxemburg, Mexiko, Nederländerna, Nya Zealand, Ni­ caragua, Norge, Panama, Paraguay, Peru, Saudiarabien, Sovjetunionen, Storbritannien, Sydafri­ kanska unionen, Syrien, Tjeckoslovakien, Turkiet, Ukraina, Uruguay och Venezuela. 269 Denna negativa inställning till staters neutralitet illustreras väl av följande citat ur en artikel pu­ blicerad 1947: In the minds of many, the concept and the very word of neutrality have fallen into 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 117 flikten kom följdaktligen inte heller att inbjudas till San Francisco konferen­ sen.270 Avsikten var att den nya organisationen skulle arbeta enligt samma lin­ jer som den krigstida alliansen och i överensstämmelse med denna tankegång skulle också de centrala beslutskompetenserna reserveras för de allierade stor­ makterna. James Burnham kommenterade, 1947, den amerikanska administra­ tionens synsätt med följande analogi till förhållandena inom affärsvärlden: Put briefly, the United Nations represented, for the administration, a continuation and deepening of the ad hoc alliance that had been fashioned to fight the war. The purpose of the United Nations was to run the world, primarily through a bloc composed of the United States itself; the Soviet Union and Great Britain with France and China admit­ ted as junior partners, and the smaller nations allowed a certain amount of self-expres­ sion as minor stockholders.271 Frågan om neutrala staters medlemskap i FN behandlades även vid San Francis- cokonferensen. Frankrike hade där föreslagit ett tillägg till den föreslagna för­ dragstexten med innebörden att ingen medlemsstat kunde bli undantagen från FN-stadgans förpliktelser med hänvisning till dess permanenta neutralitet.2'2 Detta tillägg antogs emellertid aldrig formellt, men i diskussionen före antagan­ det av de relevanta bestämmelserna i FN-stadgan enades de församlade repre­ sentanterna om en tolkning där det franska tillägget inkluderades i stadgan, om än i oskriven form.273 FN-stadgan har idag en i det närmaste global anslutning och etablerar ett kol­ lektivt säkerhetssystem av centraliserad karaktär relaterat till ett våldsförbud. I teorin besitter därmed detta system en potential att begränsa utrymmet för en medlemsstats neutralitet väsentligt. 4 .1.2.1 Det kollektiva säkerhetssystemets huvuddrag FN-stadgan uttrycker i Artikel 2 (3) och (4), en plikt för medlemsstaterna att lösa sina internationella tvister med fredliga medel och en skyldighet att i sina inter­ nationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld. Det är Säkerhetsrådet som givits det primära ansvaret för fredens bevaran­ de274 och genom artikel 25 har medlemsstaterna förbundit sig att godtaga och verkställa Säkerhetsrådets beslut i enlighet med FN-stadgan. Denna bestämmel- descredit It has become a target for statesmen and international lawyers, who see in it an obstacle of solidarity, to international organization, and to the formation of a society of states founded on respect for, and enforcement of law. Lalive, J. F: ”International Organization and Neutrality”, BYIL 1947, ss. 72-89, s. 73. 270 Vid konferensen presenterades även ett franskt förslag om att permanent neutrala stater ej skulle tillåtas inträda som medlemmar i organisationen. Detta förslag antogs emellertid ej. UNCIO, volym 4, s. 315. 271 Burnham, James: ”What is the Purpose of the United Nations”, Annals, American Academy of Political and Social Science, July 1947, ss. 1-10, s. 5. 272 ...sans q'un état puisse, pour s'y soustaire invoquer un statut de neutralité, UNCIO, volym 6, s. 722 273 Jämför Kelsen, Hans: ”The Law of the United Nations”, s. 94. 274 FN-stadgan, artikel 24. 118 Neutralitet se kan ses som en precisering av den mer allmänt formulerade lojalitetsförplik- telsen i artikel 2 (5) enligt vilken: All Members shall give the United Nations every assistance in any action it takes in accordance with the present Charter, and shall refrain from giving assistance to any state against which the United Nations is taking preventive or enforcement action. I stadgans kapitel VI bekräftas, och utvecklas, staternas skyldighet att söka lösa inbördes tvister med fredliga medel. I artikel 33 stadgas därvid en skyldighet för medlemsstaterna att, i fall då internationell fred och säkerhet är hotad, i första hand söka uppnå en lösning genom förhandling, undersökningsförfarande, med­ ling, förlikningsförfarande, skiljedom, rättsligt avgörande, anlitande av regiona­ la organ eller genom andra fredliga medel efter eget val. Säkerhetsrådets kom­ petens i detta sammanhang är i huvudsak av rekommendatorisk karaktär och rå­ det kan uppfordra parterna till en fredlig tvistlösning samt föreslå lämpliga tillvägagångssätt för tvistens lösning.275 Om parterna inte lyckas lösa den upp­ komna tvisten genom de medel som angivits i artikel 33, skall de, i enlighet med artikel 37, hänskjuta tvisten till Säkerhetsrådet. Under stadgans kapitel VII har Säkerhetsrådet givits kompetens att fatta be­ slut om sanktioner i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshand- ling. Rådets mandat fastställs genom portalstadgandet i artikel 39: The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 41 and 42, to maintain or restore international peace and security. På grundval av artikel 39 kan således Säkerhetsrådet fatta ett kvalifikationsbe- slut vilket innebär att den fortsatta behandlingen av den aktuella situationen överflyttas från medlemsstatsnivå till Säkerhetsrådet. Säkerhetsrådet kan därvid besluta om icke-militära sanktioner gentemot en stat, som genom sitt handlande bedömts utgöra ett hot mot fredens fortbe­ stånd.27'1 Denna typ av sanktioner kan innebära ett helt eller delvis avbrytande av ekonomiska förbindelser, inskränkningar av internationella kommunikationer, och även diplomatiskt utestängande från den internationella arenan. Om icke­ militära sanktioner bedöms som, eller visar sig vara, inadekvata har Säkerhets­ rådet, enligt artikel 42, givits möjligheten att ingripa med militära medel för att säkerställa internationell fred och säkerhet. För att göra militära sanktioner möj­ liga utfäster sig medlemsstaterna att på rådets anmodan ställa stridskrafter till förfogande och på annat sätt underlätta Säkerhetsrådets agerande. Medlemssta­ ternas bidrag till dessa militära operationer i Förenta Nationernas regi skall när­ mare specificeras genom avtal mellan Säkerhetsrådet och de enskilda medlems­ staterna.277 Det åligger samtliga medlemsstater, eller vissa av dem efter Säkerhetsrådets 275 FN-stadgan, artikel 36. 276 FN-stadgan, artikel 41. 277 FN-stadgan, artikel 43. 4 . Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 119 bestämmande, att verkställa sanktionsbeslut278 och medlemsstatérna har en skyl­ dighet till ömsesidigt inbördes bistånd vid verkställande av Säkerhetsrådets be­ slut.279 Verkställighet kan även ske inom ramen för regionala internationella or­ ganisationer till vilka vissa av medlemsstaterna är anslutna.280 Det skall här observeras att FN-stadgans kapitel VIII legitimerar inrättandet av regionala avtal eller organ för upprätthållande av internationell fred och sä­ kerhet.281 Dessa skall emellertid vara subsidiära till det globala FN-systemet. Sä­ kerhetsrådet skall utnyttja sådana regionala arrangemang när det finner att så är lämpligt och de regionala säkerhetssystemen får ej självständigt tillgripa tvångs­ åtgärder utan Säkerhetsrådets bemyndigande.282 Det är emellertid osäkert om det med tvångsåtgärder i detta sammanhang endast avses militära sanktioner el­ ler om begreppet även innefattar ekonomiska sanktioner.283 Denna begränsning av regionala organisationers möjligheter att tillgripa sanktioner kan ses som ett naturligt utflöde av FN-stadgans artikel 24 enligt vilken Säkerhetsrådet, och inte medlemsstaterna, givits huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Det skall emellertid observeras att i de fall det föreligger en rätt till kollektivt självförsvar, föreligger det också en rätt till kollektiva ekonomiska sanktioner gentemot den angripande staten.284 Det absoluta förbudet mot användningen av väpnat våld i artikel 2(4) begrän­ sas inte endast av det fall då det föreligger beslut om väpnade sanktionsåtgärder i enlighet med stadgans kapitel VII utan också av medlemsstaternas garanterade rätt till självförsvar uttryckt i artikel 51, vilken fastställer att ingen bestämmelse i FN-stadgan inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Na­ tionerna.285 I denna skrivning kan spåras en tydlig misstanke hos fördragsförfat- tama om att våldsförbudet skulle kunna komma att överträdas utan att det kol­ lektiva säkerhetssystemet fungerade effektivt.286 Artikel 51 etablerar även en 278 FN-stadgan, artikel 48(1). 279 FN-stadgan, artikel 49. 280 FN-stadgan, artikel 48(2). 281 FN-stadgan, artikel 52. 282 FN-stadgan, artikel 53. 283 Jämför Akehurst, Michael: ”Enforcement Action by Regional Agencies, with Special Reference to the Organization of American States”, BYIL 1967, ss. 175-227, ss. 185-188. Bring, Ove: ”FN- stadgan och världspolitiken”, ss. 280-281. 284 Ett belysande exempel är de ekonomiska sanktioner EG vidtog gentemot Argentina under Falk- landskriget 1982. Dessa sanktioner riktade sig mot en angriparstat till stöd för en stat som agerade i självförsvar i en situation där Säkerhetsrådet ej vidtagit nödvändiga åtgärder för att bemästra si­ tuationen. Sanktionerna infördes på grundval av Romfördragets artiklar 113 och innebar ett totalt importstopp för varor med ursprung i Argentina. Rfo 877/82, EGT L 102, 1982. Dessa sanktions­ åtgärder behandlas vidare nedan under V/и. 285 Jag uttrycker således en sympati för en extensiv tolkning av våldsförbudet i artikel 2(4). Stöd för detta återfinns framförallt i GA Res 2625 (XXV). En väl dokumenterad analys av våldsförbudet och självförsvarsrättens omfattning under FN-stadgans artikel 51 återfinns i Bring, Ove: ”FN-stad­ gan och världspolitiken”, ss. 67-204, speciellt ss. 147-151 samt där angivna noter. Se även Brown­ lie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, ss. 269-280. 286 Jämför ”Kommentar till Förenta Nationernas stadga”, Utrikesdepartementet, P.A. Norstedt & Söner, Stockholm 1946, s. 49. 120 Neutralitet grund för tillskapandet av defensiva regionala försvarsallianser för ett sådant fall - strukturer för selektiv säkerhet. Självförsvarsrätten är emellertid temporalt be­ gränsad och utslocknar i och med att Säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Stadgan är doch tyst om vad vad som avses med nödiga åtgärder. Av detta följer att självförsvarsrättens om­ fång saknar en klarlagd yttre begränsning. 4.1.2.2 Beslutsförfarande i Säkerhetsrådet Beslutsförfarandet i Säkerhetsrådet återspeglar FN-stadgans historiska ursprung som en tänkt fredstida fortsättning av den krigstida alliansen under kampen mot Axelmakterna.287 Fem stormakter: USA, Ryssland, Folkrepubliken Kina, Stor­ britannien och Frankrike är idag permanenta medlemmar i Säkerhetsrådet. Utö­ ver dessa fem, väljer Generalförsamlingen ytterligare tio av dess medlemsstater som icke-permanenta medlemmar i Säkerhetsrådet för perioder om två år. För beslut i Säkerhetsrådet, i andra frågor än rena procedurfrågor, krävs mi­ nimum nio röster, inklusive samtliga de permanenta medlemmarna.288 Denna princip är emellertid modifierad i fråga om beslut som fattas under FN-stadgans kapitel VI samt artikel 52(3) där alla stater som är parter i den aktuella tvisten skall avstå från att deltaga i omröstningen. Vidare skall frågan om ett visst ären­ de är att anse som en procedurfråga eller ej avgöras enligt samma beslutsgång - det så kallade ”dubbla vetot”.289 De fem permanenta medlemmarna har på detta sätt tillförsäkrats en individu­ ell vetorätt i Säkerhetsrådets beslutsprocess rörande sanktionsåtgärder under ka­ pitel VII. Det skall dock noteras att i det fall en permanent medlemsstat lägger ned sin röst anses detta, enligt den praxis som utvecklats i Säkerhetsrådet, ej för­ hindra beslut.290 Det kollektiva säkerhetssystemet blir därmed paralyserat i de fall någon, eller flera, av de permanenta medlemmarna har ett särintresse i den konflikt som Sä­ kerhetsrådet tagit upp till behandling och anser det värt att skydda detta intresse genom att utnyttja vetorätten. Av detta följer att mindre stater inte riskerar att, som en följd av sitt medlemskap i FN, bli indragna i stormaktskonflikter. Veto­ rätten kan således sägas utgöra en ”säkerhetsventil” som säkerställer att det kol- 287 Angående utformningen av omröstningsreglerna i Säkerhetsrådet se redogörelsen för diskussio­ nerna vid Jaltakonferensen i Churchill, Winston, S: ”Triumph and Tragedy”, ss. 354 359 samt ”Statement by the delegations of the four sponsoring Governments on voting procedure in the Se­ curity Council”, UNCIO, volym 11 ss. 711-714. 288 FN-stadgan, artikel 27(3). 289 Angående det dubbla vetots etablerande se, UNCIO, volym 11 ss. 707, 713-714. För en analys av det ”dubbla vetot” se Gross, Leo: ”The Double Veto and the Four-Power Statement on Voting in the Security Council”, HLR 1953, ss. 251-280. 290 Broms, Bengt: ”Voting in the Security Council”, i ”Festskrift till Lars Hjerner, Studies in Inter­ national Law”, Norstedts, Stockholm 1990, ss. 93—101, ss. 100—101. Denna princip har bekräftats av Internationella domstolen i ett rådgivande yttrande 1971. Legal Consequences for States of the Continued Presence ofS outh Africa in Namibia, ICJ Reports 1971, s. 10. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 121 lektiva säkerhetssystemet ej skall ge upphov till en stormaktskonflikt.291 Frånsi­ dan av samma mynt är dock att en mindre stat inte kan erhålla skydd mot stor- maktsangrepp genom FN:s kollektiva säkerhetssystem. Detta avsteg från den grundläggande rättsprincipen om likhet inför lagen292 utgör ett öppet uttryck för ett fortlevande maktbalanstänkande varigenom stormakternas handlingsfrihet skyddats och konstruktionen innebär därmed ett väsentligt avsteg från den ideala modellen för kollektiv säkerhet.293 Hans Kelsen har i sin kommentar till FN-stadgan, 1950, formulerat följande skarpa analys av maktdifferentieringen i Säkerhetsrådet: The veto right of the five permanent members of the Security Council, which places the privileged powers above the law of the United Nations, establishes their legal he­ gemony over all the other members of the Organisation and thus stamps on it the mark of an autocratic or aristocratic regime... One of the essential elements of democracy is the principle of equality. It may be doubted whetherthe principle of democratic equa­ lity is applicable to subjects other than human individuals. But if an international com­ munity composed of states can be established under a democratic constitution at all, the principle of equality must refer to the states as members of that community. This is the reason why the Charter proclaims as its first principle the sovereign equality of all its members. There is an open contradiction between the political ideology of the United Nations and its legal constitution.294 Det skall vidare noteras att det i detta system finns ett underförstått incitament för stater som ej är permanenta medlemmar av Säkerhetsrådet att genom allian­ ser av rättslig eller politisk karaktär ansluta sig till en eller flera av de permanen­ ta medlemsstaterna för att därigenom omfattas av immunitet mot sanktionsåt- 291 Jämför Claude, Inis, L:”Swords into Plowshares”, ss. 156-157. 292 Det existerar således ett inbyggt spänningsförhållande mellan å ena sidan medlemsstaternas ställning inom ramen för Säkerhetsrådets beslutsprocess och å andra sidan den princip om staternas suveräna likställdhet som uttrycks i FN-stadgans artikel 2(1). Jämför Von Wright, Georg, Henrik: ”Vetenskap, industri och rättfärdighet” i ”Myten om framsteget”, Albert Bonniers förlag, Stock­ holm 1993, s. 131:7 begreppet rättvisa är inbyggt att subjekten i en rättsordning skall vara ‘lika inför lagen '. På en viktig punkt uppfyller FN-stadgan inte detta villkor. För att organisationen skall tillåta några av sina medlemsstater att gripa till militärt våld mot andra krävs att de fem perma­ nenta medlemmarna i säkerhetsrådet ger sitt samtycke. Detta innebär att de fem själva är immuna mot ingrepp i FN:s namn. De kan med andra ord göra saker som inte är tillåtna för andra, Quod licet Jovi, non licet bovi, vad som är tillåtet för Jupiter är inte tillåtet för oxen. 293 Som en illustration kan nämnas att vid San Franciscokonferensen menade en mexikansk delegat att konferensen var engaged in establishing a world order in which the mice could be stamped out but in which the lions would not be restrained. UNCIO, volym 11, s. 474. Det skall dock noteras att ur ett politiskt perspektiv utgjorde vetorätten en nödvändig förutsättning för att stormakterna skulle inträda i organisationen. Genom denna kunde det således undvikas att en av de grundläggan­ de bristerna i NF-systemet återupprepades. Jämför redogörelsen för diskussionerna vid Jaltakonfe- rensen mellan ledarna för andra världskrigets segrarmakter rörande beslutsproceduren i Säkerhets­ rådet i Churchill, Winston, S: ”The Grand Alliance”, ss. 353-359. 294 Keisen, Hans: ”The Law of the United Nations”, ss. 276-277. Jämför även Herlitz, Nils: ”Peace and Security after the Second World War - a Swedish Contribution to the Subject”, Swedish Insti­ tute of International Affairs, Stockholm 1945, ss. 101-104. 122 Neutralitet gärder.295 I praktiken innebär detta att sanktioner endast är möjliga gentemot ”udda existenser” i statssamfundet. Slutligen skall observeras att beslutsprocessen i Säkerhetsrådet under kapitel VII har en politisk snarare än en juridisk karaktär. Enligt artikel 39 är Säkerhets­ rådet fritt i sin bedömning om vad som skall anses utgöra ett hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling och det har ett diskretionärt val mellan att ut­ färda rekommendationer eller fatta beslut om åtgärder i enlighet med artiklarna 41 och 42.1 FN-systemet existerar således inte någon automatik mellan ett brott mot våldsförbudet och tillgripandet av sanktioner. Detta då den kollektiva säker­ heten gjorts beroende av en politisk beslutsprocess och inte den obligatoriska tillämpningen av en allmängiltig norm. Det skall slutligen påpekas att det ej ex­ isterar någon formaliserad procedur för att legalitetspröva Säkerhetsrådets age­ rande.296 Inom ramen för FN-stadgan har således Säkerhetsrådet kompetens att inom vida ramar själv fastställa sin kompetens, så kallad kompetens-kompe­ tens.297 4.1.2.3 Beslut om sanktioner och en enskild medlemsstats neutralitet Vid en sammanläsning av reglerna rörande Säkerhetsrådets kompetenser i FN- stadgans kapitel VII med artiklarna 2(5), 25, 48(1) samt 49 framgår det klart att ett medlemskap i FN, har potentialen att begränsa utrymmet för en enskild med­ lemsstats neutralitet avsevärt.298 Under 1950-talets första år var också tron på det 295 Hans Kelsen varnade 1950 i detta sammanhang för att de permanenta medlemsstaternas vetorätt kan komma att leda till utvecklingen av ett klientsystem där medlemsstaterna formerar sig i fem grupper, var och en ledd av en av Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater. Kelsen, Hans: ”The Law of the United Nations”, ss. 275-276. 296 Jämför Alvarez, Jose, E: ”Judging the Security Council”, AJIL 1996, ss. 1-39, Danelius, Fred­ rik: ”FN:s säkerhetsråds befogenheter”, i Ahlin. Per red: ”Tandlös eller tiger?”, Juristförlaget, Stockholm 1995, ss. 69-99. Se även Keisen, Hans: ”The Law of the United Nations”, ss. 733-737. Bring, Ove: ”FN-stadgan och världspolitiken”, s. 273. Bristen av möjligheter til en legalitetspröv- ning har påpekats i flera av de rapporter rörande FN-systemets framtid som presenterades i sam­ band med organisationens 50-årsjubileum 1995. Se som exempel diskussionen i ”Our Global Neighbourhood - the Report of the Commission on Global Governance, ss. 319-323. 297 Vid San Franciscokonferensen diskuterades frågan om att etablera ett system för legalitetspröv- ning av Säkerhetsrådets beslut. Någon överenskommelse om detta kunde emellertid ej uppnås. De deltagande staterna kom istället att enas om att: In the course of the operation from day to day of the various organs of the Organization, it is inevitable that each organ will interpret such parts of the Charter as are applicable to its particular functions. This process is inherent in the functioning ofanybodv which operates under an instrument defining its powers and functions. UNCIO, volym 13, s. 709. Internationella domstolen påpekade i ett rådgivande yttrande 1962 att, i avsaknad av nå­ gon procedur för att bedöma lagligheten eller giltigheten av FN:s åtgärder each organ must, in the first place at least, determine its own jurisdiction. Advisory opinion Certain Expenses of the United Nations, ICJ Reports 1962, s. 151, s. 168. Detta förhindrar emellertid inte att frågan om legaliteten av Säkerhetsrådets agerande kan aktualiseras i mål vid Internationella domstolen. 298 Jämför Kelsen, Hans: ”The Law of the United Nations”, s. 108 samt Komarnicki, Titus: ”The Place ofNeutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s. 472: There is perfect unanimity in the doctrine that if the machinery of the United Nations works nor­ mally - that is if the Security Council is able to exercise its functions - there is no room for neu­ trality so far as member-states are concerned, as neutrality would be contrary to the letter and spi­ rit of the Charter, whatever our views may be on the extent of the assistance which a State has pled­ ged itself to provide under the Charter. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 123 kollektiva säkerhetssystemet så stark att vissa folkrättssakkunniga, framförallt i USA, menade att neutralitetsrätten som helhet blivit obsolet. Som ett exempel kan nämnas C.G. Fenwick som 1953 skrev: What is said of the old laws of War is equally if not more true of the old law of neu­ trality, which has passed away with the new law of collective responsibility.299 Konkret ställs frågan om begränsningar av medlemsstaternas rätt att inta en neu­ tral position på sin spets i det fall Säkerhetsrådet fattat beslut om sanktionsåtgär- der gentemot en krigförande stat. I det fall Säkerhetsrådet fattar beslut om ekonomiska sanktioner gentemot en stat som är part i en militär konflikt och detta innebär en diskriminering mellan de krigförande i syfte att påverka utgången av konflikten utesluts möjligheten för medlemsstaterna att inta en neutral position i full överensstämmelse med Haagkonventionernas regler.300 Säkerhetsrådet har dock kompetens att, enligt FN-stadgans artikel 48, undantaga enskilda medlemsstater från förpliktelsen att verkställa dess beslut. Därmed innehar Säkerhetsrådet en kompetens att medge enskilda medlemsstater ett rättsligt utrymme för strikt neutralitet även i det fall ett sanktionsbeslut fattats. Det skall vidare noteras, att konflikter med neutralitetsrättens förpliktelser i princip inte kan uppkomma då beslut om ekonomiska sanktioner har fattats gen­ temot en stat vars handlande har bedömts utgöra ett hot mot freden, utan att den­ na stat är involverad i ett krig. Detta är en följd av att neutralitet i folkrättslig be­ märkelse endast kan förekomma i förhållande till krigförande parter. Som en följd av avsaknaden av en klar gränslinje mellan krig och fred föreligger det dock en uppenbar osäkerhetsfaktor i detta sammanhang. Ekonomiska sanktionsåtgärder innebär emellertid ej krigshandlingar i sig. Teoretiskt kan man därför med avseende på deltagande i ekonomiska sanktioner om vilka beslut fattats i Säkerhetsrådet argumentera kring möjligheten av icke- stridande medlemsstaters ”kvalificerade” eller ”differentierade” neutralitet. Innebörden av ett sådant resonemang är en krympning av neutralitetsbegreppets innebörd till att endast innefatta militär opartiskhet utan att de krigförande har rätt att betrakta detta som ett neutralitetsbrott. En sådan argumentation kan finna stöd i organisationens nära nog globala karaktär och i det förhållande att alla medlemsstater, genom att tillträda FN-stadgan, på förhand medgivit att de kan utsättas för sanktioner om de förbryter sig mot stadgans grundläggande förplik­ telser.301 Därmed kan en stat som utsätts för ekonomiska sanktioner till följd av 299 Fenwick, C.G: ”The Older Order Changeth, Yielding Place to New”, AJIL 1953 ss 83-87 s 86. 300 Jämför San Remo-manualen regel 8: Where in the course of ап international armed conflict, the Security Council has taken preventive or enforcement action involving the application ofe conomic measures under Chapter VII of the Charter, Member States of the United Nations may not rely upon the law of neutrality to justify conduct which would be incompatible with their obligations under the Charter or under decisions of the Security Council. 301 Jämför Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, ss. 648-649. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 434. Lalive, J. F:”International Or­ ganization and Neutrality”, BYIL 1947, ss. 72-89, s. 80. Kotzsch, Lothar: ”The Concept of War in 124 Neutralitet ett brott mot FN-stadgan inte förvänta sig fullständig opartiskhet från någon an­ nan medlem av statssamfundet. Innebörden av den ”kvalificerade” eller ”diffe­ rentierade” neutraliteten förutsätter således att neutralitetsbegreppet är delbart i en ekonomisk sfär och en militär sfär där den neutrala statens förpliktelser om opartiskhet, efter ett sanktionsbeslut, endast föreligger i den senare. En medlemsstats neutralitet är i princip utesluten i det fall Säkerhetsrådet fat­ tat beslut om militära sanktioner gentemot en medlemsstat i enlighet med artikel 42.302 Verkställigheten av ett sådant beslut förutsätter i och för sig formellt exis­ tensen av avtal mellan Säkerhetsrådet och de enskilda medlemsstaterna i enlig­ het med artikel 43 rörande formerna för militär medverkan.303 Även om en stat ej ingått ett sådant avtal om att ställa militära resurser till förfogande följer dock av den allmänna lojalitetsplikten att samtliga medlemsstater har att stödja verk­ ställigheten av sanktionsåtgärderna. Detta kan mycket väl innebära ett neutrali- tetsvidrigt agerande. Ett exempel är medgivande av militär transitering. Även vid beslut om militära sanktioner har dock Säkerhetsrådet kompetens att undanta medlemsstater från skyldigheten att delta i dess verkställande.304 Säkerhetsrådet kan därmed medge att en medlemsstat intar en neutral position om det bedömer att detta är i överenstämmelse med FN-stadgans syfte.305 Sammanfattningsvis kan således de förpliktelser som följer av ett medlem­ skap i FN begränsa, eller utesluta, det rättsliga utrymmet för medlemsstaterna att inta en neutral position visavi sinsemellan krigförande stater. En sådan rättslig begränsning uppkommer i det fall Säkerhetsrådet fattat beslut om sanktionsåt- gärder inom ramen för det kollektiva säkerhetssystem som etablerats genom FN- stadgans kapitel VII. Det rättsliga utrymmet för en medlemsstat att inta en neu­ tral position är därmed dynamiskt till sin karaktär och beroende av den rådande politiska positeringen inom Säkerhetsrådet. Contemporary History and International Law”, Librairie E. Droz, Genève 1956, ss. 143-147. Brownlie, Ian: ”International Law and the Use of Force by States”, The Clarendon Press, Oxford 1963, ss. 403-404. Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of Interna­ tional Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s. 477. Schindler, Dietrich: ”Changing Conceptions of Neu- trality in Switzerland”, Austrian J. Publ. Inti. Law 1992, ss. 105-116, s.l 10. 302 Jämför Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modem System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394—510, ss. 477-480. Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”Interna­ tional Law”, volym II, ss. 647, 649-650. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s, 434 435. Lalive, J.F: ”International Organization and Neutrality”, BYIL 1947, ss. 72-89, ss. 80- 81. 303 Observera emellertid möjligheten för Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater att agera sam­ fällt i avvaktan på att avtal enligt artikel 43 kommer till stånd, FN-stadgan artikel 106. 304 FN-stadgan, artikel 48. 305 Denna möjlighet låg till grund för det permanent neutrala Österrikes inträde i FN 1956: Då samt­ liga permanenta medlemsstater i Säkerhetsrådet accepterat Österrikes status som en permanent neutral stat ansågs det föreligga en förpliktelse för dessa stater att, genom en tillämpning av artikel 48, undanta Österrike från förpliktelsen att deltaga i neutralitetsvidriga sanktionsåtgärder. Se vidare Verdross, Alfred: ”Neutrality within the Framework of the UNO” i ”Symbol® Verzijl”, Martinus Nijhoff, Haag 1958, ss. 410-418. Kunz, Josef, L: ”Austria's permanent neutrality”, AJIL 1956, ss. 418-425, ss. 424 425. Williams, W. L: ”Neutrality in Modern Armed Conflict: a Survey of the De­ veloping Law”, Military Law Review 1980, ss. 9-48, s. 17. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 125 För en stat som avser att upprätthålla permanent neutralitet under alla pågå­ ende och framtida väpnade konflikter, och denna status stadfästs genom ett mel- lanstatligt åtagande, kan således en konflikt uppkomma mellan detta åtagande och de skyldigheter som följer av medlemskap i Förenta Nationerna. Uppkom­ mer en sådan konflikt skall de förpliktelser som följer av FN-stadgans regler ges företräde.306 En medlemsstats mellanstatliga åtagande om permanent neutralitet skall därmed vika för dess neutralitetsvidriga skyldigheter under FN-stadgan.307 4.1.2.4 Neutralitet och beslut i Generalförsamlingen Även Generalförsamlingen har, genom FN-stadgan, givits kompetens att agera när det föreligger ett hot mot fredens fortbestånd.308 Dess ansvar är emellertid endast sekundärt i förhållande till Säkerhetsrådet309 och Generalförsamlingens resolutioner anses som huvudregel ej vara bindande för organisationens med­ lemsstater.310 Generalförsamlingen saknar således kompetens att fatta tvingande sanktionsbeslut.311 En rekommendation från Generalförsamlingen till medlems­ staterna om att vidtaga sanktioner gentemot en krigförande stat står därmed ej i rättslig konflikt med upprätthållandet av permanent neutralitet. Detta förhindrar emellertid inte att det, för en stat som önskar upprätthålla en trovärdig position som permanent neutral, kan uppstå politiska problem vid omröstningsförfaran- det i Generalförsamlingen.312 4.1.2.5 Icke-medlemsstater En stat som ej är medlem av FN står i princip fri att inta en neutral position obe­ roende av beslut som fattats inom ramen för denna organisation. Det stadgande som återfinns i artikel 2(6)313 rörande icke-medlemsstater kan ej tolkas som en förpliktelse för dessa att deltaga i av Säkerhetsrådet beslutade sanktionsåtgär- der.314 306 FN-stadgan, artikel 103. 307 Jämför diskussion i Broms, Bengt: ”The United Nations”, Soumalainen Tiedeakatemia, Helsin­ ki 1990, ss. 110-120. 308 FN-stadgan, artikel 10. 309 FN-stadgan, artikel 12. 310 Bundenhet anses endast uppstå i det fall en stat själv samtycker till det eller om resolutionens normer transformeras till sedvanerätt. Jämför Internationella domstolens avgörande i målet Mili­ tary and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v United States of America), ICJ Reports, 1986, s. 14, ss. 100-102. Angående bundenhet se vidare: Sloan, Blaine: ”General As­ sembly Resolutions Revisited”, BYIL 1987, ss. 41-150, ss. 105-139. 311 Advisory Opinion, Certain Expenses of the United Nations, ICJ Reports 1962, s. 151, s.163. 312 Jämför Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk utrikespolitik”, Juristförlaget, Stockholm 1993, ss. 115- 116. 313 FN-stadgan, artikel 2(6): The Organization shall ensure that states which are not Members of the United Nations act in accordance with these Principles so far as may be necessaryfor the main­ tenance of international peace and security. 314 Jämför Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modern System of International Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s. 467. Castrén, Erik: ”The Present Law of War and Neutrality”, s. 433. Broms, Bengt: ”The United Nations”, ss. 56-57. Thürer, Daniel: ”Comment: UN Enforce­ ment Measures and Neutrality. The Case of Switzerland”, AVR 1992, ss.63-85, ss. 70-72. Möjlig­ heten av att icke-medlemsstater skall kunna anses bundna av sanktionsbeslut har emellertid kommit 126 Neutralitet Av politiska, och moraliska, skäl är det dock knappast möjligt för en icke­ medlemsstat att tillämpa strikt opartiskhet gentemot parterna i en väpnad kon­ flikt i det fall den ena av dessa parter är en stat som förbrutit sig mot FN-stadgans grundläggande förpliktelser och den andra stöds av återstoden av FN:s med­ lemskrets.315 4 .1.2.6 Det kollektiva säkerhetssystemet under det kalla kriget De stormakter som under krigstid varit enade gentemot en yttre fiende förmådde inte att i fredstid mobilisera en intressegemenskap för upprätthållande av det kollektiva säkerhetssystemet. Som en följd av det kalla kriget kom detta att pa­ ralyseras av en bipolär stormaktsbalans, som genom omfattade allianssystem er­ höll en i det närmaste global omfattning. Den stabilitet som därmed etablerades vilade ytterst på den ömsesidiga rädslan för konsekvenserna av en kraftmätning med kärnvapen och ej på tanken om global kollektiv säkerhet. Det maktbalans- tänkande som det kollektiva säkerhetssystemet var tänkt att upphäva kom såle­ des även framgent att dominera världen. Inom FN-systemet kom därmed den westfaliska politiska rationaliteten att vara dominerande och Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater kom konse­ kvent att skydda sina respektive nationella intressen genom att använda sig av vetorätten i Säkerhetsrådets beslutsprocedur.316 Därmed kunde inte heller det kollektiva säkerhetssystemet aktiveras i den serie av omfattande regionala väp­ nade stridigheter, som utgjorde utlöpare av stormaktsblockens kalla konfronta­ tion. Exempel kan här hämtas från Vietnam, Angola, Moçambique, Afghanistan och Nicaragua.317 Stormakternas agerande inom FN-systemet under denna peri­ od har av Thomas M. Frank sammanfattats på följande sätt: The superpowers... consistently do vote not for the principle but for political self-in­ terest. As heads of alliances, they feel they cannot afford to be principled. As milita­ rily mighty states able to look after their own security, they are not as reliant as the majority on the protection of rules and principles.318 att debatteras flitigt i den folkrättsliga litteraturen. Jämför Kelsen, Hans: ”The Law of the United Nations”, ss. 106-110. Kelsen kommenterar artikel 2(6) pä följande sätt: From the point of view of existing international law, the attempt of the Charter to apply to states which are not contracting parties to it must be characterised as revolutionary. Whether it will be considered as a violation of the old, or as the beginning of a new international law remains to be seen. 315 Jämför Schindler, Dietrich: ”Changing Conceptions of Neutrality in Switzerland”, Austrian J. Publ. Inti Law 1992, ss. 105-116, s. 109. 316 Under tidsperioden 1946—1986 använde Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater vetorätten vid 242 tillfällen varav Sovjetunionen stod för hälften. Uppgifterna är hämtade från Bailey, Sydney, D: ”The Procedure of the UN Security Council”, Clarendon Press, Oxford 1988, ss. 200-214. 317 Jämför Bloomfield, Lincoln, P: ”Coping with Conflict in the Late Twentieth Century”, Interna­ tional Journal 1989, ss. 772-802, s. 777: Ironically, growing nuclear arsenals may have made local conflicts more rather than less frequent. With the superpowers increasingly inhibited from direct intervention, quarrels within regions, other than Europe and North America were, perversely, more free to turn violent. Interstate and internal quarrels and disorders far from the capitals of the great powers became surrogates for systematic war. 318 Frank, Thomas, M: ”Of Gnats and Camels: Is there a Double Standard at the United Nations?” AJIL 1984, ss. 81 1-833, s. 818. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 127 Rörande förutsättningarna för att vidtaga militära sanktioner skall speciellt no­ teras att ett gemensamt militärt stabsutskott visserligen kunde inrättas redan 1946 i enlighet med stadgans artikel 47. Då de förutsedda avtalen mellan Säker­ hetsrådet och en eller flera medlemsstater om att ställa militära resurser till Sä­ kerhetsrådets förfogande ej kunnat förverkligas319 har detta emellertid aldrig kommit att få någon praktisk funktion.320 Under perioden från FN-stadgans ikraftträdande, fram till 1980-talets sista år, kom det kollektiva säkerhetssystemet att aktualiseras genom sanktionsbeslut i Säkerhetsrådet vid endast tre tillfällen. I juni 1950 fastslog Säkerhetsrådet, i frånvaro av någon representant för Sov­ jetunionen321, att Nordkorea angripit Sydkorea och att detta utgjorde ett brott mot freden.322 Vidare rekommenderades medlemsstaterna att: ... furnish such assistance to the Republic of Korea as may be necessary repel the ar­ med attack and to restore international peace and security in the area.323 Det skall noteras att den relevanta resolutionen saknade uttryckliga hänvisningar till FN-stadgans kapitel VII. Denna avvikelse från de i stadgan föreskrivna for­ merna motiverades med att organisationen ej förfogade över självständiga mili­ tära reurser. Genom ett senare tillkommet beslut i Säkerhetsrådet överlämnades den militära ledningen av operationerna till USA.324 Sexton stater inom den amerikanska intressesfären kom att hörsamma rekommendationen att sända trupp till Korea. De militära operationerna genomfördes visserligen under FN- flagg men var helt dominerade av USA.325 Legaliteten av dessa beslut ifrågasattes starkt från sovjetisk sida med hänvis­ ning till FN-stadgans artikel 27. Från de flesta västmakters sida ansågs emeller­ tid att en permanent säkerhetsrådsmedlems frånvaro ej utgjorde ett veto och att besluten om de aktuella resolutionerna därmed var legitima. Efter det att Sovjet­ unionen åter besatt sin plats i Säkerhetsrådet var dock fortsatta rådsbeslut i den­ na fråga uteslutna.326 319 FN-stadgan, artikel 43. 320 Angående det gemensamma militära stabsutskottets skuggtillvaro se Bailey, Sydney, D: ”The Procedure of the UN Security Council”, ss. 247-254. 321 Sovjetunionen bojkottade Säkerhetsrådets möten under perioden januari-augusti 1950. Bojkot­ ten var en protest mot att Kina i Säkerhetsrådet representerades av Republiken Kina och ej av Folk­ republiken Kina. 322 SC Res 82 (1950), SC Res 83 (1950). 323 SC Res 83 (1950). 324 SC Res 84 (1950). 325 En sammanfattning av FN:s agerande under Koreakriget återfinns i Rifaat, Ahmed, M: ”Inter­ national Aggression”, Almqvist & Wiksell, Stockholm 1979, ss. 208-210. 326 På amerikanskt inititativ, presenterat i den så kallade Achesonplanen, skapades i denna situation emellertid en metod att kringgå Säkerhetsrådet när detta var blockerat av ett veto. Detta skedde ge­ nom Generalförsamlingens resolution 377 (V), 3 november 1950. Genom denna utvidgade Gene­ ralförsamlingen, i fall då ett beslut i Säkerhetsrådet ej var möjligt, sin kompetens till att också om­ fatta beslut om rekommendationer om kollektiva åtgärder, inklusive militär våldsanvändning, i fall av brott mot freden enligt FN-stadgans artikel 11. Det skall uppmärksammas att detta förfarande stod i strid mot såväl FN-stadgans artikel 11 (2) som artikel 12(1). Om än fortfarande omdiskute­ rade, kom de grundläggande principerna i resolution 377 om möjligheten att överföra en fråga från 128 Neutralitet Utöver de beslut som fattades under Koreakriget kom Säkerhetsrådet under det kalla kriget att fatta beslut om ekonomiska sanktioner mot Rhodesia327 samt mot Sydafrika.328 4 .1.2.7 En alternativ väg - de Blå baskrarna Säkerhetsrådets oförmåga att fatta beslut på grundval av FN-stadgans kapitel VII innebar emellertid ej att FN helt kom att pacificeras som fredsbevarande or­ ganisation. I avsaknad av ett fungerande Sanktionssystem kom organisationens verksamhet främst att inriktas på preventiva åtgärder för att söka bevara interna­ tionell fred. Det främsta exemplet på en konstruktiv utveckling av samarbetet i denna riktning är tillskapandet av fredsbevarande operationer under FN:s över­ höghet. Detta instrument saknar grundval i FN-stadgan och skall ses som inno­ vation för att kompensera frånvaron av ett fungerande Sanktionssystem.329 Kon­ kret har de fredsbevarande operationerna inneburit inrättande av observatörs- grupper samt fredsbevarande militära styrkor. Brian Urqhart, biträdande generalsekreterare i FN, gav 1981 följande beskrivning av de fredsbevarande operationerna: ... the use by the United Nations of military personnel and formations not in a figth- ting or enforcement role but interposed as a mechanism to bring an end to hostilities and as a buffer between hostile forces. In effect, it serves as an internationally consti­ tuted pretext for the parties to a conflict to stop fighting and as mechanism to maintain cease-fire.330 Med ett fåtal undantag, mest väsentligt The United Nations Emergency Force in the Middle East (UNEF I), om vars upprättande beslut fattades av Generalför­ samlingen 1956331, har det stora flertalet fredsbevarande operationer tillkommit Säkerhetsrådet till Generalförsamlingen att pragmatiskt accepteras. Denna formella ordning använ­ des i samband med Suezkrisen 1956 och utgjorde då grunden för inrättandet av FN:s första freds­ bevarande operation, UNEF. Se vidare Bring, Ove: ”FN-stadgan och världspolitiken”, ss. 255-262. 327 SC Res 217 (1965) tvingande vapenembargo, SC Res 221 (1966) tvingande uppmaning till Stor­ britannien att, om nödvändigt med våld, förhindra tillförsel av olja över hamnen i Beira, SC Res 232(1966) tvingande importförbud, SC Res 253 (1968) innebärande en skärpning av åtgärderna, SC Res 253 (1968) skärpning av sanktionsåtgärder, SC Res 277 (1970) avbrytande av kvarvarande diplomatiska förbindelser samt SC Res 388 (1976) utvidgning av sanktionsåtgärderna. 328 SC Res 418(1977) tvingande vapenembargo, SC Res 558(1984) tvingande importförbud röran­ de krigsmateriel, SC Res 569 (1985) rekommendation om investeringsförbud mm. 329 Jämför Kourula, Erkki: ”Peace-Keeping and Regional Arrangements” i Cassese, Antonio red: ”United Nations Peace-Keeping”, Sijthoff & Noordhoff, Alphen aan den Rijn 1978, ss. 95-123, s. 97: The origin ofpeacekeeping activities is the result of the fact that Article 43 of the Charter has been inoperative. Se även Broms, Bengt: ”The United Nations”, s. 415. 330 Urquhart, Brian: ”International Peace and Security: Thoughts on the Twentieth Anniversary of Dag Hammarskjölds Death”, Foreign Affairs 1981, ss. 1-16, s. 6, not 2. 331 GA Res 998 (ES-I) Ga Res 1000 (ES-I). Den legala grunden for Generalförsamlingens beslut var FN-stadgans artikel 11 och 14. Detta bekräftades av Internationella domstolen i dess rådgivande yttrande Certain Expenses of the United Nations, ICJ Reports 1962, ss. 151, ss. 163-165, 172. An­ gående inrättandet av UNEF I se Rosner, Gabriella: ”The United Nations Emergency Force”, Co­ lumbia University Press, New York 1964, ss. 1-65 Även UNSCOB, United Nations Committee on the Balkans, 1947, tillkom genom beslut i Generalförsamlingen. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 129 genom beslut i Säkerhetsrådet. Inom detta område kunde således, även under det kalla kriget, ofta uppammas en samstämmig vilja mellan Säkerhetsrådets perma­ nenta medlemsstater.332 De fredsbevarande operationerna kan sägas ligga på en aktivitetsnivå över de instrument för fredlig lösning av tvister som anges i kapitel VI, men de utgör inte heller tvångsåtgärder i enlighet med kapitel VII. I populärt språkbruk har därför de fredsbevarande operationerna ofta hänförts till stadgans oskrivna kapitel VI 1/2. Den officiella synen är att Säkerhetsrådets kompetens att inrätta fredsbeva­ rande styrkor grundas på FN-stadgans artikel 40.333 Besluten skall därmed ses som ett utflöde av Säkerhetsrådets kompetens att ”uppfordra vederbörande par­ ter att foga sig efter sådana provisoriska åtgärder, som rådet anser nödvändiga och önskvärda”. De fredsbevarande operationerna skulle således utgöra sådana provisoriska åtgärder som de berörda staterna uppfordras att acceptera. Det är därmed inte fråga om en tvångsåtgärd i egentlig mening.334 Den förhärskade me­ ningen är också att den stat inom vars territorium den fredsbevarande operatio­ nen bedrivs måste lämna sitt samtycke. De fredsbevarande styrkorna får därmed en neutral karaktär vilket gagnar dess legitimitet.335 Mottagarstaten/staterna kan också begära en avveckling av en fredsbevarande operation när den/de så öns­ kar.336 Ur ett neutralitetsperspektiv skall det noteras att det ej kan uppstå några kon­ flikter mellan neutralitet och deltagande i fredsbevarande operationer. Detta föl­ jer av att de fredsbevarande styrkorna opererar med medgivande från de tvistan­ de parterna. En stats permanent neutrala position kan däremot utgöra en positiv legitimation för ett aktivt deltagande i fredsbevarande operationer.337 Det skall slutligen konstateras att medlemsstaterna ej anses kunna tvingas att deltaga i fredsbevarande operationer. Denna fråga har emellertid ej ännu kommit att stäl- 332 Fram till december 1996 hade 43 fredsbevarande operationer genomförts inom ramen för FN. Beslut om 19 av dessa operationer tillkom före 891231, ”UN Peacekeeping”, http://www.un.org/ peace/. Angående den roll som denna verksamhet över tiden spelat i världspolitiken se allmänt Durch, William red: ”The Evolution of Peace-keeping”, St Martin's Press, New York 1992. 333 Se ”The Blue Helmets - A Review of United Nations Peacekeeping”, United Nations, New York 1990, s. 7. Higgins, Rosalyn: ”The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations”, Oxford University Press, London 1963, ss. 235-236. Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk utrikespoitik”, ss. 149-150. 334 Jämför Keisen, Hans: ”The Law of the United Nations”, s. 93, 739-744. ”Kommentar till För­ enta Nationernas Stadga”, s. 41 : Rådets uppmaningar enligt art. 40 torde i och för sig icke vara att anse som bindande för parterna. Men till parternas hållning inför dem skall rådet taga "vederbör­ lig hänsyn ”; den kan sålunda, såsom redan anmärkts, bliva av största betydelse för dess beslut rö­ rande eventuella tvångsåtgärder. Det skall vidare noteras att Internationella domstolen i ett rådgi­ vande yttrande har uttryckt att de fredsbevarande operationerna UNEF I och ONUC ej var att anse som tvångsåtgärder. Advisory Opinion Certain Expenses of the United Nations, ICJ Reports 1962, ss. 151, ss. 170-172. 335 Jämför Durch, William, J red: ”The Evolution of Peacekeeping”, ss. 24-26. 336 Se vidare i Di Blase, Antonietta: ”The Role of the Host State's Consent with regard to Non-co- ercive Actions by the United Nations i Cassese, Antonio red: ”United Nations Peace-Keeping”, ss. 55-94. 337 Jämför Bloomfield, Lincoln, P: ”Coping with Conflict in the Late Twentieth Century”, Interna­ tional Journal 1989, ss. 772-802, ss. 792-793. 130 Neutralitet las på sin spets eftersom det hos medlemsstaterna funnits en beredskap att ställa resurser till förfogande. 4.I.2.8 Neutralitet och FN-medlemskap under ett kallt krig Som ett resultat av den ovan beskrivna utvecklingen kom således utrymmet för neutralitet inom ramen för FN-systemet i stort sett att lämnas oinskränkt. Josef L. Kunz skrev 1960: Just as the breakdown of collective security in the League of Nations led to a revival of neutrality, thus the non-functioning of collective security in the United Nations led back toward the possibility and politics of neutrality.338 Som en följd av det fortsatta maktbalanstänkandet kom dessutom vissa staters permanenta neutralitet att erhålla en funktionellt gynnsam betydelse för fredens upprätthållande inom ramen för ett icke-fungerande kollektivt säkerhetssystem. Mot bakgrunden av en bipolär, i det närmaste global, maktbalans grundad på avskräckning med kärnvapen kom valet inte att stå mellan seger för den ena eller andra sidan utan mellan fortsatt fred eller ömsesidigt utplånande.339 Statusen per­ manent neutralitet kom i detta sammanhang att erhålla en självständig betydelse. Omformulerad till en permanent neutral stats fredstida neutralitetsförpliktelser utgjorde neutralitetsrätten det instrument som legitimerade permanent neutrala staters aktiva agerande för fredens upprätthållande. Konkreta exempel på ett så­ dant agerande är aktivt deltagande i fredsbevarande operationer inom FN:s ram samt värdskap för säkerhetspolitiskt känsliga internationella konferenser. Vidare kom permanent neutrala stater att fungera som mäklare av förslag till lösningar av politiska tvister mellan stormaktsblocken. Denna funktion hade en speciell be­ tydelse i situationer då någon av sidorna, med tanke på hemmaopinionen, fann det svårt att acceptera förslaget om det kommit direkt från motparten.340 Det skall även, som en kurositet i detta sammanhang, noteras att genom det stilleståndsavtal341 som innebar slutet på stridigheterna i Korea 1953 tillsattes en 338 Kunz, Josef, L: ”Sanctions in International Law”, AJIL 1960, ss. 324-347, s. 342. 339 Jämför Richard Falks diskussion angående en förnyad betydelse av neutralitetsbegreppet inne­ fattande ett aktivt arbete för kärnvapena vrustning Falk, Richard: ”Revitalizing International Law”, Iowa State University Press, Ames 1989, ss. 155-166. Angående följderna av ett kärnvapenkrig se Harwell, Mark, A: ”Nuclear Winter, The Human and Environmental Consequences of Nuclear War”, Springer-Verlag, New York 1984. Angående den ömsesidiga kärnvapenavskräckningens inre logik se Bull, Headley: ”The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics”, ss. 117- 126. 340 För en detaljerad kritisk analys av de europeiska permanent neutrala staternas aktiva handlande till förmån for avspänning mellan öst och väst se Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and Euro­ pean Neutrality”, Clarendon Press, Oxford 1988, ss. 212-238. Jämför även Kosonen, A: ”New Le­ gal Horizons of Neutrality and Military Export” i ”Finnish Branch of ILA 1946-1986, Essays on International Law”, 1987, ss. 88-113, ss. 91-95. Angående denna utveckling se även nedan under Ш.6.4. 341 ”Military Armistice in Korea”, Panmunjom 27 juli 1953,4 USTS 234. Det skall även observeras att i GA Res 610 (VII) återfinns en referens till the four States agreed to for the constitution of the Neutral Nations Supervisory Commission in paragraph 37 of the draft armistice agreement. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 131 övervakningskommission av ”neutrala stater”342 medan FN fortfor att vara re­ presenterat i Korea som en krigförande part! Historien visar även exempel på staters temporära neutralitet i en situation av avsaknad av bindande beslut i Säkerhetsrådet. Det tydligaste exemplet på detta återfinns från Gulfkriget 1980-1988.343 Under detta kom ett flertal stater, däri­ bland USA, Storbritannien, Sovjetunionen och Italien att avge neutralitetsför- klaringar. Med hänvisning till neutralitetsrätten, och till den grundläggande havsrättsliga principen om havens frihet, sökte de samtliga att hävda rätten till fri sjöfart i Persiska viken. Trots att flera av dessa stater, kanske främst USA, avvek från neutralitetsrätt- tens regler rörande exporten av krigsmateriel till de krigförande, utgjorde detta en bekräftelse på neutralitetsrättens relevans som regleringsinstrument under ett konventionellt krig av begränsad geografisk omfattning.344 4.1.2.9 Neutralitet och FN-medlemskap efter det kalla krigets slut Efter den radikala förändring i stormaktsrelationerna som ägde rum under den senare hälften av 1980-talet, har möjligheterna till att skapa politisk enighet mel­ lan Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater ökat avsevärt.345 Denna nya po­ litiska miljö har möjliggjort ett antal beslut under FN-stadgans artikel VII och Säkerhetsrådet har under perioden 1990-1996 fastställt förefintligheten av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling vid ett flertal tillfällen. I detta kan i flera fall iakttagas en extensiv tolkning av begreppet ”hot mot freden” till att omfatta förhållanden inom en stat.346 Denna utveckling mot en vidare innebörd av begreppet ”hot mot freden” bekräftas även av det gemensamma uttalande 342 ”Neutral Nations Supervisory Commission” bestående av representanter från Polen, Tjeckoslo­ vakien, Schweiz och Sverige. 343 Det skall tilläggas att under Sexdagarskriget 1967 förklarade sig Frankrike, Västtyskland och USA som neutrala, dock utan att leva upp till neutralitetsrättens krav om opartiskhet. Under Yom Kippur-kriget 1973 förklarade flertalet av NATO:s medlemsstater samt Japan sig som neutrala i förhoppningen att undvika att drabbas av ett hotande oljeembargo. Flertalet västeuropeiska stater förhindrade också utförsel av amerikansk krigsmateriel till Israel i syfte att leva upp till sina neu- tralitetsrättsliga förpliktelser. Det olj embargo som sedan genomfördes ansågs utgöra en retorsion- såtgärd föranledd av dessa staters brott mot sina neutralitetsrättsliga förpliktelser. Se vidare i Nor­ ton, Patrick, M: ”Between the Ideology and the Reality: The Shadow of the Law of Neutrality”, HILJ 1976, ss. 249-311, ss. 259-261, 294-297 samt Shihata, Ibrahim, F.I:”Destination Embargo of Arab Oil: Its Legality under International Law”, AJIL 1974, ss. 591-627, ss. 614-616. 344 En beskrivande analys av neutralitetsrättens betydelse under det första Gulfkriget återfinns i Gi­ oia, A; Ronzitti, N: ”The Law of Neutrality: Third States' Commercial Rights and Duties”, i Dekker, Ige, F; Post, Harry, H.G. red: ”The Gulf War 1980-1988”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1992, ss. 221-242. Detta arbete har i samma volym kommenterats av Ove Bring, ss. 243-246, s. 244: the concept of neutrality, as a concept ofpreserving peaceful relations, is of ma­ nifest and continued relevance in modern international law in situations where the Security Coun­ cil has not taken a decision indicating the contrary. 345 Vändpunkten rörande Säkerhetsrådets förmåga att fatta beslut kan sägas vara SC Res 598 ( 1987) som på grundval av FN-stadgans artiklar 39 och 40 uppmanade Iran och Irak till eldupphör och in­ ledande av medling. 346 Exempel på en sådan extensiv tolkning återfinns i: SC Res 688 (1991), förtryck av den kurdiska minoriteten i Irak, SC Res 713 (1991), inbördeskrig i Jugoslavien, SC Res 731 (1992), Libyens på­ stådda stöd till terrorism med anledning av Lockerbiekatastrofen, SC Res 733 (1992), inbördeskrig 132 Neutralitet som stats- och regeringscheferna för Säkerhetsrådets medlemsstater avgav i ja­ nuari 1992: The absence of war and military conflicts amongst States does not in itself ensure in­ ternational peace and security. The non-military sources of instability in the economic, social, humanitarian and ecological fields have become threats to peace and security.347 Det skall i detta sammanhang speciellt noteras att interventionsförbudet i FN- stadgan artikel 2(7) är subsidiärt till beslut under kapitel VII och att det därmed kan åsidosättas genom Säkerhetsrådets beslut. Konkret har Säkerhetsrådet, efter det kalla krigets slut, kommit att fatta en se­ rie beslut om tvingande ekonomiska sanktionsåtgärder.348 På grundval av kapitel VII har Säkerhetsrådet vidare auktoriserat våldsan­ vändning i ett flertal fall för så kallade fredsframtvingande åtgärder. Exempel är beslutet om att auktorisera militära insatser för att säkerställa de humanitära hjälpinsatserna i Somalia, om vilka beslut tidigare fattats349, samt besluten om auktorisera användningen av militärt våld för att upprätthålla flygförbud och sä­ kerställa säkra områden i Bosnien-Herzegovina.350 Även den av Säkerhetsrådet auktoriserade franska interventionen i Rwanda351 samt beslutet att auktorisera våldsanvändning för att återinsätta Bertrand Aristide som president på Haiti är att hänföra till denna kategori.352 Sammantaget kan i denna utveckling skönjas en politisk vilja att etablera glo­ balt tillämpliga värden rörande de inre förhållanden i staterna med avseende på skyddet för mänskliga rättigheter, statsskick etc. Som bland annat Martti Koskenniemi påpekat föreligger det dock en fara i att söka framtvinga en kollek­ tiv global moral i en värld där de moraliska uppfattningarna skiljer sig åt. Mot bakgrund av beslutsförfarandet i Säkerhetsrådet kan häri skönjas en risk för en moralisk stormaktshegemoni där rådet utnyttjar sin polismakt ”så att det gör sig självt till en global Leviathan”.353 Det kan vidare konstateras att de länder som i Somalia, SC Res 748 (1992), Libyens bristande samarbetsvilja, SC 794 (1992), intern kaotisk si­ tuation i Somalia, SC Res 808 (1993) och SC Res 827 (1993), brott mot internationell humanitär rätt i det forna Jugoslavien, SC Res 841 (1993) och SC Res 872 (1993), icke-demokratiskt styrel­ seskick pä Haiti, SC Res 918 (1994), folkmord i Rwanda samt SC Res 1101 (1997), politisk insta­ bilitet i Albanien. Säkerhetsrådet har full frihet att avgöra vad som skall anses utgöra ett hot mot fred och säkerhet. Jämför Kelsen, Hans: ”The Law of the United Nations”, s. 727: It is completely within the discretion of the Security Council to decide what constitutes a 'threat to the peace ’. 347 UN Doc. S/PV. 3046, s. 143. 348 Irak SC Res 687 (1993). Somalia SC Res 733 (1992). Libyen SC Res 748 (1992) samt SC Res 883 (1993). Liberia SC Res 788 (1992). Angola/Unita SC Res 864 (1993). Rwanda SC Res 918 (1994). Sudan SC Res 1054 (1996). Jugoslavien SC Res 713 (1991), SC Res 727 (1991), SC Res 757 (1992) samt SC Res 942 (1994). Haiti SC Res 841 (1993), SC Res 873 (1993) samt SC Res 917 (1994). 349 SC Res 794(1992). 350 SC Res 816 (1993) samt SC Res 836 (1993). 351 SC Res 929 (1994). 352 SC Res 940(1994). 353 Koskenniemi, Martti: ”Kollektiv säkerhet, internationell rätt och grunden för den internationella ordningen” i Ahlin, Per; Wränge, Pål red: ”Den eviga freden?”, Juristförlaget, Stockholm 1992, ss. 67-92, s. 89. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 133 hittills varit villiga att intervenera har varit regionala stormakter som, åtminstone till en del, motiverats av nationella särintressen. Slutligen skall även noteras att FN-stadgans kapitel VII, med konfliktparter­ nas medgivande, kommit att utgöra grund för att auktorisera våldsanvändning i fredsgenomförande syfte. Detta var fallet vid Säkerhetsrådets beslut354 om att auktorisera den multinationella styrka - IFOR - vars uppgift var att övervaka verkställigheten av de militära villkoren i den fredsöverenskommelse som slutits mellan de stridande parterna i Bosnien-Herzegovina.355 Genom denna utveck­ ling har gränsdragningen mellan fredsbevarande operationer och sanktionsåt- gärder kommit att bli mer diffus än tidigare.356 Ur ett neutralitetsperspektiv skall emellertid noteras att deltagande i denna typ av operationer, som genomfors med de stridande parternas medgivande, ej kan anses stå i strid med en förpliktelse om permanent neutralitet. Av speciellt intresse ur ett neutralitetsperspektiv är emellertid de sanktions- beslut som Säkerhetsrådet fattade gentemot Irak under hösten 1990. Omedelbart efter den irakiska invasionen av Kuwait, 2 augusti, fastställde Säkerhetsrådet fö- refintligheten av ett brott mot internationell fred. Det irakiska agerandet fördöm­ des och Irak ålades att omedelbart och villkorslöst dra tillbaka sina styrkor.357 Då regeringen i Bagdad ej efterlevde denna förpliktelse, kom Säkerhetsrådet under de följande månaderna att anta en serie resolutioner innbärande en eskalation av sanktionsåtgärder gentemot Irak.358 Genom en resolution antagen 29 november 1990 avgav Säkerhetsrådet ett ultimatum rörande väpnade sanktionsåtgärder: The Security Council Determined to secure full compliance with its decisions. Acting under Chapter VII of the Charter. 354 SC Res 1031 (1995). IFOR - Implementation Force-ersattes i januari 1997 med den något min­ dre SFOR - Stabilization Force. Säkerhetrådets manadat for SFOR etablerades genom SC Res 1088 (1996). Även derma resolution är grundad på FN-stadgans kapitel VII. 355 ”General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina”, Dayton, Ohio, 21 no­ vember 1995, SCOR doc. S/l995/999. Angående mandatet för IFOR se annex 1-A. 356 På ett liknande sätt kom den multinationella skyddsstyrkan i Albanien att erhålla auktorisation från Säkerhetsrådet genom beslut grundat på FN-stadgans kapitel VII för våldsanvändning to en­ sure the security and freedom of movements of the personnel of the said multinational protection force, SC Res 1101 (1997). Syftet med denna operation var att skydda humanitära hjälpinsatser och dess verksamhet grundades på den albanska regeringsmaktens medgivande. 357 SC Res 660(1990). 358 SC Res 661 (1990), ekonomiska sanktioner, SC Res 662 (1990), Iraks annektering av Kuwait förklaras olaglig och ogiltlig, SC Res 664 (1990), Irak uppmanas att ta tillbaka beslutet om stäng­ ning av utländska beskickningar i Kuwait, SC Res 665 (1990), legitimering av tvångsåtgärder för att göra sjöfartsblockaden gentemot Irak effektiv, SC Res 666 (1990), inrättandet av en mekanism för kontroll av humanitära livsmedelsleveranser, SC Res 667 (1990) fördömande av irakiska åtgär­ der gentemot ambassader och ambassadpersonal i Kuwait, SC Res 669 (1990), den inrättade sank- tionskommittén ges i uppdrag att överväga ekonomiskt bistånd i enlighet med FN-stadgans artikel 50 till stater som drabbats av sanktionsåtgärderna, SC Res 670 (1990), införande av flygembargo gentemot Irak, SC Res 674 (1990), fastslående av en ersättningsplikt för Irak rörande skador som åsamkats medborgare i tredje land, SC Res 677 (1990) Iraks försök att förändra Kuwaits demogra­ fiska sammansättning fördöms och kopior av de kuwaitiska befolkningsregistren deponeras hos FN:s generalsekreterare. 134 Neutralitet 1. Demands that Iraq comply fully with resolution 660 (1990) and all subsequent relevant resolutions, and decides, while maintaining all its decisions, to allow Iraq one final opportunity, as a pause of goodwill to do so; 2. Authorizes Member States co-operating with the Government of Kuwait, un­ less Iraq on or before 15 January 1991 fully implements, as is set forth in paragraph 1 above, the foregoing resolutions, to use all necessary means to uphold and imple­ ment resolution 660 (1990) and all subsequent relevant resolutions and to restore in­ ternational peace and security in the area; 3. Requests all States to provide appropriate support for the actions undertaken in pursuance of paragraph 2 of the present resolution.359 Det skall observeras att artikel 42 ej åberopades specifikt utan att resolutionen baserades på en allmän hänvisning till kapitel VII. Vidare saknar metoden, att delegera uppgiften att använda våld som sanktion till medlemsstater som sam­ arbetar med en stat som är ett offer för ett väpnat angrepp, uttryckligt stöd i FN- stadgan. De medlemsstater, som auktoriserades att använda våld, hade inte in­ gått några avtal med Säkerhetsrådet under artikel 43. Inte heller omnämns det gemensamma militära stabsutskottet i resolutionen. Den tanke om en centraliserad våldsanvändning i Säkerhetsrådets regi, som ligger till grund för stadgandet i artikel 42, åsidosattes således. Det föreligger här ett spänningsförhållande mellan å ena sidan den aktuella delegationen av rätten till våldsanvändning och å andra sidan FN-stadgans principer om ett centralise­ rat Sanktionssystem, inom vilket Säkerhetsrådet har givits ett huvudansvar för upprätthållande av fred och säkerhet och ålagts att fullgöra detta ansvar, genom att agera på medlemsstaternas vägnar. I den folkrättsliga doktrinen återfinns också röster som starkt ifrågasätter sanktionsbeslutets legitimitet.360 Trots detta tycks emellertid beslutsformen som sådan ha vunnit en bred acceptans som en funktionellt korrekt utveckling av FN-stadgan, i en situation där militära sank- tionsåtgärder annars varit omöjliga till följd av avsaknaden av avtal i enlighet med artikel 43.361 Ur ett neutralitetsperspektiv skall konstateras att resolutionen ej uttrycker nå­ gon generell skyldighet för FN:s medlemsstater att aktivt deltaga i de militära sanktionsåtgärderna. Det synes också vara en allmän uppfattning att resolutio- 359 SC Res 678 (1990). (Fetstil tillagd.) 360 Se som exempel: ”Weston, Bums, H: ”Security Council Resolution 678 and Persian Gulf Deci­ sion Making: Precarious Legitimacy”, AJIL 1991, ss. 516—535. Falk, Richard: ”Reflections on the Gulf War Experience: Force and War in the United Nations System”, JT 1991-1992, ss. 181-193. Professor Falks kritik inriktade sig främst mot sanktionsåtgärdernas bristande universialitet och att FN i förtid givit upp försöken att nâ en fredlig lösning av konflikten som en följd av påtryckningar från USA. Därmed, hävdade Falk, hotades FN-systemets legitimitet. Vidare ifrågasatte han sank­ tionsbeslutets legalitet med hänvisning till att Kina lade ned sin röst i Säkerhetsrådet. Dennna for­ mella invändning kan tyckas märklig då det sedan tidigare fastlagts att en nedlagd röst ej innebär ett veto. För kommentarer till Falks kritik se Bring, Ove: ”Reflections on Richard Falk's artide on the Gulf War: Should a functional approach to the UN Charter be considered unconstitutional?” JT 1991-92, ss. 375-378. Wränge, Pål: ”Reflections on law, schizophrenia and the Gulf Crisis”, JT 1991-92, ss. 378-381. 361 Se som exempel Zemanek, Karl: The Changing International System: A New Look at Collective Security”, Austrian J. Publ. Inti. Law 1991, ss. 277-294, ss. 288-289. Bring, Ove: ”FN-stadgan och världspolitiken”, ss. 306-308. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 135 nen ej var av tvingande karaktär med avseende på deltagande i de militära ope­ rationerna.362 Av resolutionen, samt av FN-stadgans artiklar 2(5) och 49, följer emellertid en skyldighet för samtliga FN:s medlemsstater att understödja, och ej motverka, den av Säkerhetsrådet auktoriserade våldsanvändningen. Denna för­ pliktelse kan komma att stå i konflikt med neutralitetsrättsliga förpliktelser. Ett uppenbart exempel är det fall då stater vars våldsanvändning auktoriserats öns­ kar transportera trupper och militära förnödenheter över neutralt territorium. Här råder det emellertid osäkerhet om hur långtgående den allmänna lojalitetsplikten under artikel 2(5) skall anses vara. Vissa folkrättssakkunniga, så som t. ex. Ove Bring, har, med utgångspunkt i resolution 678 (1990), hävdat extensiv tolkning av den allmänna lojalitetsplikten till att omfatta ”an obligation to join an alliance (an ad hoc alliance against an identified agressor that could entail economic sanctions as well as peace enfor­ cement measures)”. Därigenom utesluts, enligt Bring, utrymmet för en med­ lemsstats neutralitet i alla situationer där en aggressor har identifierats och där Säkerhetsrådet fattat beslut om åtgärder under kapitel VII, oavsett om beslutet angående dessa åtgärder är av direkt bindande karaktär eller ej.363 Argumenta­ tionen grundas på att det föreligger en latent skyldighet för samtliga medlems­ stater att ingripa gentemot en stat, som befunnits ha brutit mot våldsförbudet. Denna extensiva tolkning av artikel 2(5) grundas på ett bejakande av en post­ westfalisk politisk rationalitet. Den kan vidare sägas stå i överensstämmelse med FN-stadgans anda och stöds av Generalförsamlingens deklaration om vänskap­ liga mellanstatliga relationer från 1970.364 Det är emellertid osäkert i vilken omfattning denna uppfattning vunnit gehör inom statssamfundet. Det skall i detta sammanhang noteras att under Kuwaitkri- get 1991 visade USA och dess allierade en tolerans for vissa FN-medlemsstaters neutralitet: De närliggande staterna, Jordanien och Iran, avgav båda neutralitets- förklaringar under kriget och tillämpade Haagkonventionernas regler. Från ame- 362 Jämför Zemanek, Karl: ”The Changing International System: A New Look at Collective Secu­ rity”, Austrian J. Publ. Inti. Law 1991, ss. 277-294, s. 289. 363 Jämför Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove; Mahmoudi, Said: ”Current International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki”, ss. 44-45. GA Res 2625 (XXV). ”Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Re­ lations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations”. Stöd kan även återfinnas hos Komarnicki, Titus: ”The Place of Neutrality in the Modem System of In­ ternational Law”, RdC 1952-1, ss. 394-510, s. 472, citerad ovan i not 297. Jämför dock San Remo­ manualen, regel 7: Notwithstanding any rule in this document or elsewhere on the law of neu­ trality, where the Security Council, acting in accordance with its powers under Chapter VII of the Charter of the United Nations, has identified one or more of the parties to an armed conflict as re­ sponsible for resorting to force in violation of international law, neutral States: (a) are bound not to lend assistance other than humanitarian assistance to that State; and (b) may lend assistance to any State which has been the victim of a breach of the peace or an act of aggression by that State. Enligt denna regel föreligger således en rättighet, men ej en skyldighet, att diskriminera krigförande stater som identifierats som fredsbrytande med hänvisning till FN- stadgan artikel 39. Notera emellertid att San remo-manualen, i regel 8, stadgar att ingen av FN:s medlemsstater kan neka att deltaga i ekonomiska sanktionsåtgärder med hänvisning till neutrali- tetsrätten. (Fetstil tillagd.) 136 Neutralitet rikansk sida bedömdes dessa staters agerande främst utifrån neutralitetsrättens förpliktelser om opartiskhet. Det ansågs dock föreligga en skyldighet för dessa stater att i viss omfattning differentiera sin neutrala hållning till förmån för FN- alliansen. Från amerikansk hävdades dock ej att en sådan differentierad neutral position var utesluten.365 Slutligen skall konstateras att även om det globala kollektiva säkerhetssys­ tem som inrättats genom FN-stadgan kommit att väckas ur sin slummer efter det kalla krigets slut kvarstår dess uppenbara begränsningar. Besluten om auktori­ serat våld och sanktioner gentemot Irak utgör sannolikt en extraordinär händelse som tillkom under unika politiska förutsättningar. I det nya mångfacetterade säkerhetspolitiska landskap som omger oss idag har framförallt behovet av fredsbevarande operationer snarare kommit att öka än att minska.366 FN-systemet har sökt svara mot dessa behov och vid verkställan­ det av sådana operationer har traditionellt permanent neutrala stater även fort­ sättningsvis kommit att spela en icke obetydlig roll.367 Som en följd av en vidgad syn på begreppet säkerhet har dessa operationer kommit att bli alltmer varierande till sin utformning och därmed också kommit att ställa nya och större krav på FN-systemet.368 Diskussioner om inrättandet av speciella stående fredsbevarande styrkor har förekommit och i detta samman­ hang har den roll som regionala organisationer kan spela i samarbete med FN särskilt poängterats.369 Den uppluckring av gränsdragningen mellan sanktions- åtgärder och fredsbevarande operationer som kan iakttagas i ett antal Säkerhets- rådsbeslut under 1990-talet har vidare kommit att kritiseras och behovet av att upprätthålla rågången mellan dessa olika former av åtgärder har understrukits 365 Se ”The US Department of Defense Report to the Congress on the Conduct of the Persian Gulf War - Appendix on the Role of the Law of War” återgivet i 31 ILM 637 (1992). Jämför Subedi, Surya, P: ”Neutrality in a Changing World: European Neutral States and the European Communi­ ty”, ICLQ 1993, ss. 238-268, ss. 253-254. Se även ”Comment by Ove Bring” i ”Contemporary In­ ternational Law Issues: Opportunities at a Time of Momentous Change, Proceedings of the Second Joint Conference held in the Hague, Netherlands July 22-24, 1993”, Martinus Nijhoff, Dordrecht 1994, ss.343-346, s. 346. Bring ger här en politisk/pragmatisk förklaring till det amerikanska age­ randet: It is true that the Security Council did not force any state to take part in the military opera­ tions, but article 2(5) covers more than military aspects. Of course, there were political reasons for this legal approach employed by the US Department ofD efense. The international community may choose to tolerate some deviations from the law of collective security - for political reasons rela­ ting to the smooth functioning of that very system of collective security. (Fetstil tillagd). 366 Som ett trubbigt kvantitativt mått kan nämnas att 25 av de totalt 43 fredsbevarande operationer som hitintills tillkommit genom FN-beslut inletts efter 891231, ”UN Peacekeeping”, http:// www.un.org/peace/. 367 Se Hardardôttir, Olga: ”Multilateral Observer, Peace-keeping and Electoral Observations 1995”, i SIPRI Yearbook 1995, Oxford University press, Oxford 1996, ss. 75-90. 368 Jämför ”Supplement to an Agenda for Peace: Position Paper of the Secretary General on the oc­ casion of the fiftieth anniversary of the United Nations”, GAOR 1995, doc A/50/60, samt ”Com­ prehensive Review of the whole question of Peace-Keeping Operations in all their Aspects, Report of the Special Committee on Peace-keeping Operations”, GAOR doc A/50/230. 369 Jämför ”Comprehensive Review of the Whole Question of Peace-Keeping Operations in all their Aspects, Report of the Special Committee on Peace-keeping Operations”, GAOR doc А/50/ 230, p. 30,90-91. 4. Kollektiv säkerhet och det rättsliga utrymmet för enskilda staters neutralitet 137 vid ett flertal tillfällen.370 Utan en sådan klar distinktion är risken uppenbar att legitimiteten för fredsbevarande operationer som ett instrument för främjande av säkerhetspolitisk stabilitet devalveras. 4.2 Konklusion Ett idealt fungerande globalt system för kollektiv säkerhet som relaterats till ett förbud mot våldsanvändning utesluter en enskild stats neutralitet. FN-systemets konstruktion innefattar emellertid betydande avvikelser från den teoretiska mo­ dellen för ett sådant idealt system. Därav följer att genom denna samarbets- struktur för kollektiv säkerhet har det givna utrymmet for staters neutralitet krympts men ej uteslutits. Neutralitetsrättens relevans kvarstår därmed som en funktion av de imperfektioner som medvetet byggts in i det kollektiva säkerhets­ systemet. Neutralitet och kollektiv säkerhet kommer därigenom att samexistera som folkrättsliga regimer i ett förhållande där neutraliteten är subsidiär till den kol­ lektiva säkerheten. Detta förhållande kan uttryckas så som att neutralitet utgör ett ”reservalternativ "för det fall att det kollektiva säkerhetssystemet fallerar. 1 ett historiskt perspektiv kan vidare noteras att detta ”reservalternativ” kommit att få en större betydelse än vad som förefaller sannolikt vid en bedömning pri­ ma facie. Som en funktion av de över tiden skiftande politiska relationerna mellan de stormakter som är permanenta medlemmar i Säkerhetsrådet är det utrymme som lämnas för en enskild medlemsstats neutralitet inte statiskt utan dynamiskt. I pe­ rioder av internationell avspänning ökar möjligheterna för samstämmighet mel­ lan Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater och därmed också möjligheterna att fatta beslut under FN-stadgans kapitel VII. Av detta följer att utrymmet för neutralitet kan krympa till att som ett absolut minimum omfatta konflikter där en eller flera av de permanenta medlemsstaterna är direkt inblandade. Så länge som Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater utnyttjar sin vetorätt rationellt, kommer således neutralitet alltid att utgöra en möjlig position under stormakts- konflikter. I tider av ökad internationell spänning, då de fem stormakternas internatio­ nella alliansåtaganden och politiska lojalitetsförhållanden utvidgas geografiskt, minskar på motsvarande sätt möjligheterna till beslut under FN-stadgans kapitel VII, vilket resulterar i ett ökat utrymme för medlemsstaterna att inta neutrala po­ sitioner i förhållande till sinsemellan stridande parter. Till detta skall läggas att Säkerhetsrådets permanenta medlemsstater alltid står fria att inta en neutral po­ sition. 370 Jämför ”Comprehensive Review of the Whole Question of Peace-Keeping Operations in all their Aspects, Report of the Special Committee on Peace-keeping Operations” GAOR doc А/50/ 230, p. 14-15,39-44. 138 Neutralitet Förhållandet mellan neutralitet och kollektiv säkerhet kan således beskrivas genom en metafor till vätskenivåerna i kommunicerande kärl: Ju mer det är av det ena desto mindre är det av det andra?1' 5. Slutord De neutralitetsrättsliga regler som återfinns i Haagkonventionerna utgör Lex la­ ta, trots att de faktiska politiska och socioekonomiska förhållandena inom stats- samfundet har förändrats radikalt sedan 1907. Dessa förändringar har emellertid utgjort motiv för utvecklingen av folkrättsliga regler som är närliggande till neu- tralitetsrätten. Sammantaget har detta påverkat såväl tillämpningen av neutrali- tetsrättens materiella regler som förutsättningarna för neutralitet och begreppets status i det folkrättsliga systemet. 5 .1 Materiella osäkerheter Rörande neutralitetsrättens materiella regler kan det konstateras att den grund­ läggande balansen mellan krigförande och neutrala staters intressen förskjutits som en följd av utvecklingen av det totala kriget. Haagkonventionerna skapades med utgångspunkt i att en stats militära styr­ kor utgjorde en relativt liten del av dess totala resurser. Krig sågs främst som en kamp mellan arméer och flottor, inte mellan samhällen. Neutralitetsrätten söker mot denna bakgrund etablera en balans mellan å ena sidan de krigförande stater­ nas intresse av att förhindra fiendens tillförsel av förnödenheter från neutrala sta­ ter och å andra sidan de neutrala staternas intresse av att lämnas utanför krigso­ perationerna och fortsätta med ett civilt samröre med alla stater under villkor lika dem som är rådande i fredstid. För att uppnå denna balans gör neutralitets­ rätten en distinktion mellan militärt och civilt samröre mellan neutrala och krig­ förande stater. I det förra fallet etableras strikta uppföranderegler. Neutrala stater har en rätt att kräva att deras territoriella integritet inte kränks och deras skyldig­ heter kan sammanfattas till icke-deltagande, avvärjande av neutralitetskränk- ningar och opartiskhet. I det senare fallet, rörande civilt samröre, förutsattes den neutrala staten kunna upprätthålla ekonomiska och finansiella relationer såväl med de krigförande som med andra stater. Denna rättighet reflekteras i de krig­ förande staternas skyldighet att inte störa det legitima civila samröret mellan neutrala stater och fienden. Modern konventionell krigföring, som bland annat de båda världskrigen un­ der 1900-talet givit exempel på, har dock inte karaktären av en isolerad kamp 371 Liknelsen till de kommunicerande kärlen är hämtad från Sucharipa, Ernst: ”Neutralität allein reicht nicht mehr”, Europäische Rundschau 1993, ss. 15-24, s. 23. Jämför även anlysen av förhål­ landet mellan NF-systemet och medlemsstaters neutralitet i Lauterpacht, Hersch: ”Neutrality and Collective Security”, Politica 1936,ss. 133-155,s. 149: In sofar as words areused with due regard to their ordinary meaning, not befogged by the deliberate artificialities of diplomatic language, it is true to say that collective security and neutrality are mutually exclusive. The more there is of the one, the less there is of the other. 5. Slutord 139 mellan arméer och flottor, utan är snarare en kraftmätning mellan samhällen i dess helhet. Under de båda världskrigen har krigförande staters utvidgade tolk­ ningen av kontrabandsbegreppets varuomfattning, i kombination med tillämp­ ningen av den fortsatta resans princip samt användningen av långdistansblocka- der, reducerat den civila sfären för legitimt ekonomiskt samröre mellan neutrala och krigförande stater till nära obefintlighet. Ur ett omvänt perspektiv kan det totala kriget definieras som att det förelägger neutrala stater en långtgående eko­ nomisk autarki. Handelsberoende neutrala stater blir därmed, för att säkerställa sina försörjningsbehov, hänvisade till att söka etablera pragmatiska förhand- lingslösningar med de krigförande staterna. Neutralitetsrättens normativa styrka med avseende på dessa ekonomiska förhållanden kan därmed starkt ifrågasättas idag. Rörande krigsmateriel kan det vidare konstateras att den faktiska fördunk- lingen mellan offentlig och privat produktion och handel har medfört att det, en­ ligt min mening, kan framföras starka argument för att en neutral stat skall anses vara förpliktigad att förhindra utförsel av krigsmateriel till krigförande stater också från privata källor. Ett sådant synsätt stämmer väl överens med neutrali­ tetens grundläggande syften att motverka och begränsa internationella konflik­ ter. Även om man kan spåra en begynnande opinio iuris i denna riktning går det emellertid ej att fastställa att någon konkret utveckling av neutralitetsrätten ägt rum på detta område. Slutligen har den vapentekniska utvecklingen lett till osäkerheter rörande neutrala staters förpliktelser. Detta gäller främst frågan om i vilken utsträckning en neutral stat kan anses förpliktigad att avvärja neutralitetskränkningar i luft­ rummet i form av överflygande missiler och kärnvapenbärare. 5.2 Från automatik till möjlighet Neutralitetsrätten, så som den kodifierats i Haagkonventionerna 1907, bygger på tanken om en mycket långtgående statssuveränitet; ett statssamfund där den westfaliska politiska rationaliteten är helt dominant. I ett system där mellanstat- ligt våld ansågs vara ett legitimt medel för nationell politik och maktbalanstän­ kandet det instrument som dominerade för att söka vidmakthålla en internatio­ nell stabilitet, kom en stats folkrättsligt reglerade neutralitet, i utbyte mot de krigförande staternas respekt för den neutrala statens territoriella integritet, att få en central instrumentell betydelse. Det neutralitetsrättsliga regelsystemet hade en naturlig och central plats i denna miljö. Det kännetecknades av automatik och förutsebarhet vilket grundades på den etablerade dualismen mellan krig och fred samt genom motsatsparet krigförande och neutral vilket uteslöt alla mellanlig­ gande positioner. Det sålunda utformade neutralitetsbegreppet påverkades fundamentalt av den internationella rättsutveckling som utgjorde reaktionerna på två förödande världskrig. Som en följd av staternas missbruk av det formella krigsbegreppet i enlighet med the state of war doctrine, kom det formella krigsbegreppet, i modem tid, att 140 Neutralitet nästan helt utmönstras ur det folkrättliga systemet. Neutralitetsbegreppet anpas­ sades till denna utveckling på så sätt att neutralitet idag relateras till krig i dess materiella mening. En bekräftelse av denna utveckling återfinns i 1949 års Genèvekonventioner. Denna upplösning av den tidigare klara distinktionen mel­ lan krig och fred medförde emellertid osäkerhetsmoment rörande neutralitetens inträde. Som en följd av etableringen av ett folkrättsligt förbud mot mellanstatligt ag­ gressivt våld, och staternas faktiska handlande, kom vidare den grundläggande automatiken för neutralitetens inträde att helt gå förlorad. Genom våldsförbudet skapades en juridisk argumentationsgrund för att en stat legitimt kan diskrimi­ nera mellan sinsemellan stridande stater till förmån för en stat som anses ha ut­ satts för ett väpnat angrepp, utan att därmed själv bli krigförande. Denna utveck­ ling kan i ett historiskt perspektiv beskrivas som en renässans för distinktionen mellan orättfärdiga och rättfärdiga krig: otillåtna angreppskrig i motsats till le­ gitimt självförsvar. Den generella skyldigheten för icke-stridande stater att iakttaga neutralitets- rättens påbud om opartiskhet kom därmed också att omintetgöras och positionen icke-krigförande stat kom att bli legitim. Denna utveckling bekräftas uttryckli­ gen i GK IV samt TP I. Neutralitetsrätten har därigenom kommit att få karaktä­ ren av en fakultativ uppförandekod om opartiskhet, en kod som en icke-stridan- de stat kan välja att följa för att därmed söka undvika att bli indragen i krigshand­ lingarna. Denna utveckling har även påverkat begreppet permanent neutralitet såtillvi­ da att det endast för permanent neutrala stater åvilar en skyldighet till neutralitet i händelse av krig. 5.3 Ett dynamiskt utrymme för neutralitet Genom inrättandet av kollektiva säkerhetssystem för fredens upprätthållande har utrymmet för neutralitet inom det folkrättsliga systemet påverkats. Om ett sådant system av global omfattning var fullständigt effektivt, skulle det ej läm­ nas något utrymme för en stats neutralitet. FN-stadgan har idag en i det närmaste global anslutning och det kollektiva sä­ kerhetssystem som upprättas genom denna har potentialen att begränsa utrym­ met för enskilda medlemsstater att inta en neutral position visavi krigförande stater. Som en följd av den politiska karaktären av beslutsförfarandet i Säker­ hetsrådet är emellertid strikt neutralitet en legitim position i konflikter där det existerar intressemotsättningar mellan Säkerhetsrådets permanenta medlemssta­ ter. Det kollektiva säkerhetssystemet samexisterar således med möjligheten till neutralitet. 1 skeden då de permanenta medlemmarna i Säkerhetsrådet handlar på grundval av en westfalisk politisk rationalitet ersätts tanken om kollektiv säker­ het med ett maktbalanstänkande, vilket följaktligen ökar utrymmet för, och be­ hovet av, medlemsstaters neutralitet. Vid tidpunkter då det råder politisk sam­ stämmighet mellan de permanenta medlemsstaterna krymps emellertid utrym- 5. Slutord 141 met for en medlemsstats neutralitet. Det skall dock observeras att även i sådana situationer kan ett utrymme för differentierad neutralitet kvarstå. I fall av beslut om ekonomiska sanktioner gentemot en krigförande stat kan förhållandet ut­ tryckas så som att medlemsstaterna är förpliktigade att inta en differentierad neutral position innebärande ekonomisk, men ej militär, diskriminering utan att detta kan anses utgöra en fientlig handling. Ett liknande resonemang kan även föras i det fall Säkerhetsrådet, på grundval av FN-stadgans kapitel VII, auktori­ serat vissa medlemsstater att använda våld. De stater som ej deltager i den auk­ toriserade våldsanvändningen är på grundval av artikel 2(5) förpliktade att inta en differentierad neutral position till förmån för de stater vars våldsanvändning auktoriserats. Det råder emellertid osäkerhet rörande hur långtgående denna för­ pliktelse är. Vidare kan ifrågasättas om en gränslinje mellan ”differentierad neu­ tralitet” och ”icke-krigförande” är möjlig att etablera och upprätthålla. En sådan gränslinje kan, enligt mitt förmenande, teoretiskt etableras enligt följande: Med ”differentierad neutralitet” avses en icke-militär diskriminering gentemot en krigförande stat som på förhand accepterat att den kan utsättas för sådana åtgärder. Alla andra former av neutralitetsvidrig diskriminering mellan krigförande stater innebär att staten ifråga intagit den folkrättsligt oreglerade po­ sitionen som ”icke-krigförande”. Inom ramen för FN-systemet kan gränsdrag- ningsproblematiken i första hand komma att göra sig gällande i det fall Säker­ hetsrådet fattat beslut om att auktorisera vissa medlemsstaters våldsanvändning i sanktionssyfte. En medlemsstat som i ett sådant fall understödjer den auktori­ serade våldsanvändningen genom att, exempelvis, tillåta transitering av trupp över dess landterritorium bör sannolikt benämnas ”icke-krigförande” snarare än ”differentierat neutral”. Neutralitetsbegreppet har genom den ovan beskrivna utvecklingen, ur en rättslig systematisk synpunkt, kommit att marginaliseras i det folkrättsliga sys­ temet: Från att vid tidpunkten för Haagkonventionernas tillkomst ha varit ett rättsligt begrepp av generell betydelse, är folkrättslig neutralitet idag ett relevant begrepp främst för permanent neutrala stater och för stater som ensidigt dekla­ rerat sin avsikt till neutralitet i händelse av krig. Under det kalla krigets bipolära stormaktsbalans kom vidare positionen permanent neutralitet att erhålla en självständig betydelse. I en situation där en militär kraftmätning mellan de två stormakterna ej var ett relevant val, utan en väg mot total nukleär destruktion, kom permanent neutralitet att inbegripa aktiva insatser i fredstid i syfte att un­ derlätta fredens fortbestånd. Neutralitetsrätten, överförd i permanent neutrala staters fredstida förpliktelser, kom att utgöra en central legitimationsgrund för detta agerande. Den permanenta neutralitetens funktionella betydelse som ett instrument för att skapa internationell stabilitet har under 1900-talets andra hälft också under­ strukits och bekräftats genom att flera stater, och geografiska områden antagit, eller givits, denna status. Exempel är Österrikes ”självneutralisering” till följd av en politisk överenskommelse 1955 vilken utgjorde den növändiga förutsättning­ en för landets suveränitet, Costa Ricas och Maltas deklarationer om permanent 142 Neutralitet neutralitet samt tillkomsten av 1977 års fördrag rörande Panamakanalens per­ manenta neutralitet.372 Det skall slutligen noteras att även i geografiskt begränsade konflikter efter 1945, där Säkerhetsrådet ej förmått att agera, har neutralitetsrätten kommit att åberopas som ett regleringsinstrument för förhållandena mellan krigförande sta­ ter och stater som förklarat sig som temporärt neutrala. Det klaraste exemplet på detta återfinns från Gulfkriget 1981-1988. Även om Haagkonventionernas reg­ ler rörande neutralitet delvis kan sägas vara föråldrade idag, och är i ett uppen­ bart behov av revision, utgör de således ett användbart instrument för reglering av relationen mellan krigförande och neutrala stater under en konventionell geo­ grafiskt begränsad konflikt.373 Neutralitetsbegreppets position i det folkrättsliga systemet kompliceras såle­ des av spänningsförhållandet mellan å ena sidan en ideologi, kollektiv säkerhet, som utesluter en enskild stats neutralitet och å andra sidan en verklighet inom vilken staters neutralitet kan vara funktionellt användbar, och kanske nödvän­ dig, i syfte att moderera konflikter.374 Att en stats neutralitet, eller permanenta neutralitet, står i motsatsställning till tanken om en internationell fredsordning är således ej ett korrekt påstående. Pro­ blematiken rörande neutralitetens position i detta sammanhang kan till stor del sägas utgå från de teoretiska skillnaderna mellan två centrala idéer rörande in­ strument för att etablera en internationell fredsordning: Utvecklingen av struk­ turer för ett fredligt biläggande av internationella tvister respektive kollektiv sä­ kerhet. I praktiken har dessa skilda instrument för den internationella fredens upprätthållande kommit att kombineras genom FN-stadgans kapitel VI och VII och den grundläggande tanken tycks vara att den kollektiva säkerheten kan ta vid där den fredliga tvistlösningen misslyckats.375 Blotta existensen av det kol­ lektiva säkerhetssystemets avskräckningseffekter kan i detta sammanhang, åt- 372 Preambeltexten till det protokoll rörande Panamakanalens permanenta neutralitet som åtföljer konventionstexten inleds med följande passus: Whereas the maintenance of the neutrality of the Panama Canal is important not only to the commerce and security of the United States of America and the Republic of Panama, but to the peace and security of the Western Hemisphere and to the world commerce as well, 16 ILM 1040 (1977), s. 1042. 373 Neutralitetsrättens fortsatta betydelse framgår på ett auktoritativt sätt av den rapport rörande neutralitet till sjöss som framlades av en grupp framstående folkrättsjurister vid ILA-konferensen 1994. Rapportgruppen fastslog följande utgångspunkt för sitt arbete: the conviction that neutrality remains a valid concept of positive international law. The relevant treaties... are, as a matter of principle, not obsolete, and neutrality is well enshrined in customary international law. The law of neutrality, as it developed over the centuries, is a set of rules serving a salutary purpose: to contain an armed conflict... There is nothing in the Charter of the United Nations or in state practice after the Second World War which would justify the conclusion that this set of rules has become super­ fluous or obsolete. ”Report of the Committee on Maritime Neutrality” i ”ILA, Report of the Sixty­ sixth Conference”, Buenos Aires 1994, ss. 570-599, s. 574. 374 Jämför Norton, Patrick, M: ”Between the Ideology and the Reality, The Shadow of the Law of Neutrality”, Harvard ILJ 1976, ss. 249-311. 375 Det existerar emellertid ej något direkt samband mellan FN-stadgans kapitel VI och VII. Sank­ tioner kan ju vidtagas redan då det föreligger ett hot mot fredens fortbestånd och behöver ej föregås av försök till ett fredligt biläggande av den aktuella konflikten. 5. Slutord 143 minstone i teorin, generera incitament för att förmå parterna i en tvist att komma överens. Även om instrumenten fredlig tvistlösning respektive kollektiv säkerhet har samma målsättning, att upprätthålla och/eller skapa internationell fred, skilj ei­ sig dessa radikalt åt i fråga om grundläggande rationalitet. Den fredliga tvistlös­ ningens grundläggande metodarsenal utgörs av tredje staters bona officia, med­ ling, undersökningskommissioner, förlikning och skiljedom. Dessa har det ge­ mensamt att de utgår från att ingen av de tvistande parterna på förhand utpekats som felande och målsättningen är att skapa en lösning som är acceptabel, och uppfattas som legitim, av båda sidor. I denna kontext har givetvis stater som är neutrala, eller i fredstid permanent neutrala, en naturlig roll att spela med ut­ gångspunkt i deras folkrättsligt reglerade opartiskhet. Till skillnad från den fredliga tvistlösningen utgår idén om kollektiv säkerhet från ett ställningstagande om vem som är offer och vem som är angripare. Det råder därmed inte någon tvivel om vem som felat och den felande parten skall förmås att ändra sitt beteende genom kollektiva sanktionsåtgärder. Som visats ovan är en enskild stats neutralitet utesluten inom ramen för denna kontext. I en värld där dessa två grundläggande instrument för fredens upprätthållande samexisterar och det etablerade kollektiva säkerhetssystemet är imperfekt kan och bör således den grundläggande tanken om staters opartiskhet, neutralitet, bi­ behålla en funktionell betydelse till fromma för statssamfundet. II Enhet eller maktbalans och neutralitet - det regionala europeiska perspektivet fram til 1945 Det existerar ett grundläggande motsatsförhållande mellan en stats permanenta neutralitet och tanken om staters integration: En stats permanenta neutralitet är intimt förknippad med tanken om maktbalans mellan andra suveräna stater vil­ ken står i motsatsställning till tanken om att sammanföra - integrera - suveräna stater mot en politisk enhet. Samtidigt måste emellertid en distinktion göras mel­ lan å ena sidan en integration av global omfattning och å andra sidan en integra­ tion av regional omfattning. En global samarbetsstruktur kan ej ha några yttre fiender.1 En långtgående global integration som innebar en världsomspännande säkerhetspolitisk stabili­ tet, utan mellanstatliga spänningar, skulle rycka undan grundvalen för ett makt- balanstänkande. I avsaknad av mellanstatlig rivalitet skulle också grundvalen för varje enskild stats permanenta neutralitet ha upplösts i intet. En regional samarbetsstruktur innebär emellertid att en grupp stater definie­ rat sig själva som en enhet i förhållande till utanförstående stater. Inom en sådan enhet kan maktbalanstänkandet överbryggas och en säkerhetspolitisk stabilitet baserad på ömsesidigt förtroende etableras. Därmed kan också begreppen krig och neutralitet förlora sin relevans ur det inomregionala perspektivet. Samtidigt kan emellertid ett maktbalanstänkande vara dominant på global nivå och därmed kan också enskilda staters permanenta neutralitet fortsätta att vara av relevans ur det globala perspektivet. Om den regionala samarbetsstrukturen etablerar en ge­ mensam extern identitet med ambitioner att hävda och vidga sitt politiska och ekonomiska inflytande i relation till utanförstående stater riskerar dess existens till och med att bidraga till ökade spänningsförhållanden på global nivå. I det fall ett regionalt enande medför en förlust av nationell suveränitet inom neutralitetsrättsligt relevanta områden innebär vidare en stats deltagande i en så­ dan struktur att dess möjligheter att leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser i händelse av krig begränsas eller utesluts. En permanent neutral stat kan därför inte förbehållslöst deltaga i en regional samarbetsstruktur. Såväl försöken och visionerna om att skapa regional europeisk enhet som vis­ sa europeiska staters permanenta neutralitet, eller ensidigt deklarerade avsikt att 1 Det kan givetvis finnas potentiella fiender pä andra himlakroppar. Om detta vet vi emellertid ing­ enting säkert. Tanken om global enighet som ett resultat av en gemensam yttre hotbild tycks emel­ lertid fascinera den mänskliga fantasin. Ett aktuellt exempel är långfilmen ”Independence Day”, re­ gisserad av Roland Emmerich, som under hösten 1996 kom att bli den filmproduktion som tjänat in de största kassaintäktema i filmhistorien. 146 Def regionala perspektivet fram till 1945 inta neutralitet visavi krigförande stater, är förhållanden som utmejslats under ett långt historiskt förlopp. För att erhålla en närmare förståelse för förhållandet mellan den europeiska integrationsprocessen av idag och de neutralitetsdoktriner som existerar i Schweiz, Sverige och Österrike menar jag att det är nödvändigt att gå tillbaka i Europas historia. I det följande har jag sökt göra en sådan tillbakablick där såväl den regionala europeiska integrationsprocessen som utvecklingen av av natio­ nella neutralitetslinjer i de tre undersökta europeiska småstaterna placeras in i en historisk/politisk kontext. I. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa Genom historien har idén om att skapa ett enat Europa kommit att ges en mång­ fald av olika uttryck. Dessa kan grovt indelas i två skilda grupper. I den första av dessa återfinns det flertal tillfällen då en stat, eller en maktha­ vande dynasti, genom militär erövring, politiskt intrigspel eller giftermål sökt uppnå en dominans över andra europeiska stater for att därigenom etablera ett enat Europa under sin egen ledning. Även om sådana försök att ena genom im­ perialism motiverats av egenintressen, har de utåt sett ofta legitimerats med be­ hovet av att skapa inre europeisk enhet och stabilitet: Hegemoni som fredsord- ning. I den andra gruppen återfinns de många visionerna om att ena Europa genom någon form av frivilligt samarbete - samförstånd - mellan de skilda statsbild­ ningarna; en vision som enbart vid ett fåtal tillfällen kommit att ges en konkret formulering bland politiska beslutsfattare. Motiven bakom dessa drömmar står genomgående att finna i såväl interna som externa faktorer: Tillskapandet av en­ het har ansetts utgöra ett instrument för att undvika den destruktion som har följt av de ständigt återkommande konflikterna mellan Europas stater. Tanken om en­ het har också funnit sin näring i behovet av att skapa inre enighet gentemot verk­ liga eller inbillade gemensamma yttre fiender. Denna grova indelning mellan imperiebygge och enande genom samförstånd är givetvis inte klar och renskuren. Gränslinjen är i verkligheten diffus. En stats dominans över andra kan, efter det att den väl etablerats, upprätthållas genom ett system som formellt sett har formen av ett mellanstatligt samarbete men som i realiteten innebär ett lydnadsforhållande. Ett aktuellt historiskt exempel är de re­ lationer som etablerades mellan Sovjetunionen och flera av Östeuropas stater ef­ ter det andra världskriget. Omvänt kan en ursprunglig samarbetsstruktur innebä­ ra att en, eller flera, stater etablerar en hegemoni inom denna. 1.1 Det romerska riket och dess arvtagare De historiska exemplen på att genom imperialism söka ena Västeuropa är flera. Det äldsta, och det enda som kan sägas ha uppnått sitt mål, är det Romerska im­ periet som kring vår tideräknings början kontrollerade, förutom Nordafrika och 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa 147 främre Orienten, även hela Syd- och Västeuropa fram till Rhen och övre Donau.2 Den romerska expansionen stoppades med vapenmakt av germanska folkgrup­ per vid Rhen år 9 - slaget vid Teutoburgerwald: En händelse som kom att få oer­ hört stor betydelse för den fortsatta europeiska historien då det därigenom eta­ blerades en inomeuropeisk gränslinje mellan romansk och germansk kultur. Det romerska imperiet hölls samman av en stark militärmakt och en effektiv centraliserad administration. Innanför dess gränser utvecklades, inom de ledan­ de befolkningsskikten, en relativt enhetlig kultur och ett gemensamt grundläg­ gande rättssystem. En lång period av fred, Pax Romana, gynnade utvecklingen av kommunikationer och inom rikets territorium rådde ett enhetligt myntsystem samt ett relativt fritt handelsutbyte. Vidare utgjorde det romerska imperiet den världsliga ram inom vilken den europeiska kristendomen utvecklades. Från att ha varit en förföljd och marginaliserad rörelse kom denna monoteistiska tro, mot slutet av 3OO-talet, att etableras som romersk statsreligion. Efter det romerska imperiets delning år 395 och Västroms fall år 476 kom ett flertal såväl kyrkliga som världsliga härskare att söka legitimera sina maktan­ språk genom att upprätthålla en fiktion om att de företrädde det forna imperiet. I öster hävdades detta maktanspråk av den bysantinska kejsarmakten i Konstan­ tinopel - det andra Rom. Den östra kristendomen, och den bysantinska kulturen, kom under de följande århundradena, genom en omfattande mission åt norr och öster, att spridas i Östeuropa. I Västeuropa skedde en i tiden parallell missions­ verksamhet med utgångspunkt i den romerska kyrkans lärosatser. Genom kris­ tendomens splittring kom det geografiska Europa successivt att delas i två skilda kulturkretsar: den katolska och den ortodoxa - ett Väst- och ett Östeuropa.3 Den arabisk-islamska kultursfärens blomstring och territoriella expansion från 600-talet och framåt kom också att påverka det europeiska identitetsbygget. Det klassiska grekiska kulturarvet kom att bevaras av, och förmedlas genom, den arabiska kulturen. Vidare utgjorde den arabiska expansionen norr om Med­ elhavet ett enande yttre hot mot den västra kristenheten. Även om ett kejsardöme existerade i öster var det främst i den västra europeiska kulturkretsen som Euro­ pa kom att utvecklas till politiskt begrepp. I en samtida krönika talas om en här av ”européer” vilka under Karl Martells ledning besegrade araberna vid Poitiers 732.4 Efter flera sekel av politisk oro i Västeuropa kom det universella maktansprå­ ket, om än i en geografiskt reducerad form, att hävdas av den frankiske härska­ ren Karl den store. Genom militära erövringar under slutet av 700-talet samlade, 2 Det romerska imperiet expanderade åt norr främst under Julius Caesars galliska kampanjer 58- 50 f. Kr. Britannien införlivades med imperiet genom en invasion 43 e. Kr. För en god beskrivning av Europas tidiga historia se: Linnér, Sture: ”Europas födelse”, Vitterhetsakademiens skriftserie om Europa, Natur och Kultur, Stockholm 1991. 3 Den slutliga delningen mellan den romersk-katolska och den ortodoxa kyrkan ägde rum 1054. Den direkt utlösande orsaken var den så kallade filioque-stiiden rörande uttrycket för Jesu gudom­ liga väsen i trosbekännelsen. Se Klasson, Christofer: ”Ortodoxa kyrkan”, Almqvist & Wiksell, Stockholm 1973, ss. 29-49. 4 Se Hay, Denys: ”Europe, the Emergence of an Idea”, Edinburgh University Press, Edinburgh 1957, ss. 24-25. 148 Det regionala perspektivet fram till 1945 och utvidgade, denne den västra kristenheten i ett imperium Christianum.5 Den­ na politiska utveckling legitimerades av den romersk-katolska kyrkan genom att den världslige härskaren, juldagen år 800, lät sig krönas som romersk kejsare av påven Leo III. Geografiskt innefattade detta rike större delen av Väst- och Cen­ traleuropa - ett område som territoriellt i stort sett sammanfaller med de sex sta­ ter som 1952 konstituerade gemenskapssamarbetet. Inom detta rike kom också termen ”Europa” att utgöra ett instrument för självidentifikation. Imperiet be­ nämndes ofta regnum Europae - det europeiska riket, och kejsaren omtalades som apex Europae - Europas herre.6 Genom denna utveckling kom ett katolskt Västeuropa att definieras, avskilt från det grekisk-ortodoxa bysantinska riket i öster, från den muslimska världen i söder och från det hedniska Nordeuropa. Då det karolingiska riket behandlades som privategendom kom det emeller­ tid successivt att delas upp mellan kommande generationers arvtagare. Imperiet föll därför snart sönder genom en serie riksdelningar7 och det feodala system, som därefter utvecklades i Västeuropa, kom att leda till en fragmenterad sam­ hällsstruktur där storgodsen utgjorde relativt isolerade enheter. Ur den östra, tys­ ka, delen av det delade karolingiska riket kom dock en ny riksbildning att uppstå vid 900-talets mitt. Den tyske härskaren Otto I utvidgade under denna period sitt välde till den italienska halvön där han konfronterades med det östliga, bysan­ tinska, kejsardömet och uppträdde till den romerske påvens förmån. Återigen knöts därmed ett förbund mellan den romersk-katolska kyrkan och en världslig härskare. Ett förbund som bekräftades år 962 genom kröningen av Otto I till ro­ mersk kejsare8. Detta skeende kom att få stor vikt för Västeuropas framtida ut­ veckling då det accentuerade gränsen längs Rehn mellan det frankiska och tyska Europa. Därmed lades grunden till två dominerande västeuropeiska kontinentala makter, den tysk-romerska kejsarmakten och det västra frankerriket vilket i sin tur utvecklades till det franska kungadömet. Det Tysk-romerska riket var emellertid, till skillnad från Frankrike, en rela­ tivt löslig statsbildning som, från den senare delen av medeltiden och fram till 5 Karl den store erkände uttryckligen existensen av det östliga, bysantinska kejsardömet och hans maktanspråk begränsades till den västra kristenheten. Karl den stores kejsarvärdighet i Väst erkän­ des av den bysantinske kejsaren år 812. Se Nelson, Janet, L: ”Kingship and Empire” i McKitterick, Rosamund red: ”Carolingian Culture and Innovation”, Cambridge University Press, Cambridge 1993, ss. 52-87, s. 72. 6 Johansson, Rune: ”Idéer om Europa - Europa som idé”, i Tägil, Sven red: ”Europa - historiens återkomst”, Gidlunds, Hedemora 1992, ss. 48-110, ss. 53-54. 7 Genom fördraget i Verdun, 843, sönderföll det karolingiska imperiet i tre riken: Det östfrankiska (germanska), det västfrankiska (romanska) samt, mellan dessa, det Lothringska riket (ung. från nu­ varande Nederländerna till norra Italien). Angående det karolingiska imperiet se: McKitterick, Ro­ samund: ”The Frankish kingdoms under the Carolingians 751-987”, Longman, London 1983. Se även McKitterick, Rosamund red: ”Carolingian Culture and Innovation”, Cambridge University Press, Cambridge 1993. 8 Först under början av 1500-talet kom rikets självbenämning att bli ”Det heliga romerska riket av tysk nation”, Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation. Namnet uttrycker anspråk på arvsrätt ef­ ter de romerska härskarna men samtidigt även en geografisk begränsning till det romerska rikets tyska delar. 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa 149 18069, existerade mest till namnet. Endast under kortvariga perioder med starka härskare utgjorde riket en mer fast sammanhållen enhet. 1 detta sammanhang skall främst nämnas dynastin Habsburg som, främst genom strategiska giftermål under 1400-talets senare del och början av 1500-talet, kunde utvidga sitt infly­ tande till att omfatta merparten av den europeiska kontinenten förutom Frankri­ ke.10 Den habsburgska dynastins försök att konsolidera det Tysk-romerska riket och etablera en stark centralmakt grusades emellertid genom motstånd från Frankrike och dess allierade under det trettioåriga kriget. Genom fredssluten i Münster och Osnabrück 164811 lades så grunden för utvecklingen av tre konti­ nentala västeuropeiska stormakter: Frankrike, Brandenburg/Preussen samt det habsburgska Österrike-Ungern. I generella termer kan den politiska situationen i Europa från det karolingiska rikets delning och framåt beskrivas som en avancerad balansakt med ständigt skiftande allianser varigenom ingen makt tilläts bli så stark att den kunde bli helt dominant. Detta maktbalanssystem kunde emellertid inte förhindra att Europa fick erfara två försök till ett imperialistiskt enande av Västeuropa i modern tid. Det första av dessa var den av Napoleon Bonaparte ledda franska expansionspo­ litiken under åren 1798-1814. Det andra var de tyska försöken att, med våld och hot om våld, under perioden 1933-1945 skapa ett enat nationalsocialistiskt, eko­ nomiskt integrerat, Europa dominerat från ett maktcentrum i Berlin. Såväl det kejserliga Frankrike som det tyska tredje riket sökte legitimera sina respektive imperiebyggen genom referenser till det romerska riket. 1.2 Från tanken om Gudsstaten mot tanken om nationalstaten Ett tidigt konkret försök att genom samarbete mellan världsliga härskare söka ena Västeuropa utgör den tidiga medeltidens initiativ till att inom den romersk­ katolska kyrkans hägn ena den västliga europeiska kristenheten. Dessa tankar kan härledas från Augustinus av Hippo som argumenterade för upprättande av en ”Gudsstat” vars samhällsliv skulle regleras av den kanoniska rätten. Augus­ tinus såg detta dels som en metod att skapa en inre harmoni i den kristna världen och dels som ett skydd mot den icke-rättroende omvärlden.12 Denna kyrkliga in­ ternationalism var som starkast under 900- och 1000-talen då kyrkan också var 9 Det Tysk-romerska riket upphörde formellt att existera i och med att den tysk-romerske kejsaren Franz II avsade sig kejsarvärdigheten i augusti 1806. Han fortsatte emellertid som österrikisk regent under namnet Franz I. Den habsburgska dynastins maktanspråk kom därmed att inskränka sig till dess arvländer. 10 Denna dynastiska expansion kom framförallt till stånd under Maximilian I (1459-1519). Habs- burgsdynastins politik beskrivs kanske bäst genom dess valspråk A.E.I.O.U. uttytt på latin Austriae est imperare orbi universe, (sv. Allt jordligt är Österrike underställt), sammanläst med den samtida hexametern, tillskriven den ungerske konungen Matthias Corvinus: Bella gerant alii, tu felixAiitria nube (sv. Låt andra fora krig, du, lyckliga Österrike, gift dig!) Övers. P.C. 11 Fredsfördragen återfinns återgivna i Israel, Fred, L. red: ”Major Peace Treaties in Modern His­ tory”, Mc Graw-Hill Book Co, New York 1967, ss. 7-49 12 Se S. Aurelii Augustini: ”De civitate dei contra paganos”, omkring 420. Arbetet är återutgivet på latin samt i engelsk översättning av McCracken, George, E: ”Saint Augustine, The City of God against the Pagans”, Harvard University Press, Cambridge 1957. 150 Det regionala perspektivet fram till 1945 ägare till mellan 1/3 och 1/2 av all jord i Europa.13 Framförallt kom den att kon­ kretiseras i den maning till kristen enhet mot det muslimska hotet, som utfärda­ des av påven Urban II vid kyrkomötet i Clermont 1095, vilken ledde till det för­ sta korståget som slutade med erövringen av Jerusalem 1099.14 Det första kors­ tåget kom att bli ett framgångsrikt västeuropeiskt samarbetsprojekt och försök till kyrkligt imperiebyggande. Påvemakten kom att samla kristenheten till krig mot de otrogna - det främmande - och hade därmed övertagit den karolingiska kungamaktens roll att leda Guds folk i krig. Konsiliet i Clermont antog även be­ stämmelser om inre fred vilket ansågs vara en förutsättning för en framgångsrik erövringskamp mot den yttre fienden. Därmed kom korstågsrörelsen även att få karaktären av en västeuropeisk fredsordning i kyrkans tecken där det gemen­ samma ideologiska kittet var avsaknaden av tolerans gentemot det icke-kristna. Den finländske historikern och filosofen Johannes Salminen har formulerat föl­ jande beskrivning: I korsets tecken hade Europa därmed inlett sitt första koloniala äventyr, ett Europa som redan var överbefolkat och pressat av en allt desperatare jordhunger. Förutom riddare törstande efter guld och ära bådade man upp hela det brokiga klientel som se­ nare skulle följa också Columbus i spåren. Skuldsatta livegna blandade sig med tjuvar och lösdrivare, allt i väntan pä att få beta av östra Medelhavets gamla kulturmarker. Träning skaffade sig korsfararna genom att kasta sig över hemmajudarna, och i till exempel Worms och Mainz skulle en stor del av mosaiska församlingen hellre begå självmord än massakreras av Kristi stridsmän. Än grymmare scener skulle utspelas när Jerusalem föll efter fyrtio dagars belägring den 15 juli 1099. Judarna brändes le­ vande inne i sina synagogor samtidigt som slakten på muslimerna gick vidare. När allt var över hade staden helt rensats från icke-kristna element.15 Inom den västra kristenheten ägde även en rättslig harmoniseringsprocess rum med början under 1000-talet och under de följande tre århundradena. Denna pro­ cess var grundad på den romerska rätten så som den nedtecknats i Corpus Juris Justinianum och därefter kommenterats av samtidens rättslärda. Denna gemen­ samma rätt - jus communce - spreds genom ett omfattande utbyte mellan de eu­ ropeiska lärosätena16 och domstolarna. Dessa kontakter inom ledande västeuro­ peiska befolkningsskikt underlättades vidare av det gemensamma latinska språ­ ket. 13 Frisch, Hartvig: ”Europas Kulturhistoria”, Wahlström & Widstrand, Stockholm 1979, volym II, s. 334 ff. 14 För en intressant analys av korstågens sociala uppkomsthistoria se Elias, Norbert: ”Från svärdet till plikten”, Atlantis, Stockholm 1991, ss. 52-61. 15 Salminen, Johannes: ”Då blev islam västmänniskans stora trauma”, DN/Kultur, 17 december 1993. 16 Centralt för denna utveckling var universitetet i Bologna vars verksamhet startade i slutet av 900- talet. Vid 1200-talets början hade detta universitet över 10 000 studenter. Vidare uppges att år 1265 bestod studentkåren av studenter från 17 europeiska nationer. Se vidare i Rashdall, Hastings: ”The Universities of Europe in the Middle Ages”, Clarendon Press, Oxford 1936, omtryckt 1987, volym I, ss. 155-156, 180. Se även Tamm, Ditlev: ”Romersk rätt och Europeisk rättsutveckling”, Nereni- us & Santérus Förlag, Stockholm 1993, ss. 237-291. 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa 151 De följande århundradena kom dock att kännetecknas av en tilltagande makt­ kamp mellan kyrkliga och världsliga härskare och en splittring av den västliga kyrkans enhet. Den romersk-katolska kyrkans funktion som en organisation för västeuropeisk enhet kom därmed att gå förlorad. Det europeiska statssamfundet antog successivt en allt mer distinkt form. Detta kännetecknades av stater med klart definierade geografiska gränser och med den interna maktutövningen allt­ mer koncentrerad till en världslig härskande suverän. Tanken att upprätthålla stabilitet inom detta statssamfund genom maktbalans kom att bli dominant vilket återspeglades i ständigt skiftande alliansförhållanden och väpnade inomeurope­ iska konflikter. Som redovisats ovan kom tanken om enskilda staters neutralitet att utvecklas successivt inom ramen för detta maktbalanssystem i den nya tidens Europa.17 I samma tidsskede som de västeuropeiska staterna konsoliderades kom den expanderande handeln över världshaven och den europeiska kolonisationen av de amerikanska kontinenterna att medföra allt tätare möten med företrädare för främmande kulturer i Asien, Afrika och Amerika. Genom detta definierades suc­ cessivt en allt klarare europeisk identitet: Ett identitetsbygge som i många avse­ enden sökte framhäva den europeiska kultursfären som överlägsen det främ­ mande. Från 1500-talet och framåt etablerades således en gemensam alltmer eu- rocentrisk världsbild, baserad på ett utvecklingstänkande, där den europeiska kulturen infogades som utvecklingens krona. Moderniteten, förnuftet och kris­ tendomen utgjorde de centrala elementen i denna europeiska självbild och euro­ péerna gav sig därmed själva en civilisatorisk ledarroll.18 Den koloniala expan­ sionen förstärkte även konkurrenssituationen mellan de europeiska staterna, i en kamp om det utomeuropeiska guldet, silvret och kryddorna. Samtidigt närde dock förekomsten av inomeuropeiska konflikter tankar om att etablera en inre fredsordning genom ett långtgående samarbete mellan de europeiska härskarna/ staterna. 1.3 Tidiga visioner om en inomeuropeisk fredsordning genom samförstånd mellan staterna Även i den nya tidens Europa presenterades ett flertal initiativ till att söka skapa en europeisk enhet genom samförstånd mellan de etablerade europeiska stats­ bildningarna där den gemensamma religionen utgjorde ett sammanhållande ide­ ologiskt kitt. Ett tidigt exempel formulerades av den franske juristen och diplomaten Pi erre Dubois i början av 1300-talet, då kyrkans makt avtagit och Europas politiska karta fragmenterais. Han argumenterade för upprättandet av en konfederation mellan Europas kristna världsliga härskare samt inrättandet av en mellanstatlig skiljedomstol. Dubois antydde även tanken om ett system för kollektiva sanktio- 17 Se ovan under 1.1 18 En redogörelse för denna utveckling återfinns i Gidlund, Janerik; Sörlin, Sverker: ”Det europe­ iska kalejdoskopet”, SNS förlag, Stockholm 1993, ss. 36-67. 152 Def regionala perspektivet fram till 1945 ner gentemot stater som bröt mot den inomeuropeiska freden. En sådan utveck­ ling var enligt Dubois nödvändig för att upprätthålla fredliga förhållanden inom Europa och etablera en enad front mot det muslimska turkiska väldet med mål­ sättningen att återerövra det heliga landet.19 Det projekt som Dubois föreslog hade således en tydlig aggressiv extern identitet. Det var vidare förknippat med franska inomeuropeiska imperieambitioner och konkret föreslogs att det franska kungahuset skulle inneha både den tysk-romerska och den bysantinska kejsar­ kronan.20 Under de följande århundradena kom även idéer om inrättandet av en regio­ nal fredsordning av en utåt sett öppnare karaktär att presenteras av europeiska tänkare. Exempel på detta återfinns bland annat hos Erasmus av Rotterdam i essän Querela Pacis (1517)21 och hos neapolitanaren Tommaso Campanella i dennes arbete La Cittå del Sole (1602).22 Kanske mest intressant är det tydliga globalistiska synsätt som återfinns hos den franske munken Emeric Crucé. I det utopiska arbetet Le Nouveau Cynée ou Discours d'Estat ( 1623)23 föreslog Crucé upprättandet av en global mellanstatlig federation i vilken ett centralt moment var inrättandet av en permanent internationell skiljedomstol med säte i Venedig. Han underströk vidare vikten av förbättrade kommunikationer och det symbio- tiska förhållandet mellan internationell fred och internationell handel. Crucé var slående modern också på det sättet att han förordade en religiös och kulturell to­ lerans för att religionen och nedsättande bedömningar av andra kulturmönster därmed skulle utmönstras som krigsorsak. Crucé tycks emellertid ha varit unik i en tidsålder då de nationella statsmak­ ternas kontroll inom dess respektive territorier stärktes och merkantilism snarare än frihandel utgjorde det förhärskande nationalekonomiska tankemönstret. I huvudsak kom dock tankarna om ett enat Europa således att utgå från före­ ställningen om det specifikt europeiska avgränsat mot omvärlden. Ett av de mest detaljerade förslagen i denna riktning var den, delvis av Crucé inspirerade, 19 Dubois, Pierre: ”De Recuperatione Terre Sancte”, omkring 1306 (Sv. Om återerövringen av det heliga landet). Arbetet återfinns återgivet med en kommentar på franska i: ”Collection de textes pour servir à l'étude et à l'enseignement de l'histoire”, volym 9, Alphonse Picard, éditeur, Paris 1891. Ett sammandrag på tyska återfinns i: Foerster, Rolf Helmut: ”Die Idee Europa 1300-1946”, Deutscher Tagebuch Verlag - Dokumente, München 1963, ss. 35-37. 20 Angående denna aspekt av Dubois projekt se Johansson, Rune: ”Idéer om Europa - Europa som idé”, i Tägil, Sven red: ”Europa - historiens återkomst”, Gidlunds, Hedemora 1992, ss. 48-110, ss. 58-59. 21 Erasmus Roterdamus, Desiderius: ”Querela Pacis”, 1517 (Sv. Fredsgudinnans klagan). Arbetet är i sammandrag återgivet på tyska i Foerster, Rolf Helmut: ”Die Idee Europa 1300-1946”, ss. 51- 59. 22 Campanella, Tommaso: ”La Città del Sole”, 1602, utgiven på svenska ”Solstaten”, Casa Editrice Italia. Stockholm 1974. I detta utopiska arbete argumenterade Campanella för tillkomsten av en universell teokratisk republik. Dess värdebas var kollektivt humanistisk snarare än kristen. All egendom var gemensam och styrelseskicket en meritokrati. 23 Crucé, Émeric: ”Le Nouveau Cynée ou discours d'Estat représentant les occasions et moyens d'establir une paix générale et la liberté du commerce par tout le monde. Aux monarques et princes souverains de ce temps”, Jacques Villery, Paris 1623. Arbetet har återutgivits i originalversionen samt i översättning till engelska av Balch, Thomas, Willing: ”The New Cyneas of Émerich Crucé”, Allen, Lane & Scott, Philadelphia 1909. 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa 153 grand dessein för en europeisk konfederation som i början av 1600-talet presen­ terades av den franske statsmannen Maximilien de Béthune Sully.24 Enligt detta förslag, som uteslöt Ryssland, skulle Europa delas upp i femton jämnstarka sta­ ter. Dessa stater skulle tillsammans utgöra en kristen europeisk republik, la Ré­ publique très chrétienne. Denna skulle ledas av en rådsförsamling bestående av 40 personer, av vilka påven, den tysk-romerske kejsaren samt kungarna av Frankrike, Spanien och England skulle tillsätta fyra vardera. Vidare föreslog Sully, att sex regionala råd inrättades mot vars beslut besvär skulle kunna föras vid rådsförsamlingen. Varje deltagande stat skulle bidra med trupper till en ge­ mensam armé. Internt skulle denna upprätthålla den etablerade ordningen ge­ nom att vid behov intervenera i delstaterna inom republiken, dels för att skydda de etablerade härskarna mot revolter och dels för att skydda dess undersåtar mot härskarnas godtycke. Externt skulle republiken föra ett heligt krig mot turkarna för att kasta ut dessa från den europeiska kontinenten. Ett intressant ställningstagande ifråga om de olika staternas inflytande i en europeisk fredssammanslutning gjordes av kväkaren William Penn 1693 i arbe­ tet Essay Towards the Present and Future Peace of Europe.15 Penn argumente­ rade här starkt för tillskapandet av ett överstatligt rättssystem, innefattande ett kollektivt säkerhetssystem, som den enda möjliga vägen att skapa en varaktig fred i Europa: I say, justice is the means of peace, betwixt the government and the people, and one man and company and another. It prevents strife, and at last ends it: for besides shame or fear, to contend longer, he or they being under government, are constrained to bound their desires and resentment with the satisfaction the law gives. The peace is maintained by justice, which is a fruit of government, as government is from society, and society from consent. Utveckling av detta rättssystem skulle ske inom ramen för en mellanstatlig för­ samling som möttes årligen. Beslut i denna församling skulle kunna ske med kvalificerad majoritet varvid vägda röstetal användes. Dessa vägda röstetal skul­ le i någon mån återspegla de deltagande staternas relativa inbördes styrkeförhål­ lande.26 I relationen till omvärlden förespråkade han tolerans samtidigt som han gav uttryck för en tydlig eurocentrisk syn på världen. Europa var enligt Penn: 24 Se Puharré, André: ”Les projets d'Organisation Européenne d'après le Grand Dessein de Henri IV et de Sully”, Union Fédéraliste Inter-universitaire, Paris 1954. 25 Penn, William: ”Essay Towards the Present and Future Peace of Europe, by the Establishment of an European Dyet, Parliament, or Estates”, London 1693. Arbetet återfinns återutgivet i Penn, William: ”The Peace of Europe. The Fruits of Solitude and Other Writings”, Everyman, J.M. Dent, London 1993, ss. 5-22. 261 Penns vision skulle Tyskland förfoga över 12 röster, Frankrike och Spanien vardera 10, Italien 8, England 6, Sverige, Polen och Nederländerna vardera 4, Portugal, Danmark och Venedig vardera 3, Schweiz 2, och Holstein samt Kurland vardera 1.1 det fall Ryssland och Turkiet också inlemma­ des i statsförbundet föreslog Penn att dessa stater var och en skulle förfoga över 10 röster, ett system som på ett slående sätt påminner om formerna för beslut i det nutida Europeiska Ministerrådet! 154 Det regionala perspektivet fram till 1945 A great presence when they represent the fourth; and now the best and wealthiest part of the known world; where religion and learning, civility and arts have their seat and empire. Det av Penn tilltänkta statsförbundet skulle också utgöra ett värn mot hotande yttre fiender, framförallt det osmanska imperiet. Tankar om behovet av en europeisk fredsordning återfinns även hos flera av upplysningstidens filosofer. I detta tidevarv nedtonades dock den kristna tron som det centrala gemensamma europeiska identifikationsmomentet för att suc­ cessivt ersättas med ett modernistiskt förnuftstänkande, utvecklingsoptimismen och tron på den europeiska civilisationen. År 1713 publicerade Abbé de Saint-Pierre en skrift med titeln Projet de paix perpétuelle i vilken han drog upp riktlinjer för en union av Europas kristna härs­ kare vilken skulle utgöra en möjlig väg till evig fred. Staternas huvudförpliktelse var att avstå från alla territoriella anspråk gentemot andra unionsmedlemmar. De skulle dock bibehålla sin inre suveränitet. Saint-Pierre förordade vidare att en ständig rådsförsamling skulle inrättas i en ”fredens stad”. Denna församling, som föreslogs vara placerad i Genève, skulle främst fungera som en mellanstat- lig domstol för fredlig lösning av konflikter mellan unionens medlemmar. Uni­ onens yttre fiender skulle avskräckas, och vid behov bekämpas, av en militär styrka sammansatt av trupper från de olika medlemsstaterna och befälhavaren för denna gemensamma armé skulle väljas genom majoritetsbeslut. Han under­ strök slutligen även vikten av att en gemensam europeisk kultur utvecklades för att stärka känslan av samhörighet. Denna skrift återpublicerades i omarbetad form 1761 av Jean-Jacques Rousseau och kom dänned att få stor spridning i Eu­ ropas intellektuella kretsar.27 Rosseau menade emellertid att det förslag som Abbé de Saint-Pierre utformat var av utopisk karaktär: Statstjänstemännens am­ bitioner till personlig karriär och härskarnas erövringslystnad gjorde, enligt Ros­ seau, framtida inomeuropeiska krig ofrånkomliga. För att skapa en fungerande europeisk fredsordning var det därför tvunget att först reformera de nationella politiska strukturerna varvid den auktoritära styrelseformen måste undanröjas. Temat ”evig fred” anammades och vidareutvecklades av bland annat Imma­ nuel Kant vars vision om en framtida europeisk fredsordning utgick från ett glo- balistiskt tänkande. I sin essä Zum ewigen Frieden argumenterade Kant 1795 för det nödvändiga i att etablera en sammanslutning av fria stater för upprätthållan­ det av fredliga mellanstatliga relationer. Kant menade att en sådan utveckling måste följa av moralens hegemoni över politiken och använde sig av analogin till våldsförbudet i civiliserade inomstatliga rättsordningar. Han underströk vi­ dare särskilt vikten av mellanstatlig handel som ett instrument för fredlig sam­ existens. Detta då det genom handeln etablerades ömsesidiga intressen inom sta­ terna för att undvika konflikter som kunde störa positiva ekonomiska intressen.28 27 Rousseau, Jean-Jaques: ”Extrait du Projet de Paix Perpetuélle de l’Abbé de Saint Pierre”, återut- givet i ”Œuvres complètes de J-J Rosseau, Paris 1790, volym 7, ss. 339-476. 28 Kant, Immanuel: ”Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf’, Friedrich Nicolvius, Kö­ nigsberg 1795. Arbetet återfinns i engelsk översättning i Reiss, Hans red: ”Kant's Political Writ- 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa 155 Fredssammanslutningen borde vidare ges en global omfattning och Kant ställde sig i grunden avvisade till ett regionalt samarbete som ej var öppet utåt'. There is only one rational way in which states coexisting with other states can emerge from the lawless condition of pure warfare. Just like individual men, they must re­ nounce their savage and lawless freedom, adapt themselves to public coercive laws, and thus form an international state (civitas gentium), which would necessarily con­ tinue to grow until it embraced all people on earth. But since this is not the will of the nations, according to their present conception of international right (so that they reject in hypothesi what is true in thesi), the positive idea of a world republic cannot be re­ alized. If all is not to be lost, this can at best find a negative substitute in the shape of an enduring and gradually expanding federation likely to prevent war. The latter may check the current of man's inclination to defy the law and antagonize his fellows, although there will always be a risk of it bursting forth anew.29 Vad Kant däremot inte uttryckligen berörde var hur denna federation skulle or­ ganiseras och den känsliga balansgång mellan nationell suveränitet och de krav på överstatlighet som är central för en sådan utveckling. De ovan anförda nedslagen i den europeiska historien illustrerar att parallellt med utvecklingen av en maktbalans mellan suveräna nationalstater i Europa fanns också en obruten tankelinje förespråkande ett mer eller mindre långtgåen­ de enande genom samförstånd mellan Europas stater. I grunden för dessa låg drömmen om att överbrygga ett inomeuropeiskt maktbalanstänkande för att där­ igenom skapa en regional fredsordning. De ständigt pågående inomeuropeiska konflikterna genererade således motiv för visionerna om enhet. I flertalet enhets- drömmar utgjorde även förekomsten av verkliga eller inbillande yttre hot, och behovet av enighet gentemot dessa, en stark drivkraft. Sådana europeiska sam- förståndsdrömmar kom att vara stängda utåt och innefatta en mer eller mindre aggressiv extern identitet. Dessa initiativ utvecklades emellertid inom en relativt begränsad krets av in­ tellektuella. De kom aldrig att vinna gehör hos dåtidens politiska beslutsfattare som var fullt upptagna med att bedriva en avancerad maktbalanspolitik i ständigt växlande allianser. Under 1800-talets första årtionde kom dock Europa att erfara det första fran­ ska kejsardömets försök att skapa enhet genom att med vapenmakt etablera ett kontinentalt imperium som till sin utformning lånade vissa yttre element från de ovan beskrivna visionerna. ings”, Cambridge University Press, Cambridge 1970, ss. 93-155, s. 114: Thus nature wisely sepa­ rates the nations, although the will of each individual state, even basing its arguments on interna­ tional right, would gladly unite them under its own sway by force or cunning. On the other hand, nature also unites nations which the concept of cosmopolitan right would not have protected from violence and war, and does so by means of their mutual self-interest. For the spirit of commerce sooner or later takes hold of every people. And it cannot exist side by side with war. 2 ’ Kant, Immanuel: "Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf’ i Reiss, Hans red: ”Kant's Political Writings” ss. 93-115, s. 105. (Fetstil tillagd.) 156 Det regionala perspektivet fram till 1945 1.4 Den napoleonska visionen om ett enat Europa I Napoleon Bonapartes skrifter från förvisningen på S:t Helena återkommer ofta tanken om behovet av att ena Europa under en stark härskare, en upplyst despot under vars styre det kontinentala Europa skulle sammansmältas och en freds- ordning etableras.30 Konkret hade de franska ambitionerna under det första kej­ sardömet som målsättning att utesluta brittiskt ekonomiskt och politiskt infly­ tande från den europeiska kontinenten. Detta skulle ske genom att en fransk he­ gemoni etablerades; ett europeiskt imperium med Paris som centrum. Runt 1812 tycktes detta enade kontinentala Europa vara ett faktum. Genom en militär expansion hade de franska arméerna då etablerat ett system av lydriken och al­ lierade stater underordnade kejsarmakten i Paris.31 Som härskare i de upprättade lydrikena placerade kejsaren nära släktingar eller sig själv. I dessa stater inför­ des vidare kulturella element med rötter i revolutionen och en borgerlig egen- domslagstiftning. I och med införandet av Code Civil avskaffades feodala insti­ tutioner och en samhällelig modernisering kom till stånd inom många områden. För stora grupper inom det framväxande borgerskapet i Syd- och Mellaneuropa utgjorde denna modernisering, åtminstone till en början, ett attraktivt element i den franska nyordningen. I fråga om estetik, titulatur och ceremoniel sökte det napoleonska imperiet ytterligt medvetet återknyta till romerska traditioner för att därmed söka etablera en historisk legitimitet. Imperiets upprätthållande byggde emellertid på militär kontroll och en därigenom påtvingad anpassning till franska intressen. I avsaknad av någon starkare allmän legitimitet föll det därför snabbt samman efter de militära motgångarna vid Borodino och Moskva 1812. 1.5 Den Heliga Alliansen Napoleonkrigen kom att utgöra en utlösande faktor för ett samarbete mellan de europeiska nationalstaterna i form av ett kollektivt säkerhetssystem och en serie mellanstatliga konferenser. Vid Wienkongressen 1815 sökte segrarmakterna att 301 den dagbok från de första årens exil på S:t Helena som sammanställdes av Napoleons handse­ kreterare Las Cases 1823 återkommer den landsförvisade kejsaren gång efter annan till behovet av ett enat Europa under fransk dominans. Många av de tankar om det napoleonska Europas framtida organisation som återfinns här anses emellertid vara efterhandskonstruktioner. Se de Las Cases, Emmanuel: ”Le Mémorial de Sainte-Hélène”, återutgiven under redaktion av Dunan, Marcel, Flammarion, éditeurs, Paris 1983. Intressant är också det politiska testamente Napoleon skrev kort före sin död 1821. Detta återfinns återgivet i engelsk översättning i Herold, Christopher, J: ”The Mind of Napoleon”, Columbia University Press, New York 1955, ss. 251—256. Se även Napoleons brev till sin son daterat 17 april 1821, återgivet i Aubry, Octave: ”Napoleon als Schriftsteller”, Schwarzwald Verlag, Freudenstadt 1948, ss. 142-149. 31 Rhenförbundet (1806-1813), Helvetiska Republiken (1798-1815), kungarikena Italien (1805- 1815), Spanien (lydrike 1808-1812) och Neapel (lydrike 1806-1815), storfurstendömet Warszawa (1807-1815) samt de mindre underordnade furstendömena Erfurt, Lucca, Piombino, Pontecorvo och Benevento. Allierade med Frankrike var Danmark-Norge (1807-1814), Preussen (1807-1814) och Österrike (1810-1813). 1. Historiska försök och visioner att skapa ett enat Västeuropa 157 restaurera Europas politiska karta med målsättningen att återskapa ett stabilt statssystem baserat på historisk legitimitet.32 Parallellt med detta tillkom, på initiativ av den ryske tsaren Alexander I, den Heliga Alliansen vars syfte var att söka bevara den bestående ordningen gente­ mot angrepp från yttre och, framför allt, inre fiender. Det dokument som låg till grund för alliansen hade snarare karaktären av ett allmänt programuttalande än en traktat och var präglat av en romantisk-religiös syn på den kristne envålds- härskaren som rättvisans verktyg.33 Till alliansen anslöt sig därefter successivt samtliga europeiska stater förutom det osmanska imperiet. Detta lösliga politis­ ka förbund kompletterades 1815-1818 med en verklig allians mellan Storbritan­ nien, Preussen, Ryssland och Frankrike. Denna allians var noga organiserad ge­ nom återkommande kongresser - den så kallade europeiska konserten. I det fyr- maktsfördrag dessa stater ingick i november 1815 åtog de sig: .. .to renew their Meetings at fixed periods, either under the immediate auspices of the Sovereigns themselves, or by their respective Ministers, for the purpose of consulting upon their common interests, and for the consideration of the measures which at each of those periods shall be considered the most salutary for the repose and prosperity of Nations and for the maintenance of the peace in Europe.34 Med Alexander I:s deklaration som sinnebild blev alliansen under de kommande årtiondena ett effektivt instrument för att upprätthålla de aristokratiska regimer­ na i Europas huvudstäder. Vid kongressen i Aix La Chapelle 1818 bekräftade de deltagande staterna folkrätten som ett regleringsinstrument för dess inbördes re­ lationer.35 Vidare beslöts att de förbundna nationerna skulle intervenera i Frank­ rike om den rojalistiska ordningen hotades. Denna interventionsprincip, relate­ rad till upprätthållandet av den Heliga Alliansens värdegemenskap, utsträcktes senare, genom Troppau-protokollet 1820, till att omfatta alla Europas stater.36 Detta system kan beskrivas som en utpräglad kollektiv stormaktshegemoni ba­ serad på en ytterligt konservativ kristen och autokratisk, värdebas. Under ett par decennier kom den Heliga Alliansens formaliserade fortlöpan­ de konferensdiplomati att verka stabiliserande på det europeiska statssystemet, 32 Wienkongressens slutakt. ”General Treaty between Great Britain, Austria, France, Portugal, Prussia, Russia, Spain and Sweden”, Wien 9juni 1815. Texten återfinns i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815-1914”, David & Charles, Newton Abbot 1972, volym I, ss. 41-95. 33 ”Treaty between Austria, Prussia and Russia”, Paris 18/26 September 1815. Fördraget återfinns återgivet i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815-1914”, volym I, ss. 96-97. 34 ”Treaty of Alliance and Friendship between Great Britain, Austria, Prussia and Russia”, Paris 20 november 1815, artikel VI. Fördraget återfinns återgivet i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815-1914”, volym I, ss. 121-124. 35 ”Declaration of the five Cabinets (Great Britain, Austria, France, Prussia and Russia)”, Aix-la- Chapelle 15 november 1818. Deklarationen återfinns återgiven i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815-1914”, volym I, ss. 147-148. 36 Cresson, W : ”The Holy Alliance - European Background of the Monroe Doctrine”, Oxford Uni­ versity Press, London 1922, ss. 97-111. Det skall dock noteras att Storbritannien och Frankrike kom att fjärma sig från detta interventionssystem. 158 Det regionala perspektivet fram till 1945 och därmed fredsbevarande.37 Då den nödvändiga legitimiteten för dess värde­ bas ej kunde upprätthållas i ett europeiskt samhälle som undergick en omvälvan­ de ekonomisk och politisk omvandling eroderade emellertid samarbetet och al­ liansen hade spelat ut sin roll som en verklig maktfaktor omkring 1830. Av speciellt intresse, ur ett integrationsperspektiv, är den början till en funk­ tionell institutionalisering av samarbetet i Europa som också var ett resultat av Wienkongressen. Vid kongressen antogs en principförklaring om fri flodtrafik på internationella floder i Europa. I anslutning till detta upprättades en särskild överstatlig flodkommission för reglering av trafiken på Rhen, Schelde, Main, Mosel och Meuse.38 2. Europas modernisering; industrialism, nationalism och imperialism Den andra hälften av 1800-talet kännetecknades av en omvälvande förändrings­ process i Europa. Den vetenskapliga och tekniska utvecklingen möjliggjorde en rationell industriproduktion vilket i sin tur ledde till fundamentala förändringar av förmögenhetsbildningen och en ny välsituerad borgerlig klass växte fram i de västeuropeiska staterna. De traditionella maktstrukturerna kom därmed succes­ sivt att brytas sönder. Genom den ”borgerliga revolutionen” breddades den de­ mokratiska basen för statsmakten och liberalismen befäste sitt inflytande på be­ kostnad av traditionalismen; borgerskapet övertog makten från bördsaristokra­ tin. Parlamentarism och en oreglerad marknadsekonomi kom att bli moderniseringsprocessens honnörsord. Som en följd av denna utveckling kom emellertid också de sociala spänningarna att förstärkas genom den parallella framväxten av en egendomslös proletär arbetarklass. De europeiska staterna kom därigenom att erfara en politisk polarisering där de borgerliga samhälls­ klasserna kom att anamma en allt mer konservativ åskådning under trycket från en växande, och allt bättre organiserad, radikal arbetarrörelse. Detta inre spän­ ningsförhållande inom de kapitalistiska samhällssystemen föranledde ett antal revolutionära eruptioner, som Pariskommunen 1871, men i stort kunde de soci­ alistiska rörelserna hållas utanför politiskt inflytande.39 Ett centralt medel för statsmakterna att söka överbrygga dessa sociala motsättningar var att alltmer be­ tona medborgarnas gemenskap genom deras nationstillhörighet på etnisk och språklig grund. Det handlade härvid mer om att skapa nationer än att väcka ett slumrande nationellt medvetande.401 sin ofta citerade analys av nationalismen i industrialiserade samhällen skriver Ernst Gellner: 37 För en beundrande analys av Wienkongressens resultat se Kissinger, Henry: ”Att återvinna värl­ den”, Berghs förlag, Malmö, Stockholm, Düsseldorf 1973. 38 Wienkongressens slutakt, artikel XXX. 39 Dessa motsättningar kom på ett inträngande sätt att ges en samtida analys av Karl Marx och Frie­ drich Engels, framförallt i den förres arbete ”Das Kapital” (1867). 40 Benedict Anderson hävdar på ett träffande sätt att nationer är föreställda gemenskaper som till stor del konstruerats med hjälp av utvecklad kummunikationsteknik, framförallt romanen, tidning­ en, kartan och muséet. Enligt Anderson var det således modernitetens krafter som möjliggjorde ut- 2. Europas modernisering; industrialism, nationalism och imperialism 159 ...nationalism is not the awakening of an old, latent, dormant force, though that is how it does indeed present itself... It is, on the contrary, the crystallization of new units, suitable for the conditions now prevailing, though admittedly using as their raw material the cultural, historical and other inheritances from the pre-nationalist world.41 Efter en serie begränsade inomeuropeiska konflikter, Krimkriget 1854-56, de preussiska krigen mot Danmark 1864 och Österrike 1866 samt fransk-tyska kri­ get 1870—71 kunde en nationell konsolideringsprocess även ske i två av Europas större nationer som tidigare varit splittrade, Italien som enades under kungahuset i Piedmonte 1864 och upprättandet av det andra tyska riket under preussisk do­ minans 1871. Den europeiska nationalismen manifesterades genom att de enskilda staterna på olika sätt sökte stärka den nationella identiteten. I denna strävan försåg de sig, var och en, med ett hedersamt, hjältemodigt historiskt förflutet och lät uppföra storslagna nationalromantiska byggnadsverk och monument. Folkets enhet inom nationen betonades vid ofta nyinrättade, nationella högtidsdagar och sym­ boler som nationsflaggan och nationalsången gavs en central mytisk innebörd. Allmän skol- och värnplikt infördes och kom att utgöra ett effektivt instrument för att sprida ett nationellt medvetande i de breda folklagren.42 Den egna natio­ nens förträfflighet kunde emellertid inte föras i bevis utan externa referenspunk­ ter vilket naturligt föranledde spänningar mellan de västeuropeiska staterna. Som en följd av denna utveckling kom den europeiska konserten successivt att bryta samman och försöken runt sekelskiftet att, främst genom fredskonferen- sema i Haag 1899 och 1907, återuppliva ett konferenssystem för fredens fortbe­ stånd kunde aldrig förverkligas. Trots detta kom emellertid perioden 1871-1914, La belle époque, att bli en tid av relativ fred inom Europa, en fred som kunde vidmakthållas genom en de­ likat maktbalanspolitik på allt högre rustningsnivåer. Den ökande ekonomiska aktiviteten, i kombination med den starkt betonade nationalismen, ledde emellertid till en kapplöpningssituation för att etablera kontroll över utomeuropeiska territorier och därmed förknippade resurser, en process som alltför ofta urartade till ekonomiskt rofferi, organiserat förtryck av den lokala befolkningen och i vissa fall folkmord.43 Genom denna kolonisations- vecklingen av en individuell självförståelse som nationell medborgare. Anderson, Benedict: ”Den föreställda gemenskapen”, Daidalos, Göteborg 1992. 41 Gellner, Ernst: ”Nations and nationalism”, Blackwell Publishers, Oxford 1983, ss. 48^19. Se vi­ dare i samma arbete speciellt ss. 37-52. Angående nationalismens utveckling i modern tid se även 21, E.J: ”Nations and nationalism since 1780”, Cambridge University Press, Cambridge 1990. 42 Angående det allmänna skolväsendet som ett instrument för att tillskapa ett allmänt nationalis­ tiskt medvetande se vidare i Tingsten, Herbert: ”Gud och fosterlandet - studier i hundra år av skol- propaganda”, P.A. Norstedt & Söners Förlag, Stockholm 1969. 43 För en analys av den europeiska 1800-tals imperialismen se Hobsbawm, E.J: ”Imperiernas tids­ ålder”, Tidens förlag, Stockholm 1989. Berlinkonferensen 1885 vid vars bord de europeiska stor- makterna styckade upp Afrika och delade kontinenten mellan sig utgör en illustration av den extre­ ma eurocentrism som rådde vid denna tid. Konferensens slutdokument återfinns återgivet i Israel, Fred, L. red: ”Major Peace Treaties in Modern History”, ss. 1081-1099. 160 Det regionala perspektivet fram till 1945 politik etablerade de europeiska stormakterna, under 1800-talets senare del, en i det närmaste total global ekonomisk, militär och politisk dominans.44 Drivkrafterna bakom denna imperialistiska politik var komplexa. Såväl eko- nomiska/handelspolitiska som rent inrikespolitiska motiv samspelade samtidigt som politiken präglades av en uttalad socialdarwinistisk inställning till förhål­ landet mellan kolonisatörer och invånarna i de erövrade territorierna. I grunden fanns ett outtalat likhetstecken mellan ekonomisk tillväxt och en rättighet att göra anspråk på globalt inflytande. Den europeiska självbilden som det yppersta resultatet av en naturgiven urvalsprocess kom därmed att förstärkas. Samtida källor illustrerar detta mycket väl. I The Oxford English Dictionary gavs följande definition av begreppet impe­ rialism: The principle or spirit of empire; advocacy of what are held to be imperial interests. In recent British politics, the principle or policy ( 1 ) of seeking, or at least not refusing, an extension of the British Empire in directions where trading interests and invest­ ments require the protection of the flag; and (2) of so uniting the different parts of the Empire having separate governments, as to secure that for certain purposes, such as warlike defence, internal commerce, copyright and postal communications, they shall practically be a single state.45 Den brittiske imperiebyggaren Cecil Rhodes uttryckte motiven bakom expan­ sionspolitiken på följande ”socialimperialistiska” sätt. Det var, enligt Rhodes, kolonialisternas uppgift att, under hotet om tilltagande protektionism inom den industrialiserade delen av världen, garantera marknader för den brittiska indu­ strin. Endast på detta sätt kunde en social stabilitet bevaras i Storbritannien: The classes can spend their money under any flag, but the poor masses...can only look to other countries in connection with what they produce... .The whole world can see that we can make the best of goods in this country, and the countries of the world therefore establish against us, not protective tariffs, but prohibitive tariffs. ...These islands can only support six millions out of their thirty-six millions. ...We cannot af­ ford to part with one inch of the world's surface which affords a free and open market to the manufactures of our countrymen.46 Det socialdarwinistiska tänkesätt som ligger i bakgrunden hos Cecil Rhodes ut­ trycktes även av den brittiska imperialismens store bard Rudyard Kipling som i poemet ”White Man's burden” sökte rättfärdiga den brittiska kolonialpolitiken: Take up the White Man's burden - Send forth the best ye breed - Go bind your sons to exile To serve your captives' need; 44 En uppfattning om de europeiska makternas utveckling av global dominans ges av det faktum att är 1800 behärskade de europeiska staterna 35 % av världens landområden, 1914 var motsvarande andel 84 %. Uppgifterna är hämtade ur Headrick, Daniel, R: ”The Tools of Empire”, Oxford Uni­ versity Press, New Y ork 1981, s. 3. 45 ”The Oxford English Dictionary”, Clarendon Press, Oxford 1876, volym V, s. 1-86. 46 Millin, Sarah, G: ”Rhodes”, Chatto & Windus, London 1933, s. 174. 2. Europas modernisering; industrialism, nationalism och imperialism 161 To wait in heavy harness, On fluttered folk and wild - Your new-caught sullen people. Half-devil and half-child.... Take up the White Man's burden - The savage wars of peace - Fill the mouth of Famine And bind the sickness cease.. ,47 Karl Peters, guvernör i Tyska Östafrika, uttryckte samma sak på ett betydligt mindre poetiskt sätt: Det finns ingen tid, varken forntid eller framtid, dä det inte har varit, eller kommer att vara så att de dugligaste människorna i varje land lägger under sig världen. Detta bör också vi tyskar förstå och det bör inspirera oss att göra likadant.48 2.1 Exempel på det senare 1800-talets visioner om europeisk enighet Den politiska miljö som präglade makthavarna under 1800-talets senare del var knappast en god grogrund för förverkligandet av visioner om ett närmande mel­ lan de europeiska nationalstaterna genom samarbete. I dåtidens samhällsdebatt återfinns emellertid en uppsjö av idéer och konkret formulerade initiativ för ett etablerandet av en europeisk fredsordning genom någon form av långtgående samarbete. Dessa tankegångar utgjorde en reaktion på en samhällsutveckling som allt tydligare tycktes leda mot en avgörande militär konfrontation mellan de europeiska stormakterna. Innehållsmässigt byggde de på de visioner som formu­ lerats under de föregående århundradena. Tankarna om en utvecklad samarbetsstruktur i Europa förstärktes också av den faktiska integration som under denna period kom till stånd genom ökande handel, internationella investeringar, förbättrade kommunikationer och utveck­ lingen av funktionella mellanstatliga organisationer.49 Utanför statssystemets ramar kom en organiserad opinionsbildning över na­ tionsgränserna att ges konkreta uttryck i syfte att generera ett politiskt tryck till förmån för ett utvecklat europeiskt samarbete.50 Som exempel kan nämnas den internationella fredskongressen i Paris 1849 vid vilken dess ordförande, Victor Hugo, propagerade för universell fred och upprättandet av ett Europas förenta 47 Kipling, Rudyard: ”The White Man's burden”, återgiven i ”Rudyard Kipling's Verse, inclusive edition, 1885-1918”, Hodder and Stoughton Ltd, London 1919, s. 371. 48 Bjöl, Erling; Lidin, Olof, G; Malmquist, Göran: ”Imperialismen”, Bonniers Världshistoria, Bon­ nier Fakta, Stockholm 1986, Band 15, s. 84 49 Exempel på funktionella mellanstatliga organisationer som inrättades i detta historiska skede är Internationella telegrafunionen 1868, Metriska unionen 1875, Världspostunionen 1874 samt Inter­ nationella jämvägsunionen 1893. Se Schiavone, Giuseppe: ”International Organizations - a Dictio­ nary”, Macmillan, London 1992. 501 sitt arbete ”Det europeiska kalejdoskopet”, s. 47, gör Janerik Gidlund och Sverker Sörlin föl­ jande iakttagelse: Mellan 1840 och 1914 förekom exempelvis nära 3000 internationella kongres­ ser; många av dem gällde fredsfrågan. Under seklet efter Waterloo skapades över 450 enskilda or­ ganisationer i Europa, och 30 stycken som inbegrep regeringar. 162 Det regionala perspektivet fram till 1945 stater grundat på politisk demokrati och respekt för individens rättigheter.51 Yt­ terligare ett exempel på en aktiv självständig icke-statlig internationell organisa- tionsvilja utgör den socialdemokratiska Andra Internationalen (1889) vars verk­ samhet främst inriktade sig på att förebygga utbrottet av ett storkrig. Grunden för denna verksamhet var att söka etablera en internationell solidaritet inom ra­ men för arbetarrörelsen och den franske socialistledaren Jean Jaurès uppmanade till generalstrejk i händelse av fara för ett krigsutbrott.52 Ur ett sub-europeiskt, nordiskt perspektiv kan i detta sammanhang även info­ gas den skandinavistiska rörelsen som under 1800-talets första hälft kom att vin­ na en politiskt inflytelserik skara anhängare förespråkande skandinavisk enhet.53 Idémässigt kom också en utveckling av enhetstankarna att äga rum: Den franske filosofen Pierre-Joseph Proudhon lade i mitten av 1800-talet fram en utvecklad teori om ett framtida federativt Europa. Enligt Proudhon var det största problemet i en sådan utveckling att den riskerade att leda till oöverblick- bara politiska enheter. Han såg därför det decentraliserade schweiziska statssys­ temet som en förebild i kontrast mot det starkt centraliserade Frankrike. Som det federativa systemets kanske främsta fördel framhöll Proudhon dess inneboende fredliga karaktär; en förbundsstat, hävdade han, saknar de imperialistiska ten­ denser som kännetecknar auktoritära centraliserade stater. Av denna anledning skulle den federativa republiken utgöra en god grundval för en fredlig interna­ tionell organisation. Med avseende på Europa kritiserade således Proudhon det statssystem som upprättats genom Wienkongressen. Han menade vidare att en federativ organisation måste byggas upp etappvis genom att geografiskt närlig­ gande, och kulturellt närbesläktade, stater först sluter sig samman. Dessa enheter skulle sedan, i sin tur, sammansluta sig och resultatet bli en konfederation av fe­ derationer. Genom detta skulle de nödvändiga förutsättningarna för avrustning och varaktigt fredligt samarbete etableras. En sådan utveckling skulle emellertid ej vara möjlig så länge de centraliserade europeiska stormaktema bestod. Slutli­ gen, hävdade Proudhon, att en social utjämning mellan medborgarna var nöd­ vändig för att skapa ett stabilt federativt system. För att åstadkomma detta för­ ordade han att produktionssystemet skulle omorganiseras på kooperativ grand.54 I Proudhons efterföljd utvecklade även ryssen Mikhail Bakunin tankar om upprättandet av en europeisk federation. Liksom Proudhon underströk anarkis- 51 Hugo, Victor: ”Discors d'ouverture”, Congrès de la paix à Paris, 21-24 augusti 1849. Talet är återgivet i Scheller, Guy red: ”Victor Hugo, œuvres complètes - politique”, Robert Laffont, Paris 1985, ss. 299-304. Se även Hugo Victor: ”Paris”, kapitel V: ”Déclaration de paix”, återgivet i Sch­ eller, Guy red: ”Victor Hugo, œuvres complètes - politique”, ss. 35-43. 52 Haupt, George: ”Socialism and the Great War, The Collapse of the Second International”, Cla­ rendon Press, Oxford 1972. 53 Angående Skandinavismens betydelse se ”Holmberg, Åke: ”Skandinavismen i Sverige vid 1800-talets mitt”, Göteborgs universitet, Göteborg 1946. 54 Proudhon, Pierre-Joseph: ”Du principe fédératif’ samt ”Si les traités de 1815, ont cessé d'exister - actes du futur congrès”. Båda arbetena är återgivna i: ”Œvres complètes de P-J Proudhon”, A. Lacroix, Verboeckhoven & Cie éditeurs, Bryssel 1868, volym VIII. Se speciellt ss. 67-84,233-242 samt 243-318. Se även Gröndahl, Britta: ”Pierre-Joseph Proudhon”, Frihetliga bokgillet, Stock­ holm 1959. 2. Europas modernisering; industrialism, nationalism och imperialism 163 ten Bakunin vikten av att en sådan federation måste byggas på en långt driven decentralisering och de deltagande enheternas självständighet. Varje individ, varje sammanslutning, varje kommun, varje provins, varje region, var­ je nation har den absoluta rätten att förfoga över sig själv; att sammansluta sig eller inte sammansluta sig, att alliera sig med vem de vill och bryta allianserna, utan någon hänsyn till vad man kallar hävd eller till vad grannarna tycker. Rätten till fri anslutning och likaledes till fritt utträde är den främsta, den viktigas­ te av alla politiska rättigheter, utan den skulle federationen aldrig bli annat än en mas­ kerad centralisation. Den naturliga invändningen, att denna federativa organisationsprincip skulle komma att leda till söndring och isolationism, bemötte Bakunin med sin överty­ gelse om ...att när utträdesrätten en gång är erkänd, kommer utträden i praktiken att bli omöjli­ ga, eftersom de nationella enheterna dä upphört att vara resultatet av våld och histo­ risk lögn och i stället är fritt bildade. En grundläggande förutsättning för denna federativa internationella organisa­ tionsprocess var således, enligt Bakunin, att den existerande samhällsordningen först störtades. Slutligen skisserade han även en vision om hur denna internatio­ nella samverkan skulle utvecklas från det regionala planet, inom Europa, till en global samarbetsordning på federativ grund.55 Såväl Proudhon som Bakunin underströk således vikten av långt driven de­ centralisering av beslutsprocesserna inom ramen för ett geografiskt öppet mel- lanstatligt samarbete mellan fria enheter. Andra samtida tänkare presenterade dock förslag om en mer långtgående överstatlig regional integration genom tillkomsten av en europeisk statsbildning av mer traditionell federal typ. Sådana visioner återfinns bland annat i skrifter av italienaren Giuseppe Rogieri56, den i Frankrike bosatte ryssen Jacques Novi- cow57 samt svensken Nils Herman Qviding.58 Ett utvecklat exempel på en sådan vision härrör från engelsmannen James Lorimer som 1884 förordade tillkomsten av en federal europeisk statsbildning.59 Konkret innefattade Lorimers förslag in­ rättandet av en federal struktur baserad på ett parlament med två kamrar och med en överstatlig verkställande institution vars ämbetsmän värvades med utgångs­ punkt i personliga meriter. Han angav emellertid inte hur kompetensfördelning­ en mellan den nationella och den federala beslutsnivån borde utformas. Alla ”nationella” frågor, med undantag för territoriella gränsdragningsfrågor, skulle 55 Se Guérin, Daniel: ”Anarkismen”, PAN/Norstedts, Stockholm 1970. Citaten av Bakunin är häm- tade ur detta arbete. 56 Rogieri, Giuseppe: ”Stati Uniti di Europa”, Torino 1878. 57 Novicow, Jacques: ”La Fédération de l’Europe", Ancienne Libraire Germer Baillère et Cie, Paris 1901. 58 Qviding, Nils, Herman: ”Slutliqvid med Sveriges lag”, Tryckeribolaget, Carlshamn 1871. Åter­ given i faksimil av Gidlunds, Avesta 1978. 59 Lorimer, James: ”The Institutes of the Law of Nations”, London 1884. Återutgiven i faksimil av Scientia Verlag, Aalen 1980, speciellt ss. 279-299. 164 Det regionala perspektivet fram till 1945 som utgångspunkt regleras på nationell nivå. Det var således de deltagande sta­ ternas sak att efter behov föra upp frågor av gemensamt intresse på den federala nivån. Lorimer menade vidare att denna regionala europeiska federation skulle kunna utgöra grunden för geografiskt vidare enhetssträvanden. Lorimers vision var dock utpräglat eurocentrisk då han såg anslutningen av utomeuropeiska sta­ ter som en utveckling av de europeiska staternas koloniala besittningar. Ut­ gångspunkten var således den europeiska måttstocken för utveckling: Whether colonies or dependencies of non-European race are destined to reach the stage of national development which will entitle them to international recognition by European States, is a question that admits of no present decision.60 I andra enhetsprojekt från denna tidsperiod utgjorde förekomsten av inbillade el­ ler verkliga yttre hot den starkast betonade drivkraften. Den turkiska/muslimska faran kom emellertid nu att ersättas av andra hot. Som exempel kan nämnas den i Danmark bosatte tysken Conrad Friedrich Schmidt-Phiseldeck som i sitt arbete Der Europäische Bund redan 1821 utgick från att USA utgjorde ett hot mot kon­ servativa europeiska värdemönster och mot de europeiska staternas politiska och ekonomiska inflytande. För att hävda Europas globala dominans krävdes en­ ligt författaren tillkomsten av en europeisk union som borde expandera territo­ riellt och ges formen av ett ”neo-bysantinskt” kejsardöme.61 Även Ryssland kom under 1800-talets senare del, tillsammans med USA, att utmålas som ett hot vilket motiverade västeuropeisk enhet med en tydlig extern identitet.62 Detta hotscenario där ett splittrat Europa kläms mellan de två stor­ makterna USA och Ryssland kom att tydliggöras i de västeuropeiska tanke­ mönstren närmare ett sekel senare. Slutligen bör nämnas den i mina ögon intressanta, och skrämmande, vision om ett enat Europa från denna tidsepok som återfinns hos den intellektuellt in- flytelserike Friedrich Nietzsche. I sina arbeten uttryckte Nietzsche ett starkt för­ akt för den inskränkta nationalismen, i synnerhet inom det tyska Wilhelm inska kejsardömet. Nationalismen har i Frankrike fördärvat karaktären, i Tyskland anden och smaken.63 Jag bortser frän alla dessa nationella krig, nya ”riken” och vad som övrigt står i förgrunden. Vad som angår mig - ty jag ser det förbereda sig långsamt och dröjande - är det enade Europa.64 60 Lorimer, James: ”The Institutes of the Law of Nations”, s. 297. 61 Detta förslag till europeisk enhet kan beskrivas som en utveckling av den heliga alliansens vär­ debas pä ett pan-europeiskt plan. Schmidt-Phiseldeck, Conrad, Friedrich: ”Der europäische Bund”, Brummer, Köpenhamn 1821. 62 Se som exempel Fröbel, Julius: ”Die europäischen Ereignisse und die Weltpolitik”, Springer Verlag, Berlin 1855 samt ”Amerika, Europa und die politischen Gesichtpunkte der Gegenwart”, Ju­ lius Springer Verlag, Berlin 1859. Centrala delar av båda dessa arbeten återfinns återgivna i Foer­ ster, Rolf Helmut: ”Die Idee Europa 1300-1946”, ss. 213-220. 63 Nietzsche, Friedrich: ”Modernität”, återgivet i ”Nietzsche's Werke”, Taschenausgabe, C.G. Nau­ mann Verlag, Leipzig 1906, volym 11, s. 80. 64 Nietzsche, Friedrich: ”Zu: Völker und Vaterländer”, återgivet i ”Nietzsche's Werke”, volym 8, s. 495. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet i Schweiz och Sverige 165 Han menade att de allt starkare internationella europeiska nätverken, i form av kommunikationer, industri, handel och kultur i längden måste leda till national­ statens förintelse och utvecklingen av en homogen och nomadisk europeisk be­ folkningsgrupp; den europeiska människan.65 Dessa ”framtidens européer” gav Nietzsche följande karaktärsegenskaper: .. .det intelligentaste av slavdjur, mycket arbetsamt, i grunden mycket beskedligt, ny­ fiket ända till excess, mångfaldigt, förvekligat, viljesvagt -ett kosmopolitiskt affekt- och intelligenskaos.66 I sitt arbete Mänskligt, alltför mänskligt (1878) förutsåg visserligen Nietzsche ett demokratiskt europeiskt folkförbund modellerat efter schweizisk förebild där varje ingående stat skulle inneha en ställning motsvarande en kanton.671 senare arbeten utvecklade han emellertid ett allt starkare förakt för den demokratiska styrelseformen som, enligt Nietzsche, ofrånkomligen var nivellerande och kom­ mer att uppamma tyranner.681 detta sammanhang myntades uttrycket, ”den goda europén”, med vilket han avsåg en framtida europeisk härskarkast. Man måste således i Nietzsches begreppsvärld skilja mellan ”framtidens européer” och ”den goda europén”, den förre slav och den senare herre. I konsekvens med tan­ ken om att tillvaron i grunden styrs av viljan till makt förutsåg Nietzsche även en fortsatt utveckling av ett världsomspännande välde under europeisk led- ning. 69 Inte heller i detta tidsskede kom emellertid visionerna om europeisk enhet att finna någon starkare förankring bland de politiska beslutsfattarna i Europas huvustäder. Maktbalanstänkandet kom även fortsättningsvis att dominera och inom ramen för detta aktualiserades i tilltagande omfattning vissa mindre staters ständiga neutralitet. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet som en grundläggande hållning i Schweiz och Sverige Under perioden efter det första franska kejsardömets fall kom mindre staters per­ manenta neutralitet att aktualiseras som ett instrument för att främja säkerhets­ politisk stabilitet inom ett internationellt system dominerat av maktbalanstän- kande. Denna utveckling grundades på att stormakternas gemensamma egenin­ tressen sammanföll med vissa mindre staters egenintressen: 65 Nietzsche, Friedrich: ”Menschliches, Allzumenschliches”, återgivet i ”Nietzsche's Werke”, vo­ lym 4, s. 352. 66 Nietzsche, Friedrich: ”Der Wille zur Macht”, återgivet i ”Nietzsche's Werke”, volym 10, s. 116. 67 Nietzsche, Friedrich: ”Menschliches, Allzumenschliches”, återgivet i ”Nietzsche's Werke”, vo­ lym 4, ss. 351-354 68 Nietzsche, Friedrich: ”Bortom Godt och Ondt”, Albert Bonniers förlag, Stockholm 1904, ss. 205-236. 69 En analys av begreppet ”den gode européen” återfinns i Johansson, Melker: ”Nietzsche och det Tredje riket”, Kooperativa förbundets bokförlag, Stockholm 1943, ss. 225-241. De svenska över­ sättningarna av de återgivna citaten av Nietzsche är hämtade ur detta arbete. 166 Det regionala perspektivet fram till 1945 En mindre stats permanenta neutralitet utgjorde, ur varje stormakts perspektiv, en metod att söka garantera att denna stat ej allierade sig med den potentiella fienden. Ur den mindre statens perspektiv kom den permanenta neutraliteten därmed att utgöra ett instrument för att upprätthålla nationell suveränitet. Denna process förstärktes vidare av att staters permanenta neutralitet inom vissa delar av den allt starkare europeiska fredsrörelsen kom att förespråkas som ett instrument för världsfredens upprätthållande. Sådana stater hade avsvurit sig militära maktmedel som ett instrument för att främja nationella intressen. Deras speciella position gav dem vidare unika möjligheter att medla och på andra sätt söka främja att mellanstatliga tvister bilades med fredliga medel. Enligt detta synsätt skulle därför tillkomsten av ett ökat antal permanent neutrala stater, som i sin tur samarbetade med varandra i syfte att bilägga tvister mellan stormakter­ na, utgöra det mest effektiva tillgängliga instrumentet för att skapa säkerhetspo­ litisk stabilitet.70 I denna miljö etablerades och befästes den schweiziska konfederationens de jure permanenta neutralitet och Sveriges självpåtagna politiska målsättning att ställa sig neutral i händelse av stormaktskrig.71 I båda dessa stater, främst i Schweiz, fanns dock sedan tidigare en historisk erfarenhet av neutralitet. 3.1 Schweiz Neutralitetsbegreppet gjorde sin entré i den schweiziska historien redan i och med att kantonerna Basel och Schaffhausen (1501) samt Appenzell (1513) an­ togs som medlemmar i den schweiziska konfederationen. Alla de tidigare alliansavtalen mellan Konfederationens medlemmar, som tillkomit sedan 1291, innehöll ömsesidiga förpliktelser att militärt bistå de övri­ ga kantonerna. Dessa förpliktelser aktualiserades inte bara i stridigheter mot ytt­ re fiender utan också mot inre, i det fall en kanton brutit mot sina förpliktelser gentemot de övriga. Därigenom hade såväl ett allianssystem gentemot yttre fien­ der som ett internt kollektivt säkerhetssystem tillskapats. I praktiken kom emel­ lertid detta system att underblåsa de inre stridigheterna snarare än att stävja dem. Mot bakgrund av denna erfarenhet innehöll det avtal som låg till grund för Basels anslutning till Konfederationen en förpliktelse för Basel att avstå från att stödja en kanton i striden mot en annan. Istället var det Basels skyldighet att ställa 70 Se som exempel Hilty, Charles: ”Sur la Paix et la Guerre”, Bern 1890. Se även Mårald, Bert: ”Den svenska freds- och neutralitetsrörelsens uppkomst - ideologi, propaganda och politiska ytt­ ringar från Krimkriget till den svensk-norska unionens upplösning”, Akademiförlaget, Stockholm 1974, ss. 82-94. 71 Här skall även infogas inrättandet av Belgien som en suverän men permanent neutral stat 1831. ”Treaty between Great Britain, Austria, France, Prussia and Russia, and Belgium relative to the Se­ paration of Belgium from Holland”, London 15 november 1831, artikel VII, samt erkännandet av Luxemburgs permanenta neutralitet 1867, ”Treaty between Great Britain, Austria, Belgium, Fran­ ce, Italy, the Netherlands, Prussia, and Russia relative to the Grand Duchy of Luxemburg and the Duchy of Limburg”, London 11 maj 1867, artikel II. Fördragstexterna återfinns återgivna i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815-1914”, David & Charles, Newton Abbot 1972, volym I, ss. 203-214 samt 447-451. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet i Schweiz och Sverige 167 sig neutral och aktivt söka medla i konflikten och verka for dess lösning på fredlig väg.72 Bestämmelser med samma innebörd inkluderades även i de avtal som till­ kom för Appenzells och Schaffhausens inträde i Konfederationen. Genom att för­ säkra sig om att tre av tretton kantoner skulle komma att iakttaga en intern neu­ tralitet och aktivt verka för en fredlig lösning av uppkomna tvister mellan kan­ tonerna, sökte Konfederationens arkitekter att skapa ett instrument för att mode­ rera interna konflikter. Detta system visade sig under de kommande århundradena utgöra en betydelsefull stabiliserande faktor för Konfederationens fortbestånd.73 De allierade kantonernas stora militära förlust i slaget vid Marignano 1515 och reformationens gryning i Zürich 1519 markerade begynnelsen för den schweiziska Konfederationens externa neutralitet. Den reformerta kristna lä­ ran74 spreds från Zürich till Basel, Schaffhausen och Bern. Glarus och Appenzell delades över religionsfrågan medan de övriga sju kantonerna förblev trogna den romersk-katolska kyrkan. Därigenom kom Konfederationen, liksom övriga Västeuropa, att bli religiöst tudelad och de inre spänningarna mellan kantonerna ökade. Under hela det trettioåriga kriget höll emellertid de schweiziska kantonerna fred sinsemellan. Trots den interna religiösa splittringen och yttre försök att un­ derblåsa dessa motsättningar överlevde Konfederationen. Det krig som ödeläde Schweiz tyska grannländer kom därmed att verka enande för Konfederationen och neutralitetens ställning kom att stärkas i det politiska medvetandet: En ex­ ternt neutral position var nödvändigt för Konfederationens fortbestånd då denna internt återspeglade de religiösa motsättningar som, åtminstone delvis, utgjorde krigsorsaken. Vidare tillskrivs de tre sist tillkomna kantonernas interna perma­ nenta neutralitet och deras förmåga att medla i uppkomna konflikter mellan öv­ riga kantoner en stor betydelse.75 Konfederationens elastiska struktur bidrog också sannolikt till dess överlevnadsförmåga. Om Schweiz hade varit en konso­ liderad nationalstat, och inte en allians av självständiga kantoner, kunde en av de religiösa grupperna växt sig så stark att den vunnit kontroll över statsmakten vil­ ket i sin tur, med stor säkerhet, lett till att den därmed utestängda gruppen sökt stöd utifrån. 721 engelsk översättning löd denna förpliktelse: If, which God may ever forbid, it should sometime come to a conflict between one or several members of the Confederation and the others, Basle shall, through its envoys, labor pacifically to settle such a disturbance, discord or dispute. And even if she shoidd fail therein, she shall not assist one party against another, but shall remain aside and persist in her efforts of peaceful mediation. Som citerat i Rappard, William, E: ”Collective Security in the Swiss Experience”, George Allen & Unwin Ltd, London 1948, s. 54. 73 Rappard, William E: ”Collective Security in the Swiss Experience”, s. 54. 74 Den schweiziska reformationens förgrundsfigur var Ulrich Zwingli (1484-1531). I sina predik­ ningar gisslade han, förutom den katolska kyrkans avvikelser från bibeln, folkets laster och de sty­ randes politik som han ansåg drev Edsförbundet bort från neutraliteten. Speciellt kritiserade han den omfattande exporten av legoknektar. Som anförare för staden Zürich ledde han ett militärt an­ fall mot de katolska urkantonerna men led ett fullständigt nederlag och stupade själv. Se Frisch, Hartvig: ”Europas kulturhistoria”, volym III, Wahlström & Widstrand, Stockholm 1979, ss. 256- 261. 75 Martin, William: ”Switzerland from Roman Times to the Present”, 1929, återutgiven av Elek, London 1971, s. 85. Rappard, William, E: ”Collective Security in the Swiss Experience”, ss. 21-22. 168 Det regionala perspektivet fram till 1945 Efter det trettioåriga krigets slut fortfor Konfederationen att upprätthålla en externt neutral hållning med franska garantier för dess territoriella integritet. Den franska viljan att agera som Konfederationens beskyddare hade sin grund i det franska behovet av schweiziska legosoldater för de konstant pågående stri­ derna mot de tyska staterna. Ytterligare ett motiv för Frankrikes agerande var in­ tresset av att garantera att de pass över Alperna som kontrollerades av Konfede­ rationen hölls öppna och tillgängliga för Frankrikes behov. Dessa externa förutsättningar försvann i ett slag i och med Bastiljens storm­ ning 1789 och kort därefter befann sig Schweiz åter geografiskt i centrum av en europeisk stormaktskonflikt. I denna kom emellertid neutraliteten att utgöra ett klent skydd. De viktiga kommunikationslederna mellan Österrike och Frankrike och mellan Italien och Tyskland, som kontrollerades av Konfederationen, ut­ gjorde en nyckel för de franska militära expansionsplanerna. Den försiktigt neu­ trala hållning som Konfederationen intog gentemot de krigförande respektera­ des inte då franska trupper, 1798, invaderade och tog kontroll över samtliga kan­ toner. Inom ramen för det franska imperiebygget i Europa upplöstes den gamla Konfederationen och ersattes av en centraliserad enhetsstat - den Helvetiska re­ publiken - under fransk kontroll.76 I och med det franska imperiets fall föll också dess lydriken samman. Öster­ rikiska trupper besatte stora delar av Schweiz territorium och landets framtid lämnades i händerna på de segrande makterna vid Wienkongressen. 3.1.1 Den permanenta neutraliseringen av Schweiz Vid Wienkongressen lät de europeiska stormaktema återupprätta den schweizis­ ka konfederationen. Konfederationen försågs med en ny konstitution vilken innefattade starkare federala inslag än tidigare. Ett sådant inslag var upprättandet av en förbundsarmé under ett centralt kommando. En schweizisk begäran om internationellt erkännande av Konfederationens eviga neutralitet godtogs av segrarmakterna vid Wienkongressen.77 Den tidens fem stormakter78 erkände och garanterade därefter gemensamt Schweiz eviga neutralitet och deklarerade att Schweiz neutralitet, territoriella okränkbarhet och självständighet från allt utländskt inflytande låg i hela Europas säkerhetspolitis­ ka intresse.79 76 Den Helvetiska republiken existerade fram till 1803 dä den omvandlades till en ny konfederation under fortsatt fransk dominans. ”Acte de médiation”, Paris 19 februari 1803, Receuil des traités de la France, volym 10, s. 1. Denna statsbildning existerade fram till 1814. 77 ”Declaration of the 8 Powers, on the Affairs of the Helvetic Confederacy”, Wien, 20 mars 1815 Deklarationen återfinns återgiven i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815- 1914”, David & Charles, Newton Abbot 1972, volym I, ss. 30-34. 78 Frankrike, Storbritannien, Österrike, Preussen och Ryssland. 79 ”Act signed by the Protecting Powers, Austria, France, Great Britain, Prussia and Russia for the Acknowledgment and Guarantee of the Perpetual Neutrality of Switzerland and the Inviolability of its Territory”, Paris 20 november 1815. Deklarationen återfinns återgiven i Hurst, Michael red: ”Key Treaties for the Great Powers, 1815-1914”, David & Charles, Newton Abbot 1972, volym I, ss. 119-120. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet i Schweiz och Sverige 169 Genom det internationella erkännandet av, och garantierna för, den schwei­ ziska konfederationens eviga neutralitet hade för första gången en stats perma­ nenta neutralitet givits formen av en folkrättslig förpliktelse. Neutraliseringen av Schweiz 1815 kan visserligen sägas bygga på en mång­ hundraårig inhemsk tradition, men det avgörande momentet var den intressege­ menskap som existerade bland stormakterna. Ett permanent neutralt Schweiz ut­ gjorde en väsentlig pusselbit i den stabila statsstruktur som dessa sökte åstad­ komma. Erkännandet av Schweiz permanenta neutralitet innebar också att landets in­ ternationella ställning stärktes och att århundraden av österrikiskt, och senare franskt, inflytande kom att upphöra. Som en reaktion på interna splittringstendenser under 1800-talets första hälft80 kom centralmakten i Bern därefter att successivt förstärkas och en federal konstitution antogs 1848. Den permanenta neutraliteten utgjorde härvid ett na­ tionellt enande element som dessutom uppfattades som nödvändigt för fortbe­ ståndet av en liten stat med strategiskt utsatt position, placerad mellan konkur­ rerande stormakter och i kontroll av viktiga transportleder mellan dessa. Ur kringliggande stormakters perspektiv stärktes den traktatsbundna schweiziska permanenta neutralitetens trovärdighet genom att ett federalt system inrättades och kantonernas suveränitet begränsades. Den permanenta neutraliteten, som både stärkte, och stärktes av, den federala statens inrättande kom därmed att ut­ göra ett centralt element för den schweiziska nationens fortsatta utveckling. Den schweiziska utrikespolitiken anpassades därefter gradvis till den rådande makt­ balansen mellan de omgivande stormakterna och Federationens överskuggande utrikespolitiska målsättning var att undvika att bli indragen i väpnade konflikter mellan dessa.81 3.1.2 Permanent neutralitet som nationell identitet Den schweiziska neutraliteten befästes ytterligare 1864 i och med det Internatio­ nella Röda Korsets tillkomst med placering i Genève.82 Röda Korsets centrala idé var att skadade soldater, sjukvårdspersonal, och ambulanser skulle ges en status av ”hors de combat”, det vill säga att de skulle anses som neutrala och lämnas utanför pågående väpnade konflikter. Röda Korset kan därmed ses som 80 Martin, William: ”Switzerland from Roman Times to the Present”, 1929, återutgiven av Elek, London 1971, ss. 203-225. 81 Trots denna lågmälda utrikespolitiska hållning kom Schweiz mycket nära att bli krigförande vid åtminstone två tillfällen under 1800-talets andra hälft: 1856 syntes ett krig med Preussen vara ound­ vikligt när den preussiska armén startade förberedelser för en intervention till stöd for den rojalis­ tiska regeringen i Neufchåtel. Vidare fick schweizisk expansionism en konkret formulering för sis­ ta gången 1860 då Federationen ställde krav gentemot Frankrike rörande de norra delarna av Savo- jen. Denna konflikt ledde till mycket ansträngda diplomatiska relationer med Paris som emellertid inte utvecklades till en militär konfrontation. Se Macbean Knight, W, Stanley: ”The History of the Great European War”, Caxton Publishing Company, London, 1914. ss 163-165. 82 ”Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armies in the Field”, Genève 22 augusti 1864. 170 Det regionala perspektivet fram till 1945 en praktisk tillämpning av neutralitetsbegreppet och genom dess inrättande er­ höll den schweiziska neutraliteten en internationell betydelse långt utöver det nationella målet att undvika deltagande i militära konflikter. Den schweiziska identifikationen med dess neutrala status manifesterades ytterligare 1870 då Fe­ derationen antog Röda Korsets motto, ”Inter Arma Caritas”, som sitt eget. Den utveckling som Röda Korsets etablerande lade grunden till innebar att det under 1800-talets sista decennier blev en sedvänja för internationella organisationer att upprätta sina högkvarter i Schweiz.83 Denna utveckling kan beskrivas som sym- biotisk; Schweiz permanenta neutralitet ökade de internationella samarbetsorga- nisationernas trovärdighet samtidigt som inrättandet av dessa organisationers högkvarter på schweiziskt territorium stärkte den schweiziska neutralitetens, och därmed också den schweiziska suveränitetens, ställning. Federationens konstitution reviderades 1874 och är, i denna form, i allt vä­ sentligt i kraft idag.84 Genom denna författningsrefonn gavs landets permanenta neutralitet ett grundlagsskydd uttryckt i konstitutionens artikel 8 585 samt 102: Der Bundesrat hat innert den Schranken der gegenwärtigen Verfassung vorzüglich folgende Befugnisse und Obliegenheiten: ... 9. Er wacht für die äussere Sicherheit, für die Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität. Schweiz kom vidare att deltaga i det arbete med kodifiering av neutralitetsrätten som ägde rum vid Haagkonferenserna 1899 och 190786 och tillhörde de stater som först ratificerade Haagkonventionerna. 3.2 Sverige 1523 kan sägas utgöra den svenska nationalstatens födelseår. Detta år frigjordes Sverige slutgiltigt från Kalmarunionen som under danskt ledarskap förenat de skandinaviska länderna sedan 1397. Redan under de föregående århundradena hade Sverige gradvis expanderat mot norr och öster vilket givit upphov till kon­ flikter med det Ryska riket. Vid hovet i Stockholm närdes under 1500-talet drömmen om en vidare expansion österut längs Östersjöns kust. Dessa svenska ambitioner att upprätta ett baltiskt imperium kom att förverkligas under 1600- talets första hälft. Under denna period expanderade Sverige långt utanför sina naturliga geografiska gränser och Östersjön kom att bli ett svenskt innanhav. 83 Exempel är Internationella telegrafunionen (Bern 1868), Metriska unionen (Bern 1875), Världs- postunionen (Bern 1874) samt Internationella järnvägsunionen (Bern 1893) Se Schiavone, Giusep­ pe: ”International Organizations - a Dictionary”. 84 ”Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft”, 29 maj 1874. Omtryckt i ”Die Vervassungen Europas”, Alfred Kroner Verlag, Stuttgart 1966, ss. 495-532. 85 Die Gegenstände, welche in den Geschäftskreis beider Räte fallen, sind insbesondere folgende: ...6. Massregeln für die äussere Sicherheit, für Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz, Kriegserklärungen und Friedensschlüsse. 86 Se Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, Helbing & Lichtenhahn, Ba­ sel 1970, volym II, ss. 86-88. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet i Schweiz och Sverige 171 Denna expansiva period kulminerade i och med fredsslutet i Roskilde 1658. Att det relativt fattiga och glest befolkade Sverige kunde uppnå en position som re­ gional stormakt kan tyckas förvånande då de omgivande staterna otvivelaktigt hade tillgång till betydligt större ekonomiska och personella resurser. De stater som besegrats av Sverige var emellertid under denna tidsperiod tillfälligt försva­ gade: Danmarks stagnation hade fortsatt allt sedan Kalmarunionens upplösning, de tyska staterna var splittrade och försvagade av de politiska och religiösa kon­ flikter som ledde fram till det trettioåriga kriget, Polen var lamslaget av interna konflikter och Ryssland var sönderslitet av de dynastiska fejder som brukar re­ fereras till som ”den stora oredan”. Dessa yttre förhållanden gjorde det möjligt för en liten stat, militärt välorganiserad men med begränsade resurser, att till­ skansa sig en regionalt dominerande position. 3.2. / Neutralitet som ett instrument för nationell stormaktspolitik Utifrån sin styrkeposition som en krigförande regional stormakt kom neutrali- tetsbegreppet att användas av den svenska statsledningen som ett instrument för att befordra svenska intressen på slagfältet: Ett exempel på detta är det fördrag om neutralitet som Sverige 1632 ingick med biskopsdömena Trier och Köln.87 Genom detta förband sig dessa katolska småstater att iakttaga neutralitet och att ej bistå den habsburgska kejsarmakten. Som Ove Bring påpekat, byggde denna användning av neutralitetstanken på det neutralitetsbegrepp som formulerats av Hugo Grotius, enligt vilket neutrala stater skulle respektera en krigförande stats rättmätiga kamp.88 Tillkomsten av detta neutralitetsavtal måste således ses uti­ från den svenska statsledningens självuppfattning av den egna kampens rättmä­ tighet. Att neutralitet inte utgjorde mer än ett pragmatiskt använt instrument i den dåtida svenska utrikesledningens ögon framgår vidare av Gustaf II Adolfs negativa svar på en begäran om ett svenskt erkännande av det lutheranska Bran­ denburgs neutralitet: Das sage ich Euch klar heraus, ich will von keiner Neutralität nichts wissen noch hö­ ren. Seine Liebden muss Freund oder Feind sein.89 Då den svenska expansionen möjliggjordes av en serie förutsättningar av tillfäl­ lig karaktär kom emellertid det svenska stormaktsväldet att bli kortvarigt. I bör­ jan av 1 700-talet hade Ryssland åter blivit en stormakt under Peter den stores led­ ning. Polen hade försvunnit som självständig stat men en preussisk stormakt var i uppseglande under ledning av furstendömet Brandenburg. Det svenska baltiska imperiet kom att avvecklas successivt från 1658 fram till freden i Fredrikshamn 87 Se även Tham, Wilhelm: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, P.A. Norstedt & söners för­ lag, Stockholm 1960, del 1:2, ”1560-1648”, ss. 228-229. Fördragen återfinns återgivna i Rydberg, O.S. red: ”Sveriges traktater med främmande magter”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stockholm 1903, volym 5, ss. 734-738 samt 800-801. 88 Bring, Ove: ”Sverige och neutralitetsrätten - från Grotius till Bildt”, SvJT 1995, ss. 425 438, ss. 425-426. Angående Grotius syn på neutralitet se ovan under 1.1. 89 Tham, Wilhelm: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, del 1:2, ”1560-1648”, s. 205. 172 Det regionala perspektivet fram till 1945 1809. Den period under vilken Sverige var en reell stormakt var dock tillända redan i 1700-talets början genom de svenska förlusterna mot Ryssland vid Polta­ va 1709 och mot Danmark vid Tönningen 1713.90 Försvar, istället för expansion, blev den svenska politikens huvudlinje och en balans mellan de närliggande stor­ makterna, Ryssland och Preussen, kom att bli en nödvändig förutsättning för Sveriges möjligheter att agera på den internationella arenan. Inom ramen för den­ na allt mer defensiva hållning kom landets neutralitet visavi krigförande stater i dess omgivning att utgöra ett handlingsmönster som allt oftare övervägdes. Som en naturlig konsekvens av detta kom också den svenska statsmaktens intresse av värnandet av neutrala staters rättigheter att öka. Den första svenska neutralitets- förklaringen tillkom med avseende på kriget mellan England och Holland 1665- 1667 där stockholmsregeringen också sökte agera som medlare mellan de krig­ förande.91 Fokuseringen på neutrala staters rättigheter konkretiserades främst i de väpande neutralitetsförbund för skyddet av den marina handeln som Sverige ingick med andra neutrala stater under 1700-talets andra hälft.92 Den fundamentala europeiska maktbalansen mellan Preussen och Ryssland, till vilken den svenska politiken anpassats, upphävdes genom fredssluten i Tilsit 1807.93 För Sverige innebar detta att landet var i det närmaste omringat av allie­ rade fiendemakter. Den svenska utrikespolitiken, som ännu inte var fri från stor- maktsambitioner, anpassades dåligt till denna nya situation. Detta ledde till en militär konflikt med Ryssland varigenom landet tvingades att avträda Finland en­ ligt villkoren i Fredrikshamnsfreden 1809.94 I viss mån sökte Sverige kompen­ sera denna förlust genom att, efter 1812, alliera sig med Ryssland och England gentemot Frankrike. I utbyte erhöll Sverige löfte om stöd för att annektera Norge från, det med Frankrike allierade, Danmark. De direkta svenska insatserna inom den ”Stora alliansen” kom dock att bli begränsade och främst riktade mot Dan­ mark som tvingades att kapitulera och avträda Norge. Efter en serie mindre kon­ frontationer tvingades därefter Norge in i en union med Sverige 1814.95 90 Trots de stora territoriella förlusterna som följde var Sverige dock fortfarande, efter Ryssland, Europas till ytan största stat men med en befolkning om endast 1,5 millioner invånare. Omringat av relativt sett starkare stater stagnerade Sveriges kontakter med utvecklingen på kontinenten. 91 Denna neutralitetsförklaring utfärdades 17 juli 1666. Se vidare i Landberg, Georg: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stockholm 1952, del 1:3, ”1648-1697”, s. 145. 92 Se ovan under 1.1. 93 I Tilsit slöts 7 juli 1807 fred mellan Frankrike och Ryssland och 9 juli fred mellan Frankrike och Preussen. Genom dessa fredsavtal åtog sig såväl Ryssland som Preussen att stänga sina hamnar för engelska fartyg och förklara England krig. Som ett resultat av fredsavtalen uppstod en kontinental allians i vilken Frankrike, Preussen, Ryssland och, efter det brittiska bombardemanget av Köpen­ hamn 1807, även Danmark/Norge ingick. Fördraget är återgivet i Israel, Fred, L. red: ”Major Peace Treaties in Modern History”, ss. 469-486. 94 ”Fredsfördrag emellan hans Maj:t konungen av Sverige och Sveriges Rike å ena sidan samt hans Maj:t Kejsaren av Ryssland och Ryska Riket å andra sidan”, Fredrikshamn 17 september 1809, anonym traktatssamling i UD:s bibliotek. 95 ”Fredsfördrag emellan hans Maj:t konungen av Sverige och Sveriges Rike å ena sidan samt hans Maj:t Konungen av Dannemark och Danska Riket å andra sidan”, Kiel 14 januari 1814, artikel IV, anonym traktatssamling i UD :s bibliotek. Se vidare i Höjer, Torvald: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stockholm 1954, del 111:2, ”1810-1844”, ss. 202-218. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet i Schweiz och Sverige 173 3.2.2 Neutralitet som ett säkerhetspolitiskt instrument i en position av relativ svaghet Sverige kom att deltaga som en av segrarmakterna vid Wienkongressen. Den svenska utrikespolitiken under de följande årtiondena kom emellertid att utgöra en mindre stats anpassning till det system av balans mellan Europas stormakter som successivt utvecklades. Dess syfte var att undvika inblandning i konflikter mellan stormakterna och dess innehåll utformades pragmatiskt. Den allians som slutits med Ryssland 1812 var fortfarande i kraft och Sverige intog en ryskvänlig hållning i det rysk-turkiska kriget 1828-1829.96 Uppföran­ det av ryska befästningsverk på Åland under 1830-talets början innebar emeller­ tid att Sverige inledde underhandlingar med regeringen i London och alliansen med Ryssland kom gradvis att upplösas. I januari 1834 lät Karl XIV Johan ut­ färda en svensk neutralitetsförklaring med avseende på ett befarat krig mellan England och Ryssland i Främre Orienten. Denna förklaring av ett ”system av sträng och oberoende neutralitet” var en följd av en realpolitisk bedömning av Sverige/Norges situation: Brödrarikena belägna mellan tvenne stora makter, som äro i tvist på åtskilliga punkter och tävlande på andra, ha stora intressen att bevaka hos var och en av dem. I avseende på Ryssland måste man taga i betraktande dess närbelägenhet, dess stora överlägsen­ het i krafter och slutligen några positiva handelsintressen. Vid England åter fästas vi genom hela vårt industriella och handelssystem, ävensom vårt sjöförsvar.97 För att tillvarata Sveriges nationella intressen begärde följaktligen Sverige att, genom att förklara sig som neutralt, lämnas utanför en framtida konflikt mellan England och Ryssland. Neutralitetsförklaringen kan dessutom ses som ett led i Karl XIV Johans personliga ambition att spela en central roll på den internatio­ nella arenan som medlare mellan England och Ryssland. Det förväntade kriget bröt dock aldrig ut och 1834 års neutralitetsförklaring kom därmed inte att få nå­ gon praktisk betydelse. Denna avsiktsförklaring om neutralitet i händelse av krig innebar dock att neutraliteten hade introducerats i det svenska utrikespolitiska tänkandet som ett användbart instrument för en liten stat att överleva i skuggan av rivaliserande stormakter. Någon för framtiden konsekvent neutralitetslinje etablerades emellertid inte genom denna avsiktsförklaring och tanken om svensk neutralitet kom, fram till 1864, att brytas mot idén om regional skandinavisk solidaritet. 3.2.3 Neutralitet och skandinavism Under den korta tidsperioden 1843-1864 kom den skandinavistiska rörelsen, som sökte bekräfta och förstärka gemenskapen mellan de skandinaviska länder­ na, att få en stark ställning inom akademiskt utbildade grupper vilka dominerade opinionsbildningen i den tidens Sverige. Genom skandinavismens spridning ska- 96 Höjer, Torvald: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, del Ш:2, ”1810-1844”, ss. 253-254. 97 Karl XIV Johan inför Riksdagens hemliga utskott 1834. Yttrandet är återgivet i Andra Kamma­ rens tillfälliga utskotts utlåtande, 1902:34, s. 20. 174 Det regionala perspektivet fram till 1945 pades en ny bas för relationerna mellan de skandinaviska staterna och risken för en framtida konflikt mellan dessa minskade successivt under denna tidsperiod.98 Samtidigt kom den svenska utrikespolitiken, under inflytande av skandina­ vismen, att få en alltmer aktiv prägel med målsättningen att återge Sverige en starkare position i Nordeuropa. I kriget mellan Preussen och Danmark, 1848— 1850, om Schleswig-Holsteins ställning inom det danska kungariket, gav Sverige/Norge Danmark sitt stöd genom att mobilisera en svensk armékår i Skå­ ne och skeppa över 4000 man till Fyn för att Danmark skulle kunna koncentrera sina egna styrkor i hertigdömena. Samtidigt bidrog regeringen i Stockholm, ge­ nom medlingsinsatser, till att ett stilleståndsavtal kunde uppnås.99 De svenska styrkorna kom ej att deltaga i stridigheterna och någon krigsförklaring gentemot Preussen avgavs ej. Den svenska politiken, som innebar ett direkt militärt stöd till Danmark, kan betecknas som ett icke-krigförande deltagande. Den skandinavistiska ideologin, i kombination med rädslan för rysk expansi­ on, kom också att prägla den svenska politiken i Krimkriget som utbröt i mars 1854.100 Sverige/Norge samt Danmark avgav en gemensam neutralitetsförkla- ring med avseende på denna konflikt redan i december 1853.1011 april 1854 an­ togs svenska neutralitetsregler.102 Dessa kom emellertid i praktiken att tillämpas på ett sätt som uppenbart gynnade den anti-ryska alliansen. Reglerna tillkänna­ gav att de svenska hamnarna, förutom ett fåtal örlogshamnar, var öppna vilket innebar en betydande fördel för de Västallierade som annars inte haft tillgång till hamnar i Östersjön. Hamnen i Fårösund på Gotland kom, genom den svenska politiken, att förvandlas till en operationsbas för de franska och brittiska flott­ styrkornas attacker mot mål i Ryssland och i Finland.103 Svenska förhoppningar att kunna återerövra Finland från Ryssland ledde vi­ dare till att Sverige, trots neutralitetsförklaringen, inledde diplomatiska förhand­ lingar med England och Frankrike om ingående av en militär allians. Under trycket av den allmänna opinionen utarbetades dessutom en svensk plan för mo­ bilisering 1855.104 Konkret ledde förhandlingarna med de Västallierade till slu­ tandet av den så kallade ”Novembertraktaten” 1855.105 Enligt denna förband sig Sverige/Norge att inte avträda något landområde till Ryssland och Västmakterna 98 Den sista återstående potentiella källan för en väpnad konflikt inom Skandinavien försvann ge­ nom upplösningen av unionen mellan Sverige och Norge 1905. 99 Jansson, Allan: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stock­ holm 1954, del 111:3, ”1844-1872”, ss. 25-49. 100 Bakgrunden till denna stormaktskonflikt var att Ryssland ockuperat ett par provinser på Balkan som hörde till det Ottomanska imperiet. Genom kriget sökte Frankrike och England gemensamt stoppa en fortsatt rysk expansion mot Bosporen. 101 Jansson, Allan: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, del 111:3, ”1844-1872”, ss. 77-80. 102 ”Kongl. Maj:ts nådiga kungörelse angåede hwad till swenska handelns och sjöfartens betryg­ gande under krig mellan främmande sjömakter iakttagas bör mm.”, SFS 1854:20. 103 Jansson, Allan: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, del Ш:3 ”1844-1872”, ss. 91-92. 104 Angående den svenska opinionen se Jansson, Allan: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, del 111:3, ”1844-1872”, ss. 109-116. 105 ”Traktat med Frankrike och Storbritannien till betryggande av de Förenade Rikenas integritet”, 21 november Stockholm, 1855, återgiven i ”Sveriges traktater med främmande magter”, P.A. Nor­ stedt & Söner, Stockholm 1898, del 11, ss. 307-308. 3. Utvecklingen av ständig neutralitet i Schweiz och Sverige 175 åtog sig att inskrida med militära medel för att garantera Sverige/Norges territo­ riella integritet. Fredsslutet, 1856, kom emellertid före ett svenskt militärt inträde i kriget. Novembertraktaten fick främst betydelse som ett påtryckningsmedel mot Ryss­ land under de följande fredsförhandlingarna i Paris 1856, och de direkta svenska vinsterna av den mot västmakterna välvilliga neutraliteten inskränkte sig till att Ryssland förbands att demilitarisera Åland.106 Under 1860-talet blossade konflikten mellan Danmark och Preussen om her- tigdömena Schleswig och Holstein åter upp. Preussen hade under den politiska ledningen av Bismarck kommit att utvecklas till en regional stormakt och på sommaren 1863 inleddes förhandlingar mellan Danmark och Sverige om upp­ rättandet av ett försvarsförbund till skydd för Schleswig. I en atmosfär av skan- dinavistisk yra utlovade den svenske kungen, Karl XV, att Sverige skulle bidra med 20 000 man för Schleswigs försvar. I ljuset av landets begränsade militära resurser, och rädslan för att Ryssland skulle komma att utnyttja en krigssituation till att göra upp räkningen med Sverige sedan Krimkriget, avskrev emellertid re­ geringen planen på en försvarsallians med Danmark som orealistisk.107 När krig bröt ut mellan Danmark och Preussen 1864 uteblev det utlovade svenska stödet och danskarna tvingades att avträda såväl Holstein som Schleswig. 3.2.4 En tilltagande neutralitetspolitisk konsekvens men ett samtidigt värnande om den svenska handlingsfriheten Händelserna 1863-1864 ledde till en moralisk och politisk kris i Sverige/Norge och innebar en vändpunkt för unionens utrikespolitik. Skandinavismen dog som aktiv rörelse och de utrikespolitiska ambitionerna tonades ned.108 Under de föl­ jande årtiondena kom Sverige alltmer att anpassa sin utrikespolitiska hållning till de faktiska styrkeförhållandena i statssamfundet, där Sverige utgjorde en militärt och ekonomiskt resurssvag stat i stormaktssfärernas marginal. Landets neutrali­ tet med avseende på inomeuropeiska stormaktskonflikter kom därmed att bli en naturlig handlingsväg. Denna anpassning innebar konkret att Sverige/Norge in­ tog en neutral hållning i 1866 års krig mellan Österrike och Preussen109, i det fransk-tyska kriget 1870-18711 '°, liksom i kriget mellan Kina och Japan 1894.111 106 ”Peace Treaty between Great Britain, France, the Ottoman Empire, Sardinia and Russia” Paris 30 mars 1856, artikel ХХХШ. Fördraget är återgivet i Israel, Fred, L. red: ”Major Peace Treaties in Modern History”, ss. 947-957. 11,7 Beslut vid Ulriksdalskonferensen 8 september 1863. Se Jansson, Allan: ”Den svenska utrikes­ politikens historia”, del 111:3, ”1844-1872”, ss. 199-205. 108 Se vidare i Lundh, Hans, Lennart: ”Frän skandinavism till neutralitet, utrikespolitik och utrikes­ debatt i Sverige under Carl XV:s sista är”, Trollhättan 1950. 109 ”Kongl. Maj:ts nådiga kungörelse i anledning deraf att krig mellan särskilda främmande makter utbrutit”, SFS 1866:30. 110 ”Kongl. Maj:ts nådiga kungörelse i anledning av befarade krigsoroligheter mellan främmande makter”, SFS 1870:35. 111 ”Kongl. Maj :ts nådiga kungörelse i anledning i anledning deraf att krig mellan främmande mag- ter utbrutit”, SFS 1894:56. 17 6 Det regionala perspektivet fram till 1945 Idén om en konsekvent förd neutralitetspolitik hade således runt sekelskiftet erhållit en fast förankring i det svenska utrikespolitiska medvetandet. Inom den expanderande, idealistiska, nordiska fredsrörelsen uppstod vidare en stark opinion till förmån för att Sverige, och Norden, skulle inta en permanent neutral position.112 Riksdagen avslog emellertid konsekvent de motioner som kom att väckas med förslag om att Sverige/Norge skulle förbinda sig att upprätt­ hålla en permanent neutralitet och söka internationella garantier for denna. Det centrala genomgående motivet för dessa avslag var att en internationell förplik­ telse att upprätthålla en neutral position skulle begränsa Sveriges handlingsfrihet på ett menligt sätt. Som exempel kan nämnas att 1883 väckte stiftaren av Svenska freds- och skiljedomsföreningen, K.P. Arnoldsson, en motion inför Riksdagen om att Sverige skulle inleda internationella förhandlingar om en ständig och garanterad neutralitet, alternativt förhandlingar om ett internationellt erkännande av Sveri­ ges permanenta neutralitet men utan garantier.113 Riksdagen avslog båda försla­ gen. I det särskilda utskottets motivering återfinns följande skrivning som utgör en god illustration av den svenska hållningen: ... såsom sjelfständig stat.. .kan eller bör [Sverige ej] förpligta sig att under alla even­ tualiteter iakttaga neutralitet. Det följer af neutralitetens begrepp och betydelse, att den är en rättighet, men ej alltid en pligt. Den är en rättighet som likasom andra i en stats sjelfständighet och fri­ het innehållna rättigheter måste skyddas och försvaras. Afhållandet från deltagande i krig och från allt understöd åt några af de krigande makterna är ej något fegt, dådlöst tillstånd. Till upprätthållande af neutraliteten kan fodras ett uppbjudande af alla dip­ lomatiens ansträngningar, ja det kan blifva nödvändigt, att man måste, till bevarandet af det egna fredstillståndet, med en ansenlig härmakt bjuda de krigande makterna front, ty beslutsamheten fordrar, att en stat icke uppgiver sin neutralitet, så länge den utan men för rätt och heder kan behålla densamma. Men deraf, att ett lands rätt till neutralitet är obestridlig, följer icke, att denna rätt under alla förhållanden motsvarar en pligt. En neutralitetspolitik till hvarje pris angifver karakterslöshet och svaghet. .. .Hvarje utbyte af den fullständiga neutralitetsrätt, som Sverige nu eger, emot en ofullständig eller traktatsbestämd neutralitet, hvarigenom Sverige onödigtvis gör sig beroende av främmande makters vilja, måste derför afstyrkas.114 Ett antal motioner med liknande innehåll kom att presenteras inför Riksdagen under de därpå följande åren. Samtliga dessa avslogs emellertid med hänvisning till behovet av att värna om den nationella suveräniteten.115 112 Angående denna utveckling se Mårald, Bert: ”Den svenska freds- och neutralitetsrörelsens upp­ komst - ideologi, propaganda och politiska yttringar frän Krimkriget till den svensk-norska unio­ nens upplösning”, Akademiförlaget, Stockholm 1974. 113 Motion 1883:97. 1,4 Andra Kammarens Tillfälliga Utskotts Utlåtande 1883:10, ss. 7-8. (Fetstil tillagd.) 115 Motion AK 1894:142 i vilken P. Waldenström begärde att förhandlingar skulle inledas med Eu­ ropas stater om respekten for den skandinaviska halvöns neutralitet. Motionen avslogs, Andra Kam­ marens Tillfälliga Utskotts Utlåtande 1894:4. Motion AK 1899:108 i vilken S.A. Hedin begärde att förhandlingar skulle inledas med Norge och Danmark om utarbetandet av en gemensam deklaration 4. Den stora europeiska katastrofens första akt 177 I samma tidsskede gav emellertid den svenska statsmakten, uttryck för att landets neutralitet i händelse av krig utgjorde en utrikespolitisk princip av sta­ digvarande karaktär: I inledningen till de svensk/norska neutralitetsregler som antogs kort efter det rysk-japanska krigets utbrott 1904 uttalades i generella ter­ mer att: Vi...göre veterligt: att Vi, till bekräftande af Vår fasta föresats att under krigiska för­ vecklingar mellan främmande makter städse iakttaga den strängaste och mest opar­ tiska neutralitet enligt folkrättens grundsatser, funnit godt i nåder förordna som föl­ jer:116 Användningen av ordet ”städse” kan ses som en bekräftelse på att neutralitet kommit utvecklas till en varaktig grundsats för Sveriges förhållande till krigfö­ rande stater. Detta dock utan att landet därigenom förklarat sig vara permanent neutralt.117 Den vikt som Sverige knöt till neutralitetslinjen bekräftas vidare av att landet tillhörde de stater som aktivt deltog i kodifieringsarbetet av neutralitetsrätten vid fredskonferenserna i Haag 1899 och 1907.118 1 Haagkonferensernas spår utarbe­ tades, genom förhandlingar med Norge och Danmark, i stort sett likalydande na­ tionella neutralitetsregler för de tre nordiska länderna 1912.119 Således hade redan runt sekelskiftet en dubbelhet i den svenska neutralitets- doktrinen kommit att etableras: Samtidigt som landets neutralitet kommit att ut­ vecklas till en stadigvarande huvudprincip för den svenska utrikespolitiken i händelse av ett stormaktskrig var denna princip ej absolut och bevarandet av den nationella handlingsfriheten utgjorde ett parallellt element i den svenska håll­ ningen. 4 . Den stora europeiska katastrofens första akt Maktbalansen mellan de europeiska stormakterna upprätthölls fram till 1900-ta- lets första årtionde under allt högre rustningsnivåer och tilltagande protektio- nism. Endast ett fåtal direkta militära konfrontationer mellan de europeiska sta­ terna ägde emellertid rum under denna period, men då i perifera delar av Europa, som Balkanhalvön, eller som begränsade konflikter bortom haven i samband av de nordiska staternas permanenta neutralitet. Motionen avslogs, Statsutskottets Utlåtande 1899:73. Motion AK 1902:121 i vilken S.A Hedin föreslog att Sverige-Norge samt Danmark skulle avge en samtidig deklaration om permanent neutralitet. Motionen avslogs. Andra Kammarens Till­ fälliga Utskotts Utlåtande 1902:34. Se även Lindberg, Folke: ”Den svenska utrikespolitikens his­ toria”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stockholm 1958, volym 111:4, ”1872-1914”, ss. 145-154. 116 ”Kungl. Maj:ts nådiga kungörelse med vissa bestämmelser i afseende å Sveriges neutralitet un­ der krig mellan främmande makter”, SFS 1904:12. (Fetstil tillagd.) 117 Jämför Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitetspolitikens framväxt”, Kungliga Krigsvetenskapsakade- mins Tidskrift 1985, ss. 191-199. 118 Liksom Schweiz tillhörde Sverige och de övriga nordiska staterna den första grupp stater som tillträdde Haagkonventionerna rörande neutralitetsrätten. Den svenska ratifikationen skedde 20 no­ vember 1909, SFS 1910:153. 119 ”Kungl. Maj:ts nådiga kungörelse med vissa bestämmelser i avseende å Sveriges neutralitet un­ der krig mellan främmande makter”, SFS 1912:346. 178 Det regionala perspektivet fram till 1945 med den koloniala expansionen. Att ett stormaktskrig i längden var oundvikligt var dock en föreställning som allt starkare kom att slå rot inom de ledande skik­ ten i de flesta av Europas huvudstäder. Steg for steg delades Europa upp i två skilda stormaktsallianser: ”Trippelalliansen” (1882) innefattande Tyskland, Österrike-Ungern samt Italien och ”Trippelententen” (1907) genom vilken Stor­ britannien etablerade ett nära förhållande med Frankrike och Ryssland. Den mest centrala av de konkreta faktorer som ledde till denna utveckling anses all­ mänt vara den mer expansiva politik som det tyska kejsardömet inledde mot slu­ tet av 1870-talet, den så kallade världspolitiken, WeltpolitiknQ, vars innebörd i högstämd slagordsform var Heute Deutschland, Morgen die ganze Welt. Utöver en kolonial expansion ingick i denna politik tankar om ett kontinentalt europe­ iskt enande under tyskt förmanskap i formen av en centraleuropeisk tullunion.121 Konkret utgjorde framförallt uppbyggnaden av en tysk högsjöflotta en up­ penbar utmaning mot främst brittiska, men även franska, politiska och ekono­ miska intressen. Tanken om krigets oundviklighet befästes vidare i många infly­ telserika kulturella kretsar som i kriget såg en eftersträvansvärd heroisk renings­ process. Den italienske futuristen Filippo Tommaso Marinetti skrev 1909: Vi vill förhärliga kriget - världens enda hygien - militarism en, patriotismen, anarkis­ ternas destruktiva handling, de sköna idéer för vilka man dör; samt föraktet för kvin- nan. 122 I denna överhettade situation, präglad av högstämd nationalism, intensiv kapp­ rustning och inre social oro, kunde vilken incident som helst leda till en militär stormaktskonfrontation i det fall en enda stat i något av allianssystemen valde att ta saken på allvar. Som en enskild företeelse var skottet i Sarajevo endast ett me­ ningslöst politiskt mord. Omständigheterna gjorde att det utlöste en europeisk katastrof. Förespråkarna för en europeisk internationalism dränktes snart i mull­ ret från de mobiliserade trupperna och de stora socialistpartierna avstod från att utlysa en förutsedd generalstrejk.123 Europas unga män samlades villigt under fanorna och marscherade till ljudet av militärorkestrar ut för att slakta eller slaktas, en händelse som gavs en förfä­ rande förförisk beskrivning av den brittiske poeten Rupert Brooke: Now, God be thanked Who has matched us with His hour, And caught our youth and wakened us from sleeping, With hands made sure, clear eye, and sharpened power, 120 För en detaljerad analys av denna utveckling se Geiss, Imanuel: ”German Foreign Policy, 1871- 1914”, Routledge & Kegan Paul, London 1976, spec. ss. 60-83. 121 Dessa tankar återspeglas i de tyska krigsmålen under det första världskriget. Se vidare i Gatzke, Hans, W : ”Germany's Drive to the West, a Study of Germany's Western War Aims during the First World War”, Johns Hopkins Press, Baltimore 1950. Angående tankarna om en Centraleuropeisk federation under tysk dominans se som exempel Naumann, Friedrich: ”Mitteleuropa”, Verlag von Georg Reimer, Berlin 1915. 122 Ur det Futuristiska manifestet, publicerat i den franska dagstidningen Le Figaro 20 februari 1909.1 svensk översättning återfinns manifestet i Qvarnström, Gunnar: ”Moderna manifest”, Alm­ qvist & Wiksell, Stockholm 1973, ss. 11-16. 123 Haupt, George: ”Socialism and the Great War, The Collapse of the Second International”, s. 175. 4. Den stora europeiska katastrofens första akt 179 To turn as swimmers into cleanness leaping, Glad from a world grown old and cold and weary, Leave the sick hearts that honour could not move, And half-men, and their dirty songs and dreary, And all the little emptiness of love!124 4.1 Schweizisk och svensk neutralitet under kriget 1914-1918 Bland de europeiska stater som förklarade sig som neutrala vid krigsutbrottet 1914 återfanns de de jure permanent neutrala staterna Schweiz och Belgien samt de nordiska länderna. Belgiens permanenta neutralitet kränktes av tyska trupper redan i krigets inledningsskede i samband med uppmarschen mot Frankrike. Efter de snabba tyska och österrikiska offensiverna under hösten 1914 kom emellertid de militära positionerna på västfronten att låsas geografiskt. Det rör­ liga kriget avstannade och de stridande kom att gräva ned sig i skyttegravar för de kommande tre åren. Därav följde att vare sig Schweiz eller Sveriges territo­ riella integritet kom att hotas av de krigförande staternas militära operationer. För både Schweiz och Sverige kom de ekonomisk/politiska aspekterna av den krigstida neutralitetspolitiken att utgöra det centrala problemområdet. Den intensiva ekonomiska krigföringen mellan de stridande allianserna, resulterande i ömsesidiga fjärrblockader samt tillämpningen av en utvidgad tolkning av kon- trabandsbegreppet ledde till att någon ”civil” sektor för ekonomiska relationer mellan neutrala stater och fienden inte kunde accepteras av de krigförande.125 För de neutrala staterna innebar detta att rättigheten att upprätthålla ostörda ”civila” kommersiella förbindelser med krigförande stater i det närmaste tillin­ tetgjorts. Därav följde att de båda handelsberoende neutrala småstaterna Schweiz och Sverige var hänvisade till att söka garantera folkförsörjningen ge­ nom bilaterala krigshandelsavtal. 4././ Schweiz Ett perspektiv på det första världskriget är att se det som ett uttryck för en histo­ riskt nedärvd konfliktyta mellan det romanska och det germanska Europa. Detta perspektiv återspeglades inom den schweiziska Federationen i form av ökade spänningar mellan de fransk- och tysktalande kantonerna. Generellt sett intog de fransktalande kantonerna en välvillig inställning gentemot Ententen medan det tyska Schweiz förordade en strikt neutralitet. Denna inre friktion växte emeller­ tid aldrig till sådana dimensioner att Federationens sammanhållning hotades. Förbundsregeringen intog en utrikespolitisk hållning, baserad på det folkrättsli­ ga neutralitetsbegreppet, vars övergripande målsättning var att undvika att dras 124 Brooke, Rupert: ”Peace”, ur diktsamlingen: ”1914 & other Poems”, Sidgwick & Jackson, Lon­ don 1915, s. 11. För en övergripande redogörelse för det europeiska kulturklimatet kring det första världskrigets utbrott se Hughes, Stuart, H: ”Consciousness and Society”, The Harvester Press, Lon­ don 1979, ss. 336-391. 125 Se ovan under 1.2.1.4.1. 180 Det regionala perspektivet fram till 1945 in i kriget.126 Den 5:e augusti 1914 avgav Förbundsrådet en neutralitetsförkla- ring med referens till det schweiziska folkets vilja, landets konstitution samt 1815 års neutralitetsöverenskommelse.127 Den schweiziska krigsmakten mobili­ serades, den statliga kontrollen över utrikeshandeln skärptes och handelsför­ handlingar med de krigförande staterna inleddes. 4.I.I.I Krigshandelspolitiken Den schweiziska ekonomin var baserad på import av livsmedel och råvaror samt export av förädlade industrivaror. Schweiz extrema beroende av utrikeshandel och avsaknad av egna hamnar ledde till att Federationen, för att kunna säkerstäl­ la nödvändiga transitvägar och tillförsel av viktiga förnödenheter, kom i en be­ roendeställning till de omgivande krigförande staterna.128 Med undantag för ett fåtal basvaror, främst potatis, kol och järn vilka levererades från Tyskland, utö­ vade staterna i Ententen full kontroll över tillförseln av varor till Schweiz och landet kom att omfattas av ententemakternas ekonomiska blockad av Tysk­ land.129 Med hänvisning till att det förelåg en rätt för neutrala stater att upprätthålla ett civilt ekonomiskt samröre med krigförande stater protesterade den schwei­ ziska regeringen mot den ekonomiska krigföringens effekter. Dessa protester kom dock att bli verkningslösa.130 Att i begränsad omfattning förse Schweiz med efterfrågade förnödenheter var emellertid, ur Ententens synvinkel, motiverat för att förhindra att Federationens beroendeställning till Tyskland fördjupades. Från och med november 1915 sam­ arbetade därför de franska, brittiska, italienska och ryska regeringarna med att fixera de ransoner som exporterades till Schweiz och med att kontrollera att dessa förnödenheter inte vidareexporterades till fienden.131 Den interna försörjnings­ situationen kom att bli kritisk, framförallt vid krigets slutskede. Detta föranledde interna politiska spänningar vilka kulminerade i en generalstrejk 1918.132 I förhållande till Tyskland skall noteras att Schweiz i september 1916 ingick ett handelsavtal som säkerställde tillförseln av kol och järn i utbyte mot livsmed- elsleveranser samt medgivandet av en handelskredit om 50 millioner SFr. Vida- 126 Se Bonjour, Edgar: ”Swiss Neutrality during the two World Wars”, i ”Die Schweiz und Europa, ausgewählte Reden und Aufsätze von Edgar Bonjour”, Helbing & Lichtenhahn, Basel 1981, volym VII, ss. 329 - 350, ss. 331-332. För en något partiskt färgad ögonvittnesskildring se även Lord Nort- hcliff: ”At the War”, George H Doran Company, New York 1916, s. 277 ff. 127 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, s. 133. 128 Genom Italiens inträde i kriget på våren 1915 stängdes Schweiz sista öppna gräns. 129 Siney, Marion, C: ”The Allied Blockade of Germany”, The University of Michigan Press, Ann Arbor 1957, ss. 66-73. 130 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, ss. 228-229, 244- 245. 131 Siney, Marion, C: ”The Allied Blockade of Germany”, s. 181. 132 De schweiziska myndigheterna reagerade mycket hårt mot denna folkliga viljeyttring som an­ sågs innebära en risk för en socialistisk revolution. Bland annat mobiliserades militära styrkor och den sovjetiska delegationen utvisades. Se Bonjour, Edgar: ”Swiss Neutrality during the two World Wars”, i ”Die Schweiz und Europa, ausgewählte Reden und Aufsätze von Edgar Bonjour”, volym VII, ss. 329-350, s. 332. 4. Den stora europeiska katastrofens första akt 181 re förpliktigade sig landet att ej medge utförsel av krigsmateriel som innefattade tyska råvaror till Tysklands fiender.133 Med avseende på kreditgivningen stod detta avtal otvivelaktigt i strid med neutralitetsrättens förpliktelser134 vilket för­ anledde protester från ententemakternas sida.135 Trots den bristande tillgången på råmaterial och matvaror expanderade den schweiziska ekonomin under loppet av det första världskriget. I utbyte mot åtrå­ värda råvaror exporterade schweiziska industrier, med regeringens godkännan­ de, krigsmateriel till båda de stridande allianserna. I stort lyckades dock den fe­ derala regeringen upprätthålla en pragmatisk balans i denna mycket känsliga, neutralitetsrättsligt tveksamma136 men vinstgivande, export vilken accepterades av båda krigförande sidor.137 4.1.1.2 Ett kort slutord Den schweiziska krigspolitikens överskuggande målsättning, att undvika mili­ tärt krigsdeltagande, uppnåddes. Detta bör emellertid inte ses som en direkt följd av de internationella garantier för Schweiz permanenta neutralitet och territori­ ella integritet, som avgivits av de europeiska stormakterna ett århundrade tidiga­ re. Kränkningen av Belgiens, av stormakterna garanterade, permanenta neutra­ litet i krigets inledningsskede utgör ett illustrativt exempel på den internationella respekten för denna typ av garantier. Grunden för Schweiz förmåga att upprätt­ hålla respekt för dess neutralitet återfinns snarare på det pragmatiskt politiska planet. Det existerade en intressegemenskap bland de krigförande rörande Schweiz fortsatta neutralitet och båda sidor gjorde bedömningen att det fanns mer att vinna från ett fortsatt neutralt Schweiz än från att expandera de militära operationerna till schweiziskt territorium. Till detta skall även läggas att en res­ pekt för Federationens neutralitet utgjorde en förutsättning för dess förmåga att tillhandahålla tjänster av värde för bägge de krigförande sidorna. En speciell tillgång, nära förknippad med Schweiz' neutrala status, som till­ kom samtliga krigförande stater, och framförallt de enskilda krigsoffren, utgjor­ des av verksamheten inom det Internationella Röda Korset vars operationer ut­ gick från neutralt schweiziskt territorium. Schweiziska funktionärer kom att ar­ rangera fångutbyten, ge assistans till krigsfångar och verka för flyktingars möj­ ligheter att återvända till sina hemländer. Ett stort antal krigsfångar kom också att interneras på schweiziskt territorium. Utöver detta skall noteras att Schweiz kom att agera som skyddsmakt för flertalet krigförande stater.138 133 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, s. 231. 134 Se ovan under 1.2.1.1.4. 135 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, s. 231. 136 Jämför ovan under 1.2.1.1.2. 137 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, ss. 234-235. 138 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, ss. 246-250. Se även Lord Northcliff: ”At the War” ss. 289-298. 182 Det regionala perspektivet fram till 1945 4 .1.2 Sverige Den svenska neutralitetsförklaringen i samband med det första världskrigets ut­ brott präglades av tvetydigheter som hade sina rötter i omöjligheten att förena en i ledande kretsar allmänt spridd protysk hållning med neutralitetens krav om opartiskhet. Den sista juli 1914 avgav Sverige en neutralitetsförklaring med av­ seende på kriget mellan Österrike-Ungern och Serbien.139 Ytterligare en neutra­ litetsförklaring, med avseende på alla pågående krig, utfärdades 3 augusti, efter det att Tyskland förklarat krig mot Frankrike och Ryssland.140 Inom konservati­ va politiska kretsar, liksom hos hovet och stora delar av den militära byråkratis­ ka eliten, betraktades emellertid ett ryskt nederlag som ett vitalt svenskt intres­ se.141 De krigförande staternas sändebud i Stockholm erhöll därför motstridiga uttalanden om hur Sverige avsåg att tillämpa neutralitetsrättens regler. I relatio­ nen till Tyskland förespeglades en ”välvillig” neutralitet och ett eventuellt inträ­ de på Tysklands sida i kriget i det fall England förklarade Tyskland krig. Tysk­ lands fiender, framförallt Ryssland, erhöll däremot försäkringar om Sveriges ”strikta” neutralitet.142 Denna svenska tvehågsenhet ledde i krigets inlednings­ skede till berättigade tvivel bland de krigförande om den svenska neutralitetens trovärdighet. Sveriges förhandlingsläge gentemot Tyskland försvagades uppen­ bart av förhandslöftet om en välvillig inställning och ett ryskt anfall mot Fårö­ sund i augusti 1914 undveks med mycket knapp marginal.143 139 SFS 1914:107. 140 Denna neutralitetsförklaring kom ej att publiceras i SFS. 141 En illustration på denna protyska inställning återfinns i Sven Hedins reportagebok ”Från fronten i väster”, Albert Bonniers förlag, Stockholm 1915, s. 801. Efter att under 3 månader ha varit den tyska arméns gäst och besökt de västra frontavsnitten kommenterade Hedin sin hemresa ombord på färjan från Saßnitz med följande ord: Färjan lägger ut. Bakom oss försvinner det tand, vars sekun­ der äro långa som år, och vars folk i glödande runor skriver sin hjältesaga på världshistoriens blad - ett enatfolk, ett manligt folk, ettfolk som stodfärdigt i sin besökelses timme och väpnat till försvar av sin ära, sin frihet och sin framtid, då olyckorna som svarta vålnader reste sig kring dess gränser, ett folk som ville segra, och som därför i den tid som stundar skall gå i spetsen for den härskande rasen på vår jord. Men avståndet växerfrån Tysklands kust. ..Skymningen, övergången mellan dag och natt, är förbi. Och i norr vakar endast det djupa ogenomträngliga mörkret. Detta arbete inleds med följande dedikation: Den tyska upplagan av denna bok har jag tillägnat den tyska hären. Den svenska upplagan tillägnar jag dem av mina landsmän, som äro behov av att lära känna ett folk, som vet sin plikt. 142 Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stock­ holm 1951, volym IV, ”1914-1919”, ss. 30-41. Wahlbäck, Krister: ”Den svenska neutralitetens röt­ ter”, UD, Stockholm 1984, s 17. Även inför Italiens inträde i kriget på ententens sida i april 1915 uttalade en representant för den svenskautrikesledningen att Sverige skul le komma att inträda i kriget på Tysklands sida i det fall Italien förklarade centralmakterna krig; den så kallade Bildtska démar- chen. Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym IV, ”1914-1919”, ss. 128-132. 143 Den nionde augusti, endast ett par dagar efter krigets utbrott, lämnade den ryska östersjöflottan Helsingfors för att anfalla svenska flottenheter i Fårösund. När man hunnit halvvägs utfärdades emellertid kontraorder från staben i St Petersburg. Bakgrunden var den ryska osäkerheten om Sverige skulle komma att sluta upp på Tysklands sida. Ett ryskt angrepp hade givetvis utgjort en flagrant aggression mot Sverige som med stor sannolikhet hade forcerat Sverige in i en allians med Tyskland. Realpolitiskt illustrerar denna händelse dock hur riskfull den svenska dubbeltydigheten i samband med krigsutbrottet var och vikten av att klargöra sin position för misstänksamma stor- maktsgrannar. Se Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym IV, ”1914-1919”, ss. 27-28, 37. 4. Den stora europeiska katastrofens första akt 183 4.1.2.1 Den krigstida neutralitetspolitiken Även om Sveriges territoriella integritet aldrig kom att hotas under de följande krigsåren kan den svenska hållningen fram till hösten 1917 beskrivas som up­ penbart välvillig gentemot Tyskland och de övriga centralmakterna. Det var en spridd uppfattning inom regeringen, förankrad hos statsminister Hammarskjöld, att Ryssland utgjorde Sveriges potentiella huvudfiende och att Tyskland skulle segra i kriget.144 Trots detta var dock den svenska politikens grundläggande mål­ sättning att undvika direkt inblandning i kriget och ett flertal tyska erbjudanden om ingåendet av en militär allians avvisades av den svenska regeringen.145 Lan­ dets deklarerade neutralitet utgjorde ett instrument för att förverkliga denna grundläggande målsättning. Det skall vidare noteras att även om tyska intressen gynnades generellt är relativt få konkreta händelser kända där Sverige agerade i uppenbar strid med neutralitetsrättens förpliktelser. Två exempel skall omnäm­ nas här: I juli 1916 ingick Sverige en överenskommelse med Tyskland att spärra Ko- grundsrännan utanför Skanör för alla fartyg som ej förde svensk flagg.146 Från tysk sida uppställdes detta som krav för ett medgivande om att trävaror även fortsättningsvis ej skulle foras upp på den tyska kontrabandslistan.147 En sådan spärrning, genom minering, verkställdes kort därefter varigenom ententemakter- nas möjlighet till passage in i Östersjön i praktiken avstängdes.148 Åtgärden för­ anledde skarpa protestnoter från makterna i Ententen. Det har under senare år hävdats att mineringen var neutralitetsrättsligt legitim då den formellt innebar en likabehandling mellan de krigförande.149 Enligt min mening måste dock ingåen­ det av en överenskommelse med en krigförande sida vars syfte uppenbarligen var att påverka den strategiska balansen mellan de krigförande anses stå i strid med den grundläggande neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet.150 Det skall i detta sammanhang även påminnas om den uppmaning till neutrala stater att inte under pågående krig förändra sin nationella neutralitetslagstiftning som återfinns i preambeltexten till HK XIII. Ytterligare ett konkret neutralitetsbrott var att svenska diplomatiska kanaler användes för överförandet av tyska kommunikationer av strategisk vikt, den så kallade Luxburg-affären vilken uppdagades 1917.151 144 Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym IV, ”1914-1919”, s. 275: Visser­ ligen torde [Hammarskjöld] ha stått främmande för den utpräglat känslomässiga tyskvänlighet, som i stort sett präglade det ledande skiktet i Sverige under hans statsministertid, men det förefaller sannolikt att han delade ett par föreställningar, som ingingo som ledmotiv i denna tyskvänliga in­ ställning, nämligen tron på den ryska faran och tron på Tysklands segerutsikter. 145 Se Carlgren, Wilhelm, M: ”Svensk neutralitet 1914-1918 och 1939-1945”, Historisk Tidskrift 1979, ss. 377-397, ss. 379-383. 146 Se Skriftväxling von Lucius-Wallenberg. Doss. 21 U 3a i UD:s arkiv. 147 Se nedan under II.4.1.2.2. 148 Angående verkställigheten se SFS 1916:291. 149 Se Lindholm, Rolf, H: ”Neutraliteten under första världskriget - Kogrundsrännans spärrning”, Kungliga Krigsvetenskapsakademins Tidskrift, 1984, ss. 165-175. 150 Jämför Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym IV, ”1914-1919”, ss. 211-221. 151 I september 1917 uppdagades att tyska diplomater sedan krigets början hade tillåtits att utnyttja 184 Def regionala perspektivet fram till 1945 4 .I.2.2 Konsekvenser av den ekonomiska krigsföringen I november 1914 deklarerade Storbritannien, på grundval av sin marina kontroll över det öppna havet, en långdistansblockad gentemot Centralmakterna och Nordsjön gavs benämningen ”krigsområde”. Tyskland besvarade den brittiska åtgärden med en liknande deklaration i februari 1915, omfattande farvattnen runt de brittiska öarna och intensifierade användningen av ubåtar inom detta om­ råde. Av den tyska deklarationen framgick att samtliga fartyg tillhöriga fiende­ makter som påträffades inom ”krigsområdet” skulle förstöras och att neutrala fartyg skulle komma att utsättas för fara.152 Som en reaktion på denna åtgärd kom i sin tur Storbritannien i mars samma år att beordra sina marina stridskrafter att förhindra all import och export till och från Tyskland. Alla varor av tyskt ur­ sprung och varor med presumerad tysk destination skulle utlossas i brittisk hamn och i det fall de ansågs utgöra kontraband skulle de konfiskeras.153 I februari 1917 utvidgades den tyska användningen av ubåtsvapnet ytterliga­ re då regeringen i Berlin inledde det oinskränkta ubåtskriget och förklarade stora delar av Nordsjön, Atlanten och Medelhavet som ”spärrområden”, där all far­ tygstrafik skulle bekämpas med alla tillgängliga medel. Till detta skall läggas att de kontrabandslistor som utfärdades av de krigfö­ rande staterna utökades på ett sådant sätt att de kom att omfatta så gott som alla varor av någon betydelse.154 För Sveriges vidkommande var det tyska beslutet att förklara trävaror som kontraband särskilt allvarligt.155 Genom tillämning av den fortsatta resans princip156 sökte de krigförande slutligen förhindra transite- ring till fienden över neutrala staters territorium. Sammantaget ledde de krigförande staternas ansträngningar att ekonomiskt isolera fienden till att de svenska möjligheterna att bedriva utrikeshandel starkt begränsades. Genom ubåtskrigföringen kunde Tyskland redan från krigets första år begränsa den svenska handeln med Storbritannien. Efter det att det oinskränk­ ta ubåtskriget deklarerats i februari 1917 omöjliggjordes i stort sett all svensk handel västerut. I enlighet med tillämpningen av den fortsatta resans princip blockerade i sin tur Storbritannien Sveriges handel västerut, främst handeln med USA. Det enda fönster som i denna situation fortfarande stod öppet för den svenska utrikeshandeln var den korta traden mellan Sverige och Tyskland. det svenska utrikesdepartmentets kommunikationskanaler för att förmedla rapporter om bland an­ nat fartygsrörelser till Berlin. Se Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, ss.3Ol- 305. Dä Tysklands fiender ej tycks ha medgetts motsvarande möjlighet att utnyttja officiella svens­ ka kommunikationssystem utgjorde det svenska agerandet sannolikt ett brott mot HK V, artiklarna 8 och 9. 152 Oppenheim, Lassa; Lauterpacht, Hersch: ”International Law”, volym II, s. 678. Bergendal, Kurt: ”Handels- och sjöfartspolitik under världskriget”, publicerad i ”Sveriges ekonomiska och so­ ciala historia under och efter världskriget”, P.A. Norstedt & Söner, Stockholm 1926, ss. 177-295, s. 205. 153 Siney, Marion, C: ”The Allied Blockade of Germany 1914-1916”, ss. 61-73. 154 Se ovan under 1.2.1.4.1. 155 Gihl, Torsten: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym IV, ”1914-1919” s. 82. 156 Se ovan under 1.2.1.4.1. 4. Den stora europeiska katastrofens första akt 185 4.1.2.2.1 Svenska protester Den svenska regeringen, under ledning av den folkrättskunnige Hjalmar Ham­ marskjöld, protesterade vid upprepade tillfällen mot de krigförande staternas brist på respekt för de neutrala staternas rätt att oförhindrat upprätthålla normala handelsförbindelser med de krigförande. I en idealistisk ton påminde den svens­ ka regeringen de krigförande staterna om neutralitetsrättens regler rörande skyl­ digheten att inte förhindra den neutrala statens ”civila” samröre med de krigfö­ rande staterna. Vidare påpekades att de krigförande staternas agerande stred mot deras gemensamma egenintresse då det riskerade att undergräva folkrättens le­ gitimitet i stort. Ett illustrerande exempel på tonfallet återfinns i den not från no­ vember 1914 i vilken Sverige, tillsammans med Norge och Danmark, framförde protester till de brittiska, franska, ryska och tyska representanterna i Nordens tre huvudstäder: .. .Man kan visserligen förstå, att en krigförande under stridens hetta kan vara böjd för att endast tillämpa regler, som för tillfället synas honom gynnsamma, och sålunda göra gällande en folkrätt, uteslutande dikterad av föreliggande omständigheter. Men förgripelser mot de neutralas rätt bliva härigenom icke mer berättigade, och i själva verket är denna opportunism stridande mot de krigförandes egna intressen. Den nu­ varande krisen skall en dag fä ett slut, och då skola de nu krigförande makterna säker­ ligen ej beklaga sig över att återfinna såsom okränkta några av de grundsatser, som tidigare var dem dyrbara och vilkas lysande förespråkare de så mången gång varit. Att bringa i erinring folkrättens principer, det är att söka bevara ett de civiliserade staternas gemensamma arv och förhindra att de framsteg som vunnits genom mer än ett århundrades ansträngningar gå om intet. ... De [neutrala staterna] anse sig därför manade att protestera mot de åtgärder från bägge de krigförande parternas sida, som för närvarande hota de neutrala ländernas legitima handel... Konkreta klagomål riktades främst mot utvidgningen av kontrabandsbegreppet, tillämpningen av den fortsatta resans princip och mot fjärrblockaderna. Protest­ noten fortsatte därefter. I nu angivna åtgärder - vilka inte är de enda - återfinner man en strävan att på de neu­ trala ländernas handel utöva en kontroll, som är oförenlig icke blott med de neutralas rättigheter utan även med dess förpliktelser. - Kungl. Maj:ts regering närer den för­ hoppningen, att de krigförande makterna skola taga vederbörlig hänsyn till dessa er­ inringar, vilka de icke kunna undgå att finna berättigade.157 Dessa protester hade liten eller ingen effekt på de krigförande staternas fortsatta agerande. Då dessa var inbegripna i en krig, där varje åtgärd som kunde försvaga fienden tycktes vara legitim, ägnade de knappast något större intresse åt den glädje de efter kriget skulle kunna ha av att folkrättens principer upprätthölls. 157 Sä som citerat i Bergendal, Kurt: ”Handels- och sjöfartspolitik under världskriget”, i ”Sveriges ekonomiska och sociala historia under och efter världskriget”, ss. 177-295, ss. 199-201. 186 Det regionala perspektivet fram till 1945 4.1.2.2.2 En pragmatisk anpassning - folkförsörjning genom bilaterala krigshandelsavtal Krigshandelsförhandlingar inleddes pä ett tidigt stadium mellan Sverige och Tyskland och mellan Sverige och Storbritannien. I förhållandet till Tyskland fanns det möjligheter att snabbt uppnå en lösning genom ett ömsesidigt givande och tagande. Tyskland var beroende av importen av järnmalm och födoämnen från Sverige och försörjde den svenska ekonomin med kol och förädlade indu­ strivaror. I utbyte mot ett tyskt löfte att fortsättningsvis undanta svenska trävaror från kontrabandsbestämmelserna förband sig Sverige i mars 1915 att införa en nationell lagstiftning som förbjöd vidareexport av kontraband till Ryssland och garantera exporten av 10 000 hästar och livsmedel till Tyskland.158 Den ovan omnämnda spärrningen av Kogrundsrännan utgjorde ytterligare en svensk efter­ gift i syfte att upprätthålla exporten av trävaror till Storbritannien. Mot bakgrund av den välvilja Sverige visat mot Tyskland var regeringen i London å sin sida tveksam inför att lyfta blockadåtgärderna gentemot Sverige. Krigshandelsför- handlingarna mellan Sverige och Storbritannien bröt samman i oktober 1915 och något handelsavtal med makterna i Ententen kom inte till stånd förrän i kri­ gets slutskede, i juni 1918159. Genom en tyst överenskommelse erhölls dock västmakternas godkännande av Sveriges fortsatta handel med Tyskland i utbyte mot att Sverige inte förhindrade transitering av varor från västmakterna till Ryssland. Denna transithandel organiserades genom upprättandet av ett svenskt aktiebolag ”TRANSITO” som i realiteten kontrollerades från London.1601 Stor­ britannien gjordes bedömningen att det förelåg en risk för att Sverige skulle komma att inlemmas i Centralmakternas sfår om sanktionerna mot Sveriges väl­ villiga inställning till Tyskland blev alltför långtgående. Detta gjorde det möjligt för Sverige att upprätthålla en begränsad handel västerut på kompensationsba- sis; svenska export- och transitlicenser i utbyte mot brittiska exportlicenser un­ der förutsättning att reexport till Tyskland förhindrades. De krigförande staternas aktiva försök att undergräva fiendens ekonomi led­ de därmed till en omorientering av den svenska utrikeshandeln från Storbritan­ nien och andra stater västerut till Tyskland, som kom att bli Sveriges domineran­ de handelspartner.161 Den tilltagande varubristen i Tyskland, och bristande svenska förberedelser, medförde emellertid att försörjningsläget från 1916 och framåt blev alltmer allvarligt162 och de flesta varor underkastades ransonering. 158 Den så kallade ”Holzabkommen”, Lindholm, Rolf H: ”Neutralitet och utrikeshandel”, SvJT 1985, ss. 496-504. s. 501. 159 För en detaljerad studie av handelsförhandlingarna mellan Sverige och Storbritannien se Ko­ blik, Steven: ”Failure and Success: ”The Trade Negotiations between Sweden and the Western Po­ wers 1916-1918”, Scandia 1972, ss. 83-112. 160 Siney, Marion, C: ”The Allied Blockade of Germany 1914-1916”, ss. 109-120, 214-224. 161 Se ”Sveriges officiella statistik, Handel 1918”, tabell s. 13. 162 Som ett resultat av att de brittiska blockadåtgärderna skärptes minskades den svenska importen av spannmål och foder med 20 %, kött och köttprodukter med 77 %, malmer och metaller med 85 %, animaliska och vegetabiliska oljor med 23 % och yllevaror med 38 %. Se Siney, Marion, C.: ”The Allied Blockade of Germany 1914-1916”, s. 217. 4. Den stora europeiska katastrofens första akt 187 Regeringen Hammarskjölds utrikespolitiska hållning gav upphov till allt större inrikespolitiska spänningar i Sverige, speciellt efter det att krigshandels- förhandlingarna med Storbritannien ånyo brutit samman 1917, och krav restes på en mer tillmötesgående politik gentemot Storbritannien. Efter det att den Hammarskjöldska ministären tvingats avgå, i mars 1917, slöts ett skeppningsav- tal med Storbritannien.163 Inte förrän i slutet av maj 1918 tillkom ett krigshan- delsavtal mellan Sverige och Ententen.164 Genom avtalet garanterades Sverige tillförsel av nödvändiga importvaror från Storbritannien och USA i utbyte mot att Sverige åtog sig att ställa ytterligare tonnage till förfogande samt begränsa handeln med Tyskland. Detta avtal kan sägas ha inneburit ett svenskt medgivan­ de av en rätt för makterna i Ententen att reglera den svenska handeln med Tysk­ land och en slutpunkt för Sveriges protyska hållning. Då avtalet slöts hade dock kriget nått till ett avgörande stadium och balansen mellan de krigförande hade, efter USA:s krigsförklaring mot Tyskland i april 1917, vänts till Ententens för­ mån. Förändringen i den svenska handelspolitiken kan därmed ses som en prag­ matisk anpassning till den relativa balansen mellan de krigförande staterna. 4.1.2.3 Ett kort slutord Liksom Schweiz lämnades således Sverige utanför de direkta krigsoperationer­ na. Neutraliteten utgjorde ett medel för att uppnå denna övergripande politiska målsättning. Neutralitetslinjen var således ej absolut utan den krigstida neutrali­ tetspolitiken kom att fargas av en fortlöpande pragmatisk anpassning till den rå­ dande relativa maktbalansen mellan de krigförande. Vidare kom den krigstida svenska politiken att färgas av en grundläggande uppfattning om spänningsfältet mellan de båda närliggande stormakterna, Tyskland och Ryssland. Enligt denna utgjorde Ryssland ett potentiellt hot mot Sverige medan Tyskland sågs som en frände. Trots att landets territoriella integritet aldrig uppfattades som direkt ho­ tad kom neutralitetsvidriga eftergifter till Tysklands förmån att medges fram till 1917. Till viss mån var dessa medgivanden en följd av handelspolitiska påtryck­ ningar. Denna solidaritet med Tyskland kom vidare till konkret uttryck i att ett alliansförhållande med Tyskland diskuterades under krigets inledningsskede, medan ett närmande till Ryssland aldrig övervägdes oavsett den inbördes balan­ sen mellan de krigförande. De neutralitetsrättsliga reglerna utgjorde dock otvivelaktigt ett grundläggan­ de normativt regelsystem för Sveriges agerande under världskriget. Neutralitets- rättens status i det svenska politiska medvetandet stärktes också som en följd av världskriget. Med avseende på kriget 1914-1918 skrev Torsten Gihl 1938, då orosmolnen åter började hopa sig på den europeiska himlen, följande kommen­ tar: 163 Bergendal, Kurt: ”Handels- och sjöfartspolitik under världskriget”, i ”Sveriges ekonomiska och sociala historia under och efter världskriget”, ss. 177-295, ss. 247-250. 164 Bergendal, Kurt: ”Handels- och sjöfartspolitik under världskriget”, i ”Sveriges ekonomiska och sociala historia under och efter världskriget”, ss. 177-295, ss. 266-270. 188 Det regionala perspektivet fram till 1945 [Det är] att märka, att den viktiga del av neutralitetsrätten, som avser neutrala staters rättigheter och skyldigheter,.. .pä det hela taget väl bestod provet. Dessa regler upp- rätthöllos i allmänhet strängt av de neutrala staterna, de respekterades också på det hela taget av de krigförande, och de gävo icke anledning till några mer allvarliga konflikter. De torde åtminstone ha bidragit till att vissa stater lyckades undgå att in­ dragas i den stora världsbranden.165 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem Som en följd av den industriella och tekniska utvecklingen kom kriget 1914- 1918 att överträffa alla tidigare föreställningar om destruktiv kraft.166 De politis­ ka förändringar som kriget förde med sig blev också omvälvande. I Ryssland kunde det väl organiserade Bolsjevikpartiet under krigets slutskede gripa mak­ ten med målsättningen att söka röja undan den etablerade maktstrukturen och er­ sätta denna med ett samhälle byggt på marxist-leninistiska principer. Det multi- etniska Österrike-Ungern splittrades geografiskt under trycket från de skilda na­ tionaliteternas strävan efter oberoende och det tyska kejsardömet föll samman för att ersättas med ett federalt republikanskt styrelseskick. 1918 års segrarmak­ ter lät återigen rita om Europas politiska karta med målsättningen att skapa ett stabilt statssystem. Den grundläggande principen för denna rekonstruktion var nationalitetsprincipen vars tillämpning ledde till upprättandet av ett antal nya eu­ ropeiska nationalstater inom det forna habsburgska imperiets territorier och i det ryska imperiets periferi. Tillsammans med Österrike belädes Tyskland med skuldbördan för kriget. Dessa två nybildade republiker ålades att betala ett krigsskadestånd samt att ac­ ceptera kvantitativa och kvalitativa rustningsbegränsningar. Tyskland fråntogs vidare sina koloniala utomeuropeiska besittningar. Rhenlandet demilitariserades och det råvarurika Saarland underställdes internationell förvaltning. Områdets framtid avsågs att avgöras genom en folkomröstning 1935 och fram till denna gavs Frankrike rätt att exploatera dess kol- och malmfyndigheter. Slutligen infogades, på amerikanskt initiativ, i fredsfördragen stadgan för in­ rättandet av Nationernas Förbund vilken innefattande regler för ett kollektivt sä­ kerhetssystem.167 Detta kompletterades senare med Locarnoavtalet168 (1925), varigenom Versaillesfredens gränser mellan Tyskland, Belgien och Frankrike 165 Gihl, Torsten: ”Neutralitetsproblem”, Kooperativa förbundets förlag, Stockholm 1938, s. 42. 166 De direkta förlusterna till följd av krigshandlingarna 1914-1918 har uppskattats till 13 miljoner människor. Dessa fördelades pä Ryssland 3,5; Tyskland 2,3; Österrike 1,5; Frankrike 1,9; Storbri­ tannien 1; Italien 0,5 samt USA 0,2. Uppgifterna är hämtade ur: Torbacke, Jarl: ”Den stora kata­ strofen”, Bonnier Fakta Bokförlag, Stockholm 1986, s. 293. 167 Versaillesfördraget, ”Treaty of Peace between the Allied and Associated Powers and Germany”, Versailles 28 juni samt St Germainfördraget, ”Treaty of Peace between the allied and Associated Powers and Austria”, St Germain 10 September 1919. Fördragstexterna återfinns återgivna i Israel, Fred L: ”Major Peace Treaties in Modern History”, ss. 1265-1533 samt ss. 1535-1726. 168 ”Treaty between Germany, Belgium, France, Great Britain and Italy”, Locarno 16 oktober 1925, 54 LNTS 289. 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 189 bekräftades och garanterades samt det allmänna förbudet mot aggressiv vålds­ användning i Briand-Kelloggpakten169 (1928). 5.1 Den schweiziska och svenska hållningen inför NF och dess system för kollektiv säkerhet Som visats ovan föreligger det en principiell oförenlighet mellan tanken om kol­ lektiv säkerhet och enskild stats neutralitet.170 Genom NF-stadgan inrättades ett, om än ofullkomligt, kollektivt säkerhetssystem vars lojala verkställighet skulle kunna komma att stå i konflikt med de förpliktelser som åvilar en neutral stat.171 Frågan om ett medlemskap i NF kom därmed att vara politiskt laddad i både Schweiz och Sverige. I grunden för den politiska debatten i båda dessa stater stod spänningen mel­ lan å ena sidan neutralitetslinjen, som vunnit en stark legitimitet under det just avslutade världskriget, och å andra sidan den samtidiga viljan att bidra till för­ verkligandet av en global fredsordning baserad på kollektiv säkerhet. Gemen­ sam för dessa parallella linjer var tanken om att främja säkerhetspolitisk stabili­ tet i stort och därmed även den nationella säkerheten. Skillnaden mellan dem var att neutralitetslinjen förutsatte att ett statiskt maktbalanstänkande kom att vara dominerande för stormakternas agerande medan den kollektiva säkerheten skul­ le medföra att ett maktbalanstänkande omintetgjorts. 5.1.1 Schweiz inträde i NF Den schweiziska permanenta och garanterade neutraliteten kom uttryckligen att bekräftas i Versaillesfördraget såsom en internationell förpliktelse för fredens upprätthållande.172 Vidare fastslogs att högkvarteret för Nationernas Förbund skulle vara förlagt till Genève.173 Därigenom bekräftades den schweiziska per­ manenta neutralitetens internationella status och Federationens roll som ett cen­ trum för fredligt mellanstatligt samarbete. Frågan om förutsättningarna för ett schweiziskt medlemskap i NF vållade emellertid en intensiv debatt inom Federationen: Var det möjligt att förena en permanent neutral stats plikter med de skyldigheter som följde av ett deltagande i NF och dess kollektiva säkerhetssystem? Regeringen i Bern ingav en ansökan om medlemskap 1919. I samband med detta argumenterade Förbundsrådet för att några motsättningar mellan Federa­ tionens permanenta neutralitet och de skyldigheter som följde av NF-stadgan inte kunde uppkomma. Denna argumentation utgick från det uttryckliga erkän- 169 ”General Treaty forthe Renunciation of War as an Instrument for National Policy”, Paris 27 au­ gusti 1928, 94 LNTS 57. 170 Se ovan under 1.4. 171 Se ovan under 1.4.1.1. 172 Versaillesfördraget, artikel 235. 173 NF-stadgan, artikel 7. 190 Det regionala perspektivet fram till 1945 nandet av landets permanent neutrala status som stormakterna174 uttryckt i Ver- saillesfördraget sammanläst medNF-stadgans artikel 21, i vilken stadgades att: Nothing in this Covenant shall be deemed to affect the validity of international enga­ gements, such as treaties of arbitration or regional understandings like the Monroe doctrine, for securing the maintenance of peace. I den schweiziska regeringens ögon var innebörden av detta att vid en eventuell konfliktsituation mellan landets neutralitetsrättsliga förpliktelser och de skyldig­ heter som skulle följa av ett NF-medlemskap måste de förra ges företräde. Som NF-medlem skulle därmed Schweiz aldrig kunna tvingas till att deltaga i neutra- litetsvidriga sanktioner inom ramen för det kollektiva säkerhetssystemet.175 Detta resonemang accepterades emellertid inte av stormakterna och först ef­ ter vidare förhandlingar mellan dessa och den schweiziska regeringen kunde en kompromisslösning för ett schweiziskt medlemskap i NF formuleras, vilken pre­ senterades i en deklaration från NF-rådet i februari 1920: The Council.. .while affirming that the conception of neutrality of the Members of the League is incompatible with the principle that all Members will be obligated to co­ operate in enforcing respect for their engagements, recognizes that Switzerland is in a unique situation, based on a tradition of several centuries, which has been explicitly incorporated in the Law of Nations,.. .The Members of the League of Nations are en­ titled to expect that the Swiss people will not stand aside when the high principles of the League have to be defended. It is in this sense that the Council of the League has taken note that... Switzerland recognizes and proclaims the duties of solidarity which membership of the League of Nations imposes on her including therein the duty of co-operating in such economic and financial measures as may be demanded by the League of Nations against a Covenant breaking state, and is prepared to make every sacrifice to defend her own territory under every circumstance, even during opera­ tions undertaken by the League of Nations, but will not be obliged to take part in any military action or allow the passage of foreign troops or the preparations of military operations within her territory. In accepting the declarations, the Council recognizes that the perpetual neutrality of Switzerland and the guarantee of the inviolability of her territory as incorporated in the Law of Nations, particularly in the Treaties and in the Act of 1815, are justified by the interest of general peace, and as such are compatible with the Covenant.176 Genom denna kompromiss erbjöds således Schweiz medlemskap i NF under förutsättning att dess neutralitet differentierades i frågan om verkställigheten av ekonomiska sanktioner. Federationen hade således att acceptera skyldigheten att delta i ekonomiska sanktioner gentemot en stat som förbrutit sig mot NF-stad- gan, i enlighet med stadgans artikel 16, men undantogs från skyldigheten att del­ ta i, eller bistå, militära sanktioner med hänvisning till dess permanenta neutra­ litet. Under dessa förutsättningar var staterna inom NF villiga att erkänna upp- 174 Amerikas Förenta Stater, Storbritannien, Frankrike, Italien samt Japan, med associerade makter, och Tyskland. 175 Gunther, Michael, M: ”Switzerland and the UN”, 10 1976, ss. 129-152, s. 132. Se även Mor­ genthau, Hans, J: ”The End of Switzerland's ‘Differential Neutrality’”, AJIL 1938, ss. 558-562. 176 LNOJ 1920, ss. 57-58. (Fetstil tillagd.) 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 191 rätthållandet av Schweiz permanenta neutralitet som ett allmänt internationellt intresse för att främja fredens fortbestånd. Frågan om medlemskap underkastades folkomröstning i maj 1920. Dess kon­ troversiella karaktär och den schweiziska befolkningens ovilja att förändra den etablerade utrikespolitiska hållningen återspeglades i omröstningsresultatet. De röstberättigade schweizarna beslutade för ett medlemskap i NF med 416 000 röster mot 323 000, och elva och en halv kanton mot tio och en halv.177 Schweiz kom därmed att inträda i en status av differentierad permanent neutralitet. 5.1.2 Sveriges inträde i NF Den svenska utrikespolitiken under 1920-talet var färgad av efterkrigssituatio- nen och en av dess främsta målsättningar var att söka förhindra återuppkomsten av militära stormakter kring Östersjön. Den grundläggande principen om alli­ ansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig erhöll ett starkt stöd i Riksdagen som nu dominerades av socialdemokrater och liberaler. Samtidigt fö­ respråkade dessa två partier även ett svenskt inträde i Nationernas Förbund. Beslutet om ett svenskt tillträde till NF-stadgan178 vållade en intensiv de­ batt.179 Militära och konservativa företrädare, liksom vänstersocialisterna, opp­ onerade sig mot ett svenskt medlemskap med hänvisning till att den väpnade neutraliteten hade visat sig vara framgångsrik under kriget och att en svensk an­ slutning till NF medförde risker för att Sverige skulle komma att dras in i fram­ tida stormaktskonflikter. Detta bedömdes som speciellt allvarligt då Sveriges främsta potentiella fiender, Sovjetunionen och Tyskland, båda stod utanför NF. Den politiska majoritetens position rörande medlemskapet gav emellertid ut­ tryck för en klarsyn när det gäller förhållandet mellan en fortsatt neutralitetslinje och deltagandet i ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem: Den proposition som presenterades inför Riksdagen180 inleddes med en redogörelse för historiska visioner om ett nationernas förbund. I denna exposé återfanns referenser bland annat till Dubois, Sully, Abbé de Saint-Pierre, Rousseau, Kant samt Lorimer.181 Efter denna idealistiska inledning kom emellertid främst realpolitiska argument till förmån för ett medlemskap att anföras. En svensk neutralitet utanför NF skul­ le inte innebära en större reell rörelsefrihet i en krigssituation utan snarare leda 177 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym II, s. 343. En förändring med 94 röster i kantonen Appenzell hade emellertid medfört att förslaget om medlemskap hade nedröstats. Resultatet av folkomröstningen reflekterade också en intern splittring inom Federatio­ nen; stödet for NF var mycket starkt i de fransk- och italiensktalande kantonerna medan det var be­ tydligt svagare i de tysktalande, därNF sågs som en representant för de segrande makterna i Enten­ ten. 178 SFS 1920:606. 179 Angående denna debatt se Tingsten, Herbert: ”Svensk utrikesdebatt mellan världskrigen”, ss. 12-37, Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, P.A. Norstedt & Söner, Stock­ holm 1959, volym V, ”1919-1939” ss. 30-37, samt Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk säkerhetspoli­ tik”, ss. 46-50. 180 Prop 1920:90 181 Prop 1920:90, ss. 4-8. 192 Det regionala perspektivet fram till 1945 till en riskfull isolering.182 Istället underströks tanken att bedriva en svensk neu­ tralitetspolitik inom ramen förNF-medlemskapet.183 Det poängterades vidare med emfas att en av Sveriges viktigaste uppgifter som medlem måste vara att aktivt verka för att medlemskretsen så snart som möjligt utvidgades till att även omfatta de stater som ej ännu inbjudits, främst Tyskland och Sovjetunionen. I annat fall skulle det föreligga en risk för att NF uppfattades som regional allians riktad mot utanförstående stater.1841 proposi­ tionen återgavs följande uttalande från de svenska representanterna vid förhand­ lingarna rörande NF-stadgans utformning: Den betänklighet vartill förbundsakten framfor allt måste giva anledning, ligger i öp­ pen dager. Förbundet kommer icke att redan från början omfatta alla civiliserade sta­ ter och bland dem som stå utanför befinna sig sådana stater som Tyskland och Ryss­ land. Så länge som detta förhållande fortfar, kan förbundet tydligen endast på ett gan­ ska ofullkomligt sätt fylla sin stora uppgift att verka till förekommande av krig och nedbryta skrankorna folken emellan. Den faran ligger däremot ej alltför långt borta, att förbundet kan gestalta sig såsom en mot vissa utanförstående stater riktad politisk allians, och erfarenheterna visa blott alltför tydligt, huru dylika för­ bund, istället för att utgöra en garanti för världsfreden, kunna vara ägnade att sätta densamma på spel.185 I det särskilda utskottets utlåtande över propositionen fastslogs dock: Enligt utskottets åsikt bör Sverige ej saknas bland de kulturfolk, vilka inträda som medlemmar i förbundet till samfällt arbete för upprätthållandet av dess princi­ per. . .skola de nya rättstankar som genomgå förbundsakten, verkligen göra sig gällan­ de, kan det ej ske utan att vårt land nödgas redan i förväg underkasta sig skyldigheter till vilka det enligt sakernas förutvarande ordning ägt att efter prövning i varje enskilt fall taga ställning... För Sverige, som med sina mer än hundraåriga fredstraditioner hängivet deltagit i arbetet för den mellanfolkliga rättsutvecklingen, framstår det som en historisk uppgift att på det sätt som den nya tiden kräver och efter måttet av dess krafter medverka vid uppbyggandet av den rättsorganisation som nationernas förbund avser att förverkli­ ga.186 Detta ställningstagande grundades på en förhoppning om att NF skulle lyckas i sina ambitioner att skapa en stabil världsordning bortom maktbalanstänkandet. På grundval av denna förhoppning ansökte Sverige om att delta i den nya världs­ organisationen och därmed överge neutralitetspolitiken i den omfattning som er­ fordrades. Å andra sidan fanns också uttalade tvivel över NF:s möjligheter att uppfylla sina högt ställda målsättningar. I propostionen återfanns följande formulering angående organisationens ofullkomlighet: 182 Prop 1920:90, s. 113. 183 Prop 1920:90, s. 111. 184 Prop 1920:90, ss. 21-22, 93-94, 97 samt 107. 185 Prop 1920:90, s. 93. (Fetstil tillagd.) 186 Särskilda utskottets utlåtande 1920:1, ss. 23-24. Se även Prop 1920:90, s. 110. 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 193 Nationernas Förbund, sådant det nu framträder i förbundsakten, motsvarar visserligen i mänga avseenden, icke de förhoppningar, som knutits till tanken om en ny mellan- folklig rättsorganisation, och de brister och svagheter, som vidlåda förbundet, kunna fä menliga följder för dess förmåga att fylla sina stora uppgifter. Men detta förbund utgör dock, om än ofullkomligt, ett första försök att samla stater och folk till samfällt samarbete for fredens bevarande och rättens hävdande i världen...187 Detta föranledde samtidiga svenska deklarationer med syfte att skydda den svenska neutralitetslinjen: Statsminister Edén framhöll inför Riksdagens Andra Kammare att neutralitetspolitiken visserligen inte kan upprätthållas i precis samma utsträckning som tidigare men att medlemskapet inte innebar att möjlig­ heten till, och behovet av, neutralitet i händelse av krig uteslutits: Det är otvivelaktigt, att man genom inträde i nationernas förbund kommer i ett läge, då man icke kan upprätthålla neutralitetspolitiken under alla förhållanden och i hela den utsträckning som hitintills varit möjligt. Men det är först att märka, att dessa be­ stående hinder mot den stränga och strikta neutraliteten inträda endast i det fall för­ bundsakten ålägger medlemmar av förbundet vissa ovillkorliga skyldigheter, och det fallet är angivet i artikel 16.... Endast i detta fall är Sverige sålunda såsom medlem av förbundet skyldigt att till­ gripa den ekonomiska avspärrningen, att eventuellt medgiva passagerätt genom sitt område och slutligen att taga i övervägande - men heller icke mera - ifall rådet skulle föreslå det, att deltaga i militära tvångsåtgärder.... Det är under vissa begränsade förutsättningar när förbundet såsom sådant enligt artikel 16 träder i aktion för att verka å hela världens vägnar till ingripande mot en fredsstörare, vilken uppenbarligen bryter mot så klara rättsgrundsatser, som det här gäller, det är endast i det fallet, som man har de nämnda anspråken på alla förbundets medlemmar. Redan detta bör visa, att man dock får skilja på neutralitetsrättens begräns­ ning och neutralitetsrättens upphävande.188 Edén tycks således varit väl medveten om de ”luckor” som existerade i NF-stad- gans kollektiva säkerhetssystem.189 Till skillnad från Schweiz, vars permanent neutrala status grundades på en folkrättslig förpliktelse och uttryckligt erkänts av stormakterna, sökte Sverige inte erhålla en formell befrielse från skyldigheten att deltaga i militära sanktio­ ner inom ramen för det kollektiva säkerhetssystemet. Däremot deklarerade Sverige i samband med tillträdet till NF-stadgan att landet inte ansåg sig bundet att deltaga i gemensamma militära sanktionsåtgärder. Den svenska regeringen ansåg att stormakterna bar huvudansvaret för sanktionssystemets funktion och att denna bestämmelse i stadgan skulle tolkas som att det: ...från rådets sida icke kan uppställas en ovillkorlig fordran på deltagande i militär aktion utan att detta endast tillkommer rådets befogenhet att väcka förslag som de sär­ skilda förbundsmedlemmarna hava rätt att antaga eller förkasta.190 187 Prop 1920:90, s. 114. 188 AK prot 1920:18, s. 24. (Fetstil tillagd.) Motsvarande synsätt återfinns även i Prop 1920:90, ss. 62 samt 90. 189 Se ovan under 1.4.1.1. 190 Särskilda utskottets utlåtande”, 1920:1, s. 9. Se även Prop 1920:90, s. 110. 194 Det regionala perspektivet fram till 1945 Denna ensidiga deklaration från svensk sida avsåg således placera Sverige i en position liknande Schweiz dock utan ett uttryckligt erkännande från NF:s sida. En skillnad kvarstod emellertid såtillvida att Sverige, till skillnad från Schweiz, accepterat att medge transitering av trupper och krigsmateriel i samband med en av förbundet rekommenderad militär sanktionsåtgärd. 5.2 Mellan maktbalans och internationell solidaritet I verkligheten kom det system för internationell stabilitet som inrättats genom Versaillesfreden inte att motsvara de teorier som var dess grund. De nyupprätta- de staterna Tjeckoslovakien, Polen, Jugoslavien och Rumänien hade alla inom sina territorier stora etniska minoriteter av grannländernas befolkning. De var vi­ dare, med undantag för Tjeckoslovakien, ekonomiskt och politiskt ytterligt in- stabila. Dessa randstater, som var avsedda att utgöra en stabiliserande buffertzon i Centraleuropa, kom därför i praktiken att fungera som ett upplösande element i mellankrigstidens Europa.191 NF kom inte heller att få den avsedda karaktären av en global fredsordning. USA kom inte att inträda som medlem utan sökte att isolera sig från den politis­ ka instabiliteten i den ”gamla världen”. I Tyskland, som inträdde i NF först 1926, kom Versaillesfredens villkor aldrig att accepteras som rättmätiga och de revanschistiska krafterna i samhället var mycket starka. Nederlaget, i vad som i det allmänna tyska medvetandet varit ett försvarskrig, ansågs som obegripligt då de militära styrkorna vid fredsslutet stod kvar på franskt och belgiskt territorium. Ur denna föreställning föddes den så kallade dolkstötslegenden om det civila samhällets förräderi mot de obesegrade tyska militära styrkorna och därmed också en misstro mot den civila demokratiska politiska processen. Denna verk­ lighetsuppfattning medförde vidare att NF, som av många sågs som ett instru­ ment för att fjättra Tyskland vid Versaillesfredens villkor, inte uppfattades som ett legitimt instrument för fredens upprätthållande. Såsom ett flertal historiker visat medförde inte det första världskriget någon avgörande förändring av den tyska självuppfattningen om Tysklands rätt till maktutveckling. Den tyska utri­ kespolitiken kom därmed även efter 1918 att präglas av föreställningen om att en stat som upphörde att vilja expandera sitt territorium var dömd till undergång, ett synsätt som var helt oförenligt med tanken om en internationell fredsord- ning. 192 Maktbalanstänkandet kom även fortsättningsvis att prägla segrarmakternas agerande. Detta återspeglades tydligt i förhållandet till Sovjetunionen, vars po­ litiska system ansågs utgöra ett hot mot den sociala ordningen i Västeuropa. De västeuropeiska staternas intervention på det tsartrogna vita gardets sida i det rys­ ka inbördeskriget 1918-1922 utgör ett tydligt uttryck för en begynnande ny 191 Jämför Polonsky, Antony: ”The Little Dictators. The History of Eastern Europe since 1918”, Routledge & Kegan Paul, London/Boston 1975. 192 Se övergripande Johansson, Alf, W: ”Den nazistiska utmaningen”, Tidens Förlag, Stockholm 1988, s. 11. För en detaljerad analys se Graml, H: ”Europa zwischen den Kriegen”, Deutscher Ta­ schenbuch Verlag, München 1969, ss. 55-82. 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 195 blockbildning i Europa. Sovjetstaten kom därefter att isoleras och accepterades som medlem i NF först 1934. De europeiska segrarmakterna tycks således ha haft två huvudsakliga utrikes­ politiska målsättningar efter fredsslutet: Dels att försvaga Tyskland och dels att isolera Sovjetunionen. Frankrike och Storbritannien kom emellertid delvis att ha olika prioriteringar vad det gällde dessa syften. Medan regeringen i Paris under större delen av 1920-talet helt inriktade sitt utrikespolitiska fokus mot Tyskland, betonade den brittiska regeringen hotet av att ett alltför försvagat Tyskland kun­ de medföra risker för upprättandet av en kommunistisk, eller auktoritärt natio­ nalistisk, regim i Berlin.193 Londonregeringens främsta prioritet kom istället att bli viljan att isolera Sovjetunionen. Den uppenbara faran med denna politik var att Tyskland och Sovjetunionen skulle drivas samman mot en ohelig allians, vil­ ket också delvis skedde genom Rapallofördraget 1922.194 På grundval av detta fördrag inleddes ett hemligt militärt samarbete mellan Tyskland och Sovjetuni­ onen, varigenom Tyskland gavs möjligheter att kringgå de rustningsbegräns- ningar landet ålagts genom Versaillesfördraget. Som ett uttryck för sin bristande tillit till NF och för att försäkra sig mot en tysk revanschpolitik, byggde Frankrike upp ett omfattande allianssystem i Öst­ europa vilket innefattade Polen (1921), Tjeckoslovakien (1924), Rumänien (1926) samt Jugoslavien (1926). Den franska politiken hade vidare som målsätt­ ning att så långt som möjligt söka kvarhålla Tyskland i ett svaghetstillstånd för att därigenom tillgodose sina säkerhetsbehov. Medlet för detta var skadestånds- betalningarna. Det ovillkorliga kravet på att dessa skulle erläggas, som vid Tysklands betalningsoförmåga ledde till en fransk ockupation av Ruhrområdet 1923-1925, kom dock att bli ett tveeggat vapen då det bidrog till det tyska valu- tasammanbrottet 1923. Den franska politiken kom därmed att spela tyska revan- schistiska strömningar i händerna. Den hårda linjen gentemot Tyskland kom vi­ dare att leda till ansträngda relationer med Storbritannien som önskade en åter­ uppbyggnad av den tyska industrin och en normalisering av relationerna med Berlin. En kort period av stabilisering i denna komplicerade struktur kunde dock komma till stånd efter det att en fransk-tysk uppgörelse om krigsskadeståndsfrå- gan uppnåddes 1924. Därefter inleddes en avspänning inom Europa som erhöll ett konkret uttryck genom Locarnopakten 1925195 vilket i sin tur öppnade vägen för Tysklands inträde som medlem i NF 1926. Den franska utrikespolitiken kom därefter att skifta fokus och inrikta sig på en förstärkning av NF och initiativ till upprättandet av ett långtgående samarbete mellan de europeiska staterna. Den 193 Ett kommunistiskt kuppförsök, "Spartakistupproret", ägde också rum i Berlin i januari 1919 men slogs ned av det tyska riksvämet. I mars 1920 genomfördes en högernationalistisk kupp i Ber­ lin, ”Kapp-kuppen”. Kuppmakarna tvingades emellertid att ge upp efter det att landet lamslagits av en generalstrejk. Det tyska riksvämet ingrep inte mot kuppmakarna vid detta tillfälle. 194 "Verdrag von Rapallo vom 16 April 1922”, återgivet i Freund, Heinrich red: ”Russlands Friend- ens- und Handelsvrerträge 1918/1923 auf grund amtlichen Materials aus dem Russichen Überta­ gen”, Verlag von B.G. Teubner, Leipzig 1924, ss. 40-41. 195 Se ovan under 11.5. 196 Det regionala perspektivet fram till 1945 oerhörda vikt samtiden förknippade med detta politiska närmande mellan Frank­ rike och Tyskland demonstreras av att Aristide Briand och Gustav Stresemann erhöll Nobels fredspris 1926.196 5.2. / Paneuropa och Briandplanen Krigets oerhörda förödelse av den europeiska kontinenten, och fredsslutets up­ penbart ofullkomliga konstruktion, utgjorde ett motiv för att söka åstadkomma ett närmare regionalt samarbete mellan de europeiska nationalstaterna. Vidare framstod det som alltmer tydligt i många européers medvetande att Europas stor­ hetstid var förbi att andra maktcentra stod inför att överflygla den europeiska do­ minansen på den globala arenan. Ett av den tidiga efterkrigstidens mest omdis­ kuterade arbeten var Oswald Spenglers apokalyptiska Västerlandets undergång (1922) vilket gav uttryck för en sådan uppfattning.197 Ett sätt att undgå detta öde kunde vara att sluta sig samman regionalt. Bland de mest inflytelserika förespråkarna för en långtgående europeisk integration un­ der denna period återfinns den österrikisk/japanske greven Richard von Couden- hove-Kalergi som var Paneuroparörelsens förgrundsgestalt.198 Denna rörelse, som utgick från Wien, hade som målsättning att verka för ett upprättande av ett politiskt och ekonomiskt statsförbund i Europa, dock utan det brittiska imperiet eller Sovjetunionen. De tankar som rörelsen stod för kom att stödjas av breda po­ litiska kretsar i det kontinentala Västeuropa under senare delen av 1920-talet.199 I stora stycken kan Kalergis vision beskrivas som en överföring av traditio­ nella nationalistiska tankeströmmar på ett paneuropeiskt plan: Der europäische Patriotismus ist durch die Paneuropabewegung erwacht. Ihre An­ hänger bekennen sich nicht zum Internationalismus, sondern zum europäischen Pa­ triotismus. Sie betrachten alle Europäer als Mitbürger und Landsleute; einen europä­ ische Krieg als Bürgerkrieg; europäische Zollschranken als überflüssige Schikanen: nationalen Chauvinismus als Ausdruck der Halbbildung.200 196 Angående de stora förhoppningar som mänga av samtidens européer hyste for denna avspän­ ning mellan Frankrike och Tyskland se som exempel Mann, Thomas: ”Appell till förnuftet. Tal i Beethovensalen i Berlin 17 oktober 1930”, återgivet i Mann, Thomas: ”Europa vakna!”, Albert Bonniers förlag, Stockholm 1938, ss. 9-34. 197 Arbetet utkom i två delar 1918-1922. Spengler, Oswald: ”Der Undergång des Abendlandes, Ge­ stalt und Wirklichkeit”, C.H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1918 samt ” ”Der Under­ gång des Abendlandes, Welthistorische Perspektiven”, C.H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1922. 198 Richard von Coudenhove-Kalergi (1894-1972) bildade i Wien 1923 den Paneuropeiska unio­ nen vars syfte var att verka för ett upprättande av ett europeiskt statsförbund. Rörelsens budskap spreds främst genom dess tidskrift ”Paneuropa”. Efter att under det andra världskriget ha levt i exil i Schweiz och USA tog Coudenhove-Kalergi initiativet till bildandet av en europeisk parlamenta­ rikerunion i vilken han själv var generalsekreterare fram till 1952. 199 Det skall främst nämnas att den franske utrikesministern Aristide Briand var rörelsens heders­ president. Även bland en rad andra inflytelserika europeiska politiker tycks Kalergis idéer ha funnit stöd. Se Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Paneuropa”, Albert Bonniers förlag, Stockholm 1930, ss. 7-12. 200 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Europa erwacht!”, Paneuropa Verlag, Zürich, Wien, Leipzig 1934, s. 293. 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 197 Kalergi kritiserade uttryckligen det nationalsocialistiska rastänkandet.201 Han menade dock att Europa är förbundet med den ”vita rasen” och pekade på exis­ tensen av en europeisk mångfacetterad rasgemenskap.202 Även i detta samman­ hang framstår Kalergi som en förespråkare för en starkt eurocentrisk världsbild: Ännu äger dock Europa det kvalitativt främsta människomaterialet i världen. De framåtsträvande amerikanerna äro européer, som utplanterats i en annan politisk mil­ jö. Europas folk äro icke senila, däremot är deras politiska system överlevat.203 Paneuropa skulle således byggas på en gemensam europeisk kulturell identitet och dess ideologiska förebilder i det närliggande förgångna var de sinsemellan disparata enhetsförespråkarna Kant, Bonaparte och Nietzsche. Det primära må­ let för denna europeiska enhet var att överbrygga konflikten mellan Frankrike och Tyskland. Som ett konkret första steg mot Paneuropa föreslog Kalergi till­ komsten av en europeisk tullunion inom vilken en gemensam marknad skulle etableras.204 Präglad av tidstypiska europeiska tankegångar underströk han vidare vikten av att utveckla ett paneuropeiskt kolonialvälde i Afrika - Eurafrika-. Europa är Afrikas huvud, Eurafrika Europas kropp. Afrikas framtid beror på vad Eu­ ropa kan göra därav. Afrika skulle kunna erbjuda Europa råmaterial för dess industri­ er, livsmedel för dess befolkning, emigrationsområden för dess övertaliga befolk­ ning, arbetstillfällen för dess arbetslösa och marknader för dess avsättning. Europa skulle kunna utnyttja Afrikas urskogar, bevattna dess stäpper, exploatera dess natur­ rikedomar, utrota dess farsoter, uppfostra dess befolkning, utbygga dess vattenfall, ställa dess områden i förbindelse med världssamfärdseln. Så utgör Afrika i flera hän­ seenden det naturliga och idealiska komplementet till Europa.205 Rörelsens drivkrafter var de traditionella: Dels det uppenbara behovet av att ska­ pa en inomeuropeisk fredsordning och dels behovet av enighet till skydd för ytt­ re fiender. Kalergi menade att behovet av en inre europeisk fredsordning, mot bakgrund av den politiska instabiliteten och vapenteknologins utveckling, var akut. Detta förhållande accentuerades vidare av de tekniska landvinningarna på kommunikationsområdet: Genom denna ständiga inknappning av de relativa avstånden bli länderna allt mindre och folken komma allt närmare varandra. Om icke den politiska tekniken anpassar sig efter kommunikationsmedlens utveckling, måste spänningen dem emellan resultera i fruktansvärda katastrofer. Folkens närmande i tid och rum måste följas av ett politiskt närmande, om sammanstötningar skola förhindras.206 201 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Judefrågan”, Albert Bonniers förlag, Stockholm 1939.1 detta arbe­ te förordade Kalergi att den västeuropeiska judiska befolkningen skulle assimileras i de folk bland vilka de levde samt att en judisk stat skulle upprättas i Nordrhodesia. Till denna stat skulle den öst­ europeiska judiska befolkningen kunna utvandra. 202 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Europa erwacht!”, ss. 260-274. 203 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Paneuropa”, s. 14. 204 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Paneuropa”, ss. 147-162. 205 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Paneuropa”, ss. 76-77. 206 Coudenhove-Kalergi, R.N: ”Paneuropa”, s. 24. 198 Det regionala perspektivet fram till 1945 De yttre fiendernas konkreta skepnader var främst det bolsjevikiska Sovjetunio­ nen och det mer diffusa hotet från den asiatiska kulturkretsen under japansk led­ ning. Kalergi pekade även på att Europas förlorade globala dominans var en följd av den europeiska oenigheten. Paneuropa var därför nödvändigt för att Eu­ ropa skulle kunna mäta sig med de regionala stormakterna USA, Japan, Storbri­ tannien och i framtiden även Sovjetunionen. I framtiden skulle således världen, enligt Kalergi, vara organiserad i fem regionala världsmakter: Sovjetunionen, Panamerika, det Brittiska imperiet, Japan/Kina samt Paneuropa. Mellan dessa skulle en stabil maktbalans kunna etableras och de fem stora skulle sinsemellan upprätthålla en kontinuerlig dialog inom ramen för NF. Visionen om ett västeuropeiskt enande genom samarbete kom, efter den fran­ ska politiska omsvängningen visavi Tyskland under mitten av 1920-talet, för första gången att ges en konkret politisk formulering: Efter en omfattande in­ hemsk debatt presenterade i september 1929 den franske utrikesministern Aris­ tide Briand, inför NF:s Generalförsamling, ett förslag om inrättande av ett ut­ vecklat europeiskt samarbete för fredens fortbestånd. Förslaget, som tog sin ut­ gångspunkt i Paneuroparörelsens idéer, var relativt vagt formulerat. Det föror­ dade tillkomsten av ett mellanstatligt ekonomiskt/politiskt samarbete under iakttagande av de deltagande staternas suveränitet. Briand underströk vidare att denna regionala europeiska regim skulle vara underordnad Nationernas För­ bund.207 Förslaget erhöll emellertid ett svalt mottagande bland övriga europeiska stater och mot bakgrund av den politiska utvecklingen kom det mycket snart att framstå som en utopi. Den senare delen av mellankrigstiden kom att känneteck­ nas av ekonomisk recession, politisk instabilitet, tilltagande protektionism och allt starkare nationalistiska yttringar. I de flesta europeiska stater etablerades un­ der denna period en totalitär statsledning med mer eller mindre öppet expansio- nistiska ambitioner.208 Allvarligast kom situationen att bli i Tyskland, där den nationalsocialistiska regimen uttryckte en extrem form av nationalism baserad på myten om den ariska rasen och dess naturgivna överlägsenhet. 207 ”Memorandum on the organization of a regime of Federal Union in Europe”, 1 maj 1930, åter­ givet i Vaughn, Richard: ”Postwar Integration in Europe - Documents of Modern History”, Edward Arnold Publishers, London 1976, ss. 11-12. En kommission med uppgift att, på grundval av Bri- andplanen, undersöka möjligheterna för bildandet av en europeisk union tillsattes inom NF i no­ vember 1930, OJLN, 1930, ss. 1779-1781. För en ingående beskrivning av det politiska spelet kring Briand-planen se Pegg, Carl, H: ”The Evolution of the European Idea, 1914-1932”, The Uni­ versity of North Carolina Press, Chapel Hill and London 1983. Se även Nilsson, Irene: ”Vägen mot EU, Europarörelsen 1923-1950”, SNS förlag, Stockholm 1996, ss. 202-210. 208 Europa hade strax före krigsutbrottet 1939 tjugosju stater varav endast Belgien, Danmark, Eire, Frankrike, Island, Nederländerna, Norge, Schweiz, Storbritannien, Sverige och Finland kunde be­ nämnas parlamentariska demokratier. Kort därefter återstod endast Eire, Schweiz, Storbritannien och Sverige då de övriga antingen ockuperats av, eller allierat sig med, det tredje riket. För en in­ tressant samtida analys av demokratins sönderfall i Italien, Tyskland och Österrike se Tingsten, Herbert: ”Den nationella diktaturen”, Albert Bonniers förlag, Stockholm 1936. 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 199 5.3 Neutralitetspolitik inom ramen för NF I stormaktspolitikens bakgrund kom under mellankrigstiden en intressegemen­ skap och ett närmare formaliserai samarbete att etableras mellan de ex-neutrala europeiska småstaterna.209 Denna grupp stater kom att utveckla en politisk håll­ ning som kan beskrivas som neutralitetspolitik inom ramen för NF. För alla dessa stater, däribland Sverige och Schweiz, utgjorde det kollektiva säkerhetssystemet ett potentiellt hot gentemot deras möjligheter att inta en neu­ tral position. Som medlemmar i NF sökte dessa stater därför att verka för att be­ tydelsen av organisationens kollektiva Sanktionssystem nedtonades till förmån för en koncentration på krigsförebyggande åtgärder. 1 konsekvens med detta för­ hållningssätt ställde sig den ex-neutrala gruppen avvisande till de förslag för en förstärkning av sanktionssystemet som presenterades under 1920-talets första hälft.210 Vidare var det en prioriterad målsättning att visionen om NF:s globala om­ fattning så snart som möjligt förverkligades. Detta bedömdes vara speciellt på­ kallat för att avlägsna organisationens ensidiga karaktär av en sammanslutning av de stater som under kriget varit allierade mot Tyskland.211 Konkret innebar detta att Sverige, med stöd av andra ex-neutrala medlems­ stater, kom att bidra till att Tyskland 1926 kunde inträda som medlem i NF.212 De ex-neutrala staterna tog vidare en aktiv del i de nedrustningsförhandlingar som pågick inomNF:s ram 1932-1933, och det svenska ensidiga nedrustnings- beslutet 1925 bör infogas i detta internationella sammanhang.213 De tre skandinaviska länderna, tillsammans med Nederländerna och Schweiz, kom tillsammans att driva frågan om att etablera ett obligatoriskt in- 209 Till denna ländergrupp räknades utöver Schweiz och Sverige även Danmark, Norge, Finland, Nederländerna samt i viss män Spanien. Samarbetet inom den ex-neutrala ländergruppen förstärk­ tes vidare av den konvention om ekonomiskt närmande som 1930 ingicks mellan Danmark, Norge, Sverige och de tre Beneluxländerna, ”Konvention med Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederlän­ derna och Norge angående ekonomiskt närmande”, Oslo 22 december 1930, SÖ 1932:3.1 slutet av 1933 tillträdde även Finland denna konvention. Det ekonomiska samarbetet inom denna grupp post-neutrala stater fördjupades 1937, SÖ 1937:17. 210 Det mest konkreta av dessa förslag var det så kallade Genèveprotokollet från 1924. Se ovan un­ der 1.4.1.1 Angående den svenska positionen se vidare i Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespoli­ tikens historia”, volym V ”1919-1939”, ss. 46-51. 211 Jämför Särskilda utskottets yttrande 1920:1, s. 20, Prop 1920:90, s. 107: [Det] bör uttryckligen framhållas, att om Sverige inträder i förbundet, sker det med avsikt att verka för dess utveckling till en verkligen universell sammanslutning i enlighet med den idé, som måste anses såsom grundläg­ gande för dess uppgifter, och under förhoppning, att särskilt de europeiska stater, vilka ännu inte inbjudits, snarast möjligt må vinna inträde. 212 Se Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym V ”1919-1939”, ss. 77-104. I motsägelse mot dess förespråkande av en universell utvidgning av NF var emellertid Schweiz en av de få NF-medlemmar som röstade mot Sovjetunionens inträde 1934. De diplomatiska förbindel­ serna mellan Schweiz och Sovjetunionen hade varit brutna sedan 1923 och de starka anti-kommu- nistiska känslorna inom Federationen tog i detta fall överhanden över tanken om internationellt glo­ balt samarbete. 213 Prop 1925:50. Nils Andrén beskriver det svenska nedrustningsbeslutet 1925 som a somewhat naive attempt to affect other states by setting good example, Andrén, Nils: ”Power-balance and Non-alignment”, Almqvist & Wiksell, Stockholm 1967, s. 23. 200 Det regionala perspektivet fram till 1945 ternationellt skiljedomsförfarande inom ramen for NF.214 En utveckling avsåg att stärka folkrättens position och därmed också gynna de mindre staterna i rela­ tion till stormaktema. Dessa stater var också bland de första att förklara sig bundna av den fasta mellanfolkliga domstolens obligatoriska jurisdiktion i en­ lighet med domstolsstadgans artikel 36.215 Ur ett specifikt svenskt perspektiv skall noteras det klara politiska ställnings­ tagandet för de mindre medlemsstaternas rättigheter visavi stormakterna som kom till uttryck under den så kallade Korfu-affären 1923.216 Vidare skall nämnas landets villighet att utifrån sin ex-neutrala position agera som opartisk medlare i tvister mellan andra stater.217 Den specifika schweiziska politiska hållningen inom NF kom, i jämförelse med den svenska, att bli mera tillbakadragen. Den schweiziska regeringen und­ vek medvetet inblandning i politiska konflikter med stormaktsanknytning. För­ utom att ställa sitt territorium till förfogande för organisationens verksamhet kom Federationens aktiviteter att koncentreras på icke-politiska områden för in­ ternationellt funktionellt samarbete inom NF:s ram. Rörande Schweiz skall även noteras att landet, med hänvisning till dess permanenta neutralitet, konsekvent vägrade att verkställa rådsbeslut med någon som helst militär anknytning. Såle­ des vägrade den schweiziska regeringen att medge transitering av en internatio­ nell truppstyrka som skulle övervaka den av NF beslutade folkomröstningen i Vilna 1921. Likaså avslog den schweiziska regeringen en begäran från NF-rådet att ställa polistrupper till förfogande för övervakningen av folkomröstningen i Saarland 1935.218 5.3.1 Deltagande i verkställigheten ekonomiska sanktioner gentemot fordragsbrytande stater De svenska och schweiziska positionerna inom ramen för NF kom framförallt att sättas på prov vid de få tillfällen då frågan om ekonomiska sanktioner gente­ mot krigförande stater aktualiserades. Den rekommendation om vapenembargo gentemot Bolivia och Paraguay under det så kallade Chaco-kriget, om vilket be­ slut fattades i NF-rådet 1934219, kom att lojalt verkställas av såväl Sverige som Schweiz.220 När embargot gentemot Bolivia hävdes221 efter det att regeringen i 214 Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym V ”1919-1939”, ss. 37-39. 215 Angående Sverige se SÖ 1926:4. 216 Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym V "1919-1939”, ss. 41-44. Som ett resultat av svenska medlingsinsatser kunde en överenskommelse mellan Italien och Grek­ land uppnås varigenom den italienska ockupationen av ett stycke grekiskt territorium kunde hävas. 217 Ett exempel på detta är de svenska medlingsinsatserna gränsdragningskonflikten mellan Turkiet och det brittiska mandatet Irak 1924-1926. Se Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens his­ toria”, volym V ”1919-1939”, ss. 44 45. 218 Beigbeder, Yves: ”La Neutralité Suisse en question: Isolement ou solidarité internationale”, Re­ vue Belge de Droit International 1991, ss. 25 45, s.30. 219 LNOJ 1934, s. 766. 220 LNOJ 1934, ss. 827-837. 221 LNOJ 1935, special supplement 133, s. 49. 5. Ett nytt och instabilt Europa inom ett ofullkomligt kollektivt säkerhetssystem 201 La Paz, men ej den i Ascuncion, accepterat ett förslag från NF-rådet för lösning av tvisten kom båda dessa ex-neutrala stater, i avvikelse från neutralitetsrättens regler, att tillämpa exportförbudet enbart gentemot Paraguay.222 Dessa staters differentierade neutralitet tycktes således ha bekräftats. Bolivia och Paraguay var emellertid utomeuropeiska småstater och de säkerhetspolitiska risker som var förknippade med detta agerande därmed minimala. Betydligt mer problematiskt var verkställigheten av de sanktionsåtgärder gentemot Italien om vilka NF:s övriga medlemsstater fattade beslut efter detta lands militära angrepp gentemot Abessinien de första dagarna i oktober 1935.223 Abessinien var, liksom Italien, medlem av NF och syftet med det italienska an­ greppet var att kolonialisera denna ekonomiskt och militärt svagare medlems- broder. Romregimens agerande utgjorde ett flagrant brott mot NF-stadgans för­ pliktelser och frågan om organisationens legitimitet som en garant för fredens fortbestånd ställdes därmed på spets. De ex-neutrala nordiska staterna kom att argumentera starkt för att principer­ na i NF-stadgan skulle upprätthållas. Detta låg helt i linje med dessa staters egenintresse att värna om folkrätten som ett skydd för mindre stater gentemot starkare staters ensidiga maktutövning. Samtidigt saknades en allmän politisk vilja inom NF för att vidtaga mer långtgående sanktioner gentemot Italien. Framförallt existerade i Storbritannien och Frankrike en rädsla för att driva Ita­ lien in i en allians med Tyskland.224 De beslut om rekommendationer till sank­ tionsåtgärder som fattades av NF-rådet kom därför att bli begränsade och åtgär­ derna avbröts i augusti 1936 efter det att Abessinien annekterats av Italien. Det inomeuropeiska maktbalanstänkandet kom således att innebära en acceptans av den italienska aggressionen gentemot Abessinien.225 Sverige kom ej att avge någon neutralitetsförklaring utan verkställde lojalt de ekonomiska sanktionsåtgärder om vilka beslut fattats: exportembargo rörande krigsmateriel226, exportkreditförbud vid handel med Italien227, generella import­ restriktioner för varor med italienskt ursprung228 samt selektiva exportrestriktio­ ner.229 Dessa åtgärder kompletterades senare genom införandet av en fullständig 222 LNOJ 1935, ss. 447 450. Angående Schweiz se även Gunther, Michael, M: ”Switzerland and the United Nations”, 10 1976, ss. 129-152, s. 134. 223 LNOJ 1935, ss. 1225-1226. Angående beslutsförfarandet inom NF se Stone, Julius: ”Legal Controls of International Conflict”, ss. 176-180. 224 Denna position framstår klart i den fransk-brittiska Hoare-Lavalplanen som presenterades i no­ vember 1935. I denna förslogs att Italien skulle få behålla en stor del av Abessiniens territorium eller åtminstone erhålla ekonomiskt och politiskt inflytande i landet. I en Pm som upprättades vid svenska UD 8 oktober konstaterades i beklagande ordalag att ett gemensamt omedelbart och totalt avbrytande av de ekonomiska förbindelserna med angriparen, i enlighet med NF-stadgans artikel 16, inte kunde tänkas bli verkställt av någon förbundsmedlem. Lönnroth, Erik: ”Den svenska utri­ kespolitikens historia”, volym V ”1919-1939”, s. 138. 225 Jämför Northedge, F.S: ”The League of Nations”, Leicester University Press, 1986, ss. 221- 254. 226 SFS 1935:537. 227 SFS 1935:551. 228 SFS 1935:560. 229 SFS 1935:561. 202 Det regionala perspektivet fram till 1945 kreditspärr gentemot Italien.230 Sveriges agerande var helt i konsekvens med den svenska grundläggande hållningen att landets neutralitet utgjorde en handlings­ väg som var sekundär i förhållande till lojalitet gentemot NF-systemet i fråga om verkställigheten av gemensamma ekonomiska sanktioner. De svenska sanktionsåtgärderna avbröts i juli 1936 då det stod klart att det kollektiva sanktionssystemet inte förmådde att motstå maktbalanstänkandet hos statsledningarna i de europeiska stormakterna. De förhoppningar som uttryckts i samband med Sveriges inträde i förbundet kom därvid att utbytas mot besvi­ kelse och osäkerhet rörande förbundets framtida utveckling.231 Schweiz agerande rörande sanktionsåtgärderna gentemot Italien kom att skil­ ja sig från det svenska och även från landets tidigare agerande gentemot Bolivia och Paraguay under Chaco-konflikten. En huvudanledning till detta var sanno­ likt politiskt pragmatisk: Italien inte bara gränsade till Schweiz utan var också en av Federationens viktigare handelspartners. Vidare utgjorde det faktum att en stor del av Federationens befolkning var av italiensk härkomst en källa till oro för att öka de politiska spänningarna visavi den den fascistiska regimen i Rom.232 Under debatten om införandet av sanktioner i NF:s generalförsamling intog den schweiziske representanten en grundläggande positiv hållning till en lojal verkställighet av ekonomiska sanktioner. Samtidigt slogs dock fast att: The limits of our obligations are determined by our neutrality, which in our opinion, constitutes a fundamental principle and at the same time a vital interest. We do not consider ourselves to be bound to take part in sanctions which, by their nature and ef­ fect, would expose our neutrality to real dangers - dangers which we must judge in the full exercise of our sovereignty.233 I praktiken kom Schweiz, i strid med dess förpliktelser under NF-stadgan, att tillämpa en strikt neutralitet gentemot de krigförande i enlighet med Haagkon- ventionemas regler. Landets permanenta neutralitet kom således att ges företrä­ de framför dess förpliktelser under NF-stadgan: I samband med beslutet om att införa ett vapenembargo gentemot Italien deklarerade Schweiz att: The Government of the Confederation has decided to prohibit, as from October 31st, 193 5, the exportation, re-exportation and transit to Ethiopia and to Italy of the cate­ gories of arms, munitions and implements of war.. .In view of Article 9 of the Hague Convention of October 18th 1907, concerning the rights and duties of neutral powers and persons in the case of land warfare, and in view of our Statute of Neutrality, we cannot forego the embargo on arms, munitions, and implements of war destined for Ethiopia.234 Det schweiziska embargot för export av krigsmateriel kom således att tillämpas gentemot båda de krigförande sidorna i överensstämmelse med neutralitetsrätt- 230 SFS 1936:123 samt SFS 1936:139. 231 Se utrikesminister Sandlers svar på interpellation från högerledaren Bagge. FK Prot 1936:36. 232 Angående den schweiziska positionen visavi Italien se vidare i Ross, John, F.L: ”Neutrality and International Sanctions”, Praeger, New York 1989, ss. 87-92. 233 LNOJ 1935, Special supplement 138, s.106 (Fetstil tillagd). 234 LNOJ 1935, Special supplement 150, s. 272. (Fetstil tillagd.) 6. Den moderna europeiska tragedins andra akt 203 tens regler om opartiskhet.235 1 övrigt avbröt Schweiz inte sina ekonomiska rela­ tioner med Italien utan stabiliserade dessa med utgångspunkt från handelsvoly­ men 1934 i enlighet med doktrinen om ”courant normal”. NF:s förbud mot lån, krediter, och export av vissa råmaterial av betydelse för krigsansträngningarna efterföljdes inte av Federationen.236 Schweiz kom vidare att de jure erkänna den italienska annektionen av Abessinien redan i december 1936. Det schweiziska handlingsmönstret var uppenbart dikterat av det pragmatis­ ka egenintresset att upprätthålla goda förbindelser till grannlandet i söder. Det kan emellertid även ses som en konsekvens av bristande tillit till NF som en ga­ rant för fredens upprätthållande. 5.3.2 Reaktioner på Briandplanen Ur detta arbetes perspektiv är de schweiziska och svenska reaktionerna på Bri- andplanen av speciellt intresse. Det kan härvid konstateras att samtliga stater i det postneutrala blocket ställde sig avvaktande eller avvisande till förslaget som främst vann gehör bland Frankrikes allierade i Öst- och Centraleuropa. I såväl Bern som Stockholm fanns stöd för deltaganade i ett närmare europeiskt ekono­ miskt samarbete. Briandplanen innefattade dock även utvecklingen av ett regio­ nalt politiskt samarbete mellan de deltagande staterna. För Schweiz och Sverige, vilka båda såg NF:s bristande universalitet som en avgörande brist och därför sökte agera för en geografisk utvidgning av organisationen, stod tanken om ett geografiskt mer begränsat politiskt samarbete i motsatsställning till denna grundläggande utrikespolitiska målsättning. Ett sådant regionalt samarbete ris­ kerade enligt de schweiziska och svenska uppfattningarna att försvaga NF på ett oönskat sätt.237 1 de svenska diskussionerna framhölls särskilt vikten av att den föreslagna europeiska samarbetsstrukturen, om den förverkligades, ej uteslöt Storbritannien och Sovjetunionen.238 6. Den moderna europeiska tragedins andra akt Den vision om en ny världsordning som låg till grunden för bildandet av NF hade mycket liten anknytning till den stormaktspolitiska verklighet som förelåg i mitten av 1930-talet och de säkerhetssystem som byggts upp visade sig snart vara alltför svaga för att kunna parera effekterna av denna utveckling. 235 Detta agerande kom att föranleda en omfattande kritik från övriga medlemsstater i NF. Se LNOJ 1935, Special supplement 146, s. 39. 236 Ross, John, F.L: ”Neutrality and International Sanctions”, Praeger, New York 1989, ss. 101- 108. 237 Angående de europeiska staternas inställningar till Briandplanen se Maëlo, Meemo: ”Briands plan om Europas förenta stater 1929-1930 och reaktionerna i de nordiska länderna”, Historiska in­ stitutionen Uppsala universitet, Uppsala 1961. Angående de officiella svaren på NF-rådets förfrå­ gan rörande Briandplanen se LNOJ 1930, Special supplement, ”Documents Relating to the Orga­ nisation of a System of European Federal Union”. 238 Maëlo, Meemo: ”Briands plan om Europas förenta stater 1929-1930 och reaktionerna i de nord­ iska länderna”, ss. 136-140. 204 Det regionala perspektivet fram till 1945 Nedrustningsförhandlingarna inom NF:s ram bröt samman 1933. De rust- ningsbegränsningar som Tyskland underkastats överskreds öppet med medgi­ vande från segrarmakterna och landet utträdde, tillsammans med Japan, ur NF 1933. I strid mot Versaillesfördraget och Locarnopakten lät Tyskland i mars 1936 återmilitarisera Rhenlandet och 1937 lämnade även Italien NF. Mot bakgrund av denna utveckling, och de bistra erfarenheterna av de verk­ ningslösa sanktionsåtgärderna gentemot Italien, kom de ex-neutrala europeiska småstaterna, däribland Schweiz och de nordiska länderna, att uppfatta det kol­ lektiva säkerhetssystemet som ett alltmer ofullkomligt och nyckfullt instrument. I början av juli 1936 förklarade Sverige, Danmark, Finland, Nederländerna, Norge, Schweiz och Spanien i en gemensam kommuniké att de fortsättningsvis inte ansåg sig bundna av stadgans artikel 16.239 Därigenom upphävdes i prakti­ ken den begränsning i dessa staters möjligheter att inta en strikt neutral position som etablerats genom medlemskapet och perioden av differentierad neutralitet inom ramen för NF var till ända. I detta låg förhoppningen att neutralitetsrättens begränsningar av krigförande staters agerande skulle iakttagas i en uppseglande stormaktskonflikt. Rörande Schweiz skall vidare speciellt noteras att NF:s råds­ församling, i maj 193 8, antog en resolution vilken uttryckligen befriade Schweiz från alla förpliktelser att deltaga i sanktioner inom ramen för NF och Schweiz återvände därmed även i formell mening till en strikt permanent neutralitet.240 Erkännandet av Schweiz permanenta neutralitet bekräftades också av Tyskland och Italien 1938.241 Samma år utfärdade de nordiska staterna, Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge likartade moderniserade neutralitetsregler som en förberedelse inför förutsedda framtida händelser.242 Mot bakgrund av NF:s misslyckande med att utgöra ett fungerande alternativ till ett traditionellt maktbalanstänkande och garant för fredens fortbestånd gjor­ des, främst på franskt initiativ, fruktlösa försök att etablera ett militärt allians­ system mellan Frankrike, Sovjetunionen och Storbritannien riktat mot Tyskland. Tyskland kunde dock med övriga europeiska staters motvilliga acceptans ge­ nomdriva en annektion av Österrike och delar av Tjeckoslovakien 1938. Den av Storbritannien initierade appeasementpolitiken kunde emellertid inte infria sin deklarerade målsättning: peace in our time. I augusti 1939 ingick Tyskland och Sovjetunionen en tioårig ömsesidig icke-aggressionspakt och ridån öppnades för 239 ”Nationernas Förbunds församlings sjuttonde ordinarie möte”, Aktstycken utgivna av Kungl. Utrikesdepartementet, Stockholm 1937, ss. 13-18, 122-123. 240 Schweiz permanenta neutralitet bekräftades av NF-rådet 14maj 1938. LNOJ 1938, ss. 368-375. Detta beslut kan ses som det första öppna medgivandet frän organisationens sida att de rättsliga principer som utgjorde dess grundstomme kollapsat. Se Morgenthau, Hans, J: ”The End of Swit­ zerland's ‘Differential Neutrality’”, AJIL 1938, ss. 558-562. 241 Constance, Howard: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Af­ fairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, Oxford University Press, London 1956, ss. 199-229, s.200. 242 ”Deklaration med Danmark, Finland, Island och Norge angående likartade neutralitetsbestäm- melser”, Stockholm 27 maj 1938, SÖ 1938:17. För svenskt vidkommande se ”Kungl. Maj:ts kun­ görelse innefattande vissa neutralitetsbestämmelser”, SFS 1938:187. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 205 den andra akten i Europas moderna tragedi. Den europeiska befolkningen kom därmed att få genomlida de oerhörda följderna av det tyska försöket att, genom imperialism, söka ena Europa på nazistisk botten. 6.1 Neuropa - den nazistiska visionen om ett enat Europa Upprättandet av en nyordning för Europa var ett centralt och ständigt återkom­ mande tema i den tyska krigspropagandan. Inom det Tredje Riket utvecklades också tankar om Tysklands plikt, och rättighet, att leda Europa för att därmed skapa en regional fredsordning.243 Åtminstone på det retoriska planet hämtade dessa doktriner inspiration från tidigare europeiska enhetsdrömmar. Detta Neuropa skulle organiseras i enlighet med den för nationalsocialismen grundläggande rasprincipen. Med ledning av denna skulle en ny skiktning inom och mellan de europeiska nationerna etableras. Det tredje riket skulle styras av en aristokrati rekryterad från den ”ariska rasen”. Underordnade denna härskande befolkningsgrupp skulle det finnas befolkningsklasser av mer eller mindre rasligt underlägsna individer vars uppgift var att underdånigt utföra enklare arbetsupp­ gifter. För vissa, av regimen definierade, befolkningsgrupper, som judar och zi­ genare, lämnades ingen plats i denna rashierarki; de skulle fördrivas eller utrotas. Analogt med denna rasprincip skulle också den europeiska kartan omvand­ las. Kärnan i detta nya Europa skulle vara det storgermanska riket - das Großgermanische Reich - vilket, förutom traditionellt tyska områden, även skulle omfatta de germanska folken i Skandinavien, Baltikum och Holland. Di­ rekt underlydande detta storgermanska rike skulle östra Europa, fram till Ural, fogas som en koloni där nyodlingsområden och ekonomiska expansionsmöjlig­ heter skulle erbjudas den härskande befolkningsgruppen. Stater som Storbritan­ nien, Finland, Frankrike, Italien och Spanien skulle fortbestå som nationer under förutsättning att de underordnade sig det nya rikets dominans. Ett steg på vägen mot detta mål var etablerandet av ett europeiskt Großwirtschaftsranm för ett handelspolitiskt utnyttjande av de stater som underkastats tysk ockupation.244 Även inom det Tredje Riket söktes en historisk legitimation för expansions­ politiken, främst genom referenser till arvet från det Tysk-romerska riket.245 243 Se som exempel Ganzer, Karl, Richard: ”Das Reich als europäische Ordnungsmacht”, Schriften des Reichsinstituts für Geschichte des neuen Deutschlands, Hanseatische Verlagsanstalt, Hamburg 1941. Schmitt, Carl: ”Völkerrechtliche Großraumordnung mit Interventionsverbot für raumfremde Mächte”, Deutschen Rechtsverlag Berlin 1940, arbetet är återutgivet av Duncker & Humboldt, Ber­ lin 1991, ss. 49-63. 244 För ingående redogörelser av nazistiska visionerna om Neuropa se Rich, Norman: ”Hitler's War Aims”, André Deutsch Ltd, London 1973-74, volym 2 ”The establishment of the new order”. Se även Trevor-Roper, H.R: ”Hitler's War Aims” i Koch, H.W. ed: ”Aspects of the Third Reich”, Mac­ Millan, London 1985, ss. 235-250, Johansson, Alf, W: ”Den nazistiska utmaningen”, Tidens för­ lag, Stockholm 1988, ss. 77-78, samt Foerster, Rolf, Helmut: ”Europa, Geschichte einer politi­ schen Idee”, Nymphenberger Verlagshandlung, München 1967, ss. 310-312. Angående principer­ na för kolonisationen av det ryska territoriet se speciellt Picker, Henry: ”Hitlers bordssamtal”, Bok­ förlaget Prisma, Stockholm 1984. 245 Redan benämningen ”det tredje riket” utgör ett försök att skapa en sådan historisk legitimation genom att relatera till det ”första” Tysk-romerska riket. Benämningen ”det andra riket” användes för kejsardömet 1871-1917. 206 Det regionala perspektivet fram till 1945 Liksom det napoleonska imperiet var det tyska herraväldet över den europeiska kontinenten baserat på militär kontroll. I stort i avsaknad av annan legitimitet än repression blev det kortvarigt och upplöstes som en följd av militära mot­ gångar. 6.2 Schweizisk och svensk neutralitet under kriget 1939-1945 I samband med krigsutbrottet 1 september 1939 avgav 20 europeiska stater för­ klaringar om neutralitet. Endast sex av dessa kom emellertid att undgå militära angrepp. Bland dessa sex återfanns Schweiz och Sverige. I både Bern och Stockholm var den primära målsättningen för utrikespoliti­ ken under det andra världskriget att undvika att dragas in i den militära stor- maktskonfrontationen. Neutralitet visavi de krigförande allianserna kom att ut­ göra ett centralt medel för att uppnå denna grundläggande målsättning. Liksom under det föregående världskriget kom den ekonomiska krigföringen att utgöra ett viktigt intrument för de krigförande allianserna att söka försvaga fienden. De konsekvenser som detta åsamkade de neutrala staterna var likartade de som uppkom under det första världskriget. Ur ett militärt perspektiv kom det andra världskriget emellertid att få en mycket rörlig karaktär med radikala skiften i den geostrategiska balansen mellan de krigförande. Dessa skiften kom med stor tydlighet att återspeglas i Schweiz och Sveriges agerande gentemot de krigfö­ rande i krigets olika faser: Konkret kom såväl Schweiz som Sverige, i syfte att uppnå deras grundläggande utrikespolitiska målsättning, att göra medvetna av­ steg från neutralitetsrättens förpliktelser till förmån för den krigförande sida som för tillfället hade etablerat en relativ styrkeposition. Neutral itet srätten kom härvid att få funktionen som en riktlinje ifrån vilken deviationer skedde. Deviationernas omfattning kom att begränsas av de reaktioner som de föranledde från den miss­ gynnade krigförande sidan samt av den interna politiska opinionsbildningen. Det skall dock understrykas att denna maktbalansrelativistiska syn på neutra- litetsrätten även återfanns i de krigförande stormakternas agerande visavi dessa två neutrala småstater: Då de krigförande befann sig i en relativ svaghetsposition krävde de respekt för neutralitetsrättens regler. Då de befann sig i en relativ styr- kepositon krävde de däremot respekt för denna position innebärande avvikelser från neutralitetsrätten krav på opartiskhet. Från båda krigförande sidor krävdes således att de neutrala staterna skulle repektera den rådande maktbalansen och såväl Schweiz som Sveriges agerande bör ses mot bakgrund av detta förhållande. 6.2. / Schweiz Dagen före det tyska anfallet mot Polen, 1 september 1939, underrättade reger­ ingen i Bern omvärlden om att Schweiz avsåg att uppta en strikt neutral hållning i alla framtida militära konflikter.246 246 Den schweiziska neutralitetsförklaring som avgavs 31 augusti 1939 återfinns återgiven i Bon­ jour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VII, ss. 19-21. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 207 Under krigets första månader, ”the phony war”, då de egentliga militära ope­ rationerna begränsade sig till Polen, fortsatte förbindelserna mellan Schweiz och de krigförande makterna under, i stort sett, normala omständigheter. Krigshan- delsavtal slöts med Tyskland i oktober 1939 och med Frankrike och Storbritan­ nien i april 1940. Dessa avtal innehöll alla förbud för reexport till fienden av så­ dana varor som bedömdes utgöra kontraband men erkände i stort Schweiz rätt att upprätthålla normala handelsrelationer med båda sidor.247 I denna inledande fas, då de militära aktionerna var geografiskt isolerade och det rådde en relativ balans mellan de krigförande var således en neutral position relativt oproblematisk att upprätthålla. Krigsutvecklingen under våren 1940 kom emellertid att innebära drastiska förändringar. 6.2.1.1 Neutralitet i Neuropas geografiska centrum Italiens inträde i kriget och Frankrikes kapitulation i juni 1940 medförde att den lokala maktbalansen i Schweiz omedelbara geografiska omgivning tillintetgjor­ des och att Federationens position blev mycket utsatt: En avvikande fläck på kartan i centrum av Neuropa. Den schweiziska befolkningen kom att utsättas för en intensiv tysk och italiensk propagandaoffensiv i syfte att skapa opinion till stöd för det Tredje Rikets nyordning av Europa. Axelmakternas obefintliga res­ pekt för Danmarks, Norges och Beneluxländernas neutralitet gav vidare intryck­ et av att en tysk invasion tycktes vara nära förestående. Till och med inom den schweiziska statsledningen talades det under sommaren 1940 öppet om behovet av en anpassningspolitik i relationerna till Tyskland.248 Trots detta, och trots att de lokala nationalsocialistiska grupper som propage­ rade för en närmare anpassning till de villkor som dikterades från Berlin vann allt fler anhängare, kom de schweiziska försvarsinsatserna att intensifieras.249 En nationell centralfästning skapades i de naturliga försvarsanläggningarna, alp­ massiven St Gotthard, Sargans och St Maurice, till vilka en stor del av de väp- 247 Medlicott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939—1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, Oxford University Press, London 1956, ss. 1-104, s. 9. 248 I ett radiosänt tai 25 juni 1940, samma dag som marksalk Petain kapitulerade inför den tyska övermakten, uttyckte den schweiziske presidenten Marcel Pilet-Golaz att det var nödvändigt att an­ passa den schweiziska ekonomiska politiken till tyska krav. I inte helt klara ordalag menade han vidare att den schweiziska befolkningen måste acceptera förändringar i dess livsstil såtillvida att avståndstagande måste ersättas med solidaritet. Pilet-Golaz övervägde vidare att avbryta de diplo­ matiska förbindelserna med Storbritannien och hemförlova armén. Se Kimche, Jon: ”Spying for Peace: General Guisan and Swiss Neutrality”, Weidenfeld & Nicholsson, London 1961, ss. 42 46. Talet återfinns återgivet i Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VII, ss. 160-163. Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of In­ ternational Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s. 211. 249 Allvaret i denna situation visades genom det antal dödsdomar gentemot nazistiska kollaboratö- rer som utdömdes av schweiziska militärdomstolar. Flera av de dömda var officerare i den schwei­ ziska armén. För att undvika att provocera ledarna i Berlin utfärdades aldrig något uttryckligt för­ bud mot de nationalsocialistiska organisationerna. Emellertid framtvingades en upplösning av de flesta organisationer som betecknades som samhällsfarliga, däribland det schweiziska kommunist­ partiet. Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, ss. 214-216, 220. 208 Det regionala perspektivet fram till 1945 nade styrkorna drog sig tillbaka. Ransoneringen av bränslen och matvaror, vil­ ken införts redan 1939, skärptes250 och mycket stora resurser lades ned på pro­ pagandaverksamhet för att förstärka hemmafrontens vilja att försvara den schweiziska neutraliteten. Vidare skärptes censuren av nationella medier.251 Tysklands snabba militära expansion medförde att Schweiz, med undantag från gränsen till det pseudo-självständiga ”fria Frankrike”, var helt omringat av Axelmakterna och därmed beroende av dessa för tillförseln av råvaror och födo­ ämnen. Den schweiziska hållningen kom att anpassas till detta geostrategiska faktum. I sitt förhållande till Tyskland och Italien blev det nödvändigt för Fede­ rationen att påvisa att respekten för dess territoriella integritet innebar ett positivt nettovärde jämfört med vad som kunde vinnas från en väpnad attack mot Schweiz. Den schweiziska förhandlingspositionen stärktes främst av kontrollen över de viktigaste transitvägarna mellan Tyskland och Italien samt dess industri­ ella och finansiella resurser. Vid ett flertal tillfällen lät federationen göra det känt att varje kränkning av schweiziskt territorium från Axelmakternas sida skulle leda till att Simplon- och St Gotthard-tunnlarna omedelbart förstördes. Under at­ tack från de schweiziska trupperna som dragits tillbaka till de naturliga befäst­ ningsverken i bergspassen skulle återuppbyggnaden av dessa mycket viktiga kommunikationsleder bli en tidsödande och kostsam uppgift för den invaderan­ de makten. En invasion skulle också leda till att den schweiziska produktionen av industrivaror och finansiella tjänster till stor del slogs ut. I avsaknad av krigs­ byte i form av råvaror, eller en överskottsproduktion av födoämnen, skulle ett invaderat Schweiz med all sannolikhet utgöra en belastning för den invaderande makten.252 6.2.1.2 Det militära perspektivet Ur ett militärt perspektiv uppfattades Schweiz territoriella integritet som direkt hotad endast vid ett tillfälle under kriget. Detta var i maj 1940 i samband med den tyska invasionen av Frankrike. I Schweiz fruktade man att det tyska angrep­ pet mot de neutrala staterna253 norr om Maginotlinjen skulle följas av en attack genom schweiziskt territorium söder om den franska försvarslinjen. De schwei­ ziska farhågorna kom aldrig att besannas men ledde till att en stor del av invå­ narna i Basel, Zürich och Bern evakuerades.254 250 1 942 var alla livsmedel förutom potatis, vissa andra grönsaker och frukt ransonerade. Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939- 1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s.219. 251 Censurlagstiftningen skärptes 1940, främst som en följd av tyska påtryckningar. I stort sett till- lämpades censuren så att den schweiziska pressen förbjöds att publicera beskrivningar av, eller kommentarer till, krigshändelserna som kunde uppfattas som kritik gentemot de krigförande. För en utförlig beskrivning av den schweiziska pressens situation under det andra världskriget se Hart­ man, Fredrick, H: ”The Swiss Press and Foreign Affairs in World War II”. 252 Bonjour, Edgar: ”Swiss Neutrality during the two World Wars”, i ”Die Schweiz und Europa, ausgewählte Reden und Aufsätze von Edgar Bonjour”, volym VII, ss. 329-350, ss. 344-345 253 Belgien, Luxemburg och Nederländerna. 254 Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Af­ fairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, ss. 208-211. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 209 Även om den tyska styrkepositionen var baserad på militär dominans tog på­ tryckningarna gentemot regeringen i Bern snarare formen av retoriska utspel och ekonomisk utpressning än hot om direkt militär intervention. Tillfälliga militära kränkningar av det schweiziska luftterritoriet, speciellt från de Västallierades sida, förekom dock i stor omfattning under hela kriget. Ef­ ter Frankrikes nederlag tog brittiska bombplan, på väg mot mål i norra Italien, vid upprepade tillfällen genvägen över schweiziskt territorium. De schweiziska stridskrafterna saknade förmåga att effektivt stoppa dessa uppenbara kränkning­ ar av landets neutralitet som fortsatte trots kraftiga protester från den schweizis­ ka regeringen.255 De schweiziska städerna var under krigets första månader fullt upplysta nattetid för att förhindra bombning av misstag. Efter påtryckningar från Axelmakterna infördes dock total mörkläggning i november 1940 då belysning­ en av schweiziskt territorium uppfattades som ett värdefullt navigationshjälpme- del för brittiska piloter att hitta sina mål.256 Denna betydande eftergift till Axel­ makternas fromma hävdes inte förrän i september 1944.257 De allierades kränk­ ningar av det schweiziska luftterritoriet ökade i omfattning under krigets slut­ skede och i april 1944 bombades Schaffhausen av misstag av enheter ur det amerikanska flygvapnet.258 Vidare skall noteras att den schweiziska regeringen, i juni 1940, gav efter för tyska påtryckningar och medgav neutralitetsvidrig transitering av krigsförnödenheter från Tyskland till Italien.259 Transitering av tysk trupp över schweiziskt territorium kom emellertid ej att medges. Däremot tilläts, under krigets slutskede, en omfattande neutralitetsvidrig transitering av brittisk trupp i samband med att dessa lämnade Italien för att återvända till Stor­ britannien. 260 Schweiziskt territorium kom vidare att beröras av krigsoperationerna då pols­ ka och franska truppstyrkor i krigets inledningsskede flydde in till Federationens territorium och internerades där. Som en eftergift för påtryckningar från Berlin kom schweiziska myndigheter, efter Frankrikes kapitulation, att till Tyskland överlämna den krigsmateriel dessa styrkor medfört. Den schweiziska regeringen försvarade sitt agerande med att både Polen som Frankrike kapitulerat och där- 255 Se de schweiziska protestnoter som återgivits i Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizeri­ schen Neutralität”, volym IX, ss. 147-190. 256 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym V, ss. 118-120. 257 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym IX, ss. 187-190. 258 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym V, ss. 131-132. Närmare 400 brand- och sprängbomber fälldes över Schaffhausen fyrtiotal människor förolyckades. 259 Kimche, Jon: ”Spying for Peace: General Guisan and Swiss Neutrality”, s. 44. En detaljerad re­ dogörelse för transittrafiken mellan Tyskland och Italien återfinns i Ochsner, Richard: ”Transit von Truppen, Einzelpersonen und zivilen Gebrauchgütern zugunsten einer Kriegspartei durch das neu­ trale Land”, i Bindschedler, Rudolf, L; Kurz, Hans, Rudolf; Carlgren, Wilhelm; Carlsson, Sten red: ”Schwedische und Schweizerishe Neutralität im zweiten Weltkrieg”, Helbing & Lichtenhahn, Ba­ sel 1985, ss. 216-235. 260 Ochsner, Richard: ”Transit von Truppen, Einzelpersonen und zivilen Gebrauchgütern zugunsten einer Kriegspartei durch das neutrale Land”, i Bindschedler, Rudolf, L; Kurz, Hans, Rudolf; Carl­ gren, Wilhelm; Carlsson, Sten red: ”Schwedische und Schweizerishe Neutralität im zweiten Welt­ krieg”, Helbing & Lichtenhahn, Basel 1985, ss. 216-235, ss. 217-219. Under perioden 23 juli 1945 till 8 maj 1946 transiterades 700 000 obeväpnade brittiska soldater över schweiziskt territorium. 210 Det regionala perspektivet fram till 1945 med inte lägre var att anse som krigförande.261 Detta handlande kan dock starkt ifrågasättas ur ett neutralitetsrättsligt perspektiv.262 Stormaktskriget pågick ju ännu och det existerade såväl en polsk som en fransk exilregering. 6.2.1.3 Krigshandelspolitik Axelmakternas dominerande position återspeglades i de krigshandelsavtal som Schweiz kom att ingå med de krigförande under hösten 1940. Enligt den krigs- handelsöverenskommelse som slöts med Berlin 9 augusti åtog sig Tyskland att försörja Schweiz med vissa viktiga råvaror, främst kol och järn. I utbyte förband sig Federationen att ställa nödvändig transportkapacitet för transithandeln mel­ lan Tyskland och Italien till förfogande och att garantera leveranser av industri­ varor, nödvändiga för de tyska krigsansträngningarna.263 Den schweiziska re­ geringen accepterade dessutom att underkasta handeln med andra stater tysk kontroll och begränsningar som baserades på en utvidgad tolkning av kontra- bandsbegreppet och tillämpningen av den fortsatta resans princip. Krigshandels- avtalet innebar vidare en skyldighet för Schweiz att ställa en handelskredit om 150 miljoner SFr till Tysklands förfogande.264 Efter ytterligare tyska påtryck­ ningar, och hot om att strypa tillförseln av viktiga råmaterial, utökades denna kredit till 350 miljoner SFr i juli 1941.265 Till detta skall även läggas att den schweiziska regeringen kom att medge en ökad utförsel av krigsmateriel till Tyskland samtidigt som krigsmaterielexporten till Storbritannien begränsades till försumbara volymer. Denna krigsmaterielexport kom till stor del att finan­ sieras genom de medgivna handelskrediterna.266 Dessa eftergifter för tyska intressen ledde till brittiska protester och att den blockad gentemot Tyskland, som de Västallierade sökte upprätthålla, utvidgades till att också omfatta Schweiz med målsättningen att försvåra för den schweizis­ ka industrin att fortsätta sina leveranser till Axelmakterna.267 Gentemot Storbri- 261 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss.78-80. Se även Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s. 213. 262 Jämför ovan under 1.2.1.2.2.4. 263 Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Af­ fairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s. 217. 264 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, s. 25. 265 Även Italien kom att medges en handelskredit om 150 miljoner SFr. Bonjour, Edgar: ”Ge­ schichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 223-241. Howard, Constance: ”Switzer­ land”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s. 217. 266 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 209-210. Se även Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitet och utrikeshandel” SvJt 1985, ss. 496-504, s. 502. Urner, Klaus: ”Neutralität und Wirtschaftskrieg: Zur schweizerischen Außhandelspolitik 1939-1945” i Bindschedler, Rudolf, L; Kurz, Hans, Rudolf; Carlgren, Wilhelm; Carlsson, Sten red: ”Schwe­ dische und Schweizerishe Neutralität im zweiten Weltkrieg”, ss. 250-292. Enligt Urner, s. 252, ex­ porterades vapen till ett värde av 2,5 miljarder SFr till Tyskland under krigsåren vilket uppskatt­ ningsvis gav sysselsättning for 40 000-60 000 personer i den schweiziska krigsmaterielindustrin. 267 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 314-323, Medli- cott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, ss. 76-78. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 211 tannien argumenterade regeringen i Bern att det var nödvändigt för upprätthål­ landet av neutraliteten och för den schweiziska förmågan att motstå tyska på­ tryckningar att handeln med länder utanför Axelmakterna inte avbröts helt.268 För att söka åstadkomma en balans i relationerna med de krigförande erbjöds också Storbritannien ett kreditarrangemang, motsvarande det som givits Tysk­ land. Axelmakternas totala kontroll över transitförbindelserna till Schweiz, i kombination med den schweiziska eftergivenhet som kännetecknade handelsö- verenskommelserna med Tyskland, gjorde britterna tveksamma i frågan om att häva på blockadåtgärderna och krediterbjudandet avböjdes.269 Förhandlingar mellan Schweiz och Storbritannien ledde dock till att blocka­ den temporärt lättades för den schweiziska importen av vissa råvaror och livs­ medel under förutsättning att reexport till fienden förhindrades samt att de schweiziska förråden aldrig översteg två månaders konsumtion.270 Tyska hot om avbrutna varuleveranser, i kombination med de stora vinstmöj­ ligheterna i exporten av krigsmateriel till Tyskland271, ledde under våren 1943 till att ramen för de schweiziska exportkrediterna ökades i proportion till en ök­ ning av kolleveranserna från Tyskland och att den schweiziska exporten till Ax- elmaktema totalt sett ökade markant.272 Som ett bestraffande motdrag införde de Västallierade ett totalt embargo för all export till Schweiz, inklusive livsmed­ el.273 Vidare svartlistades schweiziska företag med en omfattande export till Tyskland och uppmanades att begränsa sitt samröre med Tyskland under hot om vedergällning efter krigsslutet.274 I takt med att Tysklands militära position försvagades begränsades den schweiziska handeln med Tyskland gradvis från december 1943 och framåt. De Västallierade utövade härvid starka påtryckningar: I utbyte mot utfästelser om export av livsmedel och att svartlistningen av schweiziska företag hävdes inför­ de regeringen i Bern successivt allt hårdare restriktioner för handeln med Axel­ makterna. I oktober 1944 förbjöds exporten av krigsmateriel till Tyskland och transittrafiken mellan Tyskland och Italien begränsades.275 Genom det krigshan- delsavtal som slöts mellan Federationen och de Västallierade i april 1945 lyftes 268 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 314-317. 269 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 324-346. 270 Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Af­ fairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s. 217. Denna överenskom­ melse med Storbritannien tillkom 15 oktober 1940. 271 Medlicott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, s. 77. 272 Som mest kom de schweiziska handelskrediterna till Tysklands förmän, i slutet av 1942, att om­ fatta 850 miljoner SFr. Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 251-258.. 273 Medlicott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, s. 78. 274 Medlicott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Arnold; Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9 , ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, s. 79. 275 Medlicott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Arnold; Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9 , ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, ss. 80-81. 212 Det regionala perspektivet fram till 1945 blockaden gentemot Schweiz i dess helhet i utbyte mot att handeln med Tysk­ land begränsades till försumbara volymer.276 6.2.1.4 Ett kort slutord Som en följd av Schweiz geografiska position, dess starka beroende av handel för sin försörjning och avgörande växlingar i maktbalansen mellan de krigföran­ de allianserna, bedömde den schweiziska statsledningen det som nödvändigt att göra pragmatiska avsteg frän den strikta neutraliteten i syfte att uppnå det över­ skuggande utrikespolitiska målet, att lämnas utanför den militära konfrontatio­ nen. Som har beskrivits ovan, gjordes substantiella handelspolitiska eftergifter gentemot Tyskland under den period då Axelmakterna befann sig i en relativ styrkeposition 1940-1944. De betydande leveranserna av krigsmateriel, i kom­ bination med de omfattande exportkrediter som medgavs av den schweiziska re­ geringen, utgjorde en tydlig avvikelse från de förpliktelser som åvilar en neutral stat.277 Likaså innebar medgivandet av transitering av krigsförnödenheter en neutralitetsvidrig eftergift i enlighet med tyska, och italienska, krav. Ytterligare en handling som ter sig tvivelaktig ur neutralitetsrättslig synvinkel var den schweiziska regeringens villighet att biträda de tyska kraven om att överlämna den krigsmateriel som tillhörde de franska och polska trupper, vilka flytt in i Schweiz och internerats där.278 Fram till 1944 var det således Axelmakterna som, utifrån en relativ styrkepo­ sition, ställde de mest långtgående kraven gentemot Federationen om att dess neutralitet skulle tillämpas på ett för dem välvilligt sätt. Rörande förhållandet till de Västallierade skall noteras att dessa staters upprepade kränkningar av det schweiziska luftterritoriet och försöken att begränsa det schweiziska samröret med Tyskland genom tillämpningen av blockadåtgärder medförde påfrestningar på Schweiz förmåga att vidmakthålla sin neutralitet. De Västallierades relativt sett svaga position under större delen av kriget gav dem dock ingen reell möjlig­ het att med framgång ställa mer långtgående krav gentemot Schweiz. Det skall emellertid understrykas att de allierade makterna, trots att den schweiziska statsmakten kom att fatta neutralitetsvidriga beslut till Tysklands förmån, i stort respekterade den schweiziska neutraliteten. Extrema krav, i form av ultimatum, vilka kunde ha lett till avbrytandet av diplomatiska förbindelser eller repressalier med militära medel, vilka fört Schweiz in i kriget, undveks. Upprätthållandet av den schweiziska, om än ofullständiga, neutraliteten innebar fördelar också för de allierade: Röda Korset i Genève ansvarade för välfärden för tusentals allierade soldater som var internerade inom Axelmakternas territo­ rier. Schweiz hade dessutom, som skyddsmakt, åtagit sig den diplomatiska re- 276 Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 357-384. 277 Förbudet mot offentlig kreditgivning till krigförande stater är absolut. Att även Storbritannien erbjöds ett liknande kreditarrangemang är således ovidkommande. Jämför ovan under 1.2.1.1.2 samt 1.2.1.1.4. 278 Howard, Constance: ”Switzerland”, i Toynbee, Arnold; Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1945”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 199-229, s. 213. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 213 presentationen för de allierade staterna i Axelmakternas huvudstäder279 och som det enda ”öppna fönstret” i Centraleuropa var västmakternas diplomatiska repre­ sentationer i Bern av mycket stort värde som informationskällor för utveckling­ en i Tyskland.280 Den förda politiken relaterades emellertid fortlöpande till den rådande kon­ junkturen på slagfälten: Under krigets slutskede, då maktbalansförhållandet mellan de krigförande skiftat, kom regeringen i Bern att avvika från den strikta neutraliteten till förmån för de allierade. Som exempel kan nämnas 1945 års krigshandelsavtal med de allierade enligt vilket Schweiz förband sig att avveck­ la handel srelationerna med Tyskland. Ur ett internt perspektiv kom det andra världskriget att medföra att legitimi­ teten för landets permanent neutrala status ytterligare stärktes i befolkningens medvetande. Även om det under kriget vidtagits pragmatiska avsteg från en strikt neutralitetslinje tycktes det uppenbart att den krigstida politik som relate­ rats till det folkrättsliga neutralitetsbegreppet hade varit framgångsrik i att uppnå dess övergripande syfte: Schweiz hade undsluppit att direkt utsättas för den mi­ litära kraftmätningens destruktiva krafter. Ur segrarmakternas perspektiv var emellertid tanken på en stats permanenta neutralitet svår att acceptera och mo­ ralen i denna hållning sattes ifråga. Den schweiziske historikern Edgar Bonjour sammanfattade denna efterkrigsproblematik på följande sätt: Fully aware of the high value of neutrality, both the government and the people agreed that the political maxim of Swiss independence, tested and proven through the centuries, should not be relinquished under any circumstances... However, neutrality had a bad name. In a battle for life or death, the neutral state cannot do right by either of the belligerents: it is threatened and mistreated by both. Switzerland found it very difficult to make other nations realize the national and su­ pranational meaning of the principle on which her foreign policy is founded.281 I krigets efterdyningar inriktade sig den schweiziska regeringen på att snabbt söka återskapa normala fredstida relationer med de före detta krigförande och på att skapa internationellt förtroende för sin position som en permanent neutral stat 279 Ett uttryck för det värde som de västallierade tillmätte ett fortsatt neutralt Schweiz återfinns i det memorandum som utarbetades av det brittiska utrikesdepartementet i oktober 1940, återgivet i Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym IX, ss. 175-177. Ett liknan­ de synsätt återfinns hos Winston Churchill i ett meddelande till den brittiske utrikesministern 3 de­ cember 1944: Ofall neutrals, Switzerland has the greatest right to distinction. She has been the sole international force linking the hideously sundered nations and ourselves. What does it matter whether she has been able to give us the commercial advantages we desire or has given too many to the Germans, to keep herself alive? Av samma meddelande framgår emellertid att den sovjetiska inställningen till den schweiziska politiken var betydligt mer kritisk. Churchill, Winston, S: ”Tri­ umph and Tragedy”, ss. 712. Jämför även Habicht, Max: The Special Position of Switzerland in International Affairs” International Affairs 1953, ss. 457-463, s. 460. Bonjour, Edgar: ”Geschichte der Schweizerischen Neutralität”, volym VI, ss. 134-154. 280 Den schewiziska underrättelsetjänsten kom även att aktivt bistå de allierade med underrättelser angående Tyskland, se Kimche, Jon: ”Spying for Peace: General Guisan and Swiss Neutrality”, ka­ pitel 5. 281 Bonjour, Edgar: ”Swiss Neutrality during the two World Wars”, i ”Die Schweiz und Europa, ausgewählte Reden und Aufsätze von Edgar Bonjour”, volym VII, ss. 329-350, s. 350. 214 Det regionala perspektivet fram till 1945 i det nya internationella system som snabbt utvecklades ur Europas ruiner. I re­ lationerna med de allierade makterna måste den misstänksamhet mot den schweiziska neutralitetens innebörd som grott till följd av erfarenheterna under kriget vederläggas. Visavi västmakterna kunde relationerna normaliseras rela­ tivt snabbt: Efter det att en överenskommelse uppnåtts om hur tyska tillgångar i schweiziska banker skulle överföras till segrarmakterna hävdes svartlistningen av schweiziska företag och de ekonomiska relationerna västerut normaliserades. Relationerna med Sovjetunionen utgjorde emellertid ett speciellt problem. Efter en viss tvekan, grundad på vad som uppfattades som ett hot om sovjetisk expan­ sionism och på det officiella schweiziska avståndstagandet från den kommunis­ tiska ideologin, återupptogs de diplomatiska relationerna mellan Schweiz och Sovjetunionen 1946 efter att ha varit avbrutna sedan 1923. I den bipolära, globala, maktbalans som snabbt utvecklades efter Tysklands kapitulation upptog Schweiz gradvis en traditionell utrikespolitisk hållning grundad på en nationell tolkning av den permanenta neutralitetens innebörd. 6.2.2 Sverige Den tyska upprustningen och Sovjetunionens konsolidering under Stalin med­ förde att stormaktsbalansen runt Östersjön åter kom att bli hotande för de mindre strandstaterna. I Sverige togs beslut om kraftigt ökade anslag till försvaret 1936282 och vidmakthållandet av en neutral position under ett eventuellt stor­ maktskrig blev åter en uttalad utrikespolitisk målsättning. Liksom i tidigare historiska skeden bröts emellertid neutralitetslinjen mot tanken om inomnordisk solidaritet: Den svenska neutralitetspolitiken lade inte hinder för informella diskussioner om ett långtgående försvarssamarbete mellan de nordiska länderna för att etablera ett neutralt nordiskt block med gemensamt försvar. Då vare sig någon gemensam uppfattning om hotbilden eller samstäm­ mighet om utformningen av en sådan allians förelåg kom dessa tankar emellertid inte att föras vidare till förhandlingsbordet.283 Närmare ett konkret förverkligande kom däremot de finsk-svenska förhand­ lingarna om remilitarisering och upprättandet av ett gemensamt försvar av Åland, den så kallade Stockholmsplanen.284 Enligt Ålandskonventionen från 1921 fick inga försvarsanläggningar förekomma på Åland och den finsk-svens­ ka planen måste därför underställas NF för godkännande. Något sådant godkän­ nande kunde emellertid inte erhållas på grund av motstånd från Sovjetunionen. 282 Prop 1936:225. 283 De nordiska ländernas mycket skilda geostrategiska läge gjorde dessa planer orealistiska. I Fin­ land ansågs Sovjetunionen utgöra det främsta hotet medan Danmark främst såg sig hotat av Tysk­ land. Detta gjorde det omöjligt att agera efter en gemensam försvarsstrategi. Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym V ”1919-1939”, ss. 183-194. Se även Wahlbäck, Kris­ ter: "Finlandsfrågani svensk politik 1937-1940”, P.A.Norstedt& Söner, Stockholm 1964, ss. 8-10. 284 Angående förhandlingarna om Stockholmsplanen se Wahlbäck, Krister: "Finlandsfrågan i svensk politik 1937-1940”, ss. 64-91. 6. Den moderna europeiska tragedins andra akt 215 Det ökade stormaktstrycket mot de nordiska länderna ledde vidare, i april 1939, till ett tyskt erbjudande om att sluta icke-aggressionsavtal med de nordiska länderna. Efter gemensamma konsultationer avböjde Sverige, Finland och Nor­ ge. Den svenska regeringen motiverade detta avböjande med att ett icke-aggres­ sionsavtal skulle innebära att landet drogs in i en "stormaktspolitisk kombina­ tion” vilket stod i strid med neutralitetspolitiken.285 Danmark, som ansåg sig vara i en mer utsatt position, accepterade emellertid det tyska erbjudandet. I slutet av augusti 1939 upphävdes den rådande stormaktsbalansen i Östersjö­ området genom tillkomsten av en icke-angreppspakt mellan Sovjetunionen och Tyskland. Den svenska planeringen för ett kommande krig hade utgått från att stormakterna skulle komma att koncentrera sina militära styrkor mot varandra och att de nordiska länderna därmed skulle ges goda förutsättningar att vidmakt­ hålla en neutral position. Dessa förutsättningar kullkastades nu då de båda stor­ makterna i norra Europa ömsesidigt givit varandra fritt spelram för expansion. Det var lätt att dra paralleller mellan Sveriges situation i augusti 1939 och följ­ derna av fredsavtalen i Tilsit mer än ett sekel tidigare. Den första september 1939, samma dag som tyska trupper överskred den polska gränsen, avgav Sverige en neutralitetsförklaring med avseende på det krig som utbrutit på kontinenten.286 Som neutral stat kom Sverige snart att an­ förtros ett stort antal skyddsmaktsuppdrag för de krigförande staternas räk­ ning.287 Den militära försvarsberedskapen höjdes men Per Albin Hanssons upp­ repade försäkran att ”Sveriges beredskap är god” var i krigets inledningsskede sannolikt mera klok än sann. Under de följande krigsåren kom det övergripande målet för Sveriges politik att vara att söka hålla landet utanför kriget. Neutraliteten var ett medel för att uppnå detta mål. Vid ett flertal tillfällen kom emellertid medlet att ge vika för målet och den krigstida neutralitetspolitiken pragmatiskt att anpassas till den för stunden rådande maktbalansen mellan de krigförande staterna. Den svenska neutralitetslinjen kom vidare tidvis att lämnas till förmån för tanken om inom­ nordisk solidaritet. 6.2.2.1 Vinterkriget Efter det att Sovjetunionen och Tyskland hade fullbordat delningen av Polen sök­ te Moskva ytterligare stärka sin kontroll över Östersjöområdet. De baltiska sta­ terna gav snart efter för sovjetiska krav på tillgång till militära baser, i stort sett utan något motstånd. Förhandlingar hade även inletts mellan Sovjetunionen och Finland över de sovjetiska kraven om en revision av den gemensamma gränsen på det Karelska näset, tillgången till militära baser vid Finska vikens inlopp och 285 Lönnroth, Erik: ”Den svenska utrikespolitikens historia”, volym V ”1919-1939”, ss. 175-180. 286 "Kungl. Maj:ts kungörelse i anledning av att krig utbrutit mellan Polen och Tyska Riket”, SFS 1939:586. En andra neutralitetsförklaring avgavs 3 september, ”Kungl. Maj:ts kungörelse i anled­ ning av det nu utbrutna kriget mellan främmande makter”, SFS 1939:589.1 denna förklaring utvid­ gades neutralitetens omfattning till att även gälla visavi andra i kriget deltagande makter. 287 Se redogörelse av utrikesminister Günther rörande den svenska skyddsmaktsverksamheten åter­ givet i Larsson, Nils, R: ”Sverige som skyddsmakt. Historik och praxis”, UD, Stockholm 1988, ss. 12-13. 216 Def regionala perspektivet fram till 1945 ett fördrag om ömsesidigt militärt bistånd. Då Finland avvisade de sovjetiska kra­ ven bröt emellertid snart dessa förhandlingar samman. Som en följd av misslyck­ andet vid förhandlingsbordet angrep den Röda armén Finland 30 november 1939. Denna militära attack mot Sveriges östra grannland, till vilket Sverige un­ der historiens lopp haft ett mycket speciellt förhållande, vållade en stark allmän reaktion. Den svenska opinionen tog ställning för Finlands sak och röster höjdes för att på alla sätt stödja det finska försvarets krigsansträngningar. Det rådde i stort sett politisk enighet om att Sverige skulle lämna bistånd till Finland. Frågan om biståndets utformning och omfattning ledde emellertid till en intensiv politisk debatt inom den koalitionsregering som tillsatts i december 1939 där samtliga riksdagspartier, utom det kommunistiska, var representerade.288 Sveriges folkrättsliga position visavi de krigförande klargjordes aldrig ut­ tryckligen. Underförstått sökte Sverige dock hävda att Vinterkriget var lokalt och fristående från stormaktskriget på kontinenten. Den neutralitetsförklaring som utfärdats 3 september ansågs därmed inte omfatta denna konflikt och någon speciell svensk neutralitetsförklaring med avseende på konflikten mellan Fin­ land och Sovjetunionen utfärdades inte.289 Sverige ansåg sig därmed ej vara bun­ det av neutralitetsrättens förpliktelser om opartiskhet och kom därefter implicit att inta en position som icke-krigförande stat290, gynnande Finland.291 Denna politik innebar konkret svenska aktioner längs två olika linjer: ”Fin­ lands sak är vår” blev en officiell slogan och Finland erhöll materiellt och huma­ nitärt bistånd, endast begränsat av att Sverige inte direkt inträdde som krigföran­ de part. Finland gavs omfattande svenska subsidier och stora mängder krigsma­ teriel och andra förnödenheter överfördes till de finska stridskrafterna.292 Vidare 288 En detaljerad analys av den beslutsprocess som ledde fram till Sveriges ställningstagande under Vinterkriget återfinns i Wahlbäck, Krister: "Finlandsfrågan i svensk politik 1937 1940”, ss.205 ff. 289 Angående diskussionerna inom den svenska regeringen rörande frågan om en neutralitetsförkla­ ring skulle utfärdas eller ej se Wahlbäck, Krister: ”Finlandsfrågan i svensk politik 1937-1940”, ss. 205-227. I en redogörelse inför Riksdagens Första Kammare 16 juni 1942 beskrev Östen Undén det svenska agerandet på följande sätt: Vid utbrottet av det nu pågående kriget fanns intet omedel­ bart behov för de krigförande av transitering genom Sverige i någon nämnvärd utsträckning. Un­ der finsk-ryska vinterkriget blev läget ett annat, men eftersom detta krig var isolerat från stor­ maktskriget, kunde Sverige ge en annan utformning av sin politik än vad den traditionella neutra- litetsrätten anvisar. Frykholm, Lars red: ”Protokoll vid Riksdagens hemliga sammanträden 1942- 195”, Liber, Stockholm 1976, s. 49. 290 Se ovan under 1.3.3. 29i Carlgren, Wilhelm, M: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, Allmänna Förlaget, Stockholm 1973, s. 63. Jämför även Bring, Ove: ”Folkrätt för totalförsvaret”, ss. 226-227. SOU 1984:56 ”Folkrätten i krig”, s.268. 292 Krister Wahlbäck uppger att leveranserna från de svenska militära förråden enligt den officiella sammanställningen bland annat omfattade 84 000 gevär, 455 kulsprutor, 1 216 pistoler, 30 kulspru­ tepistoler, 89 markkulsprutor, 25 granatkastare, 85 pansarvärnspjäser, 112 markartilleripjäser, 104 luftvärnsartelliripjäser, 45 miljoner enheter lätt infanteriammunition, 107 500 enheter tung infante­ riammunition, 98 000 markartillerigranater, 71 000 luftvärnsgranater, 32 flygplan, 300 minor, 500 sjunkbomber, 600 stridsvagnsminor, ett femtiotal speciallastbilar, fullständig utrustning av tyg- och intendenturmateriel för 7 artilleridivisioner samt 50 radiostationer. Utöver detta skedde en omfat­ tande, okontrollerad, utförsel av krigsmateriel från de svenska förråden i Boden. Ifråga om subsi­ dier ställde den svenska staten 132 miljoner kronor till förfogande som riksbankskrediter. Denna summa skall jämföras med att de finska statsutgifterna 1938 var 381 miljoner kronor. Wahlbäck, Krister: ”Finlandsfrågan i svensk politik 1937-1940”, ss. 243-245. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 217 uppsattes en svensk frivilligkår om sammanlagt ca 8500 man som utrustades ur svenska mobiliseringsförråd och skeppades över Östersjön.293 Samtidigt sökte den svenska regeringen genom ett intensivt diplomatiskt ar­ bete få till stånd en förhand lingsuppgörelse och ett snabbt slut på kriget. Dessa svenska medlingsinsatser spelade en central roll för de hemliga underhandlingar mellan regeringarna i Moskva och Helsingfors som ledde fram till fredsslutet den 12 mars 1940.294 Vinterkriget innebar uppenbara risker för att Sverige skulle komma att dras in i den expanderande konflikten mellan stormakterna. Trots pakten mellan Moskva och Berlin var de tyska reaktionerna dock relativt lågmälda. Förutom en serie diplomatiska protester mot en aktivering av stödet till Finland under krigets inledningsskede tycks inga mer långtgående åtgärder gentemot Sverige ha vid­ tagits.295 De sovjetiska protestema mot det svenska stödet till Finland var däre­ mot inledningsvis skarpt formulerade.296 Inte desto mindre kom regeringen i Moskva att acceptera Sveriges ansträngningar att verka för att konflikten bilades vid förhandlingsbordet. Hotet mot Sveriges territoriella integritet härrörde främst från de Västalliera­ des krav på ett medgivande för transitering av trupper och krigsmateriel genom Norge och Sverige för att undsätta Finland. En hemställan om detta överlämna­ des till de norska och svenska regeringarna 2 mars. Storbritanniens och Frankri­ kes inträde i Vinterkriget hade inneburit att kriget mellan Sovjetunionen och Finland blivit integrerat i den kontinentala stormaktskonflikten vilket med stor sannolikhet hade inneburit en tysk intervention på Sovjetunionens sida. Sveriges position hade i detta läge blivit mycket utsatt och risken för att landet skulle tvingas bli krigförande överhängande. Vidare misstänkte regeringen i Stock­ holm med rätta att den fransk-brittiska operationen också hade som mål att vinna kontroll över de svenska järnmalmsförekomsterna i Lappland för att därigenom förhindra den svenska malmexporten till Tyskland över Narvik.297 De fransk­ tyska framställningarna avslogs i Stockholm såväl som i Oslo och kom aldrig att utvecklas till ett ultimatum före det att fred slutits mellan Finland och Sovjetu­ nionen.298 De intensiva svenska ansträngningarna att medla mellan Moskva och Helsingfors skall ses mot denna bakgrund. 293 Värvningen av de finlandsfrivilliga skedde med regeringens och de militära myndigheternas ak­ tiva medverkan. Wahlbäck, Krister: "Finlandsfrågan i svensk politik 1937-1940”, ss. 228-243. En intressant, positvt färgad, samtida analys återfinns i Jägersköld, Stig: ”Den svenska frivilligrörel- sen”, Svensk Tidskrift 1940, ss. 165-177. 294 För en beskrivning av den svenska medlingsaktionen se Boheman, Erik: ”På vakt, kabinettsse­ kreterare under andra världskriget”, P.A. Norstedt & Söner, Stockholm 1964, ss. 98-108. 295 Jämför Carlgren, Wilhelm, M: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, ss. 126-127. 296 Angående noteväxlingen mellan Moskva och Stockholm se AK prot. 1940:20, ss. 58-59. 297 Churchill, Winston S: ”The Gathering Storm”, The Riverside Press, Cambridge 1948, ss. 531- 536, 543-547. Hicks, Agnes, H: ”Norway: Antecedents to the German Invasion” i Ogley, Roderick red: ”The Theory and Practice of Neutrality in the Twentieth Century”, Routledge & Kegan Paul. London 1970, ss. 135-142, s. 138. 298 Samma dag som fredsslutet, 12 mars 1940, begärde Storbritannien återigen den svenska reger­ ingens samtycke till transitering av engelska och franska trupper över svenskt territorium till Fin­ land. Carlgren, Wilhelm, M: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, ss. 123-124. 218 Det regionala perspektivet fram till 1945 Det svenska stödet till Finland under Vinterkriget motiverades av ett flertal hänsynstaganden som sammantagna vägde tyngre än de risker som följde av det­ ta avsteg från neutralitetslinjen. De politiska makthavarna var inte okänsliga för den mycket breda opinion som krävde att Sverige skulle bistå ett grannland med vilket Sverige hade mycket nära förbindelser. Vidare höjdes röster, framförallt inom inflytelserika konservativa och militära kretsar, för en direkt svensk inter­ vention i kriget. Bakom detta ställningstagande låg uppfattningen att det vore bättre att möta den traditionella fienden i öster tillsammans med finnarna på det Karelska näset än att låta den Röda armén anfalla de nordiska länderna ett i ta­ get.299 Samlingsregeringens politik strävade efter att bibehålla en nationell enig­ het och samtidigt söka undvika att Sverige drogs in i den expanderande stor- maktskonflikten. En svensk neutralitetsförklaring med avseende på Vinterkriget skulle med all sannolikhet orsakat en nationell splittring och därmed försvagat regeringens ställning. 6.2.2.2 Sverige inneslutet av Neuropa Fredsslutet mellan Finland och Sovjetunionen utgjorde inledningen till en ny fas för Sveriges relationer till de krigförande stormakterna. I centrum för dessa re­ lationer stod framförallt den svenska produktionen och exporten av järnmalm. Det var väsentligt, om än inte helt livsavgörande, för den tyska rustningsin­ dustrin att leveranserna av svensk järnmalm kunde fortsätta ostört.300 1 Berlin la­ des därför stor vikt vid att söka förhindra att de allierade makterna erhöll kontroll över de svenska gruvfälten eller över den isfria utskeppningshamnen i norska Narvik. Ur svensk synvinkel innebar dock det tyska beroendet av leveranser av svensk järnmalm en strategisk tillgång i förhållandet till Tyskland. Vid ett flertal tillfällen informerades Berlin om att förberedelser hade gjorts för att spränga vi­ tala delar av gruvanläggningarna i händelse av ett tyskt anfall mot Sverige.301 De svenska malmtillgångarna kom därmed, på samma sätt som Schweiz utnyttjade sin kontroll över St Gotthard och Simplon, att användas som ett betydelsefullt instrument i totalförsvaret. Mot denna bakgrund kom Riksdagen i maj 1940 att avslå en motion om att förbjuda utförsel av järnmalm till krigförande stater.302 1 utrikesutskottets utlåtande förklarades att utförselrestriktioner för järnmalm vis- 299 Jämför föredragning av överbefälhavare Thörnell inför utrikesutskottet 27 februari 1940: Rent militärt sett vore...ett aktivt ingripande i rysk-finska kriget starkt motiverat. Utsikter hava funnits och finns ännu för att med en verklig kraftansträngning från vår sida åtminstone stabilisera läget, sä att Ryssland bleve benäget forfred på rimliga villkor, som återgivet i Wahlbäck, Krister; Bro­ berg, Göran: ”Sveriges sak är vår - svensk utrikespolitik 1939-45 i dokument”, Prisma, Stockholm 1966, s. 49. Angående den politiska debatten rörande en svensk militär intervention se Wahlbäck, Krister: "Finlandsfrågan i svensk politik 1937-1940”, ss. 250-324. 300 Den stora betydelse de svenska leveranserna av järnmalm hade för den tyska rustningsindustrin har på ett inträngande sätt analyserats i Fritz, Martin: ”German Steel and Swedish Iron Ore 1939- 1945”, Publications of the Institute of Economic History of Gothenburg University, Göteborg 1974, spec ss. 33-54. 301 Hägglöf, Gunnar : ”A Test of Neutrality: Sweden in the Second World War”, International Af­ fairs (London) 1960, s. 160. Boheman, Erik: ”På vakt, kabinettssekreterare under andra världskri­ get”, s. 126. 302 Motion FK 1940:195. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 219 serligen var neutralitetsrättsligt möjliga så länge de infördes med iakttagande av opartiskhet visavi de krigförande. Utskottet fortsatte emellertid: Sverige skulle genom en ensidig principförklaring och lagstiftning binda sina händer och ålägga sig stränga restriktioner beträffande export av järnmalm, medan andra neutrala länder skulle alltjämt fritt exportera till de krigförande såväl järnmalm som andra för krigsindustrin eller krigföringen lika betydelsefulla råvaror, t. ex. andra malmer och metaller, olja, stenkol, bomull. Utan att vidare utveckla de komplikatio­ ner, som ett förverkligande av motionärens projekt mitt under pågående krig uppen­ barligen skulle medföra, vill utskottet blott anmärka att en principförklaring av angi­ ven innebörd enligt utskottets mening ingalunda vore ägnad att stärka vårt lands neu­ trala ställning eller eljest förenlig med Sveriges intressen i nuvarande läge.303 För förhållandet till de Västallierade innebar emellertid den svenska exporten av järnmalm till de tyska vapensmedjorna en orsak till spänningar. På diplomatisk väg sökte de brittiska och franska regeringarna att få Sverige att begränsa malm­ exporten. Vidare drogs i april 1940 planer upp i London och Paris för en militär intervention i Nordnorge och en minering av de norska farlederna med målsätt­ ningen att förhindra den svenska malmexporten.304 I samma tidsskede förbereddes också i Berlin ett anfall mot Norden i syfte att säkerställa fortsatta malmtransporter genom norska farvatten samt att vinna ba­ ser för sjökriget mot Storbritannien. Under våren 1940 var således båda de krig­ förande sidorna i färd med att utarbeta planer för en kränkning av de nordiska ländernas neutralitet och en kapplöpningssituation uppstod dem emellan. 6.2.2.2. / Transitering av tysk trupp och krigsmateriel Den tyska attacken mot Sveriges neutrala grannstater, Danmark och Norge, in­ leddes den 9 april 1940.1 Danmark mötte ockupationstrupperna knappast på nå­ got motstånd och kunde rycka fram så snabbt de transporttekniska resurserna tillät. Invid Narvik och Trondheim hade brittiska och franska trupper landsatts 15 april och de militära operationerna i Norge varade i 40 dagar innan det norska försvaret och dess allierade lade ned vapnen inför den tyska övermakten. Intill dess att stridigheterna på norskt territorium upphört sökte Sverige vidmakthålla en strikt neutralitet. I ett radioanförande 12 april 1940 uttalade Per Albin Hans­ son: Sverige har hittills gjort allt som är rimligt för att upprätthålla sin från början prokla­ merade neutralitet. Sverige är fast beslutet att också i fortsättningen följa den strikta neutralitetens linje. Denna innebär att vi åt alla håll måste förbehålla oss ett självstän­ digt bedömande och ett självständigt handlande. Det är icke förenligt med strikt neu­ tralitet att tillåta någon krigförande att utnyttja svenskt territorium för sina före­ tag... Skulle sådana anspråk ställas måste de avvisas.305 303 Utrikesutskottets utlåtande 1940:6, s. 2. 304 Churchill, Winston, S: ”The Gathering Storm”, ss. 579-580. 305 Anförandet återfinns återgivet i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, Aktstycken utgivna av kungl. utrikesdepartementet, Stockholm 1947, ss. 16-17. (Fetstil tillagd.) 220 Det regionala perspektivet fram till 1945 I konsekvens med detta förhållningssätt undvek Sverige allt öppet stöd till den norska regeringen och dess allierade i striderna mot de invaderande tyska för­ banden. En norsk begäran om transitering av krigsmateriel över svenskt territo­ rium avslogs 13 april.306 Även gentemot Berlin avslog den svenska regeringen krav på mer omfattande transiteringar av trupp och krigsmateriel till narviksom- rådet där tyska trupper mött hårt motstånd från norska och brittiska militära en­ heter. Däremot medgavs efter intensiva tyska påtryckningar redan 18 april, då stri­ der fortfarande pågick i narviksområdet, tillstånd för transitering av "sjukvårds- materiel” och 40 tyska militärer som angavs vara sjukvårdare från Trelleborg till Riksgränsen.307 90 % av innehållet i denna varutransport308 befanns vara matva­ ror av olika slag och den svenske UD-tjänsteman som visiterade transporten i Trelleborg kommenterade att: Jag kan icke värja mig för intrycket, att den humanitära sidan av transporten endast tjänade som camouflage för en proviantering i stor skala till de tyska trupperna.309 Att detta medgivande stod i strid med neutralitetsrättens påbud om att förhindra att krigförande stater låter transitera trupp och proviant över neutralt landterrito­ rium torde stå helt klart.310 Svenska myndigheter tycks ha varit medvetna om detta och senare tyska propåer om liknande medgivanden avvisades. Samtidigt ställde sig emellertid svenska myndigheter välvilliga till transitering av livsmed­ el och civila varor till de ockuperade områdena under förutsättning att: ...denna transitotrafik i allo, d.v.s. i fråga om adressat, sättet för avsändande, frakt­ sedlar etc. får karaktären av civila kommersiella försändelser.311 Genom en sådan etikettering skulle transiteringen vara neutralitetsrättsligt ac­ ceptabel. Ett visst mått av hyckleri kan skönjas i denna argumentation såtillvida att etiketten, och ej innehållet, ansågs utgöra det centrala momentet för en be­ dömning av den neutralitetsrättsliga tillåtligheten. Under en ytterst tunn kom- 306 Se ”Note från norska beskickningen, 12 april 1940”, återgiven i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april­ juni 1940”, s. 17. 307 Se ”Promemoria av H. Beck-Friis 17-18 april 1940” samt ”Handbrev Richert till Hägglöf 19 april 1940”, återgivna i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transite­ ringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 49-51 respektive 61-63. 308 Transporten omfattade 38 godsvagnar. 309 ”Promemoria av Grafström 20 april 1940”, återgiven i ”Handlingar rörande Sveriges politik un­ der andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 70-71. 310 HK V, artiklarna 2 och 5, jämför ovan under 1.2.1.2.2.1. Den folkrättssakkunnige Östen Undén sökte dock, märkligt nog, rättfärdiga det svenska agerandet med hänvisning till neutralitetsrättens regler om kommersiell transitering, HK V, artikel 7. Se ”Promemoria av Undén, 19 april 1940”, återgiven i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 66-67. En brittisk protestnot med hänvis­ ning till HK V, artikel 2 och 5, avgavs 26 april. 311 ”Handbrev, Söderblom till Richert 25 april 1940”, återgivet i ”Handlingar rörande Sveriges po­ litik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april­ juni 1940”, s. 118. (Fetstil tillagd.) 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 221 mersiell fernissa kom under april och maj 1940 en omfattande transitering av proviant, hästfoder och andra militärt användbara varor att äga rum från Tysk­ land till narviksområdet.312 Någon transitering av krigsmateriel tycks emellertid ej ha medgivits från svensk sida under denna period. Motståndet i Nordnorge upphörde 8 juni då de brittiska trupperna, efter Frankrikes sammanbrott på kontinenten, evakuerades och de norska stridskraf­ terna lade ned sina vapen. Den 16 juni framställde Berlin krav på att alla be­ gränsningar för trafiken genom Sverige mellan Tyskland och det ockuperade Norge skulle upphävas.313 Under det uttryckliga tyska hotet om att ett avslag skulle uppfattas som en direkt ovänlig handling beslöt den svenska regeringen att inleda förhandlingar med Berlin på grundval av ett principiellt medgivande. Enligt en tysk-svensk notväxling, 8 juli 1940, gav den svenska regeringen tillstånd för tyska soldater i Norge att resa genom Sverige i samband med per­ mission i Tyskland. Vidare upphävdes alla restriktioner för transitering av krigs­ materiel från Tyskland till Norge.314 Svenska myndigheter medgav även till­ stånd för transitering av tyska trupper mellan Trondheim och Narvik på svenska järnvägar, den så kallade Hästskotrafiken.315 I motsats till vad som gällde för permittenttrafiken krävdes inte att antalet resande på denna linje skulle vara det­ samma i båda riktningarna. Hästskotrafiken kunde därmed utnyttjas till att för­ stärka de tyska trupperna i Nordnorge. De svenska medgivandena innebar att en omfattande militär tysk transport­ verksamhet kom att äga rum på det svenska järnvägsnätet.316 Därigenom gynna- des otvivelaktigt de tyska krigsansträngningarna. Då den tyska ockupationsmak- 312 Se som exempel rapporter från tullen i Trelleborg återgivna i ”Handlingar rörande Sveriges po­ litik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april­ juni 1940”, ss. 176-179. 313 ”Strängt förtrolig rapport Richert till Günther, 16 juni 1940” återgiven i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörs­ mål, juni-december 1940”, Aktstycken utgivna av kungl. utrikesdepartementet, Stockholm 1947 ss. 9-11. 314 Se ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och där­ med sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 41—45. Enligt överenskommelsen mellan Sverige och Tyskland 8 juli 1940 medgavs obegränsad transitering av tyskt försvarsmaktsgods samt transitering av medlemmar av den tyska försvarsmakten, särskilt permittenter. Permittenttra­ fiken begränsades till ett tåg/dag för 500 personer i båda riktningarna mellan Kornsjö och Trelle­ borg samt ett tåg/vecka för 500 personer i båda riktningarna mellan Riksgränsen och Trelleborg. I september 1940 medgavs att trafiken skulle få fördubblas. Som villkor för transiteringen av permit­ tenter krävde den svenska regeringen att antalet resande skulle vara detsamma i båda riktingarna. 315 ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 34-35. 316 Transiteringen av tyska trupper och krigsmateriel på det svenska järnvägsnätet kom att bli om­ fattande. 1940-1943 transporterades ca 2 000 000 tyska permittenter i bägge riktningarna mellan Trelleborg och Kornsjö respektive Riksgränsen. Hästskotrafiken kom att omfatta ca 123 000 man i båda riktningarna. Vidare transiterades genom Sverige ca 100 000 järnvägsvagnar med krigsma­ teriel för de tyska trupperna i Norge och Finland. Transiteringstrafikens omfattning framgår av upp­ gifter publicerade i ”Sveriges förhållande till Danmark och Norge under krigsåren - redogörelser avgivna till den svenska utrikesnämnden av ministern för utrikes ärendena 1941-1945”, P.A. Nor­ stedt & Söners förlag, Stockholm 1945. Jämför även Lindholm, Rolf, H: ”Neutraliteten under andra världskriget”, Kungliga Krigsvetenskapsakademins Tidskrift 1984, ss. 109-124, not 25. 222 Det regionala perspektivet fram till 1945 ten inte behövde använda sjötransporter mellan Norge och Tyskland, kunde ton­ nage sparas för andra operationer och de militära transporterna mellan Tyskland och Norge skyddas från angrepp av den brittiska flottan. Vidare utgjorde Norge en bas för tyska militära operationer mot de allierade, och även om strider inte längre pågick på norskt territorium påverkade Sveriges handlande därmed stor­ maktskrigets förlopp. Såväl den norska exilregeringen som den brittiska regeringen inlade 15 res­ pektive 20 juli kraftiga protester gentemot det svenska förfarandet. I den utför­ liga norska protesten påtalades brott mot HK V, artiklarna 2 och 5 (förbud att medge krigförande stater transitering av trupp och krigsmateriel) samt artiklarna 7 och 9 (krav på opartiskhet rörande restriktioner för kommersiell transitering av krigsmateriel).3171 sitt föga övertygande svar hävdade den svenska regeringen att de frågor som aktualiserats var ofullständigt reglerade i Haagkonventionerna och att föreskrifterna i konventionerna troligen inte avsåg en krigförande stats transporter genom neutralt territorium till och från ett ockuperat område där stridshandlingarna upphört.318 Rörande transiteringen av krigsmateriel kan vida­ re noteras att utrikesminister Günther, i ett anförande inför Riksdagens första kammare i juni 1942, hävdade att denna var neutralitetsrättsligt korrekt så länge en formell opartiskhet gentemot de krigförande tillämpades.319 Underförstått menade således Günther att det rörde sig om en kommersiell verksamhet vilken reglerades genom HK V, artiklarna 7 och 9. Att de svenska medgivandena utgjorde ett brott mot neutralitetsrätten torde dock kunna ställas utom allt tvivel. Transiteringen av såväl trupper som krigs­ materiel över svenskt landterritorium utgjorde en neutralitetskränkning vilken Sverige var förpliktad att avvärja. Den svenska invändningen att neutralitetsrätt- tens regler inte var tillämpliga då de egentliga krigshandlingarna i Norge upp­ hört kan lämnas utan avseende. Den tyska verksamheten i Norge utgjorde en del av det pågående stormaktskriget och neutralitetsrättens regler är tillämpliga från krigsutbrottet till krigets slut. Under tillfällig vapenvila eller stillestånd på ett frontavsnitt fortsätter neutralitetsrätten att gälla.320 Någon tvekan om att permit­ tenter omfattas av konventionstextens ”trupper” råder inte. Dessutom bör det på­ pekas att Hästskotrafiken aldrig avsåg transport av permittenter. Slutligen är på­ ståendet att den omfattande transiteringen av tysk krigsmateriel utgjorde en neu- 317 ”Note från norska beskickningen, 15 juli 1940” samt ”Note frän brittiska beskickningen, 19 juli 1940”, noterna återinns återgivna i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 67-68 samt 80- 81. 318 ”Note till norska beskickningen, 29 juli 1940”, återgiven i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 91-92. 319 Ifråga om krigsmateriel ställer sig saken ur internationellrättslig synpunkt som bekant så, att en neutral stat enligt Haag-konventionerna är berättigad att antingen vägra eller medgiva transi­ tering, men lika gentemot båda de krigförande. Från svensk sida har man ställt sig pä den stånd­ punkten, att transitering medgives, ”Anförande hållet av utrikesministern vid kamrarnas slutna sammanträde, 16 juni 1942”, Frykholm, Lars red: ”Protokoll vid Riksdagens hemliga sammanträ­ den 1942-1945”, s. 34. 320 Se ovan under 1.3.5. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 223 tralitetsrättsligt acceptabel kommersiell verksamhet knappast hållbart. Den transiterade materielen var i en krigförande stats ägo och dess förflyttning ut­ gjorde en del av denna stats krigsoperationer.321 Inom regeringen i Stockholm var också insikten om att medgivandena gente­ mot Berlin, åtminstone delvis, innebar ett brott mot den strikta neutraliteten spridd; i sin dagbok kommenterade Per Albin Hansson 18 juni beslutet att för­ handla om de tyska kraven på grundval av ett principiellt medgivande: ... Så bröts vår kära och strikt hållna neutralitetslinje av insikten om det orimliga i nu­ varande läge att taga risken av ett krig.322 Inför Riksdagen sökte utrikesminister Christian Günther förklara nödvändighe­ ten av att omformulera den krigstida neutralitetspolitiken på ett för Tyskland välvilligt sätt för att hålla landet utanför kriget: Så länge norska armén befann sig i strid med den tyska hade vapentransporter genom Sverige till de tyska trupperna en för svensk uppfattning särskilt förhatlig prägel... Numera har en väsentlig förändring inträtt i detta avseende. Norrmännen ha lagt ned vapnen och kriget i Norge har därmed i realiteten upphört. En vägran att tillmö­ tesgå de tyska önskemålen skulle knappast påverka utvecklingen i vårt broderland.... Då heller icke andra krigförande än Tyskland befinna sig i Norge, kan det icke med samma styrka hävdas, att transiteringen innebär uppenbart stöd åt ena parten i stor­ maktskriget. Nu nämnda förhållanden äro icke anförda i avsikt att fördölja den ändring i Sveriges hittillsvarande tolkning av sin neutralitetspolitik, som ett till­ mötesgående av den tyska framställningen måste anses innebära. Men de måste komma i betraktande vid ett ställningstagande och särskilt vid vägandet av de med detta ställningstagande förenade riskerna för vårt eget land. Regeringen har, efter en ingående prövning av konsekvenserna av ett svar i den ena eller andra riktningen, funnit ett avsteg från den tidigare strikta hållningen nödvändig. Den tyska framställningen är utan tvivel synnerligen allvarligt menad, och av allt att döma skul­ le ett avböjande svar kunna få mycket vittgående följder för vårt förhållande med Tyskland.323 Utöver den löpande transiteringen av permittenter och krigsmateriel skall note­ ras att Sverige under hösten 1940 även medgav vissa specifika transiteringar av uppenbart neutralitetsvidrig karaktär: I början av oktober 1940 transporterades en 1 000 man stark SS-bataljon med tillhörig krigsmateriel från hamnen i Luleå till Riksgränsen samt 1 200 ”Ersatzmannschaft” från Trelleborg till Riksgrän­ sen.324 Dessa medgivanden rörde således inte permittenttrafiken utan innebar en 321 Hänvisningen till HK V, artiklarna 7 och 9, i den norska protesten kan emellertid sägas vara fel­ aktig dä dessa behandlar privat kommersiell utförsel eller genomförsel till en krigförande stat. 322 Per Albin Hanssons dagbok 18/6 1940, som återgiven i Wahlbäck, Krister; Broberg, Göran: ”Sveriges sak är vår. Svensk utrikespolitik i 1939-1945 i dokument”, s. 114. 323 Ur anförande av Christian Günther vid hemligt sammanträde med Riksdagens Första Kammare, 21 juni 1940. Anförandet återfinns återgivet i: ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, ss. 175- 178.(Fetstil tillagd.) 324 ”Promemoria av Engzell, 1 oktober 1940”, återgiven i ”Handlingar rörande Sveriges politik un­ der andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april-juni 1940”, s. 130. 224 Det regionala perspektivet fram till 1945 förstärkning av den tyska militära närvaron i Norge. Ett mer långtgående tyskt krav om transitering av en 15 000 man stark truppenhet från Tyskland till Norge avvisades emellertid av de svenska myndigheterna i oktober 1940 som stridande mot neutraliteten.325 1 detta avslag omnämndes även risken för att ett medgivan­ de skulle föranlett negativa rektioner i London och Washington. Det tyska anfallet mot Sovjetunionen 22 juni 1941 försvårade ytterligare Sve­ riges redan utsatta geostrategiska position. I och med att Finland, tre dagar sena­ re, inträdde på Tysklands sida i kriget befann sig Sverige omringat av den tyska krigsmakten vilken i stort sett kontrollerade hela den europeiska kontinenten. Någon maktbalans mellan de krigförande i Nordeuropa fanns i egentlig mening inte längre och Sverige blev alltmer känsligt för påtryckningar från Berlin. I juni 1941 gav den svenska regeringen efter för tyska och finska krav om ett medgi­ vande för transitering av en fullt utrustad tysk armédivision, den så kallade divi­ sion Engelbrecht, från Nordnorge till den finska östfronten.326 Att det rådde en medvetenhet om den neutralitetsvidriga karaktären av detta medgivande står klart. I regeringens deklaration inför Riksdagens båda kamrar 24 juni sades att: Regeringen har efter noggrann prövning och vederbörliga konsultationer funnit, att framställningen om transitering av den nu ifrågavarande truppstyrkan ej bör avböjas. Regeringen är fullt medveten om att detta innebär ett avsteg från det traditionella neu- tralitetsbegreppet. Men samtidigt har regeringen funnit ett bifall till framställningen vara motiverat av de omständigheter, som i detta fall måste beaktas.327 Dagen efter beskrev justitieminister Westman i sin dagbok dessa omständighe­ ter i termer av behovet av anpassning till den rådande maktbalansen: Betydelsen av detta beslut är, att man i vårt lands ledande kretsar håller på att lära sig inse den elementära för all politik i alla tider grundläggande satsen, att man måste taga hänsyn till maktförhållandena. Det är förvånande, att så många varit anhängare av teorin om det ideologiska självmordets förträfflighet.328 I det svenska beslutet underströks emellertid att medgivandet ej fick betraktas som ett precendensfall eller ett politiskt principiellt ståndpunktstagande329 och den svenska statsministern sökte genom ett radiotal 29 juni 1941 att i någon mån nedtona betydelsen av detta uppenbara brott mot neutralitetsrättens förpliktelser: Låt det skedda vara vad det är. Ett tillmötesgående, en engångseftergift, visserligen av stor betydelse men samtidigt klart begränsad.330 325 ”Handbrev Söderblom till von Post, 19 oktober 1940”, återgivet i ”Handlingar rörande Sveriges politik under andra världskriget, transiteringsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål, april­ juni 1940”, ss. 138-139. 326 Carlgren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, ss. 303-309. 327 Deklarationen återfinns återgiven i Boheman, Erik: ”På vakt, kabinettssekreterare under andra världskriget”, ss. 170-172, s. 171. 328 Westman, K.G.: ”Politiska anteckningar september 1939-mars 1943, Berlings, Arlöv 1981, s. 166. 329 Boheman, Erik: ”På vakt, kabinettssekreterare under andra världskriget”, s. 173. 330 Talet återfinns återgivet i Hansson, P.A: ”Svensk hållning och handling, uttalanden under krigs­ åren”, Tidens förlag, Stockholm 1945, ss. 132-136, s. 134. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 225 Transiteringen av denna division var den mest spektakulära svenska eftergiften gentemot Tyskland/Finland. Av större betydelse för de fortsatta krigsoperatio­ nerna var emellertid sannolikt en serie svenska medgivanden av mer stadigva­ rande karaktär: Även om tyska krav på ytterligare trupptransitering avslogs medgav den svenska statsmakten transitering av krigsmateriel och proviant till Finland över Haparanda i den utsträckning det svenska järnvägsnätet medgav och en depå för den tyska krigsmaktens räkning lades upp i Luleå.331 En min­ spärr lades ut vid Ölands södra udde i enlighet med tyska önskemål332 och tyska trupptransportfartyg medgavs passage genom inre svenskt territorialvatten sam­ tidigt som sovjetiska marina enheter inte tilläts att passera den yttre svenska ter­ ritorialvattengränsen.333 Vidare ingicks i juli 1941 en överenskommelse med Berlin enligt vilken tyska och finska militära kurirflygplan tilläts att ostört pas­ sera genom det svenska luftrummet.334 I samma skede gavs även det svenska luftförsvaret order om att tyskt och finskt militärflyg som kränkt svenskt luftter­ ritorium ej skulle avvisas med verkanseld.335 Samtliga dessa eftergifter till Tyskland/Finland var synnerligen tveksamma ur ett neutralitetsrättsligt perspektiv. Bland de allierade tycks det dock ha funnits en realpolitisk förståelse för det svenska agerandet och några skarpare formule­ rade protester avhördes ej i Stockholm, vare sig från London, Washington eller Moskva.336 Trots de svenska avvikelserna från landets neutralitetsförpliktelser kunde re­ lativt goda relationer med de allierade bibehållas. Givet den rådande maktbalan­ sen var, ur dessa staters synpunkt, ett fortsatt, om än långt ifrån perfekt, neutralt Sverige att föredra framför ett Sverige under tysk ockupation. De allierade sta­ ternas protester gentemot det svenska agerandet kom aldrig att få karaktären av ultimatum och de diplomatiska förbindelserna upprätthölls. Även under denna period av tysk dominans, bibehöll Sverige också en viss förmåga att, på grundval av sin icke-perfekta neutrala position, agera till nytta för de allierade. De diplomatiska representationerna i Stockholm innebar möj- 331 I april 1943 var 10 000 ton transitgods upplagt i Luleå för de tyska trupperna i Finland. Se Carl- gren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, s. 390. 332 Carlgren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, s. 310. 333 Andreen, Per, G: ”De mörka åren, Perspektiv på svensk neutralitetspolitik våren 1940 - nyåret 1942”, P.A. Norstedt & Söner, Stockholm 1971, s. 139. Se även Brandell, Ulf; Thulstrup, Åke: "Transiteringsfrågan 194142, Tyska aktstycken till ämnets belysning, I”, Historisk Tidskrift 1960, ss. 57-61. Jämför ovan under I.2.I.2.3. 334 Brandell, Ulf; Thulstrup, Åke: ”Transiteringsfrågan 1941—42, Tyska aktstycken till ämnets be­ lysning, II”, Historisk Tidskrift 1960, ss. 318, 324. Andreen, Per, G: ”De mörka åren, Perspektiv på svensk neutralitetspolitik våren 1940 -nyåret 1942”, s. 140. 335 Carlgren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, s. 311. Andreen, Per, G: ”De mörka åren, Perspektiv på svensk neutralitetspolitik våren 1940 - nyåret 1942”, s. 102. 336 Carlgren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, ss. 313-314. Carlgren kommenterar detta förhållande med utgångspunkt i ett tydligt maktbalanstänkande: Vad som för [de allierade staterna] var det centrala var Sveriges fortvaro som självständigt och fritt land inne i den tyska maktsfären med klart vidhållen föresats att bevara sitt oberoende och alltjämt hålla sig utanför kri­ get. Svenska tillmötesgåenden mot tyska önskemål, under de maktförhållanden som rådde vid mid­ sommaren 1941, såg de som en rimlig premie för Sveriges fortsatta självständighet, som en förstå­ elig och tidsenlig konjunkturpolitik. 226 Det regionala perspektivet fram till 1945 ligheter till informationsinsamling. Flyktingar från ockuperade stater medgavs inresa och asyl i Sverige. Allierade piloter och sjömän som lyckats nå Sverige internerades inte konsekvent, vilket neutralitetsrätten kräver, utan tilläts många gånger resa vidare till sina hemländer.337 Det skall även noteras att svenska för­ band ej avgav verkanseld gentemot det stora antal bombflygplan tillhöriga de Västallierade som kränkte svenskt luftrum.338 6.2.2.3 Tyska motgångar på slagfältet och en ändrad svensk hållning Den svenska välvilligheten mot Tyskland kom successivt att begränsas i takt med de allierade staternas framgångar på slagfälten. Efter de tyska motgångarna vid Stalingrad och vid el-Alamein under hösten 1942 kom Sverige undan för un­ dan att skärpa sin attityd mot Berlin och visa en allt större beredvillighet att till­ mötesgå krav från de allierade makterna. Permittenttrafiken och transiteringen av krigsmateriel kom successivt att begränsas för att helt stoppas under sensom­ maren 1943.339 Under krigets sista år, medan världen väntade på det Tredje Ri­ kets villkorslösa kapitulation, kom den svenska politiken att kännetecknas av av­ vikelser från en strikt neutralitet främst till förmån för Sveriges nordiska grann­ länder. Med regeringens vetskap överfördes vapen och ammunition från svenska militära förråd till motståndsrörelserna i Danmark och Norge och för den norska motståndsrörelsens räkning etablerades depåer med krigsmateriel på den svens­ ka sidan av gränsen mot Norge. Danska och norska flyktingar kom vidare att trä­ nas under militära former i Sverige för vad som benämndes ”polistjänstgöring” i sina hemländer i samband med det väntade tyska tillbakadragandet.340 Dessa paramilitära tropper utrustades med svenska vapen och instruerades av svensk militär personal. Det svenska agerandet innebar fundamentala avvikelser från neutralitetsrättens förpliktelser341 och föranledde protester från tysk sida med hänvisning till HK V, artiklarna 4-5.342 Samtidigt kunde emellertid landets neutrala position i förhållandet till Tysk­ land utgöra ett legitimerande instrument i syfte att vinna acceptans för humanitära insatser under krigets slutskede. Av sådana insatser är det främst värt att nämna 337 Hicks, Agnes, H: ”Neutrals and Non-belligerent Allies - Sweden” i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 171-199, s. 188. Se ovan under 1.2.1.23.5 samt 1.2.1.2.4. Mot krigets slutskede var dock drygt 1 200 allierade flygare internerade i Sverige. 338 Se Agrell, Wilhelm: ”Den stora lögnen”, Ordfronts förlag, Stockholm 1991, ss. 33-34. Angå­ ende de brittiska kränkningarna av svenskt luftrum se Leifland, Leif: ”Brittiska kränkningar av svenskt luftrum under andra världskriget”, Kungliga Krigsvetenskapsakademins Tidskrift 1987, ss. 143—164. För Sverige förelåg en neutralitetsrättslig skyldighet att avvärja dessa neutralitetskränk- ningar, jämför ovan under 1.2.1.2.4. 339 Carlgren, Wilhelm: ”Svensk utrikespolitik 1939-1945”, ss. 410-420. 340 ”Sveriges förhållande till Danmark och Norge under krigsåren - redogörelser avgivna till den svenska utrikesnämnden av ministem för utrikes ärendena 1941-1945”, ss. 300-305. 341 Jämför ovan under 1.2.1.2.23. 342 Angående den tyska protesten se ”Sveriges förhållande till Danmark och Norge under krigsåren - redogörelser avgivna till den svenska utrikesnämnden av ministern för utrikes ärendena 1941- 1945”, ss. 271-272. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 227 det svenska Röda Korsets förmåga att framgångsrikt förhandla för frigivandet av mer än 19 000 fångar ur tyska koncentrationsläger under våren 1945.343 6.2.2.4 Krigshandelspolitiken Mot bakgrunden av erfarenheterna från det första världskriget sökte den svenska regeringen under det andra världskriget föra en mer pragmatisk krigshandelspo- litik. Dess målsättning var att garantera tillförseln av varor som var nödvändiga för det svenska folkhushållet och försvarsansträngningarna. Under hela kriget fördes parallella handelsförhandlingar i London och Berlin mellan den svenska staten och representanter för de krigförande makterna.344 Båda dessa fortlöpande förhandlingar kom i praktiken att i huvudsak behandla Sveriges handel med Tyskland. Speciell uppmärksamhet ägnades åt den svenska exporten av järn­ malm och kullager som var av stor vikt för den tyska rustningsindustrin.345 De två krigshandelsavtal som slöts mellan Sverige och Storbritannien respektive Tyskland i december 1939 baserades på det svenska kravet att fortsätta sin utri­ keshandel på samma villkor som i fredstid för att därmed upprätthålla en balans mellan de krigförande. Den övre begränsningen för Sveriges export av järnmalm till Tyskland baserades enligt dessa avtal på exportvolymen för 193 8.346 Som en följd av de tyska militära framgångarna 1940, speciellt ockupationen av Danmark och Norge, kom de svenska möjligheterna till handel västerut att bli i det närmaste helt avskurna. Efter 9 april 1940 fram till hösten 1943 var han­ delsutbytet med Tyskland helt dominerande347 vilket resulterade i en svensk ekonomisk beroendeställning till Berlin. Exporten av järnmalm och strategiska produkter, som kullager, expanderade medan Tyskland främst försörjde Sverige med kol, koks, handelsjärn samt krigsmateriel. Under denna period kom Sverige även att medge Tyskland omfattande handelskrediter.348 Inom ramen för den ekonomiska krigföringen mot Tyskland kom Storbritan­ nien, och USA, under denna period att tillämpa en mycket restriktiv handelspo­ litik gentemot Sverige. Efter 9 april 1940 omfattades Sverige av den brittiska blockaden av kontinenten. Endast ett mycket begränsat handelsflöde västerut, över de tyska och brittiska blockadlinjerna, kunde upprätthållas genom den så 343 För en samtida skildring av dessa aktiviteter se Bernadotte, Folke: ”Slutet, mina humanitära för­ handlingar i Tyskland våren 1945 och deras politiska följder”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stockholm 1945. 344 En omfattande redogörelse för de svenska handelsförhandlingarna med de krigförande staterna återfinns i Hägglöf, Gunnar: ”Svensk krigshandelspolitik under andra världskriget”, P.A. Norstedt & söners förlag, Stockholm 1958. 345 Se Fritz, Martin: ”German Steel and Swedish Iron Ore 1939-1945”, spec ss. 33-54 samt Fritz, Martin: ”Swedish Ball-Bearings and the German War Economy”, i Scandinavian Economic Histo­ ry Review 1975, ss. 15-34. 346 Hägglöf, Gunnar: ”Svensk krigshandelspolitik under andra världskriget”, ss 90-103. 347 Framtill 1943 stod Tyskland och av Tyskland ockuperade länder för ungefar 80 % av den svens­ ka importen och för 90 % av den svenska exporten. Handeln med Storbritannien och USA var vo­ lymmässigt försumbar. Fritz, Martin: ”En fråga om praktisk politik. Ekonomisk neutralitet under andra världskriget”, Historisk Tidskrift 1982, ss. 340-366, s. 343. 348 Den tyska handelskrediten uppgick som högst till cirka 325 miljoner kronor. Hägglöf, Gunnar: ”Svensk krigshandelspolitik under andra världskriget” ss. 197-209. 228 Det regionala perspektivet fram till 1945 kallade lejdtrafiken från Göteborg. Denna trafik omfattade när den var som störst ett trettiotal fartyg och gav ett viktigt tillskott av bränslen och andra råva­ ror. Den brittiska acceptansen för lejdtrafiken baserades på bedömningen att det gynnade de allierade om Sverige inte blev totalt ekonomiskt beroende av Tysk­ land och därmed än fastare fångas i den tyska maktsfären. I Berlin godkändes lejdtrafiken då den ansågs gynna den svenska industriproduktionen och därmed Sveriges möjligheter att exportera varor till Tyskland.349 De Västallierade staternas handelspolitiska krav gentemot den svenska stats­ makten kom successivt att skärpas i takt med förändringar i den militära styrke- balansen. Gentemot svenska företag med omfattande tysklandshandel kom vida­ re hotet om svartlistning och handelspolitisk diskriminering efter krigsslutet att utgöra ett successivt alltmer använt påtryckningsmedel.350 Efter det att kriget vänt slöts i september 1943 ett nytt handelsavtal med Stor­ britannien och USA vilket utöver en reglering av den ömsesidiga handeln innebar förpliktelser för Sverige att införa begränsningar i handeln med Tyskland.351 I överensstämmelse med detta innebar det sista krigshandelsavtalet som slöts med Tyskland i januari 1944 att den svenska exporten av järnmalm, kullager och an­ dra strategiska varor starkt begränsades. Efter ytterligare påtryckningar från de allierade kom även ensidiga svenska utförselbegränsningar gentemot Tyskland att införas och runt årsskiftet 1944/45 hade all handel mellan Sverige och Tysk­ land upphört. Det kan starkt ifrågasättas om detta agerande stod i överensstäm­ melse med neutralitetsrättens påbud om opartiskhet visavi de krigförande i fråga om restriktioner för utförsel av varor som kan vara till gagn för en krigsmakt.352 6.2.2.5 Ett kort slutord 1945 hade det övergripande svenska utrikespolitiska målet, att undgå att bli krig­ förande, uppnåtts. Sverige hade besparats krigets våldsamma destruktiva krafter inom det egna territoriets gränser, men påverkats av dess turbulens. Neutralitet hade förklarats i samband med krigsutbrottet och denna status hade erhållit er­ kännande från de krigförande staterna. Neutralitetslinjen var emellertid ej abso­ lut och fick stå tillbaka för solidaritet med Finland under Vinterkriget. I relatio­ nerna till parterna i stormaktskriget bidrog realpolitiska bedömningar till att kla­ ra avsteg från den strikta neutraliteten ansågs nödvändiga för att undvika att 349 Boheman, Erik: ”På vakt, kabinettssekreterare under andra världskriget”, s. 19. Angående för­ handlingarna som ledde till lejdtrafikens tillkomst se Hägglöf, Gunnar: ”Svensk krigshandelspoli- tik under andra världskriget” ss. 167-188. 350 Fritz, Martin: ”German Steel and Swedish Iron Ore 1939-1945”, ss. 123-125. Rörande de väst­ allierade staternas förhandlingar med SKF angående reduktioner i kullagerförsäljningen till Tysk­ land se Medlicott, W.N: ”Economic Warfare”, i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of Internatio­ nal Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, ss. 75-76, samt Fritz, Martin: ”Swedish Ball-Bearings and the German War Economy”, i Scandinavian Economic Histo­ ry Review 1975, ss. 15-34. 351 Medlicott, W.N: ”Economic Warfare” i Toynbee, Veronica, M. red: ”Survey of International Affairs 1939-1946”, volym 9, ”The War and the Neutrals”, ss. 1-104, s. 73. Hägglöf, Gunnar: ”Svensk krigshandelspolitik under andra världskriget” ss. 248-271. 352 Jämför ovan under I. 2.1.4. 6. Den modema europeiska tragedins andra akt 229 landet blev indraget i stormaktskonflikten. Den relativa maktbalansen mellan de krigförande allianserna och behovet av att inför de krigförande staterna legitime­ ra Sveriges ställning som en utanför kriget stående stat var de faktorer som i hu­ vudsak formade den svenska utrikespolitiken under krigsåren. Realpolitiska hänsyn kom således att spela en avgörande betydelse för den svenska politikens utformning. Samtidigt utgjorde neutralitetsrättens regler helt klart ett riktmärke för Sveriges agerande och de krigförande staternas bedömning av detta ageran­ de. Till försvar för den svenska krigspolitiken skrev Per Albin Hansson 1944: Vid varje tillfälle ha vi haft för ögonen endast att hålla Sverige utanför [kriget] om det kunde ske utan uppgivande av självständigheten. Det är klart att man därvid icke kun­ nat bortse från ”maktförhållandena”. Det har icke varit möjligt att föra en strikt poli­ tik, - vilket land har förresten kunnat göra det? - det har gällt att avväga vad som kun­ de förenas med det väsentliga i vår strävan. Det har visst icke lett till ständiga efter­ gifter, det har oftare sagts nej än ja till framställda önskemål och krav.353 Parallellerna till det schweiziska agerandet är således klara och liksom i Bern stod de politiska beslutsfattarna i Stockholm inför att anpassa den neutralitetsre- laterade utrikespolitiken till en ny uppseglande maktbalanssituation. 353 Hansson, Per Albin: ”Neutraliteten och dess vedersakare”, SAP, Stockholm 1944, s. 12. Hl Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 De västeuropeiska stater som varit direkt inblandade i krigshandlingarna och ut­ satts för krigets materiella och mänskliga förödelse var vid krigsslutet inrikespo­ litiskt instabila och ekonomiskt svaga. Av detta följde naturligt att de ur ett globalt perspektiv marginaliserades. En avvecklingsprocess av de brittiska och franska kolonialväldena inleddes och den internationella arenan kom framdeles att do­ mineras av en bipolär maktbalans mellan Amerikas Förenta Stater och Sovjetu­ nionen. Båda dessa stormakter kom att utveckla globala ambitioner och de sökte medvetet att skapa en närmare enighet inom sina respektive egna läger av klienter och allierade. Försöket att omintetgöra maktbalanstänkandets primat genom att inrätta ett globalt kollektivt säkerhetssystem kom ej att kunna stå emot denna ut­ veckling.1 Såväl utvecklingen av en regional integrationsprocess i Västeuropa som utformningen av neutralitetspolitiska doktriner i Schweiz, Sverige och Öst­ errike skedde mot bakgrund av, och relaterades till, denna stormaktsbalans. I. Kallt krig i ett delat Europa Den krigstida alliansen mellan Västmakterna och Sovjetunionen kom, kort efter det att den gemensamma fienden tvingats till villkorslös kapitulation, att brytas och ersättas av en tilltagande, starkt ideologiskt färgad, polarisering.2 Av detta följde att en i stort sett global militär/ideologisk maktbalans etablerades. Detta ”kalla krig” mellan Öst och Väst medförde en delning av Europa i skilda intres­ sesfärer vars gränslinjer etablerats genom överenskommelser mellan de alliera­ de under krigets slutskede.3 1 Jämför ovan under 1.4.1.2.6. 2 Bakgrunden till det kalla kriget har varit föremål för många ingående analyser. En god introduk­ tion till denna materia återfinns i Warner, Geoffrey: ”The study of Cold War Origins”, publicerad i Armstrong, David; Goldstein, Erik red: ”The end of the Cold War”, Frank Cass & Co Ltd, London 1990, ss. 13-26. 3 Med Roosevelts medgivande reste Churchill i oktober 1944 till Moskva och träffade där en infor­ mell överenskommelse med Stalin rörande graden av inflytande i vissa av de stater som befriats från tysk ockupation: Storbritannien och USA Sovjetunionen Rumänien 10% 90% Grekland 90% 10% Bulgarien 25% 75% Jugoslavien 50% 50% Ungern 50% 50% Den reella innebörden av dessa procentsatser stod vid detta tillfälle knappast klar for vare sig Chur­ chill eller Stalin. Emellertid återspeglar de den reella militära situationen vid tiden för överenskom- 232 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Mot bakgrand av de enorma sovjetiska förlusterna under kriget4 var en av de främsta målsättningarna för de styrande i Kreml att etablera säkra gränser väs­ terut. Detta skedde främst genom installerandet av moskvatrogna regimer i Öst­ europas huvudstäder. Det tilltagande sovjetiska inflytandet i Östeuropa, och de inhemska kommunistpartiernas verksamhet, uppfattades i de västeuropeiska sta­ terna som ett växande hot mot upprätthållandet av politisk demokrati och ett marknadsekonomiskt system. Denna hotbild förstärktes genom en serie händel­ ser under det sena 1940-talet. Av dessa bör särskilt nämnas det kommunistiska maktövertagandet i Tjeckoslovakien 20 februari 19485, Berlinblockaden 24 juni 1948—12 maj 1949 samt den första sovjetiska kärnvapensprängningen i augusti 1949.6 I Washington formulerade president Truman i mars 1947 en utrikespolitisk grundsyn - Trumandoktrinen - vars innebörd var att varje hot mot den så kallade fria världen skulle betraktas som ett hot också mot USA:s säkerhet. Statsmakten i Washington avsåg därför att ge ekonomisk och militär assistans till alla stater som hotades av ett kommunistiskt maktövertagande. Trumandoktrinen tillkom specifikt i samband med att presidenten 12 mars 1947, med positivt resultat, an­ höll om att kongressen skulle bevilja $ 400 000 000 i ekonomisk och militär hjälp till Grekland och Turkiet för att förhindra ett kommunistiskt maktöverta­ gande i dessa länder. Inför kongressen deklarerade dock Truman generellt att: .. .it must be the policy of the United States to support free peoples who are resisting attempted subjugation by armed minorities or by outside pressures.7 Truman beskrev senare denna händelse på följande sätt: ...the turning point in America's foreign policy, which now declared that whenever aggression, direct or indirect, threatened the peace, the security of the United States was involved.8 melsen vilken senare kom att vara avgörande för den fortsatta utvecklingen i dessa stater. Frågan om Polens territoriella och politiska ställning kom att avgöras först vid konferenserna i Jalta och Potsdam. Se Churchill, Winston: ”Triumph and Tragedy”, The Riverside Press, Cambridge, Mass. 1953, ss. 226-228, 365-387, 647-667. 4 Att kvantifiera det lidande som mänskligheten åsamkades under kriget låter sig givetvis inte gö­ ras. Det uppskattade antalet döda till följd av kriget ger emellertid i någon mân en uppfattning om krigshandlingarnas effekter. Enligt sovjetiska beräkningar dödades ca 20 miljoner sovjetmedbor- gare varav 7 miljoner civila. Storbritannien förlorade 386 000 medborgare varav 60 000 civila och USA förlorade sammanlagt 259 000 man i Europa och Stilla Havet. Se Baudot, Marcel red: ”His­ torical Encyclopedia of World War П”, Macmillan, London 1981, ss. 131 ff 5 Angående ”Pragkuppen” se Posse, Amelie: ”När järnridån föll över Prag”, Natur och Kultur, Stockholm 1968 samt Persson, Anders: ”Kuppen i Prag”, Ordfronts förlag, Stockholm 1990. 6 Denna händelse kom mycket överraskande för USA och dess allierade i Västeuropa. Provspräng­ ningen i augusti 1949 skedde åtminstone fyra år före vad som förutspåtts i väst. 7 ”President Harry S. Truman's address before a joint session of Congress, 12 mars 1947”, http:// www.nv.cc.va.us/~nvsageh/Histl22.htm. Se vidare LaFeber, Walter: ”The Truman Doctrine” i De­ Conde, Alexander red: ”Encyclopedia of American Foreign Policy”, Charles Scribener's Sons, New York 1980, volym III, ss. 980-985. 8 Truman, Harry, S: ”Memoirs”, The New American Library of World Literature, New York 1965, vol. 2 s 129. Angående de bedömningar som låg bakom Trumandoktrinen se samma arbete ss. 115- 134. 2. En fredsordning inom Västeuropa? 233 Denna princip kom att ges en klarare formulering genom en välkänd artikel av George Kennan som i tidskriften Foreign Affairs, under signaturen X, analyse­ rade karaktären av sovjetmakten ur ett historiskt perspektiv: Now the maintenance of this pattem of Soviet power, namely, the pursuit of unlimited authority domestically, accompanied by the cultivation of the semi-myth of implaca­ ble foreign hostility, has gone far to shape the actual machinery of Soviet power as we know it today... In these circumstances it is clear that the main element of any United States policy towards the Soviet Union must be that of a long-term, patient but firm and vigilant containment of Russian expansive tendencies.9 Den sålunda formulerade uppdämningspolitiken gentemot Sovjetunionen kom att vara vägledande för amerikansk utrikespolitik fram till slutet av 1960-talet. Mot bakgrund av denna ökade internationella spänning, och analogt med Trumandoktrinen, fanns det ett starkt intresse i Washington att verka för en snabb ekonomisk återuppbyggnad i Västeuropa. Detta borde också, enligt den amerikanska administrationens syn, kombineras med ett närmare ekonomiskt och säkerhetspolitiskt/militärt samarbete mellan staterna i Västeuropa. 2. En fredsordning inom Västeuropa? Utöver de motiv för ett närmare samarbete mellan de västeuropeiska staterna som var grundade på den tilltagande spänningen mellan Öst och Väst, och där­ med genererade integrationsfrämjande påtryckningar från Washington gentemot beslutsfattarna i Västeuropas huvudstäder, fanns vid det andra världskrigets slut en inomeuropeisk opinion för ett organiserat samarbete mellan Europas stater. Denna vilja hade kommit till uttryck redan under kriget inom de motstånds­ rörelser som bekämpade de tyska imperieambitionerna: De tyska nyordnings- idéerna, tanken om Neuropa, provocerade dess motståndare att formulera alter­ nativ. Det så kallade Ventotene-manifestet från juli 194110, vars huvudsakliga upphovsman var den italienske socialisten Altiero Spinelli, utgör en god illustra­ tion av dessa tankar. I detta konstaterades att: Nowadays, the nation is no longer regarded as the historical byproduct of a human community the members of which, thanks to a long process, have achieved sufficient unity in their habits and aspirations to discover in the state the best way of organising their way of life within the framework of mankind as a whole. Rather, the nation has become a divine entity which thinks only of its own existence and its own develop­ ment, without caring at all about the damage it may cause to others. The absolute so­ vereignty of the nation states has caused each of them to try to dominate the others, because each feels itself threatened by the power of the others. Det pågående kriget ansågs således utgöra en funktion av tanken om staternas otyglade suveränitet och säkerhetspolitisk stabilitet skulle inte kunna etableras 9 X (Kennan, George): ”The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, 1946/47, ss. 566- 582. 10 Återgivet i Vaughn, Richard: ”Post-War Integration in Europe - Documents of Modern History”, ss. 13-16. 234 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 med mindre än att denna organisationsprincip övergavs. Det framtidsscenario som utmålades för det fall det traditionella europeiska statssystemet återuppstod efter krigsslutet var ytterligt pessimistiskt: Even if these [reconstructed] states are democratic and socialist in appearance, the re­ turn to power of the reactionaries will merely be a matter of time. National jealousies will re-emerge and every state will once again think in terms of using force to satisfy its particular demands. The main task will become that of converting peoples into ar­ mies as quickly as possible. The generals will return to their commands, the monopo­ lists to profit from the need for selfsuffiency, the bureaucrats to feather their own nests, the priests to keep the people docile. Det tyska nationalsocialistiska projektet att med vapenmakt ena Europa hade, enligt manifestets författare, emellertid skapat en situation som möjliggjorde en annorlunda utveckling: The crushing of most of the continental states under the German steam-roller has al­ ready given the European Peoples a common destiny: either they will all remain sub­ ject to Hitler's rule or, with its collapse, they will together enter a revolutionary crisis in which they will no longer be constricted and separated by solid national structures. People are now much more in favour of a federal reorganization of Europe than they were in the past, The harsh experiences of the last ten years have opened the eyes of those who had no wish to see: they have also brought about numerous circumstances favourable to our ideal. Att skapa en situation där Tyskland kunde inlemmas i Europa utan att uppfattas som ett potentiellt hot av övriga europeiska stater utgjorde vidare ett svårlösligt problem: Every thinking man now appreciates that it is impossible to maintain a balance of po­ wer among the independent European states so long as militarist Germany exists side by side with them. Nor will it be possible to reduce Germany to small pieces or hold it down after it has been defeated. Den naturliga lösningen för Europas framtid var därför att organisera Europa i en federation. Detta Europas Förenta Stater skulle baseras på en republikansk fe­ deral konstitution. Ett sådant enande ansågs slutligen utgöra en garanti för att fredliga förbindelser skulle kunna upprätthållas med utomeuropeiska stater, ... until a more distant future when political unity of the entire globe becomes possible. Liknande tankar uttrycktes även i den gemensamma deklaration som represen­ tanter för motståndsrörelserna i Danmark, Frankrike, Italien, Norge, Nederlän­ derna, Polen, Tjeckoslovakien, Jugoslavien samt Tyskland lät publicera i juli 1944.11 Som en följd av de europeiska statsmakternas svaga ställning under de första efterkrigsåren kom denna integrations vilja främst att utvecklas som en transna- tionell europeisk opinionsrörelse utanför statsmakternas hägn. Det främsta mo- 11 ”Draft declaration of the European Resistance Movements”, Geneve juli 1944. Återgiven i Vaughn, Richard: ”Post-War Integration in Europe - Documents of Modern History”, ss. 16 20. 2. En fredsordning inom Västeuropa? 235 tivet för denna rörelse var säkerhetspolitiskt: Den europeiska kontinenten hade under en mycket kort historisk period fått erfara två förödande krig och den grundläggande orsaken till dessa krig stod att finna i de europeiska nationalsta­ ternas oförmåga till samarbete. Genom en långtgående integration mellan dessa stater, framförallt mellan Tyskland och Frankrike, skulle framtida krig kunna förhindras. Den europeiske statsman som under efterkrigstiden först offentligt presente­ rade tanken om ett enat Europa var Winston Churchill som i ett välkänt tal vid universitetet i Zürich 19 september 1946 argumenterade för den säkerhetspoli­ tiska nödvändigheten av att etablera: ■ ■ a kind of a United States of Europe. In this way only will hundreds of millions of toilers be able to regain the simple joys and hopes which make life worth living. I Churchills vision om ett enat Europa ingick emellertid vare sig Sovjetunionen eller Storbritannien: We British have our own Commonwealth of Nations.. .And why should there not be a European group which could give a sense of enlarged patriotism and common citi­ zenship to the distracted peoples of this turbulent and mighty continent and why should it not take its rightful place with other great groupings in shaping the destinies of men?...In all this urgent work, France and Germany must take the lead together. Great Britain, the British Commonwealth of Nations, mighty America, and I trust So­ viet Russia — for then indeed all would be well - must be the friends and sponsors of the New Europe and must champion its right to live and shine. Det första, omedelbart nödvändiga, steget var således att skapa ”a partnership between France and Germany” och det var Frankrike som i Churchills vision skulle utöva det europeiska moraliska ledarskapet. Vidare skall det noteras att han, i berömmande ordalag, knöt an till mellankrigstidens initiativ för samarbete mellan de europeiska nationalstaterna: Paneuroparörelsen och Briandplanen. Den konkreta innebörden av ett Europas Förenta Stater enligt Churchill var ett långtgående mellanstatligt samarbete där han även förutsåg att de tyska delsta­ terna skulle kunna deltaga som separata enheter.12 Under Churchills ordförandeskap samlades, i maj 1948, företrädare för ett stort antal organisationer vilka alla verkade för ett djupare västeuropeiskt sam­ arbete till kongress i Haag.131 sitt inledningsanförande14 anslog Churchill tonen 12 ”A Speech at Zürich University, 19 September 1946” Talet återfinns återgivet i Churchill, Ran­ dolph, S. red: ”The Sinews of Peace, Post-war speeches by Winston S. Churchill”, Casell and Com­ pany, London 1948, ss. 198-202. 13 Den officiella beteckningen på denna sammanslutning var i engelsk språkdräkt: The Internatio­ nal Committee of the Movements for European Unity. Derma innefattade ett brett spektrum av or­ ganisationer; politiska partier, parlamentariska grupper, kvinnoorganisationer, universitetssam- manslutningar. Vid kongressen deltog 713 delegater från 16 europeiska stater samt observatörer från ytterligare 10. Angående Haagkonferensen se vidare i Robertson, A.H: ”The Council of Euro­ pe. Its Structure, Function and Achievements, Stevens & Sons, London 1956, ss. 1-10. 14 ”The Congress of Europe, A Speech at the Hague, 7 maj 1948”, återgivet i Churchill, Randolph, S. red: ”The Sinews of Peace, Post-war speaches by Winston S. Churchill”, Casell and Company, London 1948, ss. 310-317. 236 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 för konferensen där nu det kalla krigets politiska polarisering kom att återspeglas i enhetstanken: The Movement for European Unity must be a positive force, deriving its strength from our sense of common spiritual values. It is a dynamic expression of democratic faith based upon moral conceptions and inspired by a sense of mission. In the centre of our movement stands the idea of a Charter of Human Rights, guarded by freedom and sustained by law. It is impossible to separate economics and politics from the ge­ neral structure. Mutual aid in the economic field and joint military defence must ine­ vitably be accompanied step by step with a parallel policy of closer political unity. Churchill fortsatte med att påpeka att tillskapandet av en sådan enhet skulle innebära en begränsning, eller sammansmältning, av de deltagande staternas na­ tionella suveränitet. Detta var emellertid ounvikligt då: ...the gradual assumption by all the nations concerned of that larger sovereignty which can alone protect their diverse and distinctive customs and characteristics and their national traditions all of which under totalitarian systems, whether Nazi, Fascist or Communist, would be blotted out for ever. Vid kongressen demonstrerades visserligen stora skillnader i uppfattningen om hur ett framtida europeiskt samarbete borde utformas, allt från ett traditionellt mellanstatligt samarbete utan överstatliga element till upprättandet av en poli­ tisk federation inom vilken de europeiska staterna skulle ingå som delstater. Trots meningskiljaktigheterna kunde dock kongressdeltagarna ena sig om att ut­ färda en slutresolution.15 Denna uppmanade till sammankallandet av en europe­ isk folkförsamling, som i sin tur skulle utarbeta ett förslag för förverkligandet av en icke närmare definierad västeuropeisk union eller federation. Vidare skulle denna församling utarbeta förslag till inrättandet av en domstol med uppgift att kontrollera efterlevnaden av ett framtida fördrag till skydd för grundläggande li­ berala individuella fri- och rättigheter. Rörande Tyskland fastslogs att det enda medlet för att lösa dess politiska och sociala problem var att integrera landet i denna större regionala enhet. I det ”Meddelande till Européerna” som antogs vid kongressens avslutande session fastslogs vidare att: We desire a united Europe, throughout whose area the free movement of persons ide­ as and goods is restored; We desire a Charter of Human Rights guaranteeing liberty of thought, assembly and expression as well as the right to form a political opposition; We desire a Court of Justice with adequate sanctions for the implementation of this Charter; We desire a European Assembly where the live forces of all our nations shall be represented; And pledge ourselves in our home and in public, in our political and religious life, in our professional and trade union circles, to give our fullest support to all persons and governments working for this lofty cause, which offers the last chance of peace 15 ”Resolution of the Political Committee of the Congress of Europe at the Hague”, Maj 1948. Do­ kumentet återfinns återgivet i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, A W Sijthoff, Leyden 1970, ss. 37-41. 3. De första konkreta stegen mot en västeuropeisk integration 237 and the one promise of a great future for this generation and those that will succeed it.16 Det fanns således snart efter krigsslutet starka krafter vilka verkade för tillska­ pandet av ett långtgående regionalt politiskt/ekonomiskt samarbete mellan de västeuropeiska staterna. Som ett ideologiskt kitt i denna samarbetssträvan fanns drömmen om en inre fredsordning samt behovet av att befästa en värdegemen­ skap som tog avstånd från kommunismen. Vad det gällde de konkreta metoderna för hur detta samarbete borde utveck­ las var emellertid uppfattningarna vitt skilda. 3. De första konkreta stegen mot en västeuropeisk integration I takt med det kalla krigets upptrappning var det av allt större vikt för de två glo­ bala stormakterna att binda upp medlemmarna inom dess respektive block i fasta samarbetsstrukturer med målet att stärka deras motståndskraft gentemot fien­ dens inbillade eller verkliga offensiva ambitioner. De västeuropeiska staternas gemensamma yttre hotbild utgjorde därmed ett faktum som, under amerikansk ledning, förde dem närmare varandra. Utöver detta externt genererade motiv för samarbete utgjorde det interna behovet av att skapa en fredsordning inom Väst­ europa ett ständigt närvarande tema som talade för tillskapandet av nya samar- betsformer. Mot bakgrund av den närliggande historien var den centrala frågan i detta sammanhang att finna en form för att pacificera Tyskland utan att uppam­ ma en tysk revanschism. Dessa incitament för ett närmande mellan Västeuropas stater kom att omsät­ tas i konkret handling genom inrättandet av en rad nya samarbetsstrukturer. Den femtonårsperiod som följde efter det andra världskriget kom därmed att bli for- mativ för den fortsatta västeuropeiska integrationsprocessen. 3.1 Tillkomsten av OEEC och ett ekonomiskt tudelat Europa Analogt med Trumandoktrinen17 presenterade den amerikanske utrikesminis­ tern George Marshall, i ett tal vid Harvarduniversitetet, i juni 1947 ett initiativ för ett omfattande, och långfristigt, amerikanskt ekonomiskt åtagande för att stödja en gemensam europeisk ansträngning med målet att uppnå ekonomisk självförsörjning. Även om talet innehöll underförstådda varningar adresserade till Sovjetunionen och dess allierade sökte Marshall i någon mån distansera sig från Trumandoktrinen: Our policy is directed not against any country or doctrine but against hunger, poverty, desperation and chaos... 16 ”Message to the Europeans, adopted at the final plenary meeting of the Congress”, maj 1948. Do­ kumentet återfinns återgivet i Robertson, A.H: ”The Council of Europe, Its Structure, Functions and Achievements”, ss. 3-4. 17 Angående Trumandoktrinen se under Ш.1 ovan. 238 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Any government that is willing to assist in the task of recovery will find full coo­ peration, I am sure, on the part of the United States Government. Any government which manœvers to block the recovery of other countries cannot expect help from us. Furthermore, governments, political parties, or groups which seek to perpetuate hu­ man misery in order to profit therefrom politically or otherwise will encounter the op­ position of the United States. Marshall påpekade vidare nödvändigheten av ett utvecklat samarbete mellan de europeiska mottagarstaterna: It is already evident that, before the United States Government can proceed much further in its efforts to alleviate the situation and help start the European world on its way to recovery, there must be some agreement among the countries of Europe as to the requirements of the situation and the part those countries themselves will take in order to give proper effect to whatever action might be undertaken by this Governme­ nt.18 Trots den politiska neutraliteten i Marshalls tal kom Marshallhjälpen att verka för att den politiska tudelningen av Europa bekräftades. De amerikanska stödåt­ gärderna erbjöds visserligen till samtliga europeiska stater som led av sviterna efter kriget. Den femtio man starka sovjetiska delegation som i juni-juli 1947 deltog vid de förberedande överläggningarna i Paris reste dock snart hem, då de med stödåtgärderna förknippade politiska villkoren bedömdes som oacceptabla. De östeuropeiska stater som erbjudits stöd kom därefter att avböja i enlighet med direktiv från Moskva.19 I december 1947 godkände den amerikanska kongressen detta omfattande ekonomiska hjälpprogram under benämningen European Recovery Program (ERP)?° Från amerikansk sida administrerades hjälpen genom US Economic Cooperation Administration (ЕСА).2' Det ekonomiska stödet till Västeuropa kom att kompletteras av negativa ekonomiska sanktioner gentemot Sovjetunio­ nen och dess allierade. Under 1947 inleddes, från amerikansk sida, ett exportem­ bargo gentemot dessa stater för en mycket stor grupp varor som bedömdes vara av strategiskt värde. Metoderna for detta fredstida embargo var i stort sett de­ samma som for en krigstida kontrabandspolitik, innefattande användningen av slutanvändarintyg, svartlistning etc. Till denna politiskt motiverade embargopo­ litik anslöts successivt även länderna i Västeuropa. Detta skedde främst genom att en anslutning kom att utgöra ett villkor för erhållande av medel inom ramen 18 ”Remarks by the Honorable George C. Marshall, Secretary of State, at Harvard University”, 5 juni 1947, http://www.nv.cc.va.us/~nvsageh/Histl22.htm. Se även DePorte, Anton, W: ”Europe Between the Superpowers -The Enduring Balance, s. 135. 19 Se vidare i Hogan, Michael, J: ”The Marshall Plan, America, Britain, and the Reconstruction of Western Europe, 1947-1952”, Cambridge University Press, Cambridge 1987, speciellt ss. 45-69. Angående Parisöverläggningarnas sammanbrott se speciellt Se von, Cay: ”Visionen om Europa”, Svensk neutralitet och europeisk återuppbyggnad 1945-1948”, Suomen Historiallinen Seura, Hel­ sinki 1995, ss. 167-176. 20 Foreign Assistance Act, 3 april 1948, återgiven i AJIL 1949, Official Documents, ss. 64-83. 21 Foreign Assistance Act, sektion 104. 3. De första konkreta stegen mot en västeuropeisk integration 239 för Marshallhjälpen.22 Embargopolitiken formaliserades 1949 genom inrättan­ det av The Co-ordinating Committee - CoCom - med uppgift att samordna ex­ portpolitiken gentemot staterna inom den sovjetiska maktsfären. Genom denna utveckling kom handelsutbytet mellan Öst- och Västeuropa att krympa drama­ tiskt under perioden 19 4 8- 1950.23 På initiativ från Washington inrättades i april 1948 även en organisation på mottagarsidan för koordination av biståndsinsatserna i Västeuropa. I detta or­ gan, med benämningen Organization for European Economic Cooperation OEEC, deltog samtliga europeiska stater som mottog ekonomiskt stöd inom ra­ men för Marshallplanen.24 På sovjetiskt initiativ inrättades, i januari 1949, ett ekonomiskt samarbetsorgan för Östeuropa: Rådet för ömsesidig ekonomisk hjälp, SEV. En organisatorisk delning av Europa i två skilda ekonomiska sfärer hade därmed etablerats.25 Den amerikanska administrationens förhoppningar om att genom OEEC ska­ pa ett instrument för en långtgående integration i Västeuropa kom emellertid inte att förverkligas. Främst på grund av brittiskt, schweiziskt och skandinaviskt motstånd mot att ge organisationen en starkare institutionell struktur med över­ statliga kompetenser kom OEEC att få en strikt mellanstatlig karaktär av tradi­ tionellt snitt.26 Inom ramen för OEEC kunde dock grunden för ett närmare eko­ nomiskt samarbete mellan staterna i Västeuropa läggas. Förutom att de deltagan­ de regeringarna erhöll en ökad ömsesidig kännedom om de ekonomiska förhål­ landena i varandras hemländer genomfördes inom ramen för OEEC en viss liberalisering av villkoren för handeln mellan medlemsstaterna. Av speciell vikt för att skapa förutsättningar för en expanderande handel i Västeuropa var inrät­ tandet av ett multilateralt system för betalningar. Ett sådant kom till stånd 1950 genom beslut i OEEC om tillskapande av den Europeiska betalningsunionen 22 Foreign Assistance Act, sektion 117 (d): The Administrator is directed to refuse delivery insofar as practicable to participating countries of commodities which go into the production of any com­ modity for delivery to any nonparticipating European country which commodity would be refused export licenses to those countries by the United States in the interest of national security.....För en samtida kommentar se Diebold, William Jr: ”East-West Trade and the Marshall Plan”, Foreign Af­ fairs 1947/48, ss. 707-722. 23 Analyser av denna ekonomiska embargopolitiks framväxt och organisation återfinns i Adler- Karlsson, Gunnar: ”Västerns ekonomiska krigföring, 1947-1967”, Rabén & Sjögren, Stockholm 1970. Forland, Tor, Egil: ”Cold Economic Warfare: The Creation and Prime of CoCom, 1948- 1954”, University of Oslo 1991. 24 OEEC-konventionen, ”Convention for European Economic Cooperation”, Paris 16 April 1948, AJIL, 1949, Official Documents, ss. 94-111. Parter till konventionen var: Belgien, Danmark, Eire, Frankrike, Grekland, Island, Italien, Luxemburg, Norge, Nederländerna, Portugal, Schweiz, Stor­ britannien, Sverige, Turkiet, Österrike samt överkommendanterna för de franska, brittiska, och amerikanska ockupationszonerna i Tyskland. 25 SEV saknade, fram till 1957, en fastare institutionell struktur och kom till en början främst att fungera som en ram för återkommande mellanstatliga konferenser rörande handel och ekonomisk samverkan inom östblocket. 26 Se speciellt OEEC-konventionen, artikel 14: Unless the Organisation otherwise agrees for spe­ cial cases, decisions shall be taken by mutual agreement of all the Members. 240 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 inom vars ram full konvertibilitet mellan de flesta västeuropeiska valutorna hade etablerats till 1958.27 Den liberalisering av direkta handelshinder som skedde inom ramen för OEEC var dock relativt begränsad och speciellt inriktad på sänkningar av de kvantitativa restriktionerna för handeln med industrivaror. I fråga om tullsänk­ ningar fanns det ett motstånd mot en långtgående liberalisering, framförallt i de europeiska stater som hade relativt höga tullnivåer. Det främsta motivet till detta var att tullsänkningar, enligt Mest-Gynnad-Nations-principen (MGN) uttryckt i GATT artikel I, ej kunde genomföras på ett sådant sätt att de var diskrimineran­ de ur ett globalt perspektiv. Varje intern europeisk tullsänkning skulle därmed även bli tillämplig för import från utomeuropeiska stater utan krav på ömsesi­ dighet. Detta utgjorde ett motiv för att upprätta en regional preferensregim i form av ett frihandelsområde, eller en tullunion, vilket utgjorde tillåtna undantag från MGN-principen i enlighet med GATT artikel XXIV.28 Inom ramen för OEEC inrättades därför 1950 en studiegrupp för att undersöka möjligheterna att etablera en västeuropeisk tullunion.29 Det konkreta resultatet av denna studie­ grupps arbete kom dock att bli mycket klent. 3.2 Västligt regionalt försvarssamarbete - Brysselpakten och Atlantpakten Redan 1947 hade Frankrike och Storbritannien ingått en en bilateral försvarsal - lians i syfte att skapa en gemensam styrkeposition, främst gentemot en befarad framtida tysk revanschism.30 Denna struktur kom att utvidgas i mars 1948, en månad efter det kommunistiska maktövertagandet i Prag, då Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Storbritannien ingick en automatisk defensiv försvarsallians - Brysselpakten31. Detta steg utgjorde en reaktion på vad som uppfattades som ett omedelbart hot om en kommunistisk expansion, ledd från Moskva. Det uttryckliga huvudsyftet var att värna om upprätthållandet av nationella samhällssystem i medlemsstaterna vilka grundades på gemensamma värden. Denna klassiskt liberala värdebas uttrycktes i preambeltexten till organisatio­ nens konstituerande fördrag genom följande övergripande målformulering: To fortify and preserve the principles of democracy, personal freedom and political liberty, the constitutional traditions and the rule of law, which are their common he- ritage. 27 Angående den Europeiska betalningsunionen se vidare: Kaplan, Jacob; Schleiminger, Günther: ”The European Payments Union”, Clarendon Press, Oxford 1989. 28 Se ”Förhandlingarna 1956-1958 om ett europeiskt frihandelsområde”, Kungl. Utrikesdeparte­ mentet, Stockholm 1959, ss. 7-10. 29 160 UNTS 267. 30 ”Treaty of Alliance and Mutual Assistance between His Majesty in Respect of the United King­ dom and Northern Ireland and the President of the French Republic”, Dunkirk 4 mars 1947, 9 UNTS 187. 31 Brysselpakten, ”Treaty for collaboration in economic, social and cultural matters and for collec­ tive self-defence”, Bryssel 17 mars 1948, 19 UNTS 51. 32 Brysselpaktens preambeltext. 3. De första konkreta stegen mot en västeuropeisk integration 241 Det grundläggande instrumentet för att skydda denna värdegemenskap var den regionala militära alliansförpliktelsen. Enligt denna utgjorde ett militärt angrepp gentemot en av medlemsstaterna ett angrepp gentemot samtliga och dessa för­ band sig att i ett sådant fall bistå den angripna staten med alla tillgängliga mili­ tära resurser.33 Utöver den militära alliansförpliktelsen innefattade Brysselpak- ten även överenskommelser om ekonomiskt och kulturellt samarbete på mellan- statlig nivå.34 Det västeuropeiska försvarssamarbetet stärktes i april 1949 i och med till­ komsten av Atlantpakten. Genom detta fördrag knöts USA och Kanada till Brys- selpaktens medlemsstater samt ytterligare fem västeuropeiska stater35 genom en ömsesidig militär alliansförpliktelse.36 Även Atlantpakten utgick från en gemen­ sam värdebas liknande Brysselpaktens vilken avsågs att skyddas gentemot ex­ terna fiender av ett gemensamt territorialförsvar: [The Parties] are determined to safeguard the freedom, common heritage and civili­ sation of their peoples, founded on the principles of democracy, individual liberty and the rule of law.37 Båda dessa regionala militära alliansstrukturer för medlemsstaternas selektiva säkerhet relaterades till FN-stadgans medgivande av medlemsstaternas rätt till individuellt och kollektivt självförsvar.38 De utgjorde uttryck för traditionellt maktbalanstänkande och kom att utgöra västsidans grundläggande organisato­ riska strukturer för det kalla krigets militära aspekter. Den organisatoriska dubb­ lering som etablerats kom emellertid att medföra att samarbetet inom ramen för Brysselpakten sattes på sparlåga i skuggan av Atlantpakten vid vars bord väst­ europeiska säkerhetspolitiska frågor av betydelse främst kom att behandlas.39 Slutligen skall noteras att den gemensamma värdebas som dessa allianser base­ rades på ej tycks ha haft en generell innebörd utan utgjorde främst en metod att 33 Brysselpakten, artikel 4. 34 Brysselpakten, artiklarna 1-3. 35 Atlantpakten, ”The North Atlantic Treaty”, Washington DC, 4 april 1949, 34 UNTS 243. De ur­ sprungliga medlemsstaterna i NATO var, förutom USA och Kanada, Belgien, Danmark, Frankrike, Island, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Portugal samt Storbritannien. 36 Atlantpakten, artikel 5: The Parties agree that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all: and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defense recognized by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area. 37 Atlantpaktens preambeltext. 38 FN-stadgan, artikel 51. 39 Det svaga berättigandet för VEU:s fortsatta verksamhet illustreras väl av följande kommentar från 1956: ...its economic functions were taken over very soon by OEEC and those in the fleld of defence by the North Atlantic Treaty Organisation. As a result it was left with the role of social and cultural co-operation between the five powers - a role which it performed with marked success but which hardly seemed to necessitate the existence of a separate international organisation once the five powers had joined with five others in creating the Council of Europe. Robertson, A.H: ”The Council of Europe, Its Structure, Functions and Achievements”, s. 195. 242 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 etablera en negation till kommunismen. Detta påstående styrks av att det aukto­ ritärt och militäristiskt styrda Portugal accepterades som en av Atlantpaktens konstituerande medlemmar.40 3.3 Europarådet Haagkongressens budskap41 hörsammades främst av regeringarna i Frankrike och Belgien som initierade vidare diskussioner med de övriga signatärerna till Brysselpakten om ett förverkligande av dess visioner. Efter det att även Dan­ mark, Eire, Italien, Norge och Sverige inbjudits till överläggningar kunde stad­ gan for Europarådet undertecknas i maj 1949.42 Ur materiellt hänseende var den­ na organisations uppgift att genom ett politiskt samarbete bekräfta och upprätt­ hålla en för medlemsstaterna grundläggande värdegemenskap.43 Denna värdegemenskap uttrycktes i stadgans preambeltext: .. .the spiritual and moral values which are the common heritage of their peoples and the true source of individual freedom, political liberty, and the rule of law, principles which form the basis of all genuine democracy. Inom ramen for organisationen skulle samarbete inom ekonomiska, kulturella, vetenskapliga, rättsliga och administrativa frågor utvecklas. Försvarsfrågor ute­ slöts dock uttryckligen från organisationens kompetensområde.44 Ur institutio­ nell synpunkt var stadgan en mödosamt utarbetad kompromiss. Under förhand­ lingarna hade främst Storbritannien, men även de skandinaviska staterna, mot­ satt sig alla initiativ till att organisationen skulle ges överstatlig, integrativ, prä­ gel. Europarådet kom också, i allt väsentligt, att få karaktären av en mellanstatlig organisation. Den eftergift som de mer federalistiskt sinnade staterna kunde få de övriga att acceptera bestod i upprättandet av en rådgivande parlamentarisk församling vars delegater skulle utses av de nationella parlamenten.45 Förutom den rådgivande församlingen upprättades en beslutsfattande ministerkommitté, av traditionell mellanstatlig typ, samt ett ständigt sekretariat. Europarådets ideologiska värdebas var tydligt relaterad till såväl den nära historien som till den rådande stormaktsbalansen: Genom att gemensamt värna om demokratiska ideal och mänskliga rättigheter skulle de västeuropeiska sta­ ternas motståndskraft mot inre totalitära krafter från såväl vänster som höger stärkas. Det främsta exemplet på hur denna målsättning tidigt omsattes till ett 40 Den demokratiska regimen i Portugal hade störtats genom en militärkupp 1926. Den reella mak­ ten kom därefter fram till 1968 att utövas av Antonio de Oliveira Salazar. Detta autoritära styre byggde på korporativistiska idéer och en sträng katolsk konservatism. 41 Se ovan under Ш.2. 42 Europarådets stadga, ”Statute of the Council of Europe”, London 5 maj 1949, 87 UNTS 103. 43 Europarådets stadga, artikel 1(a). 44 Europarådets stadga, artikel 1(d). 45 Upprättandet av den rådgivande parlamentariska församlingen utgjorde en innovation vad det gäller strukturen för internationella organisationer. Det skall dock noteras att det var först 1951 som en uttrycklig bestämmelse om att delegaterna till den Rådgivande församlingen skall utses av de nationella parlamenten intogs i stadgan för Europarådet, artikel 25 (a). 4. Integrationstankens genombrott - en fråga om Tysklands position i Europa 243 konkret normsystem är Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna vilken tillkom 195 O46 och därefter har utvecklats genom ett antal tilläggsprotokoll. För kontroll av medlemsstater­ nas efterlevnad av reglerna i denna konvention inrättades även en specialiserad internationell domstol, liksom sekretariatet, med placering i Strasbourg. I övrigt kan organisationen beskrivas som ett allmänpolitiskt mellanstatligt samarbetsor- gan där endast försvarsfrågor uttryckligen uteslutits frän dagordningen. För de federalistiska krafter som varit dominerande vid Haagkonferensen kom utformningen av Europarådets organisation att utgöra en besvikelse. Detta då det tidigt stod klart att organisationens parlamentariska församling aldrig skulle komma att bli den konstituerande församling som dessa hade hoppats skulle utgöra den drivande kraften mot utvecklingen av ett Europas Förenta Sta­ ter.47 4. Integrationstankens genombrott - en fråga om Tysklands position i Europa Vid de allierade staternas konferens i Potsdam i juli 1945 hade en principöver­ enskommelse uppnåtts om att det besegrade Tyskland, i avvaktan av ett freds­ fördrag, skulle behandlas som enhet av ockupationsmakterna.48 Vid konferensen hade även den polska västgränsen fastställts provisoriskt varigenom landet kom att tilldelas territorium som tidigare tillhört det tyska riket. Detta trots att ut­ gångspunkten för ett framtida fredsavtal skulle vara Tyskland inom 1937 års ter­ ritorialgränser. Som en följd av de tilltagande stormaktsmotsättningarna kunde några kon­ struktiva förhandlingar om ett fredsavtal emellertid aldrig komma till stånd. Västmakterna intog den principiella hållningen att Tyskland endast kunde enas genom fria val i hela landet. Den därigenom utsedda regeringen skulle därefter sluta ett fredsavtal med segrarmakterna varigenom landets gränser slutgiltigt skulle fastställas. Från sovjetisk sida hävdades däremot att den överenskomna västra gränslinjen för Polen var definitiv och att ett enat Tyskland måste vara ett neuralt Tyskland vilket ej accepterades i Väst.49 Denna grundläggande oenighet 46 ”Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms”, Rom 4 november 1950, 213 UNTS 221. 47 Detta förhindrade emellertid inte att Europarådet, framförallt under dess första verksamhetsår, kom att bli ett forum for diskussioner om långtgående initiativ rörande europeisk sammansmält­ ning. Som exempel kan nämnas den Rådgivande församlingens resolutioner rörande spridning av den europeiska idén vilka bland annat innefattar begreppet fri rörlighet för personer, ett europapass, europeiska frimärken etc. Consultative Assembly of the Council of Europe, Ordinary session 1950, Documents, part III, ss. 946-961. Angående Europarådets tidiga utveckling se vidare: Robertson, A.H: ”The Council of Europe, Its Structure, Functions and Achievements”. 48 ”The Potsdam Conference: Protocol of the Proceedings”, Berlin 1 augusti 1945. Protokollet åter­ finns återgivet i ”A Decade of American Foreign Policy; basic documents 1941-1949”, The Senate Committee on Foreign Relations, United States Printing Office, Washington 1950, ss. 34-47. 49 Se Churchill, Winston: ”Triumph and Tragedy”, ss. 647-683. 244 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 mellan segrarmakterna kom att leda till en tilltagande tudelning av Tyskland inom ramen för uppbyggnaden av två konkurrerande stormaktssfärer. I maj 1948 sammanslogs de amerikanska, brittiska och franska ockupations­ zonerna till en ekonomisk enhet med en egen valuta och i juni samma år beslöt västmakterna att upprätta en västtysk förbundsstat. Den blockad av Berlins väs­ tra sektorer som inleddes av Sovjetunionen i juni 1948 utgjorde ett försök att hindra denna utveckling. Denna sovjetiska maktdemonstration misslyckades emellertid och kom istället att påskynda delningen av Tyskland. 24 maj 1949 bildades den Tyska Förbundsrepubliken, bestående av de brit­ tiska, amerikanska och franska ockupationszonerna, med undantag för Saarland. Delningen av Tyskland bekräftades från Sovjetunionens sida, i oktober, genom det formella upprättandet av den Tyska Demokratiska Republiken, med Östber­ lin som huvudstad. Förbundsrepubliken erhöll, genom ikraftträdandet av dess Grundgesetz, strukturen för en suverän federal statsbildning.50 Den första väst­ tyska regeringen hade dock, i reellt politiskt hänseende, ett starkt begränsat ma- növreringsutrymme och var i alla väsentligheter beroende av godkännande för sitt handlande från de västliga ockupationsmakterna.51 I Frankrike, och i Beneluxländerna, rådde dock en reserverad inställning till upprättandet av en suverän västtysk stat. Regeringen i Paris accepterade visser­ ligen återupprättandet av en tysk statsbildning men sökte samtidigt vidtaga ef­ fektiva åtgärder för att omöjliggöra dess ekonomiska och militära återuppbygg­ nad. Utöver det att Förbundsrepubliken ålades strikta kvantitativa och kvalitati­ va begränsningar for dess väpnade ordningsmakt hade de västallierade, genom inrättandet av Ruhrmyndigheten, 1948, försäkrat sig om en internationell kon­ troll över stålindustrin i Ruhrområdet.52 Då industriproduktionen i denna region var av mycket stor betydelse for hela det tyska näringslivet utsträckte sig Ruhr- myndighetens kontrollmakt i praktiken över merparten av näringslivet i För­ bundsrepubliken. I Västtyskland kom Ruhrmyndighetens verksamhet att kritise­ ras mycket hårt, men från olika utgångspunkter, av både socialdemokratin och högernationella grupper. Trots denna uttalade opposition genomdrev regeringen Adenauer, i november 1949, ett västtyskt tillträde till Ruhrmyndigheten i utbyte mot att demonteringen av industrianläggningar inom Förbundsrepubliken in­ ställdes.53 Detta accepterades av de västallierade då frågan om demontering av den västtyska industrin i tilltagande grad kom att kopplas samman med västmak­ ternas säkerhetsbehov snarare än att behandlas som en fråga om betalning av ett tyskt krigsskadestånd. I sin argumentation pekade också den västtyska regering- 50 "Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland”, BGBl 1, 23 maj 1949. 51 ”Occupation Statute for Germany”, Washington DC 8 april 1949, AJIL 1949, Official Docu­ ments, ss. 172-174. 52 ”Agreement for Establishment of an International Authority for the Ruhr”, London 28 april 1948, AJIL 1949, Official Documents, ss. 140-153. 53 Grunden för den Tyska Förbundsrepublikens tillträde till stadgan för Ruhrmyndigheten var den så kallade Petersbergsöverenskommelsen, 22 november 1949, mellan regeringen Adenauer och re­ presentanter för ockupationsmakterna. 4. Integrationstankens genombrott-en fråga om Tysklands position i Europa 245 en på att en fortsatt demontering av den västtyska tunga industrin stod i uppenbar strid mot Marshallplanens målsättningar.54 Än mer kontroversiellt var emellertid det franska försöket att, med stöd från USA, bryta ut det råvarurika Saarland ur Tyskland och ekonomiskt integrera denna region med Frankrike genom de så kallade Saarkonventionerna från 3 mars 1950.55 Förlusten av detta traditionellt tyska område kom att ge upphov till en mycket het debatt inom Förbundsrepubliken med en uppenbar risk för att hö­ gernationella grupper i Tyskland skulle kunna komma att få ett allt starkare stöd.56 Parallellerna till mellankrigstidens situation var här uppenbara. 4.1 Den Europeiska Kol- och Stålgemenskapen De säkerhetspolitiskt motiverade krav, i form av omfattande territoriella och ekonomiska suveränitetsavståenden som framförallt Frankrike ställde på den nybildade västtyska staten hotade att äventyra förhoppningarna om ett nära och vänskapligt förhållande mellan Förbundsrepubliken och övriga västeuropeiska stater. En sådan utveckling stod i motsatsförhållande till det allmänna politiska klimatet i Västeuropa och i USA som vid denna tidpunkt, mot bakgrund av de tilltagande spänningarna med Sovjetunionen, talade för västeuropeisk enighet och ekonomisk återuppbyggnad. Ur detta perspektiv var ett ekonomiskt starkt, och allierat, Västtyskland en primär målsättning. Vid årsskiftet 1949/50 förelåg det således kolliderande franska och amerikanska säkerhetspolitiska intressen ifråga om synen på Förbundsrepublikens framtida utveckling. Det är endast mot denna bakgrund som innebörden av den plan för en inte­ gration av den västeuropeiska kol- och stålproduktionen, vilken presenterades av den franske utrikesministern Robert Schuman vid en hastigt sammankallad presskonferens i Paris 9 maj 1950, kan förstås till fullo. Schuman framhöll vid presskonferensen att ett enat Västeuropa måste byggas gradvis och grundas på konkret samarbete. En grundläggande förutsättning var emellertid att överbryg­ ga de långvariga motsättningarna mellan Tyskland och Frankrike. Det ankom därför på dessa stater att ta initiativ. De säkerhetspolitiska motiven för etableran­ det av en kol- och stålgemenskap framhölls uttryckligen: Le gouvernement français propose de placer l'ensemble la production franco-alle­ mande de charbon et d'acier, sous une Haute Autorité commune, dans une organisa­ tion ouverte à la participation des autres pays d'Europe. La mise en commun des pro- 54 Adenauer, Konrad: ”Minnen 1945-1953”, Natur och Kultur, Stockholm 1965, ss. 233-234. 55 Saarland ockuperades av franska styrkor 1945. Två år senare arrangerade den franska ockupa- tionsregimen parlamentsval i regionen varefter kristdemokraten Johannes Hoffman utsågs till pre­ miärminister for det autonoma Saarland. Det nyvalda parlamentet accepterade ett system med inre autonomi i kombination med att dess utrikes- och finanspolitik styrdes från Paris. Denna ekonomis­ ka anslutning av Saarland till Frankrike godkändes i december 1947 av USA och Storbritannien. Oenom Saarkonventionerna utarrenderades gruvorna i Saarland till Frankrike under 50 år och det saarländska järnvägsnätet integrerades med det franska. Saarland erhöll därmed karaktären av en autonom region inom den franska republiken. Den saarländska regimen kom dock snart att förlora sitt stöd inom regionen och kritiserades mycket hårt i Förbundsrepubliken. 56 Adenauer, Konrad: ”Minnen 1945-1953”, ss. 274-289. 246 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 duction de charbon et d'acier assurera immédiatement l'établissement de bases com­ munes de dévelopement économique, première étape de la fédération européenne et changera le destin de ces régions longtemps vouées à la fabrication des armes de guerre dont elles on été les plus constantes victimes. La solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et l'Allemagne devient non seulement impensable, mais matériellement impossible.57 Argumentationen bakom Schumanplanen var till stora delar inspirerad av ett memorandum utformat av Jean Monnet 4 maj 1950.1 detta sökte Monnet finna en väg ur de låsningar som uppkommit genom de kolliderande franska och ame­ rikanska säkerhetspolitiska intressena. Han varnade dock uttryckligen för att en integration av Förbundsrepubliken i Västeuropa skulle komma att öka polarise- ringen i det kalla kriget: The German situation is rapidly becoming a cancer that will be dangerous to peace in the near future, and to France immediately, if its development is not directed towards hope for the Germans and collaboration with the free peoples. This situation cannot be dealt with by the unification of Germany for that would require an agreement bet­ ween the USA and the USSR, which for the moment is impossible to conceive. It can­ not be dealt with by integrating Western Germany with the West, - because the West Germans would thereby put themselves, vis a vis the East, in the position of having accepted separation, whereas unity must necessarily be their constant objective; - because integration raises the question of arming Germany, and will lead to war by provoking the Russians; - because of insoluble political problems. And yet the Americans will insist on the integration of the West, - because they want something to be done and have no other idea at hand; - because they doubt French solidarity and dynamism. Some think it necessary to start establishing a replacement for France. We must not try to solve the German problem which cannot be solved in the pre­ sent situation. We must change the context by transforming it... We must therefore abandon the forms of the past and enter the path of transforma­ tion, both by creating common basic economic conditions and by setting up new aut­ horities accepted by the sovereign nations.58 Schumans utspel kan beskrivas som ett neofunktionalistiskt initiativ rörande upprättandet av en övernationell regim för produktion och handel med kol och stål i Frankrike och Västtyskland. Deltagande i detta samarbete skulle vidare vara öppet för andra europeiska stater. Schumanplanen innebar vidare att medlet för att uppnå Frankrikes primära säkerhetspolitiska målsättning ändrades från unilateral ockupationspolitik till ett multilateralt samarbete. Genom detta kunde 57 Schumandeklarationen som återgiven i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, ss. 46-52. (Fetstil tillagd.) För en samtida analys se Vernon, Raymond: ”The Schuman Plan”, AJIL 1953, ss. 183-202. 58 ”Memorandum sent by Jean Monnet to Robert Schuman and Georges Bidault”, i sin helhet åter­ givet pä engelska i Vaughn, Richard: "Post-War Integration in Europe - Documents of Modern History”, ss. 51-56. Angående utarbetandet av Schumanplanen se vidare i Monnet, Jean: ”Me­ moirs”, Collins, London 1978, ss. 288-317. 4. Integrationstankens genombrott - en fråga om Tysklands position i Europa 247 Frankrikes intressen tillgodoses på ett för Förbundsrepubliken godtagbart sätt. Sett ur detta specifika sammanhang, var förslaget i stora stycken ett politiskt ge­ nidrag som snabbt kom att vinna gehör i såväl Förbundsrepubliken som i andra västeuropeiska stater. Ur ett integrationsteoretiskt perspektiv innebar upprättandet av den Europe­ iska kol- och stålgemenskapen59 ett nydanande genombrott. Organisationen gavs en överstatlig struktur, främst genom inrättandet av en självständig, från medlemsstaterna oberoende, förvaltningsmyndighet - Hög Myndighet (fr. Haute Autorité) — med kompetens att, inom de ramar som fördraget angivit60, ta beslut med bindande verkan för såväl medlemsstaterna som för enskilda rätts­ subjekt inom dessa.61 Vidare upprättades ett mellanstatligt råd med uppgift att koordinera medlemsstaternas och den Höga Myndighetens politik inom kol- och stålsektorn.62 Konkret gavs Rådet främst uppgiften att uttala sig om, eller i vissa fall förhandsgodkänna, den Höga Myndighetens beslut. Enbart inom begränsade områden, och under extraordinära omständigheter, gavs Ministerrådet kompe­ tens att direkt ingripa i organisationens verksamhet genom beslut med bindande verkan.63 Denna i grunden mellanstatliga politiska beslutsprocess gavs dock en överstatlig karaktär såtillvida att fördraget stadgade att beslut skulle kunna kom­ ma till stånd med kvalificerad majoritet. En medlemsstat riskerade således att bli bunden vid beslut i Ministerrådet mot sin vilja.64 Kontrollen av fördragsefterlev- naden hos organisationens institutioner, och dess medlemsstater, anförtroddes en gemensamt inrättad övernationell domstol65 och slutligen skapades en parla­ mentarisk församling med främst rådgivande funktioner. Termen ”Gemenskap”, ty. Gemeinschaft, fr. Communité, var omsorgsfullt vald för att tillkännage att det rörde sig om ett långtgående samarbete inom ett avgränsat funktionellt område. Därmed kunde benämningar med större federal laddning som ”överstatlig” och ”union” undvikas. I sitt arbete ”Europe in the Making” beskriver Walter Hallstein detta semantiska val på följande sätt: We have, in the meantime, found a word. At the suggestion of Friedrich Ophuels, we choose the word ‘Community’. It expresses what we are about. The problem we faced at this point was: what form should the union of Europe take? We had three choices 59 EKSG-fördraget, ”Treaty Instituting the European Coal and Steel Community”, Paris 18 april 1951, 261 UNTS 140. Fördraget trädde i kraft 25 juli 1952 då även konventionen om Ruhrmyndig- heten upphävdes. Saarland anslöts till EKSG genom Frankrikes tillträde till EKSG-fördraget. Ge­ nom en brevväxling mellan de västtyska och franska regeringarna i samband med undertecknandet av EKSG-fördraget klargjordes dock att Förbundsrepublikens tillträde till fördraget inte innebar en acceptans av Saarlands dåvarande status. Denna brevväxling kom därefter att fogas som en bilaga till fördragstexten. Frågan om Saarlands status kunde slutligen lösas genom en folkomröstning 1955 då de, tidigare förbjudna, pro-tyska partierna segrade. Efter följande förhandlingar med Frankrike kom Saarland att inlemmas i den Tyska Förbundsrepubliken 1 januari 1957. 60 EKSG-fördraget, artikel 5. 61 EKSG-fördraget, artiklarna 8-17. 62 EKSG-fördraget, artikel 26. 63 EKSG-fördraget, artiklarna 58 och 59. 64 Beslut i Rådet kan, enligt olika bestämmelser i EKSG-fördraget, ske antingen med enhällighet eller med kvalificerad majoritet. Omröstningsreglerna återfinns i fördragets artikel 28. 65 EKSG-fördraget, artiklarna 31-45. 248 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 open to us: unitary, international and supranational or ‘Community’... the use of the word supranational appears to some to imply that we are bent upon destroying natio­ nal identities. The ‘Community’ concept, by contrast, implies - and rightly - that sta­ tes renounce merely a part of their sovereignty, or rather that they put parts of their national sovereignty into a common pool, which is controlled by ‘Community’ insti­ tutions whose decisions are in fact their own.66 Kol- och stålgemenskapens tillkomst måste ses mot bakgrund av den mycket speciella politiska situation som rådde i Europa under den senare delen av 1940- talet. Genom en ekonomisk integration inom ett begränsat område kunde ett svårbemästrat säkerhetspolitiskt problem lösas. Givetvis fanns det även vissa ekonomiska fördelar med att på detta sätt sammanföra den franska minettmal- men och det tyska kolet från Ruhrområdet. Dessa ekonomiska fördelar utgjorde emellertid inte det primära motivet för upprättandet av EKSG. Den ekonomiska integrationen tycks snarare ha utgjort ett medel för att uppnå en säkerhetspolitisk målsättning.671 EKSG-fördragets preambeltext framgick också uttryckligen de säkerhetspolitiska målsättningarna. Vidare framgick klart att organisationens tillkomst avsåg att utgöra det första steget på en fortlöpande integrationsprocess av neofunktionalistisk karaktär: [De fördragsslutande partema] SOM BEAKTAR att världsfreden endast kan bevaras genom konstruktiva an­ strängningar som står i proportion till de faror som hotar den, SOM ÄR övertygade om att det bidrag ett organiserat och livskraftigt Europa kan lämna till civilisationen är oumbärligt för att upprätthålla fredliga förbindelser, SOM ÄR MEDVETNA om att Europa endast kan byggas upp genom konkreta åt­ gärder som först och främst skapar en verklig solidaritet och genom upprättandet av gemensamma grundvalar för ekonomisk utveckling, SOM ÄR ANGELÄGNA att bidra till en höjning av levnadsstandarden och till framsteg i arbetet för freden genom att utveckla sin basproduktion, SOM FÖRESATT SIG att ersätta sekelgammal rivalitet genom att förena sina vä­ sentliga intressen, att genom upprättandet av en ekonomisk gemenskap lägga de för­ sta grundstenarna för en mera vidsträckt och mera djupgående gemenskap mellan folk som länge varit splittrade genom blodiga konflikter, och att lägga grunden till in­ stitutioner som kan visa vägen till ett härefter gemensamt öde, HAR BESLUTAT att skapa en Europeisk kol- och stålgemenskap... Inom det begränsade ekonomisk/politiska område som samarbetet inom EKSG omfattade kom organisationen snart att bli framgångsrik. För den fortsatta ut- veckligen av samarbetet mellan Västeuropas stater innebar dess tillkomst ett ge­ nombrott. Detta då den organisatoriska struktur som skapades i och med inrät­ tandet av EKSG kom att utgöra modell för det vidare integrationsarbetet. 66 Hallstein, Walter: ”Europe in the Making”, George Allen & Unwin Ltd, London 1972, ss. 38-39. 67 För en ekonomisk-historisk analys av EKSG:s bildande se: Jörnmark, Jan: ”Coal and Steel in Western Europe 1945-1993”, Publications of the Department of Economic History of the Univer­ sity of Göteborg, Göteborg 1993, ss. 78-88. 4 . Integrationstankens genombrott - en fråga om Tysklands position i Europa 249 4 .2 Initiativ till försvarsgemenskap och politisk gemenskap - Plevenplanen Den stormaktspolitiska utvecklingen och framgången med upprättandet av EKSG ledde inom kort till att en serie förslag om ett fördjupat samarbete mellan de sex EKSG-medlemmarna kom att se dagens ljus. Två av dessa utvecklades så långt att de gavs formen av fördragstexter: Treaty establishing a European De­ fence Community - EDC, för upprättande av en Europeisk försvarsgemenskap samt Draft Statute for a European Political Community — EPC, för upprättande av europeisk politisk gemenskap.68 Gemensamt för dessa två initiativ var att de avsåg att inrätta ett långtgående överstatligt samarbete inom områden som är yt­ terligt centrala för en stats suveränitet. Initiativet till försvarsgemenskapen presenterades från fransk sida i oktober 1950 genom den så kallade Plevenplanen.69 Bakgrunden till förslaget står främst att finna i Västmakternas tilltagande ängs­ lan för en sovjetisk expansion i Europa som följde efter Koreakrigets utbrott i slutet av juni 1950. Jämförelsen mellan det delade Korea och det delade Tyskland låg nära till hands och Konrad Adenauer var inte ensam om sin uppfattning att: Världens öde kommer inte att avgöras i Korea utan i Europas hjärta. Jag är övertygad om att Stalin har samma plan for Europa som för Korea. Vad som händer där utgör en generalrepetition för vad som finns i lager för oss här.70 I augusti samma år lanserade Winston Churchill idén om upprättandet av en ge­ mensam europeisk armé inför Europarådets konsultativa församling71. Från Washington deklarerades att ett ökat antal amerikanska trupper skulle komma att stationeras i Västeuropa. Från amerikansk sida underströks även vik­ ten av en västtysk återupprustning inom ramen för Atlantpakten72 och samarbe­ tet mellan Atlantpaktens medlemsstater konsoliderades under hösten 1951 ge­ nom inrättandet av en formell organisatorisk överbyggnad - North Atlantic Tre- 68 Utkasten till fördragstexterna återfinns återgivna i ”Documents on International Affairs”, 1952, ss. 116-169. 69 Frankrikes försvarsminister René Pleven presenterade förslaget till upprättandet av en europaar- mé inför den franska nationalförsamlingen 24 oktober 1950. Journal Officiel, Débats, 25 octobre 1950, no 1043, ss. 7118-7119. Anförandet är även återgivet i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, ss. 72-85. 70 Monnet, Jean: ”Mémoires”, s. 338. Översättning P.C. Se även Adenauer, Konrad: ”Minnen 1945-1953”, ss. 324-325. 71 I samband med ett fördömande av den nordkoreanska aggressionen presenterade Churchill, 11 augusti 1950, en motion om upprättandet av en europeisk armé, agerande under demokratisk euro­ peisk kontroll i samverkan med USA och Kanada. Motionen antogs av Europarådets rådgivande församling. Consultative Assembly of the Council of Europe, Ordinary session 1950, Documents, part III, s. 776. 72 Angående de amerikanska påtryckningarna för en tysk militär upprustning se Adenauer, Konrad: ”Minnen 1945-1953”, ss. 415-417. Se även ”North Atlantic Council: Final Communiqué”, New York 26 september 1950, NATO Web Archive http://www.nato.int/docu/. I denna kommuniké un­ derströk Atlantpaktens medlemsstater vikten av att Förbundsrepubliken skulle bidraga till Västeu­ ropas försvar inom ramen för en integrerad kommandostruktur. 250 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 aty Organisation - NATO.'3 Frankrike opponerade sig emellertid mycket starkt mot tillkomsten av en självständig tysk försvarsmakt och Plevens förslag måste ses som ett försök att tillgodose såväl Frankrikes som övriga västeuropeiska sta­ ters säkerhetspolitiska intressen. Arbetet med att utarbeta Plevenplanen leddes av Monnet och dess inre logik var densamma som i Schumanplanen:74 Frankrike accepterade en, av Washington önskad, tysk återupprustning men endast om de tyska styrkorna till fullo integrerades i en gemensam västeuropeisk armé under kontroll av ett europeiskt försvarsministerium. Ur ett franskt perspektiv kom så­ ledes den grundläggande frågeställningen att uttryckas som att valet stod mellan en tysk armé eller en västeuropeisk armé med tyska soldater där det förstnämnda alternativet var uteslutet. Efter långdragna förhandlingar hade samtliga EKSG:s medlemsstater, i maj 1952, undertecknat fördraget för upprättandet av EDC. Fördragstexten kom emellertid att kritiseras mycket hårt. Kritiken inriktade sig främst på den bristan­ de demokratin i organisationens beslutsorgan och på avsaknaden av ett nödvän­ digt politiskt samarbete för att formulera en gemensam försvarspolitik och mili­ tär strategi samt en därtill anknuten gemensam utrikespolitik. För att avväpna denna kritik kom fördragets artikel 38 rörande organisatorisk reform att tilläm­ pas trots att fördraget ännu ej var ratificerat.75 Med stöd av denna artikel kunde en parlamentarisk ad-hoc församling, under ordförandeskap av belgaren Paul- Henri Spaak, inkallas och ges till uppgift att utarbeta ett förslag till stadgar för en europeisk politisk gemenskap - EPC. Det följande utkastet till stadgar inne­ bar en sammansmältning av EKSG och EDC inom ramen för EPC. Förslaget av­ såg vidare att upprätta den organisatoriska strukturen för samordning av med­ lemsstaternas säkerhets- och utrikespolitik. Det förutsåg också en framtida ut­ veckling av det ekonomiska samarbetet mot en gemensam europeisk marknad.76 Vid den tid då förslaget till stadgar för EPC presenterades hade emellertid in­ tresset för ett utvecklat militärt samarbete svalnat hos flera av de stater som un­ dertecknat EDC-fördraget. Vapenstilleståndet i Korea i juli 1954 och den begyn­ nande détente mellan öst och väst som följt efter Stalins död i mars 1953 med­ förde att den hotbild som utgjort grunden för initiativet till EDC nedtonats. I fle­ ra stater hade dessutom tveksamheterna inför ett så avgörande suveränitetsavstå- ende tilltagit. Initiativet till upprättandet av EDC och EPC kom effektivt att 73 ”Agreement on the Status of the North Atlantic Treaty Organisation, National Representatives and International Staff’, Ottawa 20 September 1951,200 UNTS 3. The Supreme Headquarters Al­ lied Powers in Europe (SHAPE) etablerades med säte i Paris och Dwight D. Eisenhower utnämndes som den förste Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) 74 Se Monnet, Jean: ”Mémoires”, ss. 340-350. 75 Se vidare i Briggs, Herbert, W: ”The Proposed European Political Community”, AJIL 1954, ss. 110-122. 76 I de instruktioner EDC:s ad-hoc församling erhållit frän Ministerrådet angavs att den även skulle studera sambandet mellan den politiska gemenskapen och behovet av ett närmare ekonomiskt sam­ arbete. Detta resulterade i den så kallade Beyenplanen, uppkallad efter den dåvarande holländske utrikesministern. I denna plan, vilken publicerades i formen av två PM 1952-1953, förordades en fortlöpande sektoriell integration av de västeuropeiska staternas ekonomiska aktiviteter. Detta ini­ tiativ kom fem år senare att utgöra en inspirationskälla för tillkomsten av Romfördraget. 4. Integrationstankens genombrott - en fråga om Tysklands position i Europa 251 begravas i augusti 1954 då den franska nationalförsamlingen beslöt att uppskjuta behandlingen av frågan utan angivande av dag för dess fortsatta behandling.77 De amerikanska kraven på en västtysk upprustning kvarstod emellertid och det var ett primärt intresse hos de västallierade att agera innan de sovjetiska pro­ påerna om ett tyskt enande under militär neutralitet erhöll stöd i den västtyska opinionen.781 april 1954 antog NATO:s ministerråd en resolution om icke-er- kännande av Tyska Demokratiska Republiken.79 Frågan om formerna för den Västtyska återupprustningen kom därefter att lösas genom att den befintliga or­ ganisatoriska struktur som upprättats genom Brysselpakten och Atlantpakten ut­ nyttjades. En principöverenskommelse för en sådan utveckling tillkom vid Lon­ donkonferensen mellan de västallierade samt Västyskland och Italien i månads­ skiftet september/oktober 1954.80 De västallierade bekräftade härvid även att de erkände den Tyska Förbundsrepublikens regering som: .. .the only German government freely and legitimately constituted and therefore en­ titled to speak for Germany as the representative of the German people in Internatio­ nal Affairs.81 Genom detta ställningstagande kom det kalla krigets demarkationslinje genom Tyskland att befästas. Denna politiska principöverenskommelse kom att ges konkret form i en serie mellanstatliga avtal vilka undertecknades i Paris i slutet av oktober 1954. Däri­ genom modifierades Brysselpakten på ett sådant sätt att Västtyskland och Italien 77 3 1 9 ledamöter röstade för en bordläggning, 264 mot och 12 lade ned sina röster. Ett flertal fak­ torer låg bakom denna förändrade franska inställning. Det fanns i vissa politiska kretsar en rädsla för att den Tyska Förbundsrepubliken med tiden skulle komma att dominera EDC-samarbetet. Där­ med skulle EDC inte bli det instrument för en militär passivisering av Tyskland som det, enligt den franska synen, var avsett att utgöra. Nationalförsamlingens negativa attityd till en ratifikation av fördragen för EDC och EPC påverkades vidare av det franska nederlaget vid Dien-Bien-Phu i maj 1954. Den franska regeringen sökte därefter, med någon form av ära i behåll, att avveckla sina in­ tressen i Sydostasien och var därvid betjänt av sovjetiska diplomatiska kanaler. För att lyckas med detta krävdes att relationerna till Sovjetunionen var så goda som möjligt. En fransk ratifikation av EDC/EPC-fördragen skulle tveklöst ha ansträngt dessa relationer mycket hårt. En grundlig redogö­ relse för, och analys av, de politiska processerna rörande förslaget om den europeiska försvarsuni- onen återfinns i Fursdon, Edward: ”The European Defence Community: A History”, The MacMil­ lan Press Ltd, London 1980. 78 Jämför De Porte, A.W: ”Europe Between the Superpowers”, Yale University Press, New Haven 1979, ss. 154-165. Jämför den politiska process som ledde till överenskommelsen mellan Sovjet­ unionen och de västallierade om Österrikes återupprättande som en suverän, men neutraliserad, stat i maj 1955. Se nedan under Ш.7.З. 79 ”North Atlantic Council: Final Communiqué”, Paris 23 april 1954, NATO Web Archive http:// www.nato.int/docu/. 80 Angående överenskommelserna från Londonkonferensen se Briggs, Herbert, W: ”The Final Act of the London Conference on Germany; Declaration by the Governments of United States of Ame­ rica, United Kingdom and France”, AJIL 1955, ss. 148-165. 81 ”Declaration by the Governments of United States of America, United Kingdom and France”, London 3 oktober 1954, återgiven och kommenterad i Briggs, Herbert, W: ”The Final Act of the London Conference on Germany; Declaration by the Governments of United States of America, United Kingdom and France”, AJIL 1955, ss. 148-165, ss. 162-163. 252 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 kunde inträda som alliansmedlemmar.82 Alliansen gavs också en fast mellanstat- lig organisatorisk struktur med benämningen Västeuropeiska Unionen - VEU, vilken försågs med ett ministerråd samt en parlamentarisk rådgivande försam­ ling. Förbundsrepubliken ålades att iakttaga kvantitativa och kvalitativa rust- ningsbegränsningar.83 Uppgiften att kontrollera efterlevnaden av dessa begräns­ ningar lämnades till ett nyinrättat organ för rustningskontroll inom VEU.84 Vi­ dare inbjöds Västtyskland att ansluta sig till NATO och landets trupper underställdes denna organisations gemensamma kommandostruktur.85 I och med Parisöverenskommelsernas ikraftträdande, 5 maj 1955, hävdes slutligen ockupationen av det västtyska territoriet och Förbundsrepubliken erhöll därmed en reell ställning som suverän stat.86 Vidare medgav Frankrike att frågan om Saarlands framtid skulle avgöras genom en folkomröstning. Enligt utfallet i den­ na anslöts Saarland till Förbundsrepubliken 1 januari 1957. I en övergripande konvention om relationerna mellan Förbundsrepubliken och de tre västallierade fastslogs att det långsiktiga syftet, i avvaktan på ett fredsavtal, var ett återförenat Tyskland, integrerat i en (väst)europeisk gemenskap: Pending the peace settlement, the Signatory States will cooperate to achieve, by pea­ ceful means, their common aim of a reunified Germany enjoying a liberal-democratic constitution, like that of the Federal Republic, and integrated within the European Community.87 Genom dessa åtgärder kunde de amerikanska kraven på en tysk återupprustning tillgodoses samtidigt som Frankrike och övriga västeuropeiska stater tillförsäk- 82 ”Protocol I Modifying and Completing the Brussels Treaty”, Paris 23 oktober 1954, 211 UNTS 342. Avtalet trädde i kraft 5 maj 1955. 83 ”Protocol on the Control of Armaments”, Paris 23 oktober 1954, 211 UNTS 364. Förbundsrepu­ bliken förpliktigades att ej tillverka kärnvapen samt kemiska och biologiska stridsmedel. De kvali­ tativa begränsningarna rörde även konventionella vapentyper som missiler och fartyg över vissa an­ givna prestanda samt bombflygplan. 84 ”Agency of the Western European Union for the Control of Armaments”, Paris 23 oktober 1954, 211 UNTS 376. 85 ”Protocol to the North Atlantic Treaty on the accession of the Federal Republic of Germany”, Paris 23 oktober 1954. 243 UNTS 308. Redan vid Londonkonferensen hade fastslagits att The po­ wers present at the Conference which are members of NATO agreed to recommend at the next mi­ nisterial meeting of the North Atlantic Council that the Federal Republic of Germany should fort­ hwith be invited to become a member. They further agreed to recommend to NATO that its machi­ nery be reinforced in the following respects. (a) All forces of NATO countries stationed on the Continent of Europe shall be placed under the authority ofthe SACEUR, with the exception of those which NATO has recognised or will recognise as suitable to remain under national command. Som citerat i Briggs, Herbert, W: ”The Final Act of the London Conference on Germany; Declaration by the Governments of United States of Ame­ rica, United Kingdom and France”, AJIL 1955, ss. 148-165, s. 161. 86 ”Protocol on the Termination of the Occupation Regime in the Federal Republic of Germany”, Paris 23 oktober 1954, 331 UNTS 253. 87 ”Convention on Relations between the three Powers and the Federal Republic of Germany”, Pa­ ris 23 oktober 1954, 331 UNTS 327, artikel 7 (2). (Fetstil tillagd.) En liknande långsiktig målsätt­ ning hade även uttryckts i Förbundsrepublikens grundlag 1949: Grundgesetz für die Bundesrepu­ blik Deutschland, Präambel: Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren und als gleichberechtiges Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das Deutsche Volk... 5. Västeuropeisk ekonomisk integration i två fåror 253 rades en kontroll över den västtyska militära kapaciteten. Förbundsrepubliken erhöll en suverän position och kunde därefter, på likställd grund, aktivt deltaga i en fortsatt västeuropeisk integrationsprocess. Mycket som en reaktion på denna utveckling av ett starkare västligt försvars- samarbete etablerades, på sovjetiskt initiativ i maj 1955, en multilateral defensiv försvarsallians i Östeuropa relaterad till FN-stadgans artikel 51 - Warszawapak­ ten.88 I preambeItexten till Warszawapaktens konstituerande fördrag framgår den­ na reaktiva motivation uttryckligen: .. .Taking into consideration at the same time the situation obtaining in Europe as the result of ratification of the Paris agreements, which provide for the formation of a new military grouping in the shape of the ”Western European Union” together with a re­ militarized Western Germany, and for the integration of Western Germany in the North Atlantic bloc, which increases the threat of another war and creates a menace to the national security of peaceloving states. Deiningen av Europa i skilda stormaktssfärer kom därmed återigen att bekräftas på det organisatoriska planet.89 För den därpå följande utvecklingen innebar EDC-projektets kollaps att det säkerhetspolitiska/militära samarbetet i Västeuropa kom att utvecklas inom en organisatorisk struktur skild från framväxten av ett djupare ekonomiskt samar­ bete inom den europeiska gemenskapen. 5. Västeuropeisk ekonomisk integration i två fåror 5.1 Den första fåran: EEG och EURATOM Efter det att förslagen för upprättandet av en försvarsgemenskap och en gemen­ sam säkerhetspolitik punkterats i den franska nationalförsamlingen dröjde det närmare ett år till dess att nya initiativ för en fortsatt utveckling av samarbetet mellan de sex EKSG-medlemmarna presenterades. Tidigt 1955 presenterade Beneluxstaterna ett memorandum för en fortsatt eko­ nomisk integration genom upprättandet av en gemensam marknad mellan de Sex. Vidare föreslogs ett utvecklat samarbete i frågor rörande fredlig användning av kärnenergi. Inom det förra området kunde förslagsställarna hänvisa till positiva erfarenheter av den tullunion som trätt i kraft mellan Beneluxstaterna 1948. Inom det senare området var intresset för ett långtgående samarbete främst betingat av behovet av att söka minska beroendet av import av olja från Mellersta Östern. I juni 1955 möttes utrikesministrarna i EKSG:s sex medlemsstater i Messina för att diskutera detta memorandum. Vid Messinakonferensen antogs ett prin­ cipbeslut om att upprätta en västeuropeisk ekonomisk gemenskap. I konferen- 88 ”Treaty of Friendship, Cooperation and Mutual Assistance”, Warszawa 15 maj 1955,219 UNTS 3. Avtalsslutande stater var: Albanien, Bulgarien, Polen, Rumänien, Sovjetunionen, Tjeckoslova­ kien, Ungern samt Östtyskland. 89 Som ett kuriosum skall det noteras att Sovjetunionen, sannolikt med avsikt att förhindra en väst­ tysk återupprustning, ansökte om medlemskap i NATO i mars 1954. 254 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 sens slutkommuniké gavs vidare uttryck för viljan att långsiktigt fortsätta ut­ vecklingen av en västeuropeisk enhet med stormaktspolitiska ambitioner: [The Governments of the six participating States] believe that the time has come to make a fresh advance towards the building of Europe. They are of the opinion that this must be achieved, first of all, in the economic field. They consider that it is ne­ cessary to work for the establishment of a united Europe by the development of com­ mon institutions, the progressive fusion of national economies, the creation of a com­ mon market and the progressive harmonisation of their social policies. Such a policy seems to them indispensable if Europe is to maintain her position in the world, regain her influence and prestige and achieve a continuing increase in the standard of living of her population.90 Konferensen lämnade vidare som uppgift till en ministerkommitté, under led­ ning av Paul-Henri Spaak, att ytterligare utreda de konkreta formerna för detta fortsatta samarbete. Spaak kunde i april följande år presentera en omfattande rapport91 där starka ekonomiska argument framfördes för etablerandet av en ekonomisk gemenskap, innefattande en gemensam marknad och reglerad av en enhetlig ekonomisk politik. Ur materiell/teknisk synpunkt hade Spaakrapporten inspirerats av två närliggande förebilder: Avtalet om upprättande av en tullunion mellan Beneluxländerna samt den aldrig ikraftträdda Havanna-stadgan från 1947 om upprättandet av internationell handelsorganisation inom FN:s ram. Konkret innebar Spaakrapporten ett förslag om upprättande av en tullunion i en­ lighet med GATT, artikel XXIV, samt initierandet av en gemensam politik inom ett flertal områden i syfte att etablera en gemensam marknad. Vid sidan av detta allmänna ekonomiska/politiska samarbete föreslogs vidare inrättandet av en separat organisatorisk struktur för ett nära samarbete mellan de sex medlemsstaterna i EKSG i frågor rörande kärnenergi. Motiven bakom detta förslag var såväl ekonomiska som säkerhetspolitiska. Det tycks ha varit en all­ män uppfattning att utvecklingen av en kärnenergikapacitet i Västeuropa var nödvändig för en snabb ekonomisk utveckling utan att vara beroende av impor­ terade fossila bränslen. Vidare skulle den föreslagna organisationen utöva en överstatlig kontroll över kärnbränslemarknaden inom gemenskapen. Genom detta avsågs att etablera en garanti för att kärnenergiutvecklingen inte gav upp­ hov till en oönskad spridning av klyvbara material med sådana kvalitéer att de var lämpade för produktion av kärnvapen. Därigenom kunde också Västtyskland tillåtas att utveckla en kärnenergiindustri utan att detta vållade farhågor i övriga västeuropeiska huvudstäder.92 Det skall noteras att Spaakrapporten, av uppenbara taktiska politiska skäl ef­ ter EDC-kollapsen, inte mer ingående behandlade frågan om de deltagande sta- 90 ”Resolution adopted by the Foreign Ministers of the Member States of the ECSC at the Messina Conference 1 and 2 June 1955”, Her Majesty's Command Papers, 9525, 1955. Såsom återgivet i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, ss. 101-107. 91 ”Rapport des Chefs de Délégations aux Ministres des Affairs Etrangères”, Comité intergouver­ nemental créé par la conferénce de Messine, Bryssel 21 april 1956. 92 Monnet, Jean: ”Memoirs”, s. 419. Se även Scheinman, Lawrence: ”Euratom: Nuclear Integration in Europe”, International Conciliation 563/1967. 5. Västeuropeisk ekonomisk integration i två fåror 255 temas suveränitetsavstående eller argumenterade för en fortsatt, mer allmän, po­ litisk integration. Vid ett möte mellan de sex utrikesministrarna i Venedig i maj 1956 antogs Spaakrapporten som underlag för fortsatta förhandlingar om att utarbeta för­ dragstexter för en europeisk ekonomisk gemenskap och en europeisk atomener­ gigemenskap. Dessa förhandlingar kom att ske mot bakgrunden av två interna­ tionella kriser - den sovjetiska inmarschen i Ungem och det misslyckade ge­ mensamma fransk/brittiska angreppet mot Suez93 - vilka under diskussionerna kontinuerligt levererade argument för en västeuropeisk sammanhållning.94 Vidare skall det noteras att den tvärnationella politiska och fackliga lobby- grupp som under hösten 1955 skapats av Jean Monnet, the Action Committee for the United States of Europe, kom att generera ett avsevärt politiskt tryck gente­ mot de västeuropeiska politiska beslutsfattarna under denna period.95 Förhandlingarna avslutades genom att fördragen för upprättande av den Eu­ ropeiska Ekonomiska Gemenskapen - EEG96 och den Europeiska Atomenergi­ gemenskapen - Euratom97 kunde undertecknas i Rom 25 mars 1957. Båda för­ dragen kom snart därefter att ratificeras av de sex medlemsstaterna i EKSG för att, för obegränsad tid,98 träda i kraft 1 januari 1958. Vad det gäller omfattning och organisatorisk struktur överensstämde dessa fördrag i allt väsentligt med de förslag som framlagts i Spaakrapporten. Båda de nya organisationerna försågs med en övernationell domstol och en parlamenta­ risk församling vars funktioner avsågs att fullgöras av motsvarande institutioner som upprättats inom ramen för EKSG.99 Vidare inrättades, för var och en av de två nya organisationerna, en självständig överstatlig Kommission och ett mel- lanstatligt Ministerråd. 93 I juli 1956 lät den egyptiska regimen nationalisera Suezkanalen och i oktober invaderade israe­ liska styrkor Sinaihalvön. Som en följd av en sekretessbelagd överenskommelse med Israel gick Frankrike och England 5 november 1956 till anfall mot Suez. Denna invasion stöddes emellertid ej av USA och de fransk-brittiska styrkorna drogs snart tillbaka. Suez-krisen ledde till en uppenbar risk for en konfrontation med Sovjetunionen och utgjorde vidare ett uppenbart hot mot Västeuropas energiförsörjning vilket underströk vikten av en gemensam utveckling av teknologi för utvinning av kärnenergi. Denna ökade internationella spänning späddes också på av händelser i Europa: I må­ nadsskiftet oktober/november invaderade den Röda Armén, med en omfattande militärinsats, Ung­ ern och störtade den demokratiska regim som etablerats under ledning av Imre Nagy. Under hotet om att denna konflikt skulle sprida sig var västmakterna ovilliga att bistå den ungerska regimens begäran om hjälp. Inte desto mindre innebar situationen i Ungern att den västeuropeiska rädslan för en sovjetisk expansion tilltog. 94 Angående effekterna av Suezkrisen för utvecklingen av Euratom se Monnet, Jean: ”Memoirs”, ss. 417 425. I sina memoarer citerar Jean Monnet en av arkitekterna bakom Euratomfördraget, Louis Armand, som skämtsamt föreslog that we erect a statue to Nasser, thefederator of Europe, ”Memoirs”, s. 422. 95 Se Monnet, Jean: ”Memoirs”, ss. 405-430. 96 Romfördraget, ”Treaty Establishing the European Economic Community”, Rom, 25 mars 1957, 298UNTS 11. 97 Euratomfördraget, ”Treaty Establishing the European Atomic Energy Community”, Rom, 25 mars 1957, 298 UNTS 167. 98 Romfördraget, artikel 240, Euratomfördraget, artikel 208. EKSG-fördraget hade dock slutits för en femtioårig tidsperiod, EKSG-fördraget, artikel 97. 99 Enligt de tre fördragen för upprättande av EKSG, EURATOM och EEG försågs de tre organisa­ tionerna var och en med en uppsättning institutioner; en parlamentarisk församling, ett ministerråd, en domstol och en kommission (hög myndighet). Emellertid ingicks en speciell konvention, paral- 256 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Trots att flera stater under förhandlingarna fäst större vikt vid atomenergi­ samarbetet än vid upprättandet av en ekonomisk gemenskap utgjorde Romför- draget för upprättandet av EEG den centrala fördragstexten för det fortsatta sam­ arbetet mellan medlemsstaterna medan fördragen för Euratom och EKSG kan beskrivas som särregleringar för begränsade samarbetsområden. 5 .1. / Romfördraget för upprättande av EEG Samarbetet inom ramen för EEG gavs en mycket vid omfattning till hela det ekonomisk-politiska området: Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och genom att gradvis tillnärma medlemsstaternas ekonomiska politik främja en harmo­ nisk utveckling av den ekonomiska verksamheten inom gemenskapen som helhet, en fortgående och balanserad tillväxt, en ökad stabilitet, en allt snabbare höjning av lev­ nadsstandarden samt närmare förbindelser mellan de stater som gemenskapen fören­ ar.100 Det avsågs vidare att utgöra grundvalen för en framtida fortlöpande regional eu­ ropeisk integrationsprocess. Denna neofunktionalistiskt präglade tanke uttryck­ tes i fördragets preambeltext i ordalag som numera har erhållit en i det närmaste klassisk status: [De fördragsslutande parterna] SOM ÄR FAST BESLUTNA att lägga grunden till en allt fastare sammanslut­ ning mellan de europeiska folken,... SOM FÖRESATT SIG att genom att förena sina resurser bevara och stärka skyd­ det för fred och frihet och som uppmanar de övriga folk i Europa som bekänner sig till samma ideal att ansluta sig till deras strävanden, HAR BESLUTAT att skapa en europeisk ekonomisk gemenskap...101 Fördragstexten gavs vidare en klar ideologisk hemvist då den fastställde att fri konkurrens skulle utgöra en fundamental princip för det ekonomiska samarbe­ tet.102 Konkret ställde fördraget upp regler för en långtgående ekonomisk inte­ gration i form av en gemensam marknad, motsvarande en nationell hemma­ marknad.103 Denna skulle etableras under en övergångsperiod om maximalt 15 lellt med fördragen om upprättande av EURATOM och EEG, enligt vilken en gemensam försam­ ling och en gemensam domstol inrättades för de tre organisationerna. ”Convention relating to cer­ tain institutions Common to the European Communities”, Rom, 25 mars 1957,298 UNTS 267, ar­ tiklarna 1-4. 100 Romfördraget, artikel 2. 101 Romfördraget, preambel st. 1 samt 8-9. (Fetstil tillagd.) 102 Romfördraget, artiklarna 2, 3 (f), notera dock artikel 222 enligt vilken fördragets bestämmelser på intet sätt skall påverka äganderättsförhållandena i medlemsstaterna. 103 I en analys av formerna för ekonomisk integration etablerar Bela Balassa följande skala för att definiera en allt högre grad av ekonomisk integration: 1 Frihandelsområde enligt GATT artikel XXIV (4). 2 Tullunion enligt GATT artikel XXIV (5). 3 Gemensam marknad vilken innefattar så­ väl fri rörlighet för produkter (varor och tjänster) som för produktionsfaktorer (kapital och perso- 5. Västeuropeisk ekonomisk integration i två fåror 257 år.104 Begreppet ”den gemensamma marknaden” innefattade upprättandet av en tullunion, i enlighet med GATT artikel XXIV (5). Tullunionen utgjorde den nödvändiga förutsättningen för att etablera en regim för fri rörlighet för varor inom marknadens territorium. Avsikten var dock att inom den gemensamma marknaden etablera en djupare integration, även omfattande fri rörlighet för tjänster samt för produktionsfaktorerna personer och kapital. Som nödvändiga element i marknadsintegrationen angav fördragstexten även grundläggande reg­ ler för inrättande av en gemensam konkurrenspolitik, transportpolitik, jord­ brukspolitik samt utrikeshandelspolitik. Slutligen stadgades även att medlems­ staternas nationella rättsordningar skulle harmoniseras i den mån den gemen­ samma marknadens funktion påfordrade detta.105 Som grundläggande principer för samarbetet i sin helhet förband sig med­ lemsstaterna att efterleva förbudet mot all diskriminering på grundval av natio­ nella skäl106 samt att visa lojalitet mot fördragsmålens förverkligande och de ge­ mensamma institutionernas agerande.107 Genom fördraget etablerades även mer lösliga samarbetsformer för samord­ ning av medlemsstaternas politik inom områden som ej direkt omfattades av, men ansågs intimt förknippade med, den gemensamma marknaden. Exempel på sådana områden var allmän ekonomisk politik och socialpolitik. Det skall vidare noteras att det i Romfördraget intogs speciella stadganden rörande icke-europe- iska stater och territorier inom medlemsstaternas forna, eller fortfarande existe­ rande, kolonialvälden. För dessa öppnades en möjlighet till speciell associa­ tion.108 De tre organisationernas skilda målsättningar återspeglades i skillnader i ka­ raktären i dess respektive fördragstexter. Medan fördragen för upprättande av EKSG och Euratom utgjorde detaljregleringar för begränsade funktionella om­ råden innehöll Romfördraget huvudsakligen relativt allmänna målsättningar samt bestämmelser för de gemensamma institutionernas inrättande och ageran­ de. Romfördraget erhöll således karaktären av ett ramfördrag vilket, för att dess målsättningar skulle kunna förverkligas förutsatte utvecklingen av sekundära, preciserande, rättsregler. Ansvaret för denna rättsutveckling gavs till de gemen­ samma institutionerna vilka genom fördraget försågs med kompetenser för detta ändamål. Således gavs den överstatliga Kommission och det mellanstatliga Mi­ ner). 4 Ekonomisk union vilken utöver en gemensam marknad även innefattar en långtgående sam­ ordning av ekonomiska och sociala principer. 5 Fullständig ekonomisk integration vilken förutsät­ ter en enhetlig penning-, skatte-, social- och konjunkturpolitik för vars utformning en gemensamt upprättad överstatlig myndighet skall svara. Se Balassa, Bela: ”The Theory of Economic Integra­ tion”, George Allen & Unwin Ltd, Watford 1962, ss. 1-3. 104 Romfördraget, artikel 8(6). 105 Begreppet ”den gemensamma marknaden” definierades inte uttryckligen i fördragstexten. An­ gående dess innebörd se exempelvis Kapteyn, P.J.G; VerLoren van Themaat, P: ”Introduction to the Law of the European Communities, Kluwer, Deventer 1990, ss. 82-85.1 doktrinen finns dock skiljaktiga meningar om vilka av fördragets materiella delar som skall anses omfattas av begreppet. 106 Romfördraget, artikel 7. 107 Romfördraget, artikel 5. 108 Romfördraget, artikel 131-136. 258 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 nisterråd som upprättades i enlighet med Romfördraget betydligt mer omfattan­ de uppgifter, och större handlingsfrihet, än motsvarande organ inom EKSG och Euratom. Utöver kontroll av fördragsefterlevnaden och fortlöpande administra­ tion av den ekonomiska gemenskapens verksamhet anförtroddes Kommissionen en exklusiv kompetens att utarbeta förslag till ny sekundär lagstiftning.109 Kom­ missionen, med skyldighet att enbart agera för gemenskapens bästa, avsågs där­ med att bli navet i den fortsatta integrationsprocessen. Vidare gavs det mellan- statligt sammansatta Ministerrådet kompetens att, i ett första skede med enhäl­ lighet och, efter en övergångsperiod i ökande omfattning med kvalificerad ma­ joritet, antaga sekundär lagstiftning. I denna lagstiftningsprocess gavs den parlamentariska församlingen endast en konsultativ funktion. Slutligen etablerades en exklusiv kompetens för Gemenskapernas Domstol - EG-domstolen - att tolka det gemensamt upprättade rättssystemet.110 Detta system syftade till en successiv integrationsprocess genom att de ge­ mensamma institutionerna, på grundval av de kompetenser de tilldelats i fördra­ get, skulle komma att antaga allt fler preciserande sekundära rättsakter. Genom Romfördraget hade därmed etablerats ett juridiskt system för successiv överfö­ ring av nationell kompetens inom centrala ekonomiska politikområden till en re­ gional organisation av neofunktionalistisk karaktär. Liksom inom EKSG och Euratom förstärktes den överstatliga karaktären i detta samarbete av att medlemsstaterna, till skillnad från i traditionella mellan- statliga organisationer, inte var formellt jämlika. Detta förhållande framkom främst i medlemsstaternas graderade röstetal i Ministerrådets lagstiftande be­ slutsprocess, där beslut i många frågor i en nära framtid avsågs att ske med kva­ lificerad majoritet. Denna gradering avsåg att, med en relativt stor överrepresen­ tation för de mindre staterna, återspegla det relativa styrkeförhållandet mellan medlemmarna.111 Graderingen utgjorde en politisk kompromiss mellan två grundläggande synsätt: å ena sidan det folkrättsliga, enligt vilket alla stater är formellt suveräna och jämlika, och å andra sidan det federala synsättet som utgår från alla medborgares jämlikhet inom federationen. Vad det gäller den gemensamma marknadens funktion etablerades således centrala legislativa, administrativa och dömande kompetenser för de gemen­ samt upprättande institutionerna. Det skall dock understrykas att kompetensen att anta sekundär lagstiftning ej placerades hos den parlamentariska församling­ en utan hos det mellanstatliga Ministerrådet, varigenom medlemsstaterna ga­ ranterades kontroll över integrationsprocessens utveckling. Fördraget fastlade inte heller någon klar princip rörande förhållandet mellan gemenskapsrätten och de nationella rättsordningarna i medlemsstaterna. Enligt fördragets artikel 5 109 Romfördraget, artikel 155. Notera dock att Ministerrådet, enligt artikel 152, gavs möjlighet ge Kommissionen i uppdrag att vidtaga åtgärder. I detta fall kan situationen närmast liknas vid ett be- redningstvång i Kommissionen. 110 Romfördraget, artiklarna 164-188 samt 219. 111 Vid beslut med kvalificerad majoritet fördelades de totalt 17 rösterna pä följande sätt mellan medlemsstaterna: Belgien 2, Frankrike 4, Italien 4, Luxemburg 1, Nederländerna 2, Tyska För­ bundsrepubliken 4. Gränsen för kvalificerad majoritet sattes vid 12 röster. 5. Västeuropeisk ekonomisk integration i två fåror 259 förband sig dock medlemsstaterna att efterleva påbudet om lojalitet mot för- dragsmålen och de gemensamma institutionernas agerande.112 5.2 Den andra fåran: från Maudlingförhandlingarna till EFTA Tillkomsten av gemenskapssamarbetet skapade en differentiering mellan de västeuropeiska staterna inom OEEC där de som stod utanför sexstatsgruppen kom att frukta en handelspolitisk diskriminering. För att undvika detta hade den brittiske utrikesministern Anthony Eden redan 1952 föreslagit att gemenskapsintegrationen, innefattande EDC, skulle sam­ manlänkas med övriga OEEC-stater inom Europarådets ram. Europarådet skulle därmed få karaktären av en västeuropeisk superorganisation inom vilken med­ lemsstaterna efter eget val deltog i mer eller mindre långtgående samarbetsfor- mer. Denna utveckling skulle med nödvändighet ha inneburit att försvarspolitis­ ka frågor hade kommit att inkluderas på Europarådets dagordning. Den så kal­ lade Eden-planen kom emellertid att skrinläggas som en följd av EDC-projektets sammanbrott. Det grundläggande problemet rörande det västeuropeiska samarbetets ut­ veckling kvarstod dock och tillkomsten av EEG och Euratom accentuerade ris­ ken för en handelspolitisk diskriminering inom OEEC. På brittiskt initiativ startades i juli 1956 förhandlingar rörande upprättandet av ett frihandelsområde innefattande samtliga OEEC-medlemmar inom vilket de sex medlemsstaterna i Gemenskaperna skulle deltaga som en ekonomisk en­ het.113 Dessa förhandlingar, ofta kallade Maudlingförhandlingarna efter den brittiske förhandlingsledaren, pågick fram till 1958 och utgjorde det sista kon­ kreta försöket fram till början av 1970-talet att skapa ett institutionaliserat eko­ nomiskt samarbete mellan de mer federalistiskt sinnade kontinentala staterna och de västeuropeiska stater som, av olika skäl, önskade stå utanför ett överstat­ ligt samarbete. Förhandlingarna bröt emellertid samman i november 1958 på grund av starkt franskt motstånd mot det föreslagna frihandelsområdet.114 112 Motsvarande stadgande återfinns i EKSG-fördraget, artikel 86 samt Euratomfördraget, artikel 192. 113 Det skall noteras att redan Spaak-rapporten innehöll ett förslag om att den där skisserade eko­ nomiska gemenskapen skulle infogas i ett vidare västeuropeiskt frihandelssamarbete. Maudlingför­ handlingarna kan vidare ses som ett utflöde av OEEC-fördragets artikel 5 genom vilken medlems­ staterna påtagit sig en allmän förpliktelse att stärka de inbördes ekonomiska förbindelserna genom inrättande av frihandelsområden och tullunioner. 114 För en officiell svensk redogörelse se: ”Förhandlingarna 1956-1958 om ett europeiskt frihan­ delsområde”, Kungl. Utrikesdepartementet, Stockholm 1959. De flesta kontroversiella områden hade under förhandlingarnas gång fått en lösning och projektet förordades under våren 1958 av samtliga EG-medlemmar utom Frankrike, vars dåvarande regering emellertid tycktes vara villig till fortsatta förhandlingar. Situationen ändrades emellertid drastiskt i och med Algerietkrisen och den fjärde republikens fall i juni 1958. Charles de Gaulle, som därefter tillträdde som konseljpresident med extraordinära maktbefogenheter, var av principiella skäl en mycket stark opponent till ett brit­ tiskt inlemmande i ett europeiskt ekonomiskt samarbete. Detta föranledde att Frankrike, trots pro­ tester från övriga EG-medlemsstater, vid en presskonferens 14 november 1958 lät meddela att lan­ det inte kunde acceptera det föreslagna västeuropeiska frihandelsområdet. De franska generalernas 260 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Dörren för de övriga OEEC-staterna att etablera ett formaliserai nära samar­ bete med Gemenskaperna var därmed stängd. Sju av dem, Danmark, Norge, Por­ tugal, Schweiz, Storbritannien, Sverige och Österrike beslutade emellertid i juli 1959 att dem emellan inrätta ett frihandelsområde. I januari 1960 undertecknade representanter för dessa sju stater den så kallade Stockholmskonventionen för upprättandet av European Free Trade Association - EFTA vilken trädde ikraft i maj samma år.115 Genom konventionen upprättades ett frihandelsområde i enlig­ het med GATT artikel XXIV (4). I korthet var EFTA: s målsättning att gynna den ekonomiska utvecklingen i medlemsstaterna genom en avveckling av tullar och kvantitativa restriktioner för handeln med industrivaror inom frihandel sområ­ det. 116 Vidare stadgades uttryckligen att EFTA avsåg att söka utveckla samarbe­ tet med Gemenskaperna.117 EFTA kan således beskrivas som en formaliserad ut­ veckling av den förhandlingskartell som tillkommit under Maudlingförhand- lingarna. Tanken var att organisationen skulle ha en temporär karaktär i avvak­ tan på tillkomsten av en multilateral handelsorganisation omfattande samtliga OEEC:s medlemmar. Inför underteckandet av Stockholmskonventionen förkla­ rade de Sju: .. .de sju regeringar, som avser att underteckna konventionen om den europeiska fri- handelssammanslutningen [förklarar] sin bestämda avsikt att göra allt vad som står i deras makt för att undvika en ny splittring i Europa. De betraktar sin sammanslutning som ett steg i riktning mot en överenskommelse mellan alla OEEC:s medlemssta­ ter.118 EFTA gavs en relativt enkel institutionell struktur som byggde på de erfaren­ heter som samlats under samarbetet inom OEEC. Sålunda upprättades ett mi­ nisterråd, ett ständigt sekretariat med säte i Genève, och en rad stående samar- betskommittéer. Organisationen gavs en mellanstatlig karaktär av traditionellt snitt där beslut endast kunde tillkomma med enhällighet bland de deltagande staterna.119 Ur ett suveränitetsperspektiv var således EFTA knappast kontro­ versiellt då organisationen saknade såväl överstatliga kompetenser som inte- grativa målsättningar. Speciellt skall noteras att ett medlemskap ej inkräktade uppror i Alger och de därav följande inrikespolitiska konsekvenserna i Frankrike kom därigenom att få mycket stora konsekvenser för västeuropeiska integrationens utveckling. Angående förhand­ lingsprocessens sammanbrott se Hallström, Pär: ”Europeisk gemenskap och politisk union”, Nor­ stedts, Stockholm 1987, ss. 70-75. Se även Viklund, Daniel: ”Att förstå EG - Sveriges framtid i Europa”, Norstedts, Stockholm 1987, ss. 35-36. Hägglöf, Gunnar: ”Engelska år, 1950-1960”, Nor­ stedts, Stockholm 1974, ss. 227-231. Hägglöf, Ingemar: ”Drömmen om Europa”, Norstedts, Stock­ holm 1987, ss. 115-173. 115 Stockholmskonventionen, ”Convention establishing the European Free Trade Association”, Stockholm 4 januari 1960, 270 UNTS 3. 116 Stockholmskonventionen, artiklarna 2, 3, 10 och 11. 117 Stockholmskonventionen, preambeltexten, st. 4. 118 ”Resolution antagen vid sjustatsministrarnas möte i Stockholm”, 19-20 november 1959, Uf 1959, ss. 104-105. 119 Ett enskilt undantag utgör dock bestämmelserna i konventionens artikel 31 enligt vilken Rådet, med majoritetsbeslut, kan få till stånd en undersökning av ett påstått avtalsbrott. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 261 på medlemsstaternas frihet rörande handelspolitiken visavi utanförstående sta­ ter.120 Genom Maudlingförhandlingarnas sammanbrott befästes skillnaderna i syn­ sätt på formerna för hur det västeuropeiska ekonomiska samarbetet borde bedri­ vas och under en lång tid framåt kom detta att fortskrida inom två skilda organi­ satoriska strukturer - de Sex inom Gemenskaperna och de Sju inom EFTA.121 6. Schweiz, Sverige och Österrike; fredstida neutralitets­ politik i ett nytt säkerhetspolitiskt landskap För de traditionellt neutrala småstaterna Västeuropa, Schweiz och Sverige, på­ kallade utvecklingen av en ny stormaktsbalans en anpassning av de nationella utrikespolitiska doktrinerna till förhållandena i ett nytt säkerhetspolitiskt land­ skap. Denna anpassning innefattade ställningtaganden rörande deltagande i så­ väl FN som i de regionala samarbetsstrukturer som utvecklades i Västeuropa. Polariseringen mellan Öst och Väst medförde även tillkomsten av ytterligare en permanent neutral västeuropeisk stat - Österrike - som hade att definiera sina relationer till de etablerade samarbetsstrukturerna. Samtliga dessa tre stater kom under det kalla kriget också att etablera speci­ fika neutralitetspolitiska identiteter relaterade till de förhärskande stormakts- motsättningarna. Genom detta kom begreppet permanent neutralitet att erhålla en självständig betydelse på den internationella arenan. Nedan följer en sammanfattande redogörelse för denna utveckling. 6.1 Schweiz Schweiz fortsatta status som en de jure permanent neutral stat kom knappast att ifrågasättas under den tidiga efterkrigstiden. Denna status utgjorde en grundläg­ gande del i den nationella identiteten och den folkliga uppslutningen kring denna hade förstärkts under krigsåren. De politiska traditioner som utvecklats med lan­ dets permanenta neutralitet som ett centralt identifikationsmoment kom därför även fortsättningsvis att prägla den schweiziska hållningen. Samtidigt ställdes dock Federationen inför att anpassa denna position till den nya bipolära maktba­ lanssituationen. 120 Det skall även noteras att Stockholmskonventionen i artikel 18 innhåller en möjlighet for med­ lemsstaterna att suspendera konventionen under krig eller allvarlig internationell spänning. Kon­ ventionen kan vidare sägas upp med tolv månaders varsel. 121 Två av de övriga medlemsstaterna i OEEC, Grekland och Turkiet, kom att sluta associationsav- tal med EEG i juli 1961 respektive september 1963. Finland anslöt sig som associerad medlem till EFTA i mars 1961. Som en följd av denna utveckling var det uppenbart att OEEC hade spelat ut sin roll och organisationen rekonstruerades i december 1960 genom Pariskonventionen for upprät­ tandet av ”Organization for Economic Co-operation and Development” (OECD), http:// www.oecd.org/about/trans-ht/conventn.htm. 262 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 6.1.1 Frågan om medlemskap i FN Kort efter det att Förenta Nationernas stadga hade antagits tillsatte regeringen i Bern en kommitté för att utreda möjligheterna för ett schweiziskt inträde i FN. I november 1945 fastslog denna kommitté att ett medlemskap var önskvärt under förutsättning att garantier för landets permanenta neutralitet kunde erhållas.122 Till följd av de Förenta Nationernas principiellt avvisande attityd till staters neutralitet123 och Schweiz ovillighet att återigen låta differentiera sin permanent neutrala position124 beslöt den schweiziska regeringen att avstå från att söka medlemskap i FN. Den schweiziska positionen klargjordes i ett brev från den fe­ derala regeringen till FN:s generalförsamling i oktober 1946: If one accepts that there is an absolute incompatibility between the international status of Switzerland, by which status she intends to abide, and the quality of Member of the United Nations, Switzerland will not be able to join the Organization. She is ho­ wever prepared to take part in any international activities that might be undertaken, outside the strictly political and military sphere, under the auspices of the United Na­ tions.125 Regeringen i Bern utvecklade vid denna tidpunkt även närmare principer för den framtida schweiziska politiken gentemot FN. Innebörden av dessa var i korthet att landet skulle söka tillträde till den Internationella domstolen samt FN:s funk­ tionella samarbetsorganisationer och att underlätta för FN att etablera sitt euro­ peiska högkvarter i Genève.126 Dessa principer kom att vägleda utvecklingen av Schweiz relationer till FN. Utan att vara medlem tog den schweiziska federatio­ nen aktiv del i det funktionella - tekniska - samarbetet inom FN:s ram men und­ vek, av neutralitetshänsyn, nogsamt frågor med politisk eller militär anknytning. I konkreta termer innebar detta medlemskap i den Internationella domstolen och ett stort antal av FN:s funktionella underorgan. Federationen inträdde även som medlem i flertalet fackorgan inom FN-organisationen. För att undvika risken av att medlemskapet i de enskilda FN-organen skulle leda till en konflikt med de neutralitetsrättsliga förpliktelserna avgav dock Schweiz, vid ratifikationen av organisationernas respektive statuter, reservatio- 122 Gunter, Michael, M: ”Switzerland and the United Nations”, IO 1976, ss. 129-151, s. 136. 123 Se ovan under 1.4.1.2. 124 Jämför ovan under II. 5.1.1. 125 Brev daterat 491019, citerat i Gunter, Michael, M: ”Switzerland and the United Nations”, IO 1976, ss. 129-151, s. 137. (Fetstil tillagd.) 126 Gunter, Michael, M: ”Switzerland and the United Nations”, IO 1976, ss. 129-151, s. 137. Det något ironiska beslutet att etablera FN:s andra högkvarter i en stat som stod utanför organisationen berodde till stor del på arvet från Nationernas Förbund, dåNF i samband med dess upplösning över­ förde sina byggnader i Genève till den nya organisationen. Etablerandet av FN i Genève välkom­ nades i Schweiz som en naturlig utveckling av traditionen att härbärgera organ för internationellt samarbete. Den enda reservation som uttrycktes av regeringen i Bern rörde den praktiska tillämp­ ningen av bestämmelserna for det kollektiva säkerhetssystemet. Den schweiziska regeringen gjorde det klart att den inte skulle tillåta att militära sanktioner i FN:s regi leddes från, eller planerades på schweiziskt territorium. Se ”Interim Arrangement on Privileges and Immunities of the United Na­ tions concluded between the Swiss Federal Council and the General Secretary of the Unites Na­ tions”, GA Doc A/175, GAOR 1946, 6th com, ss. 250-299. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 263 ner med innebörden att landets förmåga till samarbete begränsades av de skyl­ digheter som följer av dess position som en permanent neutral stat.127 I New York etablerades 1948 en schweizisk representation, ledd av en per­ manent observatör ackrediterad vid Förenta Nationerna. Genom att upprätthålla observatörsstatus kunde de schweiziska representanterna deltaga i alla FN:s ak­ tiviteter som föregår beslutsfattandet i Generalförsamlingen. Denna position har i litteraturen refererats till som ”quasi-membership” eller ”non-voting member­ ship”.128 Utan att bindas av FN-stadgans förpliktelser uppnåddes därmed ett visst inflytande och insyn i beslutsprocessen. Det skall emellertid observeras att under 1970-talet kom denna avvisande hållning till medlemskap i FN att omprövas från den schweiziska regeringens si­ da. I en rapport som offentliggjordes 1977 förklarades att ett medlemskap i FN skulle vara önskvärt och förenligt med landets permanenta neutralitet.1291 rap­ porten framhölls att FN-stadgan vid denna tidpunkt kommit att erhålla en i det närmaste global anslutning. Schweiz utanförskap ansågs därför i tilltagande om­ fattning utgöra en utrikespolitisk belastning då landet därigenom var utestängt från deltagande i beslut med världsomfattande betydelse. Vidare anfördes att den till synes permanenta paralyseringen av det kollekti­ va säkerhetssystemet medförde att beslut under FN-stadgans kapitel VII knap­ past var sannolika och aldrig kan tillkomma i en konflikt med stormaktsinbland- ning. De instrument som kommit att utvecklas istället för kollektiva sanktions- åtgärder, framförallt användningen av fredsbevarande operationer stod däremot i samklang med den permanenta neutraliteten. Därmed hade det schweiziska hu­ vudargumentet mot en medlemsansökan försvagats och vägde lättare än de för­ delar som ansågs följa av ett medlemskap. Av hänsyn till landets permanenta neutralitet uteslöts dock ett schweiziskt deltagande i eventuella militära sank- tionsåtgärder om vilka beslut fattats i enlighet med FN-stadgans kapitel VII. Att deltaga i ekonomiska sanktionsåtgärder på global nivå ansågs däremot vara för- 127 Som exempel kan nämnas att Schweiz i samband med landets inträde i International Maritime Consultative Organization (IMCO) deklarerade att: In depositing its instrument of ratification of the Convention on the Inter-Governmental Maritime Consultative Organization (IMCO), Switzer­ land makes the general reservation that its participation in the work of IMCO, more particularly as regards that organization 's relations with the United Nations, cannot exceed the bounds implicit in Switzerland's status as a perpetually neutral State. In conformity with this general reservation, Switzerland wishes to make a particular reservation both in respect of the text of article VI as in­ corporated in the Agreement, at present in draft form, between IMCO and the United Nations, and in respect of any similar clause which may replace or supplement that provision in the said agree­ ment or in any other arrangement. Som återgiven i ”UN Treaty Collection”, http://www.un.org. 128 För en redogörelse för de permanenta observatörernas roll vid FN-högkvarteret i New York se Mower, Glenn, A. Jr: ”Observer Countries: Quasi members of the United Nations”, IO 1966, ss. 266-270. 129 ”Summary and Conclusions of the Third Report of the Federal Council on Switzerland's rela­ tions with the United Nations”, 26 juni 1977. Återgiven i en officiell översättning till engelska i ”Switzerland's relations with the United Nations”, Bern 1979. Se även argumentationen i ”Switzer­ land's accession to the United Nations - Summary of the 'Message' of the Federal Council of 21st December 1981”, Bern 1982. 264 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 enligt med permanent neutralitet. Således förordades en differentierad neutrali­ tet liknande den som landet intagit som medlem i NF. Under 1986 översattes denna förändrade inställning till ett konkret förslag från den federala regeringen om en schweizisk ansökan om FN-medlemskap. Detta förslag lades fram för folkomröstning i mars 1986. Med en klar majoritet avslog därefter de schweiziska medborgarna regeringens proposition om att an­ söka om medlemskap.130 Detta folkliga motstånd mot ett schweiziskt inträde i FN har främst tillskrivits en allmänt utbredd rädsla för att ett direkt deltagande i FN skulle komma att dra in landet i sådana stormaktspolitiska konflikter som det sedan länge hållit sig utanför. 6.1.2 En officiell doktrin för en fredstida neutralitetspolitik I den schweiziska doktrinen kom den folkrättsligt förpliktande karaktären av landets permanenta neutralitet att understrykas och den dominerande uppfatt­ ningen var att Schweiz ej ensidigt kunde lämna denna position.131 Det etablerade konstitutionella skyddet för landets permanenta neutralitet kom vidare att kvar­ stå oförändrat. Under 1954 lät det schweiziska utrikesdepartmentet publicera ett ofta citerat dokument benämnt Conception officielle suisse de la neutralité.1321 detta fastlä­ des en auktoritativ tolkning av de fredstida förpliktelser som ansågs följa av lan­ dets permanenta neutralitet. Dessa kan sammanfattas i följande tre punkter: 1. En plikt att inte starta krig. 2. En plikt att vidmakthålla neutraliteten - att upprätthålla statens självständig­ het. 3. En plikt att uppfylla de sekundära, fredstida skyldigheter som följer av den permanenta neutraliteten. 130 Propositionen om en schweizisk ansökan om FN-medlemskap röstades ned med 76 % av de av­ givna rösterna. Valdeltagandet var cirka 50 %. Se Beigbeder, Yves: ”La neutralité Suisse”, i Revue Belge de Droit International 1991, ss. 27-45, s. 34. 131 Se Wildhaber, Luzius: ”Muss die dauernde Neutralität bewaffnet sein?” i ”Im Dienst an der Ge­ meinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler”, Helbing & Lichtenhahn, Basel 1989, ss. 429 441, ss. 430-432. Bindschedler, Rudolf, L: ”Permanent Neutrality of States” i Bernhardt, Rudolf red: ”Encyclopedia of Public International Law”, volym 4, ss. 133-138 samt där angivna källor. Denna gängse uppfattning återspeglas i en mycket stor mängd folkrättsliga arbeten efter 1945. Se som ex­ empel Greenspan, Morris: ”The Modern Law of Land Warfare, ss. 527-528. Schweitzer, Michael: ”The Status of Neutrality in a United Europe” i Huber, Stefan; Esterbauer, Fried red: ”The Europe­ an Neutrals, the Council of Europe and the European Communities”, Wilhelm Braumüller, Wien 1988, ss. 25-33, ss. 25-26. En avvikande mening innebärande att den schweiziska positionen till­ kommit genom ett frivilligt val och att stormakternas garanti att respektera landets neutralitet inte innebar en motsvarande förpliktelse för landet att upprätthålla permanent neutralitet återfinns dock i Schindler, Dietrich: ”Die Lehre von den Vorwirkungen der Neutralität” ”Festschrift für Rudolf Bindschedler”, Verlag Stämpfli & Cie, Bern 1980, ss. 563-582, ss. 579-581. 132 ”Conception officielle suisse de la neutralité”, Jurisprudence des Autoritiés Administrative de la Confédération”, fasc 24, 1954/1. Även återgivet i Schweizerisches Jahrbuch für Internationales Recht, 1957, ss. 195-199. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 265 Dessa sekundära skyldigheter ansågs innefatta skyldigheten att inte ingå någon typ av internationellt åtagande som kunde komma att tvinga Schweiz att agera på ett neutralitetsvidrigt sätt gentemot krigförande stater. Följaktligen uteslöts ingående av varje form av internationell överenskommelse som hade karaktären av militärallians eller innebar ett medgivande av utländsk militär närvaro inom Federationens territorium. I frågan om Federationens deltagande i samarbetet inom internationella organisationer gjordes en klar åtskillnad mellan organisa­ tioner av politisk karaktär och sådana med ekonomisk, kulturell eller teknisk in­ riktning. I de senare förelåg inga neutralitetsrättsliga hinder för ett schweiziskt deltagande, medan det för ett schweiziskt deltagande i organisationer av politisk karaktär krävdes att organisationen var universiell, det vill säga att alla parter i en eventuell konflikt var representerade. Speciellt skall noteras att ett schweiziskt deltagande i ett regionalt ekono­ miskt samarbete i formen av en tullunion uteslöts som oförenligt med permanent neutralitet, då det ansågs innebära handelspolitiska suveränitetsavståenden av en karaktär som stod i strid med en trovärdig neutralitetspolitik. Slutligen underströks även vikten av ett aktivt element i neutralitetspolitiken: Den permanenta neutraliteten innebar inte enbart en passiv skyldighet att i krigs­ tid avstå från att stödja en part gentemot den andra, utan även att vara disponibel i syfte att aktivt verka för en fredlig lösning av uppkomna konflikter. 6.1.3 Ideologisk och ekonomisk samhörighet med väst Ideologiskt rådde det efter kriget inte någon politisk tvekan om Schweiz tillhö­ righet. Landets relationer till Sovjetunionen hade aldrig varit goda och tanken om ett planhushållningssystem var oförenlig med grundläggande schweiziska värderingar. Trots denna samhörighet med i Västeuropa förhärskande liberala värdemönster kom landet, av neutralitetshänsyn, att inträda i Europarådet först 1963. Liksom i relationerna till FN kom således den schweiziska hållningen även i detta sammanhang att präglas av en stor försiktighet. I samband med in­ trädet i Europarådet underströks att militära frågor var uteslutna från dagord­ ningen samt att schweiziska representanter ej skulle komma att deltaga i över­ läggningar av politiskt känslig karaktär.'33 Omedelbart efter krigsslutet kom Schweiz snabbt att inlemmas i det västliga ekonomiska systemet. Landet erhöll stöd inom ramen för Marshallplanen och tillhörde de stater som 1948 konstituerade OEEC. Vid inträdet i OEEC avgav re­ geringen i Bern en reservation rörande upprätthållandet av permanent neutralitet och landets suveränitet i handelspolitiska frågor.134 Efter påtryckningar från Washington kom dock regeringen i Bern, i juli 1951, att acceptera ett informellt men nära samarbete med CoCom och anpassade därefter ”autonomt” landets na­ tionella lagstiftning rörande utförsel av strategiska produkter till destinationer i Östeuropa.135 133 Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and European Neutrality”, s. 125. 134 Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and European Neutrality”, s. 123. 135 "Hotz-Linderöverenskommelsen" av 23 juli 1951. Se Schaller, André: ”Schweizer Neutralität 266 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Schweiz intog även en avvaktande hållning till deltagande i det västliga sys­ tem för världshandeln som inrättades på grundval av Bretton Woodsöverens- kommelsen. Schweiz inträdde som full medlem i GATT först 1966136 och kom att stå utanför både internationella valutafonden (IMF) och världsbanken (IBRD). Denna försiktighet tillskrivs dock främst nationella ekonomiska intres­ sen och ej neutralitetshänsyn.137 6.1.4 Inställningen till en fördjupad västeuropeisk integration Ett schweiziskt medlemskap i Gemenskaperna stod uppenbart i strid med den nationella neutralitetsdoktrinen och ansågs därför vara uteslutet. Samtidigt fanns det ett starkt ekonomiskt intresse av att deltaga i en geografiskt bred liberalise­ ring av handelsvillkoren i syfte att undvika en handelspolitisk diskriminering i relation till övriga stater i Västeuropa.138 Redan 1953 tillkom en schweizisk re­ presentation vid EKSG som senare kom att ackrediteras även vid Euratom och EEG. Schweiz deltog även aktivt i Maudlingförhandlingarna och tillhörde de stater som konstituerade EFTA 1960. Vid ratifikationen av Stockholmskonven­ tionen underströk regeringen i Bern att organisationen ej begränsade medlems­ staternas suveränitet rörande utrikeshandelspolitiken samt den uttryckliga möj­ ligheten till suspension av fördragsförpliktelserna vid krig eller krigsfara.139 Un­ der de följande åren kom dock utvecklingen av det handelspolitiska förhållandet till Gemenskaperna att utgöra en central fråga för beslutsfattarna i Bern. I cen­ trum för denna politiska balansgång låg den schweiziska målsättningen att und­ vika en handelspolitisk diskriminering utan att därför påtaga sig förpliktelser som skulle kunna påverka neutralitetspolitikens trovärdighet.140 6 .2 Sverige I den omedelbara efterkrigssituationen kom Sveriges utrikespolitik att präglas av tre uttalade målsättningar. För det första en stark vilja att främja den globala kollektiva säkerheten genom att infoga Sverige i den nya fredsordning som av- im West-Ost Handel, Das Hotz-Linder-Agreement vom 23.Juli 1951”, Verlag Paul Haupt, Bern 1987. Adler-Karlsson, Gunnar: ”Västerns ekonomiska krigföring 1947-1967”, Rabén & Sjögren, Stockholm 1970, ss. 84 86. Karlsson, Birgit: ”Handelspolitik eller politisk handling”, Sveriges handel med öststaterna 1946-1952”, Meddelanden från ekonomisk-historiska institutionen vid Gö­ teborgs universitet, Göteborg 1992, ss. 179-180. 136 8 1 4 UNTS 2. Schweiz kom emellertid att ingå ett provisoriskt avtal om tillämpningen av GATT:s regler 1958, 620 UNTS 288. 137 Se Gunter, Michael, M: ”Switzerland and the United Nations”, IO 1976, ss. 129-151, s. 142. 138 Stranner, Heinz: ”Die Haltung der ’drei Neutralen’ gegenüber den bisherigen Integrationsbes­ trebungen”, i Mayerstedt, Hans; Binswanger, Hans, Christoph red: ”Die Neutralen in der Europäi­ schen Integration”, Wilhelm Braumüller, Wien 1970, ss. 190-201. 139 Stockholmskonventionen, artikel 18. 140 Angående tidiga schweiziska förhållningssätt till integrationsprocessen inom Gemenskaperna se Zeller, Willy: ”Entwicklung und Stand der Beziehungen zwischen der Schweiz und den Europä­ ischen Gemeinschaften” i Riklin, Alois; Zeller, Willy red: ”Die Schweiz und die Europäischen Ge­ meinschaften”, SAD, Zürich 1975, ss. 29-37. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 267 sågs att etableras inom ramen för Förenta Nationerna. För det andra att söka åstadkomma ett närmare nordiskt samarbete och för det tredje att stå utanför var­ je blockbildning kring endera supermakten.'41 En fortsatt neutralitetslinje, med primat för ett fungerande kollektivt säkerhetssystem, utgjorde således ett grund­ tema för den svenska efterkrigspolitiken. Samtidigt förutsågs emellertid möjlig­ heten att neutralitetslinjen skulle kunna komma att brytas till förmån för inom­ nordisk solidaritet. Konkret kom landet att tvingas till att positionera sig i relation till de två stor- maktsblock som formerades med en oerhörd hastighet. I denna positionering kom den grundläggande utrikespolitiska hållningen - alliansfrihet i fred syftan­ de till neutralitet i händelse av krig142 - att ges ett klarare innehåll och etablera gränser för de internationella förpliktelser landet ansåg sig kunna ingå. 6.2. / Inträde i FN Frågan om ett svenskt FN-medlemskap gav inte upphov till någon hetsig debatt, liknande den som föregått det svenska inträdet i NF 25 år tidigare. I jämförelse med NF kom den nya organisationen att erhålla en geografiskt bredare medlems­ krets och stormakternas vetorätt i säkerhetsrådet bedömdes utgöra en garanti för landets möjligheter att inta en neutral position i händelse av ett stormaktskrig. I övrigt var Sverige villigt att låta neutralitetslinjen träda tillbaka för det kollektiva säkerhetssystemets krav: Vi äro villiga att ansluta oss till en samfälld trygghetsorganisation och i händelse av en framtida konflikt avstå från neutraliteten i den utsträckning, organisationens stad­ gar det påfordra. Men skulle mot förmodan inom denna organisation visa sig en tendens till uppdelning av stormakterna i två läger, måste vår politik vara att icke låta oss drivas in i en sådan gruppering eller blockbildning.143 Denna svenska bedömning, som var präglad av en realistisk pessimism rörande det kollektiva säkerhetssystemets framtid, återspeglades på ett än klarare sätt i överbefälhavarens yttrande: 141 Dessa tre grundläggande målsättningar uttrycktes redan under våren 1945 av samlingsregering­ ens utrikesminister Christian Günther i ”Tal på Sveriges Flottas årsmöte”, 4 maj 1945 återgivet i Günther, Christian: ”Tal i en tung tid”, Bonniers, Stockholm 1945, ss. 180—197. De bekräftades av den socialdemokratiska enpartiregering som tillträdde sista juli 1945. FK Prot 1945:32, ss. 3-6. 142 Skrivningen ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av krig” användes sannolikt för första gången i ett officiellt sammanhang i en kommuniké 13 oktober 1956, Uf 1956, s. 32. Lik­ nande formuleringar användes dock tidigare. Som exempel kan nämnas att Tage Erlander i ett tal i februari 1951 uttalade att När kriget var över bestämde sig både Sverige och Schweiz för att föra en politik i fredstid, som skulle möjliggöra neutralitet i händelse av krig, ”Tal av statsministern i Borås och Rydboholm”, 11 februari 1951, Uf 1950-51, ss. 35-37, s. 36. Redan 1949 hade utrikes­ minister Undén, i en skrivelse till de svenska beskickningscheferna, givit instruktion om att ordet neutralitet var en adekvat benämning på den svenska politiken även i fredstid. Johansson, Alf, W: ”Herbert Tingsten och det kalla kriget”, Tidens förlag, Stockholm 1995, s. 220. 143 Ur Statsministerns anföranden inför Riksdagens Första Kammare 22 oktober 1945. FK Prot 1945:32, s 5, (Fetstil tillagd.) 268 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Medan en neutralitetspolitik är oförenlig med medlemskap i FN så länge organisatio­ nen fungerar, föreligger intet principiellt hinder för ett fullföljande av den hävdvunna svenska neutralitetspolitiken vid en konflikt mellan stormakter.144 Beslutet om Sveriges inträde i FN 1946 var odramatiskt och stöddes av samtliga partier i Riksdagen.145 Att söka begära något förbehåll för upprätthållandet av permanent neutralitet var aldrig aktuellt. Tvärtom var det en medveten svensk hållning att aktivt verka för etablerandet av en fredsordning inom FN:s ram och att lojalt deltaga i det kol­ lektiva säkerhetssystemet.146 Neutralitet kom således i det svenska utrikespoli­ tiska tänkandet att få karaktären av ett reservalternativ för det fall den kollektiva säkerheten falierade till följd av stormakternas maktbalanstänkande. Mot bak­ grund av de faktiska förhållandena i statssamfundet vid denna tidpunkt måste dock neutralitet ha framstått som det reellt sett sannolikaste handlingsalternati­ vet vid ett eventuellt krig. Liksom inför anslutningen till NF nedtonades dock från svensk sida betydel­ sen av det kollektiva sanktionssystemet och istället underströks vikten av att inom ramen för FN söka förebygga konflikter samt upprätthålla effektiva instru­ ment för fredlig tvistlösning. I sitt anförande inför Generalförsamlingen i sam­ band med Sveriges inträde underströk utrikesminister Undén den vikt Sverige fäste vid FN-stadgans former för fredlig lösning av internationella tvister samti­ digt som han bekräftade att Sverige förbehållslöst accepterade de förpliktelser som följde av eventuella beslut om kollektiva sanktioner under FN-stadgans ka­ pitel VII: By entering the United Nations, Sweden is accepting important restrictions on her li­ berty of action in cases where collective steps may be taken to prevent threats to pea­ ce. In the Swedish Parliament there was no difference of opinion when it came to ac­ cepting these international obligations. We undertook them with a full realization of their implications. The Charter of the United Nations binds Members to endeavour to settle all international disputes solely by peaceful means. Already as a Member of the League of Nations, Sweden was one of the States which assumed the most far-reaching obligations with regard to arbitration and con­ ciliation in international relations.147 6.2.2 Bekräftande av en grundläggande ideologisk gemenskap med Väst Beträffande ideologiska ställningstaganden i den uppseglande maktbalansen mellan Öst och Väst kom den svenska statsmakten på ett tidigt stadium att klart positionera sig i den västliga sfåren. Utrikesminister Östen Undén yttrade i ett 144 Prop 1946:196, s. 11. 145 Angående den politiska debatten inför Sveriges inträde i FN se Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk säkerhetspolitik”, ss. 95-117. 146 Denna prioritering av den kollektiva säkerheten framför neutraliteten framgår klart av utrikes­ minister Undéns anförande inför Riksdagens Första Kammare 27 juni 1946: Vid ett krigsfall, som föranleder ett beslut av säkerhetsrådet om sanktioner, finns for medlemsstaterna ingen rätt attföra neutralitetspolitik. Den konsekvensen tar alltså Sverige genom ett inträde. FK Prot 1946:28, s. 12. 147 GAOR 1946, ss. 968-969. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 269 samtal med den brittiske premiärministern Bevin 1947 att Sverige givetvis i ide­ ologiskt hänseende stod västmakterna nära'** och Tage Erlander gav 1951 föl­ jande otvetydiga beskrivning av landets ideologiska hemvist: ...Sverige är en demokrati, som med avsky vänder sig bort från diktaturen, vare sig den uppträder i nazistisk eller kommunistisk form. Vi känner med andra ord ideolo­ gisk samhörighet med den västerländska demokratin.149 Denna ideologiska grundval kom att bekräftas genom att Sverige i stort sett utan debatt, tillsammans med Norge och Danmark, var bland de stater som konstitu­ erade Europarådet 1949.150 Ur ett neutralitetsperspektiv skall dock noteras att det från svensk sida under­ ströks att det svenska medlemskapet var beroende av att försvarspolitiska frågor även framdeles uteslöts från Europarådets dagordning.151 De svenska reaktio­ nerna på Eden-planen kom därmed att vara mycket negativa och om denna för­ verkligats ansåg sig Sverige nödgat att överväga att lämna organisationen.152 6.2.3 Ett inledande försök att balansera handeln mellan Öst och Väst som snart övergavs for ekonomisk samverkan i väst Den grundläggande ideologiska samhörigheten med Väst förhindrade inte att den socialdemokratiska regering, som den sista juli 1945 efterträtt den krigstida samlingsregeringen, sökte finna en ”tredje väg” rörande det ekonomiska syste­ mets utformning. I ett tal 1947 yttrade utrikesminister Undén att socialdemokra­ tin stod främmande både för borgerlig storkapitalism och för kommunism och att detta var ett tillräckligt skäl för att inte låta landets utrikespolitiska förbindel­ ser få sin karaktär av den ekonomiska och politiska regim som råder i andra län­ der.153 Vidare hade erfarenheterna under krigsåren tydligt illustrerat den svenska ekonomins beroende av handel med omvärlden. Autarki utgjorde inte något möjligt alternativ.154 I konkret handling sökte därför den svenska statsledningen att skapa en balans i de ekonomiska relationerna mellan Öst och Väst. Ett stort antal bilaterala han­ delsavtal ingicks med stater i Västeuropa och med USA.155 Parallellt sökte den svenska regeringen också aktivt att utveckla handeln med stater i Östeuropa, 148 Som citerad i Möller, Yngve: ”Östen Undén: en biografi”, Norstedts, Stockholm 1986, s. 302. 149 ”Tal av statsministern i Borås och Rydboholm”, 11 februari 1951, Uf 1950-51, ss. 35-37, s. 36. 150 SÖ 1949:38, Prop 1949:214, AK Prot 1949:23, s. 28. Endast den kommunistiska riksdagsgrup­ pen motsatte sig ett inträde. Det kan tyckas märkligt att det faktum att flera av de övriga medlems­ staterna var kolonialmakter som genom väpnad repression sökte bibehålla sina respektive imperier inte förorsakade någon tveksamhet bland de svenska politiska beslutsfattarna. 151 Se Undén, Östen: ”Vår utrikespolitik”, återgiven i Uf 1952, ss. 19-32 , s. 27. 152 Se af Malmborg, Mikael: ”Den ståndaktiga nationalstaten - Sverige och den västeuropeiska in­ tegrationen 1945-1959, Lund University Press, Lund 1994, ss. 268-284. Angående Eden-planen se ovan under Ш.5.2. 153 Tal av utrikesminister Undén i Strömstad, 3 augusti 1947 citerat i Möller, Yngve: ”Östen Un­ dén: en biografi”, ss. 298-299. 154 Jämför ovan under 11.6.2.2.4. 155 Se generellt SÖ 1946-1955. 270 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 framförallt med Sovjetunionen och med Polen. Ett omfattande handelskreditavtal slöts med Sovjetunionen 1946156 och ett mindre ambitiöst handelsavtal ingicks med Polen 1947.157 Den svenska statsmaktens agerande i detta sammanhang tycks ha motiverats av såväl säkerhetspolitiska som ekonomiska skäl. Det fanns ett säkerhetspolitiskt intresse av att upprätthålla goda kontakter med den närlig­ gande stormakten i öster. Ur ekonomisk synvinkel ansågs utvecklade handelsre- lationer med Sovjetunionen och Polen ha en konjunkturstabiliserande funktion: Fasta handelsförbindelser med framförallt Sovjetunionen skulle garantera en av­ sättningsmarknad för svenska produkter och Sverige skulle därigenom bli mindre känsligt för konjunktursvängningar inom det västliga, marknadsekonomiskt präglade, handelssystemet. Detta ansågs vara speciellt viktigt då den allmänna uppfattning var att freden skulle komma att följas av en kraftig lågkonjunktur.158 Utvecklingen av handeln med dessa två stater kom emellertid snart att stag­ nera. Den förutspådda lågkonjunkturen uteblev och det svenska näringslivet kom att prioritera kontakter i USA och Västeuropa. Skälen till detta var politisk-eko- nomiska: I en situation av tilltagande spänning mellan Washington och Moskva kom den amerikanska exportkontrollregimen gentemot Sovjetunionen successivt att skäipas. Svenska företag uppfattade därmed att det förelåg en risk för att ett djupare engagemang i östhandeln skulle leda till problem i handeln med Väst.159 Vidare kom landets allmänna ekonomiska beroende av USA successivt att stärkas. En valutakris 1947 medförde dels att den svenska regeringen besluta­ de om en restriktiv tillämpning av kreditavtalet med Sovjetunionen160 och dels 156 ”Kreditavtal med de Socialistiska Rådsrepublikernas Union”, Moskva 7 oktober 1946, SÖ 1946:24. Avtalet innebar bland annat att en svensk handelskredit om 1 miljard kronor ställdes till sovjetiskt förfogande för inköp av svenska varor under en femårsperiod. Vid samma tidpunkt kom även en revision av 1940 års handelsöverenskommelse med Sovjetunionen att äga rum vilken fast­ ställde ömsesidiga leveransförpliktelser för Sverige och Sovjetunionen. ”Överenskommelse med de Socialistiska Rådsrepublikernas Union rörande varuutbyte och betalningar”, Moskva 7 septem­ ber 1940, SÖ 1946:22-23. 157 ”Avtal med Polen rörande regleringen av varuutbytet”, Stockholm 18 mars 1947, SÖ 1947:6. Avtalets syfte var, ur ett svenskt perspektiv, främst att garantera leveranser av polskt kol i utbyte mot export av verkstadsprodukter. 158 Detta synsätt presenterades redan 1944 av Gunnar Myrdal i boken ”Varning för fredsoptimism”, Bonniers, Stockholm 1944, speciellt ss. 143-170 samt 316-322. Myrdal kom att inneha posten som handelsminister i den socialdemokratiska efterkrigsministären 1945-1947. Den socialdemokratis­ ka regeringen kom emellertid inte att få stå oemotsagd i denna fråga. I den liberala kritiken av vad som ansågs utgöra ett socialdemokratiskt försök att etablera ett planhushållningssystem i Sverige kom handelskreditavtalet med Sovjetunionen att bli en symbolfråga. Se Erlander, Tage: ”1940- 1948”, Tidens förlag, Stockholm 1973, ss. 273-278. Hägglöf, Ingvar: ”Berätta för Joen: mina är med ryssarna”, P.A. Norstedt & Söners förlag, Stockholm 1984, ss. 224-225. Angående kritiken av ”Rysskrediten”, som framförallt kom till uttryck på Dagens Nyheters ledarsida, se Tingsten, Herbert: ”Mitt liv , Tidningen 1946-1952”, Norstedts, Stockholm 1992, ss. 124-139. För en kritisk analys av denna debatt se Johansson, Alf, W: ”Herbert Tingsten och det kalla kriget”, ss. 82-105. 159 Se Karlsson, Birgit: ”Handelspolitik eller politisk handling, Sveriges handel med öststaterna 1946-1952”, ss. 102-103. 160 Av den totala kreditsumman om 1 miljard kronor kom drygt hälften att utnyttjas, von Platen, Carl, Henrik: ”Handelsförhandlingar med länder i öst” i ”Öst och Väst, 7 experter om ekonomi, handel och vetenskap i perestrojkans tid”, Bonniers, Stockholm 1989, s. 31. Se även Erlander, Ta­ ge: ”1940-1948”, s. 274. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 271 att landet mer aktivt kom att närma sig USA i syfte att erhålla dollarkredi­ ter.161 Genom en överenskommelse med USA i juli 1948 erhöll Sverige sådana kre­ diter inom ramen för Marshallplanen162 och kom därmed också att bli en av de stater som konstituerade OEEC.163 Det skall emellertid observeras att den svenska utrikesledningen inlednings­ vis ställde sig kritisk till denna utveckling av administrationen för stödet till den ekonomiska återuppbyggnaden i Europa. I syfte att motverka en ekonomisk po- larisering mellan Öst och Väst sökte man därför från svensk, och även norsk, sida att i det längsta påverka utvecklingen i riktning mot att kretsen av mottagar- stater utvidgades österut. Konkret skulle detta kunna ske genom att ansvaret för hjälpåtgärderna anförtroddes FN-organet Economic Commission for Europe (ECE) i vilket samtliga europeiska stater var medlemmar.164 Något gehör för denna lösning kunde emellertid ej uppammas i Washington.165 Bildandet av OEEC innebar en formell förstärkning av Europas tudelning och Sverige befann sig motvilligt inlemmat i det ena av de två ekonomiska blocken. Från 1949 och framåt kom Sverige också i ökande omfattning att tillämpa ex­ portrestriktioner gentemot Sovjetunionen och dess allierade i enlighet med det av USA initierade handelsembargot för strategiska produkter. Denna successiva anpassningspolitik ledde till att landet, efter ekonomisk-politiska påtryckningar från amerikansk sida, i juni 1951 kom att acceptera ett formaliserai samarbete med CoCom.166 Detta samarbete stadfästes i en överenskommelse, som ingicks 161 För att förhindra ett fortsatt valutautflöde infördes i mars 1947 en total imoportreglering och ransonering av vissa importerade konsumtionsvaror. SFS 1947:81 samt 1947:82. Karlsson, Birgit: ”Handelspolitik eller politisk handling, Sveriges handel med öststaterna 1946-1952”, ss. 152-158. 162 ”Överenskommelse angående ekonomiskt samarbete med Amerikas Förenta Stater”, Stock­ holm 3 juli 1948. SÖ 1948:33. 163 ”Konvention angående Europeiskt Ekonomiskt Samarbete”, Paris 16 april 1948. SÖ 1948:32. Det kan konstateras att samarbetets mellanstatliga karaktär tydligt underströks av den svenska re­ geringen, prop 1948:257. 164 Utrikesminister Undén uttalade inför Riksdagen i februari 1948: ...[det] må även understrykas vikten av att de mer långsiktiga återhämtningsproblemen få en effektiv behandling i FN:s nyinrät­ tade Europakommission, vari även de östeuropeiska staterna deltaga, FK Prot 1948:5, s. 24. An­ gående Sveriges ställningstagande för att återuppbyggnadsarbetet borde administreras på en alleu­ ropeisk grund inom ramen för ECE se vidare i Sevön, Cay: ”Visionen om Europa”, Svensk neutra­ litet och europeisk återuppbyggnad 1945-1948”. 165 Se Lundestad, Geir: ”America, Scandinavia and the Cold War 1945-1949”, ss. 92-94. 166 "Hammarskjöld-Butterworthöverenskommelsen" av 15 juni 1951. De centrala delarna av över­ enskommelsen är återgivna i von Platen, Carl, Henrik: ”Handelsförhandlingar med länder i öst” i ”Öst och Väst, 7 experter om ekonomi, handel och vetenskap i perestrojkans tid”, ss. 36-37. Se vidare i Adler-Karlsson, Gunnar: ”Västerns ekonomiska krigföring 1947-1967”, ss. 86-89. Karls­ son, Birgit: ”Handelspolitik eller politisk handling”, Sveriges handel med öststaterna 1946-1952”, ss. 169-179. Schaller, André: ”Schweizer Neutralität im West-Ost Handel, Das Hotz-Linder- Agreement vom 23. Juli 1951”, ss. 123-130. Denna utveckling inleddes 1949 med att Sverige in­ formellt förband sig att förhindra reexport till Östeuropa av sådana varor som levererats inom ra­ men för Marshallprogrammet. I januari 1950 vidgades begreppet krigsmateriel i den svenska lag­ stiftningen till att även omfatta strategiska produkter som radioutrustning och vissa kemikalier; SFS 1949:614. Härigenom skapades en formell grund för utökade exportrestriktioner gentemot Östeu­ ropa. 272 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 på tjänstemannanivå. Överenskommelsens språk var dock av icke-förpliktande natur: Sverige skulle om möjligt undvika export av varor vilka av CoCom listats som strategiska till destinationer i Östeuropa. I realiteten kom man från svensk sida att stoppa sådan export genom underhandskontakter med berörda svenska exportörer.167 Detta arrangemang innebar att man från svensk sida skapade förutsättningar för att landet medgavs samma handelsvillkor som de stater vilka aktivt deltog i CoCom och en handelspolitisk diskriminering av Sverige från Västmakternas sida kunde därmed undvikas. Samtidigt kunde svenska myndigheter hävda att landet ej ingått några förpliktelser om deltagande i det säkerhetspolitiskt moti­ verade handelsembargot. Annorlunda uttryckt kan det svenska agerandet beskri­ vas som ett försök att etablera en balans varigenom man tillmötesgick de ameri­ kanska kraven utan att uppge landets formella suveränitet rörande utrikeshan- delspolitiken. Inte desto mindre innebar de faktiska effekterna av den svenska politiken att landet slöt upp på Västmakternas sida och anpassade sig efter de krav som ställdes upp av den ekonomiskt dominanta stormakten. Sveriges inlemmande i det västliga, marknadsekonomiskt präglade, världs- handelssystemet kom också att bekräftas genom tillträdet till GATT 1950168 och anslutningen till Internationella valutafonden (IMF)169 samt Världsbanken (IBRD)170 året därpå. Dessa institutioner utgjorde en konkretisering av de allie­ rade staternas överenskommelse vid Bretton-Woodskonferensen 1944 om att skapa förutsättningar för internationell ekonomisk stabilitet efter krigsslutet. Tanken var då att de skulle få en global omfattning, även innefattande Sovjetu­ nionen. Vid tidpunkten för Sveriges inträde stod det emellertid redan klart att detta ej skulle bli fallet. Motiven för ett svenskt inträde var främst ekonomiska. Ett multilateralt han­ dels- och betalningssamarbete med vid geografisk omfattning var mycket attrak­ tivt för ett mindre land med ett starkt utrikeshandelsberoende. Genom detta kun­ de Sverige deltaga i världshandeln på samma villkor som större aktörer och var ej hänvisat till bilaterala handelsöverenskommelser.171 167 Dä den svenska exporten av de listade strategiska varorna till destinationer i Östeuropa redan tidigare var mycket begränsad kom de svenska åtgärderna de facto, med undantag för kullager, en­ bart att innebära en marginell påverkan för handeln med Östeuropa. Rörande kullager kom den do­ minerande svenska exportören, SKF, av rädsla för negativ publicitet i Väst att drastiskt minska sin export till destinationer i Östeuropa i enlighet med de av CoCom fastställda spärrlistorna. Karlsson, Birgit: ”Handelspolitik eller politisk handling”, Sveriges handel med öststaterna 1946-1952”, ss. 178-179. 168 "Annecyprotokollet om villkor för anslutning till allmänna tull- och handelsavtalet”, Annecy 10 oktober 1949. SÖ 1950:113. 169 ”Avtal rörande Internationella valutafondens stadga”, Washington 27 december 1945. SÖ 1953:74. 170 ”Avtal rörande Internationella återuppbyggnadsbankens stadga”, Washington 27 december 1945. SÖ 1953:75. 171 Jämför ”Svensk handelspolitik 1952”, Utrikesdepartementet, Stockholm 1953, ss. 76-77. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 273 6.2.4 Inställningen till en fördjupad regional västeuropeisk integration Som historikern Mikael af Malmborg visat i sin avhandling ”Den ståndaktiga nationalstaten - Sverige och den västeuropeiska integrationen 1949-1959”172 kom Europarörelsens tankar om en mer långtgående västeuropeisk politisk inte­ gration att få ett mycket litet genomslag i det svenska politiska tänkandet: Neu- tralitetslinjen hade genom kriget vunnit en ökad allmän legitimitet och det var inom den suveräna statens hägn som det nationella välfärdsprojektet utveckla­ des med framgång. Detta förhållande uteslöt inte att Sverige deltog i sådana regionala mellan- statliga samarbeten som OEEC, Europarådet och EFTA. Dessa organisationer saknade överstatliga karaktärsdrag och en sådan självständig identitet som hota­ de den nationella suveräniteten. Inställningen till det uttalat integrativa samarbetet inom Gemenskaperna kom emellertid att bli annorlunda. Såväl neutralitetslinjen som det nationella väl­ färdsprojektet talade mot ett svenskt deltagande. Rörande förhållandet till EKSG uttryckte Dag Hammarskjöld i december 1952 sina farhågor för en alltför nära associering med en: ...så intim anslutning till ett organ, som utgör en integrerande del av det system av samarbetsformer, som den kontinentala statsgruppen strävar att upprätta och till vil­ ket den europeiska försvarsgemenskapen och den under utarbetande varande politis­ ka överstatliga myndigheten direkt ansluter sig.173 EDC-proj ektets kollaps 1954 varigenom det försvarspolitiska samarbetet avför­ des från Gemenskapernas dagordning innebar inte någon större förändring av den svenska inställningen till Gemenskaperna. Samtidigt som Gemenskapernas politiska ambitioner ej kunde förenas med grundläggande svenska politiska principer var det ur ett handelspolitiskt per­ spektiv av stor vikt för Sverige att etablera nära kontakter med dessa nya orga­ nisationer som utgjorde en väsentlig del av det västliga handelssystem till vilket Sverige redan anslutit sig. Sverige lät därför ackreditera en samverkansdelegation vid den Höga Myn­ digheten i Luxemburg redan i december 1952. Denna delegation kom efter 1958 att ackrediteras även vid Euratom och EEG. Vidare utgjorde det aktiva svenska deltagandet i Maudlingförhandlingarna ett uttryck för den svenska viljan att undvika handelspolitisk diskriminering inom Västeuropa genom tillskapandet av en mellanstatlig struktur för ekonomisk samverkan med Gemenskaperna, utan ett deltagande i den politiska integrationsprocessen.174 Den svenska reger­ ingens besvikelse över dessa förhandlingars sammanbrott var också mycket 172 Lund University Press, Lund 1994. 173 Utrikesnämnden, memorialprotokoll A 2:6, 521204, som citerat i af Malmborg, Mikael: ”Den ståndaktiga nationalstaten - Sverige och den västeuropeiska integrationen 1945-1959”, s. 251. 174 Se vitboken ”Förhandlingarna 1956-1958 om ett europeiskt frihandelsområde", Kungl. Utri­ kesdepartementet, Stockholm 1959. 274 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 stark.175 Under de följande årtiondena kom därför frågan om att finna en accep­ tabel form för relationerna till Gemenskaperna att bli central för svenska politis­ ka beslutsfattare. 6.2.5 Nordiskt försvarssamarbete framfor nationell neutralitet? Upptrappningen av det kalla kriget under 1940-talets sista år och tillskapandet av regionala militära alliansstrukturer i Europa påkallade klarare ställningsta­ ganden även från svenska politiska beslutsfattare ifråga om landets försvarspo­ litiska relationer. Från svensk sida deklarerades uttryckligen, i februari 1948, att anslutning till något av stormaktsblocken ej utgjorde ett tänkbart vägval.176 Liksom tidigare i historien kom dock neutralitétslinjen att brytas mot tanken om inomnordisk so­ lidaritet. Denna tanke gavs konkret form i det förslag för tillskapandet av ett nordiskt försvarsförbund som presenterades av den svenska regeringen under våren 1948. Om förverkligat, hade detta inneburit ett övergivande av alliansfri­ heten men också ett alternativ till en anslutning till någon av stormaktssfärerna. Statsminister Erlander beskrev, i februari 1949, den planerade nordiska för- svarsalliansen på följande sätt: Planen pä ett skandinaviskt försvarsförbund innebar ur svensk synpunkt visserligen ett avsteg frän neutraliteten och ett betydande avsteg. Men med det program för för­ svarsförbundet, som vi frän svensk sida hela tiden hävdat, skulle detta förbund såsom helhet betraktat betyda en utsträckning av den i förhållandet utåt alliansfria zonen till att omfatta alla tre länderna. Därmed skulle huvudtanken i den svenska politiken be- varas. Grundtanken var således att Sverige, Norge och Danmark som en enhet skulle kunna upprätthålla en neutral position i en eventuell framtida stormaktskonflikt. Det centrala instrumentet för detta var ett kollektivt försvar gentemot yttre fien­ der. I det gemensamma betänkande som utarbetades av representanter för de tre nordiska staterna under hösten 1948 framgick att den tänkta hotbilden var olika former av sovjetisk aggression. I det fall en gemensam krigstida neutralitetspo­ litik skulle misslyckas knöts därför vikt vid militärt understöd från Västmakter­ na.178 Tidsmässigt kom diskussionerna rörande det nordiska försvarsförbundet att ske parallellt med den förhandlingsprocess som ledde till inrättandet av Atlant­ pakten i april 1949. Därav följde att det för Norge och Danmark förelåg en ome­ delbar valsituation rörande dessa staters försvarspolitiska positionering. 175 Angående den stora svenska besvikelsen över Maudlingsförhandlingarnas sammanbrott se af Malmborg, Mikael: ”Den ståndaktiga nationalstaten - Sverige och den västeuropeiska integratio­ nen 1945-1959”, ss. 331-334. 176 Utrikesminister Undén inför Riksdagens Första Kammare 4 februari 1948. FK Prot 1948:5, s. 27. 177 Statsminister Erlander inför Riksdagens Första Kammare, 9 februari 1949. FK Prot 1949:5, s. 18. 178 ”Den skandinaviska försvarskommitténs betänkande” citerat i SOU 1994:11 ”Om kriget kom­ mit...”, bilagedelen, ss. 35-82, spec. ss. 80-82. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 275 Danskarna och, framför allt, norrmännen ställde sig alltmer skeptiska inför det svenska förslaget. Skillnaderna i de nordiska ländernas strategiska positio­ ner, deras skilda uppfattningar om hotbilden och deras erfarenheter från världs­ kriget ledde till att någon överenskommelse inte kunde uppnås. Den tydligaste skiljelinjen tycks ha varit mellan den svenska och norska inställningen till sam­ verkan med Västmakterna: Från norsk sida hävdades att det tilltänkta försvars­ förbundet skulle vara anknutet till västsidan med avseende på materialleveranser i fred och militär samverkan i krig medan det från svensk sida hävdades att för­ svarsförbundet skulle syfta till neutralitet i händelse av krig och därför måste stå fritt från formella bindningar till Västmakterna.179 Mot bakgrund av dessa skilda inställningar sökte sig Norge och Danmark is­ tället till Atlantpakten och blev medlemmar i den västliga militäralliansen på "minimivillkor" i april 1949.180 Viljan till ett närmare inomnordiskt samarbete kom därefter att konkretiseras inom andra politikområden. Noteras skall här speciellt tillskapandet av det Nordiska rådet för allmänpolitiskt samarbete 1952,181 det ömsesidiga avskaffan­ det av passtvång 1952182 samt förverkligandet av en inomnordisk arbetsmarknad 1954.183 Initiativ till inrättande av ett nordiskt frihandelsområde, alternativt en tullunion, kom emellertid aldrig att förverkligas.184 6.2.6 Relationer till de västliga militära allianssystemen Efter 1947 kom det kalla krigets intensifiering att leda till amerikanska påtryck­ ningar för att förmå Sverige, och de övriga nordiska länderna, att militärt ansluta sig till Väst.185 Den svenska neutralitetslinjen utsattes för kritik från amerikansk sida vilket föranledde det nationella säkerhetsrådet att fastlägga följande mål för politiken gentemot Sverige: The United States should endeavour by all appropriate measures: ... To make perfectly clear to Sweden our dissatisfaction with its apparent failu­ re to discriminate in its own mind and its future planning between the West and the Soviet Union: to influence Sweden to abandon this attitude of subjective neutral- 179 SOU 1994:11 ”Om kriget kommit...”, ss. 76-77. Se även statsministerns redogörelse FK Prot 1949:5. 1801 fredstid tillåts ingen stationering av utländska trupper eller kärnvapen på norskt eller danskt territorium. Amerikansk trupp och kärnvapen kom emellertid att stationeras i Thule på Grönland. 181 Samarbetet gavs en fördragsrättslig grund först 1962 genom "Samarbetsöverenskommelse mel­ lan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige”, Helsingfors 23 mars 1962, SÖ 1962:14. 182 ”Protokoll angående passfriheten vid resor mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge”, Stockholm 14 juli 1952, SÖ 1952:27. 183 ”Överenskommelse med Danmark, Finland och Norge om gemensam arbetsmarknad”, Köpen­ hamn 22 maj 1954, SÖ 1954:34. 184 Efter Maudlingförhandlingarnas sammanbrott kom Sverige, Norge och Danmark att inleda för­ handlingar om att etablera en gemensam nordisk marknad. Denna process hade inletts inom Nord­ iska rådets ram redan 1954. Dessa planer skrinlädes emellertid i juli 1959 till förmån för inrättandet av EFTA. 185 Se Lundestad, Geir: ”America, Scandinavia and the Cold War 1945-1949”, New York 1980, ss. 343-349. 276 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 ity and look for eventual alignment with other Western Powers in such form as may be found collectively acceptable; and at the same time to refrain from forcing Sweden into an attitude which would be unnecessarily provocative towards the Soviet Uni­ on.186 Som redan framkommit var en svensk anslutning till de västliga militära allians­ systemen inte en handlingsväg som allvarligt övervägdes i ansvariga politiska kretsar i Stockholm. Den regeringsdeklaration som avgavs i februari 1948 inne­ höll ett uttryckligt avståndstagande från såväl medlemskap i något till stormak­ terna anknutet militärt allianssystem som ett tyst samförstånd om gemensamt mi­ litärt uppträdande i händelse av en konflikt.187 Detta förhindrade emellertid inte att den svenska statsmakten, parallellt med anpassningen på det ekonomiska området, kom att inleda ett försvarsrelaterat samarbete med Västmakterna. Konkret innebar detta samarbete främst ett fort­ löpande utbyte av säkerhetspolitisk information, inrättande av system för ömse­ sidig militär kommunikation, vissa materiella förberedelser för ett svenskt mot­ tagande av militärt bistånd från Västmakterna, samt förberedelser för motstånd under ockupation.188 Dessa åtgärder innebar dock inte ingående av en formell alliansförpliktelse: Sverige påtog sig ej några formella försvarsrelaterade förpliktelser som skulle fullgöras i en krigssituation och det har inte påvisats att Västmakterna utfärdade några bindande garantier för militärt stöd i händelse av ett sovjetiskt angrepp.189 Den svenska statsmaktens agerande baserades på en säkerhetspolitisk be­ dömning där Sovjetunionen utgjorde det primära säkerhetspolitiska hotet. Sam­ arbetet med västmakterna kan mot denna bakgrund beskrivas som ett försök att tillskapa en icke-förpliktande försäkring för det fall neutralitetspolitiken miss­ lyckades. De svenska beslutsfattarna var sannolikt inte heller oberörda av den ideologiska och ekonomiska samhörigheten med västmakterna: I det fall Sverige skulle komma att tvingas in i en väpnad stormaktskonfrontation skulle landet falla in i ledet på ”rätt” sida.190 Det svenska agerandet i detta sammanhang 186 ”The Position of the Unites States with respect to Scandinavia”, 2 september 1948, NSC:28/1 återgiviet i SOU 1994:11, bilagedelen s. 106. (Fetstil tillagd.) 187 Utrikesminister Undén inför Riksdagens Första Kammare 4 februari 1948. FK Prot 1948:5, s. 27. Detta uttalande citeras även i regeringsdeklarationen frän februari 1949, FK Prot 1949:5, s. 12. 188 Formerna för Sveriges militära samverkan med Västmakterna har främst utretts och analyserats av Neutralitetspolitikkommissionens betänkande ”Om kriget kommit..., Förberedelser för motta­ gande av militärt bistånd 1949-1969”, SOU 1994:11. Angående utvecklingen av utbyte av säker­ hetspolitisk information se Agrell, Wilhelm: ”Den stora lögnen”, Ordfront, Stockholm 1991 ss 121-150. 189 Detta är Neutralitetskommissionens slutsats som hitintills kommit att stå oemotsagd, SOU 1994:11, ss. 3 04-3 05. 190 Detta synsätt uttrycktes aldrig öppet av svenska regeringsföreträdare. Ett liknande dilemma rö­ rande om hur långt avstånd landet kunde hålla till de stormakter som stod dem ideologiskt närmast hade förelegat även inför det andra världskriget och då observerats bland annat av Per Albin Hans­ son. Vid ett möte med arbetarpartiernas nordiska samarbetskommitté i maj 1938 yttrade denne: Om det kommer en situation då vi inte längre kan hålla oss utanför, måste vi se till att komma på den rätta sidan. Även som neutrala måste vi tänka på vad vår naturliga ställning är. Vi måste resonera längre än neutraliteten. Som citerad i Wahlbäck, Krister: ”Neutralitet och solidaritet”, utkast pre­ senterat vid SUKK-konferens, Göteborg 961129. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 277 kan således ses som en illustration på svårigheten att förena en klar ideologisk samhörighet till en sida med en samtidig militär neutralitet. Även om detta samarbete, ur ett formellt perspektiv, således inte innebar att Sverige påtog sig förpliktelser vars fullgörande i en krigssituation varit neutrali- tesvidriga kan detta svenska agerande ifrågasättas ur ett neutralitetspolitiskt per­ spektiv: Sannolikt innebar samarbetet att svårdefinierade lojalitetsband till Väst­ makterna uppkom på olika nivåer bland politiska beslutsfattare och inom för­ svarsmakten. Det förelåg därmed en risk för att den svenska försvarsviljan gen­ temot eventuella neutralitetskränkningar från Västmakternas sida försvagades. Ur ett externt perspektiv följer att den potentiella fiendens eventuella vetskap om detta samarbete sannolikt påverkade dess uppfattning om trovärdigheten för den svenska viljan och förmågan att leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser i händelse av ett stormaktskrig i negativ riktning.19' Det skall i detta sammanhang även noteras att den amerikanska kritiken av den svenska neutralitetspolitiken successivt nedtonades för att i januari 1952 ha förbytts i en acceptans och ett er­ kännande av en svensk samarbetsvilja.192 6.2.7 En svensk neutralitetsdoktrin relaterad till Haagkonventionernas regler Den grundläggande svenska utrikespolitiska doktrinen: ”alliansfrihet i fred syf­ tande till neutralitet händelse av krig”, kom således, under 1940-talets sista år, att anpassas till den rådande stormaktsbalansen. Detta var en självvald politisk doktrin som dock tydligt relaterades till ett folkrättsligt definierat begrepp, neu­ tralitet visavi sinsemellan stridande stater. Liksom i tidigare historiska skeden kom den svenska statsmakten aldrig att överväga att påta sig någon internatio­ nell förpliktelse om att upprätthålla permanent neutralitet eller att söka tillskapa internationella garantier för landets neutralitet i händelse av krig. I en motion, framlagd av riksdagsmän tillhöriga Sveriges Kommunistiska Parti 19 5 6193, före­ slogs att Riksdagen skulle begära att regeringen inledde förhandlingar med ut­ anförstående stater i syfte att erhålla ett uttryckligt erkännande av, samt garantier för, svensk neutralitet. Denna motion avslogs. Argumentationen för avslaget av denna motion demonstrerade en bred politisk uppslutning kring viljan att bevara 191 Med all sannolikhet var den sovjetiska statsledningen medveten om att det förekom ett försvars- relaterat samarbete mellan Sverige och Västmakterna. Hur detta påverkade sverigebilden bland sä­ kerhetspolitiska beslutsfattare i Kreml är emellertid osäkert. Tvä sinsemellan motsatta effekter är i princip tänkbara: Om det svenska försvaret uppfattades som en integrerad del av NATO, och Sverige därmed som en potentiell fiende, kan samarbetet ha resulterat i en minskad sovjetisk benä­ genhet att respektera en deklarerad svensk neutralitet under ett stormaktskrig. Samtidigt kan emel­ lertid föreställningen om ett försvarssamarbete mellan Sverige och västmakterna ha verkat av­ skräckande och därmed ökat Sveriges möjligheter att undgå ett sovjetiskt angrepp. Jämför SOU 1994:11, s. 306. 192 ”Report to the NSC on the Position of the United States with respect to Scandinavia and Fin­ land”, 8 januari 1952, NSC:121 återgivet i SOU 1994:11, bilagedelen s. 111. 193 Motion FK 1956:402, AK 1956:476. 278 Västeuropeisk Integration och permanent neutralitet 1945-1989 landets framtida handlingsfrihet samtidigt som neutralitetspolitikens stadigva­ rande karaktär underströks. Utrikesutskottet anförde: Ingen tvekan råder vare sig inom eller utom landet, om de svenska statsmakternas fö­ resats att fasthålla vid deras självvalda politik att icke genom anslutning till något av stormaktsblocken förminska möjligheten för vårt land att icke indragas i en eventuell stormaktskonflikt. Denna politik är på alla håll väl känd. Den har rönt växande för­ ståelse och respekt. Vore motionärernas syfte begränsat till ett understrykande av denna politik skulle icke mer vara att säga från utskottets sida än att motionerna som överflödiga icke krä­ va åtgärd från riksdagen. Men motionärerna avse något helt annat. Deras förslag innefattar en permanent bindning av svensk utrikespolitik för varje tänkbart läge i en oförutsebar framtid och därtill att ställa denna bindning under garanti av ett antal främmande makter. En omläggning av denna art av vår utrikespolitik finner utskottet icke vara vare sig påkallad av nu rådande läge eller innebära ett ändamålsenligt tillgodoseende för framtiden av svenska intressen. En dylik omläggning bör av riksdagen avböjas med uttryckligt vidhållande av de grundsatser för Sveriges utrikespolitik som regering och riksdag, med stark förankring inom svensk folkmening, anslutit sig till och som de utan vacklan böra fullfölja.194 Huvudlinjen i denna argumentation är i stort sett identisk med den som anfördes då liknande motioner avslogs 40 år tidigare.195 Den dubbelhet i den svenska neu- tralitetsdoktrinen som etablerats kring sekelskiftet vidmakthölls således konse­ kvent. Den grundläggande svenska utrikespolitiska hållningen, alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av krig bekräftades som en medvetet självald politik vilken de politiska beslutsfattarna stod fria att överge när de så önskade. I syfte att ge neutralitetspolitiken en erfoderlig internationell trovärdighet, trots avsaknaden av konstitutionellt skydd eller en internationell förpliktelse/ga- ranti för dess fortbestånd, fanns emellertid ett uppenbart behov för statsmakterna att poängtera dess stadigvarande karaktär och relation till det folkrättsliga neu- tralitetsbegreppet. I fredstid innebar detta en självpåtagen suveränitetsinskränk- ning såtillvida att förpliktelser vars verkställighet i en krigssituation riskerade att komma i konflikt med neutralitetsrätten var uteslutna. Redan i februari 1949, ef­ ter det att förhandlingarna om ett nordiskt försvarsförbund brutit samman, påpe­ kade regeringen: När man talar om neutralitet under fredstid, kan man blott mena, att en stat, som vill eftersträva att under krig hålla sig utanför konflikten, icke i fredstid binder sin handlingsfrihet genom alliansfördrag, som omöjliggöra neutralitet i krigstid.196 Ett än tydligare exempel på detta finns i det tal Tage Erlander höll inför svenska metallarbetareförbundet 1961: I den svenska diskussionen har stundom skymtat den ståndpunkten, att vi inte behö­ ver följa samma linje som [Schweiz och Österrike] eftersom de till skillnad från 194 1 95 6 UU:3, ss. 1-2. (Fetstil tillagd.) 195 Se ovan under II.3.2.4. 196 FK Prot 1949:5, s. 19, (Fetstil tillagd.) 6. Schweiz, Sverige och Österrike 279 Sverige inskrivit neutraliteten i sina konstitutioner och att Schweiz' neutralitet är er­ känd och garanterad av stormakterna. Detta måste bero på en missuppfattning av vår politik. Denna rent formella skillnad kan inte anses innebära, att Sverige skulle ha större rörelsefrihet när det gäller tolkningen och tillämpningen av neutralitetspoliti­ ken.197 Utan att vara förpliktigad därtill kom således Sverige, i syfte att skapa en nöd­ vändig trovärdighet för dess grundläggande utrikespolitiska hållning, att påta sig samma neutralitetsrättsligt relaterade fredstida suveränitetsbegränsningar som de jure permanent neutrala stater.198 De krav som kan härledas från neutralitetsrätten kom därmed att utgöra en yttre ram för den närmare definitionen av den fredstida neutralitetspolitikens innehåll. Detta innebar emellerid inte att landet därmed på något sätt iklätt sig en skyldighet att ej, när det så önskade, överge neutralitetspolitiken. Så länge som Sverige inte av eget val överger denna politiska grundprincip kan landet således karaktäriseras som en de facto permanent neutral stat. I syfte att stärka denna politiks trovärdighet kom dess stadigvarande karaktär gång efter annan att understrykas. Under de följande årtiondena kom detta till uttryck i officiella uttalanden som att: Neutralitetspolitiken förutsätter att omvärlden kan hysa förtroende för vår vilja att orubbligt hålla fast vid den valda utrikespolitiska linjen.199 Eller som en naturpoetisk variation på samma tema: Omvärlden måste kunna lita på orubbligheten i vår strävan: Neutraliteten är fast som svenska graniten.200 6.3 Neutraliseringen av Österrike Dubbelmonarkin Österrike-Ungerns militära sammanbrott under det första världskrigets sista år ledde till det multietniska habsburgska imperiets sönderfall i ett antal suveräna nationalstater. Med Wien som huvudstad utropades, i novem- 197 ”Anförande av statsminister Erlander vid Svenska Metallindustriarbetarförbundets kongress”, 22 augusti 1961, Uf 1961, ss. 108-121, s. 118. Jämför även utrikesminister Nilsson i ett tal i Upp­ sala 11 november 1969: När vi säger att vi själva bestämmer innebörden i vår neutralitetspolitik ligger här inbyggd en viss självklar begränsning i vår handlingsfrihet, nämligen den gräns som neutraliteten folkrättsligt uppställer. Citatet är hämtat ur Nilsson, Torsten: ”Åter Vietnam”, Tidens förlag, Kristianstad 1981, s. 164-168, s. 164. 198 Ett konkret exempel pä neutralitetsrättens formativa inverkan över svensk utrikespolitik åter­ finns i regeringens agerande 1969 rörande ekonomiskt bistånd till Nordvietnam. En utfästelse om ekonomiska stödåtgärder hade givits av utrikesminister Nilsson i ett tal vid den socialdemokratiska partikongressen 30 september 1969. Efter auktoritativa påpekanden om att utbetalningar av offent­ liga subsidier och krediter till en krigförande stat står i strid med de förpliktelser som åvilar en neu­ tral stat kom emellertid biståndsinsatserna att skujutas framåt i tiden och genomföras först efter krigsslutet. Se Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk säkerhetspolitik”, ss. 80-84. Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitetspolitikens trovärdighet”, SvJT 1986, ss. 191-205, ss. 227-228. 199 Interpellationssvar lämnat av statsminister Erlander 24 november 1959, AK Prot 1959:27, s. 6. 200 ”Svensk säkerhetspolitik - mål och medel, anförande av Pierre Schori vid Rikspolisstyrelsen”, 7 november 1988, Uf 1988, ss. 64-71, s. 71. 280 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 ber 1918, en österrikisk republik, vilken omfattade merparten av dubbelmonar­ kins tysktalande delar. Genom St Germainfördraget,201 från september 1919, mellan segrarmakterna och den österrikiska republiken, gavs den nybildade republiken en marginell po­ sition i det nya internationella system som skulle baseras på bildandet av Natio­ nernas Förbund.202 Som dubbelmonarkins efterträdare ålades republiken Österrike att erkänna sin del av krigsskulden203 och fredsvillkoren innebar en skyldighet att utbetala krigsskadestånd till segrarmakterna samt att acceptera strikta rustningsbegräns- ningar.204 Vidare lade St Germainfördraget hinder i vägen för den mest ome­ delbara av den nya republikens utrikespolitiska målsättningar, att få till stånd en politisk union med Weimarrepubliken. En sådan alltysk förening hade, ge­ nom traktatens artikel 88, gjorts beroende av godkännande från NF:s rådsför- samling, vilket i praktiken innebar ett förbud mot tillkomsten av ett ”Stortysk­ land”.205 Den österrikiska republiken, som skapats av ”vad som blivit över” vid styck­ ningen av dubbelmonarkin, mötte snart problem i sitt sökande efter en stabil grundval för dess fortsatta existens. Den österrikiska ekonomin hade under dub­ belmonarkin varit baserad på tillgången till en mycket stor intern marknad. I av­ saknad av denna hemmamarknad blev den nya republiken snart beroende av ekonomiskt stöd och därmed stormakternas finansiella välvilja. Dessa ekono­ miska problem förstärktes i början av 1930-talet under trycket av världsdepres- sionen. Skulden för den höga arbetslösheten och den galopperande inflationen lades bland allmänheten på de villkor som dikterades av St Germainfördraget och republikens legitimitet undergrävdes successivt. Liksom i Tyskland och Ita­ lien banade denna utveckling vägen för de demokratiska institutionernas sam­ manbrott och tillkomsten av en nationell borgerlig diktatur 1934.206 Under mellankrigstiden, innan det demokratiska systemet brutit samman 1933-1934, övervägdes inom republikens politiska kretsar möjligheten för Öst­ errike att uppta permanent neutralitet. Bland många av republikens anhängare sågs detta som en förnuftig utrikespolitisk grundval för ett litet demilitariserat land i Europas geografiska centrum. Dessa idéer som förespråkade en anpass- 201 Fördraget återfinns återgivet i Israel, Fred, L: ”Major Peace Treaties of Modern History”, ss. 1535-1726. 202 NF-stadgan inkluderades i St Germain-fördraget, artiklarna 1-26. Österrike inträdde som med­ lem i NF 1920. 203 St Germainfördraget, artikel 177. 204 St Germainfördraget, artikel 118-159. 205 Den österrikiska nationalförsamlingen beslutade redan i februari 1919 om ingående av en poli­ tisk union med den tyska republiken. Samma år fattade också den tyska nationalförsamlingen beslut om att aktivt verka för Österrikes anslutning till Tyskland. Förverkligandet av denna unionstanke hejdades dock av segrarmakternas misstänksamhet mot tillkomsten av ett nytt Stortyskland. Även den österrikiska regeringens planer om att inrätta en tullunion mellan Österrike och Tysk­ land 1931 fick uppges som en följd av opposition från främst Frankrike och Tjeckoslovakien. 206 Se vidare i Tingsten, Herbert: ”Den nationella diktaturen”, ss. 146-248. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 281 ning till mellankrigstidens geopolitiska verklighet omsattes emellertid inte till konkreta åtgärder.207 Den första österrikiska republikens slutliga sammanbrott manifesterades ge­ nom de tyska truppernas intåg i mars 1938, efter vilket Österrike kom att utgöra ”Ostmark” inom ett nationalsocialistiskt Stortyskland. 1945 utgjorde således Österrike en del av det slagna Tredje Riket. 6.3. / Det ockuperade Österrike Redan vid utrikesministermötet i Moskva i november 1943 hade de allierade makterna förbundit sig att verka för återupprättandet av en självständig österri­ kisk stat efter krigsslutet: [The Allied Governments]... are agreed that the first free country to fall victim to Hit­ lerite aggression, shall be liberated from German domination. They regard the annex­ ation, imposed upon Austria by Germany on March 15th 1938, as null and void. They consider themselves as in no way bound by any changes in Austria since that date. They declare that they wish to see reestablished a free and independent Austria, and thereby to open the way for the Austrian people themselves, as well as those neigh­ boring states which will be faced with similar problems, to find that political and eco­ nomic security which is the only basis for lasting peace. Austria is reminded, howe­ ver, that she has a responsibility which she cannot evade for participation in the war on the side of Hitlerite Germany, and that in the final settlement account will inevita­ bly be taken of her own contribution to her liberation.208 I de allierade staternas ögon var Österrike således såväl ett offer för tysk expan­ sion som en del av de slagna axelmakterna.209 Redan kort efter den röda arméns intåg i Wien i april 1945 inrättades en pro­ visorisk nationell österrikisk regering under ledning av den förutvarande tal­ mannen i den första republikens sista folkvalda parlament, socialdemokraten Karl Renner. Denna regering, som tillkom under sovjetiskt överinseende, utfär­ dade snart en självständighetsförklaring för återupprättandet av en demokratisk österrikisk republik. 1920 års konstitution återupptogs och alla formella förbin­ delser med Tyskland förnekades.210 Detta förhindrade emellertid inte att det, liksom i Tyskland, etablerades en ockupationsregim och landet delades i fyra ockupationszoner, Wien i fyra sek­ torer och huvudstadens centrum under gemensam kontroll av de fyra allierade 207 Den främsta anledningen till detta var att en neutralisering hade stått i strid med den politiska målsättningen om att ingå en union med Weimarrepubliken. Verdross, Alfred: ”The Permanent Neutrality of Austria”, Verlag für Geschichte und Politik, Wien 1978, ss. 21-23. 208 ”Declaration on Austria”, 1 november 1943, återgiven i ”A Decade of American Foreign Policy; basic documents 1941-1949”, s. 11. 209 De allierade ansåg sig därmed ha rätt att utkräva krigsskadestånd från Österrike. Med undantag för tyska tillgångar i Österrike kom emellertid kravet på krigsskadestånd att efterskänkas av de al­ lierade. ”The Potsdam Conference: Protocol of the Proceedings”, Berlin 1 augusti 1945, artikel VII. Protokollet återfinns återgivet i ”A Decade of American Foreign Policy; basic documents 1941- 1949”, ss. 34-47. 210 Stadler, Karl, R: ”Austria”, Praeger publishers, New York & London 1971, s. 255. 282 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 segrarmakterna. För administrationen av Österrike som helhet tillsattes i juli 1945 en gemensam ockupationsmyndighet vars främsta uppgift var att söka samordna de fyra ockupationsmakternas aktiviteter i de skilda zonerna och sek­ torerna.211 Splittringen mellan Sovjetunionen och de Västallierade medförde dock att den provisoriska regeringen i de senates ögon uppfattades som en marionettre­ gering kontrollerad från Moskva och behandlades därför med misstänksam­ het.212 Under hotet om att ytterligare en provisorisk österrikisk regering skulle komma att inrättas i de västra ockupationszonerna, vilket riskerade att medföra en definitiv delning av Österrike, gjorde Rennerregeringen framgångsrika dip­ lomatiska ouvertyrer gentemot Västmakterna och lyckades under hösten 1945 få sin auktoritet utvidgad till att omfatta hela Österrike.213 Allmänna val genomför­ des i november 1945 vilka ledde till bildandet av en koalitionsregering, domine­ rad av socialdemokraterna och det österrikiska folkpartiet.214 Denna regering er­ kändes av alla de fyra ockupationsmakterna som Österrikes enda legitima reger­ ing med legislativ makt över samtliga ockupationszoner.215 Dess egentliga maktbefogenheter var dock i praktiken beroende av godkännande från ockupa- tionsmyndigheten. En nationell regering hade bildats men Österrike fortfor att vara en ockuperad stat och utarbetandet av en överenskommelse för ockupatio­ nens hävande var blockerat på grund av de tilltagande menings skiljaktigheterna mellan ockupationsmakterna. Innan Stalins död i mars 1953 hölls över 250 resultatlösa förhandlingssessio- ner i syfte att utarbeta ett statsfördrag för ockupationens hävande och hotet om en permanent delning av Österrike syntes vara nära att förverkligas.216 De ökade spänningarna mellan stormakterna återspeglades också inom landets gränser. Den österrikiska regeringen accepterade 1947 erbjudandet om amerikanskt eko­ nomiskt bistånd inom ramen för Marshallplanen och inträdde därmed som med­ lem i OEEC. De ekonomiska reformer som följde i Marshallplanens spår, föran­ ledde dock sovjetiska protester samt att den ende kommunisten i regeringen av­ gick.217 I oktober 1950 utnyttjades den tilltagande bristen på livsmedel, arbets­ lösheten och den höga inflationen som grogrund för ett kommunistiskt kuppförsök med målet att omvandla den östra ockupationszonen till en ”socia­ listisk folkrepublik”.218 Det kommunistiska partiets uppmaningar till en general- 211 ”Agreement Between the United States, the Union of Soviet Socialist Republics and the United Kingdom and the provisional Government of the French Republic”, 9 juli 1945, återgivet i ”A De­ cade of American Foreign Policy; basic documents, 1941-1949”, ss. 610-613. 212 Kreisky, Bruno: ”Austria Draws the Balance”, Foreign Affairs, 1959, ss. 269-281, s. 270. 213 Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, Siegler & Co Verlag für Zeitarchive, Wien 1967, s. 7. 214 Se Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, s. 8. 215 ”Recognition of the Austrian Government by the Allied Council in Austria”, 7 januari 1946, återgiven i ”Department of State Bulletin”, 20 januari 1946 s. 81. 216 Se Larson, Debora, Welsh: ”Crisis Prevention and the Austrian State Treaty”, IO 1987, ss. 25- 60, s. 34. 217 Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, s. 12. 218 Kreisky, Bruno: ”Austria Draws the Balance”, Foreign Affairs 1959, ss. 269-281, s. 271-272. Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, ss. 15-16. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 283 strejk följdes emellertid inte av de huvudsakligen socialdemokratiska fackfören­ ingarna och den österrikiska regeringen lyckades, med framgång, att övertyga Västmakterna att avstå från att intervenera med militära medel. 6.3.2 Spelet om statsfo rd raget Mot bakgrund av stormakternas rivaliserande ambitioner syntes den österrikiska regeringens position i ett längre tidsperspektiv vara ohållbar. För såväl Öst som Väst var det av stort intresse att undvika att motståndaren erhöll kontroll över det strategiskt viktiga Österrike. I Sovjetunionen befarades att ett fritt Österrike skulle komma att inlemmas i NATO, medan västmakterna fruktade att ett själv­ ständigt Österrike snart skulle falla offer för ett pro-sovjetiskt maktövertagande. Som en formel för att bringa ockupationen till ett slut började den österrikiska regeringen förespråka en permanent neutralisering av Österrike. Genom att på detta sätt garantera att ett fritt Österrike i militärt hänseende skulle komma att stå utanför öst-västkonflikten hoppades regeringen i Wien att kunna överbiygga motsättningarna mellan ockupationsmakterna och därmed förhindra en perma­ nent delning av nationen. Grannlandet Schweiz användes som ett attraktivt ex­ empel för denna lösning som redan 1947 presenterades i partiprogrammen för såväl SPÖ som ÖVP.219 Tanken om en neutralisering av Österrike framfördes till ockupationsmakterna vid Berlinkonferensen, 25 januari-18 februari 1954, där den österrikiska delegationen uttryckte: It is the desire of the Austrian people to live in peace and friendship with all nations. Austria has no intention to join any military alignment220 De amerikanska reaktionerna på förslaget om en neutralisering av Österrike var dock kyliga då detta bedömdes vara en eftergift för sovjetiska intressen. Någon lösning på frågan om Österrikes framtid uppnåddes inte heller vid Berlinkonferensen då Sovjetunionen sammankopplade frågan om Österrikes framtid med en lösning av den ”tyska frågan”. Enligt den sovjetiska synen var tillkomsten av ett fredsavtal med det Tredje Riket, innebärande Tysklands demi- litarisering och neutralisering, en förutsättning som måste uppfyllas innan ock­ upationstrupperna i Österrike kunde dras tillbaka.221 Från sovjetisk sida använ­ des således Österrike i det längsta som ”gisslan” i syfte att förhindra en västtysk upprustning och i december 1954 hotade regeringen i Kreml att avbryta förhand­ lingarna om utformningen av ett statsfördrag i det fall Parisöverenskommelsen rörande Västtysklands inträde i NATO ratificerades.222 219 Verdross, Alfred: ”The Permanent Neutrality of Austria”, s. 24. 220 Department of State Bulletin, 1954:766, ss, 318-319 (Fetstil tillagd.) Se även Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, ss. 19-20. 221 Angående Berlinkonferensen 1954 se Allard, Sven: ”Ryskt utspel i Wien”, Norstedts, Stock­ holm 1965, ss. 118-124. Se även Larson, Debora, Welsh: ”Crisis Prevention and the Austrian State Treaty”, IO 1987, ss. 25-60, ss. 42-44. 222 Se ovan under Ш.4.2. 284 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Då detta ändå skedde förändrades emellertid den sovjetiska positionen. Re­ dan i februari 1955 deklarerade utrikesminister Molotov i ett tal inför Högsta Sovjet att den ständiga fördröjningen av tillkomsten av ett österrikiskt statsför- drag var olycklig. Molotov menade dock att säkra garantier för att förhindra så­ väl en framtida ”Anschluss” mellan Tyskland och Österrike som ett österrikiskt deltagande i någon militärallians måste utarbetas.223 En österrikisk delegation inbjöds kort därefter till Moskva för överläggningar. Den sammankoppling mel­ lan Tysklands status och frågan om Österrikes framtid som tidigare hävdats av Sovjetunionen saknade nu aktualitet. Rörande Tyskland strävade nu Sovjetuni­ onen efter att förmå den västtyska regeringen att acceptera tanken om en fören­ ing av de båda tyska staterna under villkor om att ett enat Tyskland också måste vara ett neutralt Tyskland. Diplomatiska förbindelser med regeringen i Bonn etablerades och den föreslagna neutraliseringen av Österrike ansågs kunna tjänstgöra som ett pedagogiskt exempel för den politiska opinionen i Förbunds­ republiken.224 Den sovjetiska attitydförändringen i denna fråga har tillskrivits många olika orsaker som har sin grund i både de inrikes förändringarna efter Stalins död och en omvärdering av de sovjetiska utrikespolitiska målsättningarna. På det diplo­ matiska planet underströks den nya sovjetiska, ”post-stalinistiska”, utrikespoli­ tiska linjen som baserades på doktrinen om fredlig samexistens snarare än kri­ gets oundviklighet. Även om Förbundsrepubliken inte kunde förmås att lämna NATO för att få till stånd en förening med Östtyskland bedömdes det som stra­ tegiskt fördelaktigt från sovjetisk sida att Österrike neutraliserades. Upprättan­ det av ett permanent neutralt Österrike innebar att de västallierade staternas trup­ per måste lämna österrikiskt territorium och att en neutral kil slogs in i NATO- blocket mellan den Tyska Förbundsrepubliken och Italien.225 Konsultationerna i Moskva mellan den österrikiska regeringen och ledarna i Kreml utmynnade i ett memorandum dagtecknat 15 april 1955.226 I detta ned­ tecknades en politisk överenskommelse om att Österrike, i samband med till­ komsten av ett statsfördrag, skulle avstå från att ansluta sig till någon militäral­ lians och ej medge upprättandet av utländska militära baser inom dess territori­ um. Dessutom innehöll memorandumet en förpliktelse för Österrike att avge en deklaration 223 Allard, Sven: ”Ryskt utspel i Wien”, ss. 172-175. Se även Siegler, Heinrich: ”Österreichs Sou­ veränität, Neutralität, Prosperität”, s. 21. 224 Neutraliseringen av Österrike kom att användas i den sovjetiska propagandan gentemot Tysk­ land. En ledare i Pravda behandlade frågan om en tysk neutralisering och pekade pä att ”om det lilla Österrike med sina 7 000 000 invånare inte bara undvek att förlora sin frihet, utan tvärtom stärkte den, varför måste då den Tyska Förbundsrepubliken avvisa en sådan politik? Varför måste den bi­ dra med stora summor till kapprustningen och begränsa sin suveränitet till förmån för västmakter­ nas militärallians”, som citerat i Larson, Debora, Welsh: ”Crisis Prevention and the Austrian State Treaty”, IO 1987, ss. 25-60, s. 53. Översättning av P. C. 225 Se vidare i Allard, Sven: ”Ryskt utspel i Wien”, ss. 219-240. 226 Moskvamemorandumet är i helhet återgivet i Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neu­ tralität, Prosperität”, s. 283. En översättning till engelska återfinns i AJIL 1955, Official Docu­ ments, ss. 191-194. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 285 ...in a form which will obligate Austria internationally to practice in perpetuity a neutrality of the type maintained by Switzerland.227 Den förutsedda österrikiska neutralitetsdeklarationen skulle, enligt memorandu­ mets villkor, underställas det österrikiska parlamentet för godkännande omedel­ bart efter det att ett statsfördrag för ockupationens hävande undertecknats. Den österrikiska regeringen förband sig vidare att därefter vidta nödvändiga åtgärder för att erhålla internationellt erkännande av Österrikes status som en permanent neutral stat. Den sovjetiska regeringen förband sig å sin sida att utan dröjsmål underteck­ na statsfördraget och att därefter dra tillbaka ockupationsstyrkorna. Vidare för­ klarade sig den sovjetiska statsledningen att den var ...prepared to participate in a guarantee by the four powers of the inviolability and integrity of the Austrian State Territory - according to the model of Switzerland. Den schweiziska positionen utgjorde således en överenskommen mall för ut­ formningen av Österrikes framtida ställning. I Washington accepterades en neutralisering av Österrike då ett tillbakadra­ gande av den röda armén från österrikiskt territorium ansågs försvaga Sovjetu­ nionens strategiska position i Europa. Vidare ansågs neutraliseringen av Öster­ rike kunna innebära en ur amerikansk synpunkt eftersträvansvärd förebild för den politiska utvecklingen i Östeuropa.228 I och med överenskommelsen i Moskva hade hindren för tillkomsten av ett statsfördrag undanröjts. Det dokument som fastlade villkoren för hävandet av ockupationen av Österrike kunde därmed undertecknas i Wien redan i mitten av maj 1955.2-9 Fördraget innehöll inte någon referens till Österrikes permanenta neutralitet men återupprättade Österrike som en suverän stat230 vilken därmed givits förmågan att uppta en permanent neutral ställning. Samma dag som de sista ockupationsstyrkorna lämnade Österrike antog det österrikiska parlamentet, i överensstämmelse med Moskvaöverenskommelsen, ett tillägg till konstitutionen231 med innebörden att landets permanenta neutrali­ tet etablerades som en grundlagsskyddad princip: ARTICLE I (1) For the purpose of the permanent maintenance of her external independence and for the purpose of the inviolability of her territory, Austria of her own free will 227 Fetstil tillagd. 228 Larson, Debora, Welsh: ”Crisis Prevention and the Austrian State Treaty”, IO 1987, ss. 25-60, ss. 47-49. Denna amerikanska förutsägelse kom i viss män att materialiseras: 1956 deklarerade den ungerske premiärministern Imre Nagy att landet utträdde ur Warszawapakten för att inta en perma­ nent neutral position visavi stormakterna. 229 Statsfördraget, ”Austrian Peace Treaty”, Wien 15 maj 1955, 217 UNTS 223. 30 Statsfördraget innebär dock att Österrike hade att acceptera en serie begränsningar i dess suve­ ränitet varav de mest betydelsefulla var; artikel 4 Förbud mot 'Anschluss '; artikel 9 Upplösning av nazistiska organisationer', artikel 12 Förbud för medlemmar i nazistiska organisationer och vissa andra personkategorier att tjänstgöra i den österrikiskaförsvarsmakten; artikel 13 Förbud mot vissa vapentyper samt artikel 16 Förbud relaterat till civila luftfarkoster av tysk och japansk tillverkning. 231 ”Bundesverfaßungsgesetz vom 26 Okt 1955 über die Neutralität Österreichs”, BGBl 211/1955. 286 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 declares herewith her permanent neutrality which she is resolved to maintain and de­ fend with all the means at her disposal. (2) In order to secure these purposes Austria will never in the future accede to any military alliance nor permit the establishment of military bases of foreign states on her territory. ARTICLE II The Federal Government is Authorized to enact appropriate legislation.232 Alla de stater som upprätthöll diplomatiska förbindelser med Österrike, däri­ bland de fyra ockupationsmakterna, notifierades om innehållet i denna konstitu­ tionella lagstiftning i början av november och ett brett internationellt erkännande av Österrikes permanenta neutralitet erhölls mycket snart.233 Neutraliseringen av den andra österrikiska republiken utgör således ett tyd­ ligt modernt exempel på hur permanent neutralitet kan användas som ett instru­ ment för en mindre geostrategiskt utsatt stat att upprätthålla en suverän ställning i en utpräglad maktbalanssituation.234 Valet att associera sig med det ena eller andra blocket var aldrig en möjlig lösning för Österrike då ett sådant handlande med all säkerhet hade lett till landets delning. De båda stormakternas sinsemel­ lan ömsesidigt uteslutande ambitioner rörande Österrike etablerade emellertid ett utrymme för handling. Ett neutralt Österrike var en acceptabel lösning både för Öst och Väst; den innebar att ingendera parten uppnådde sin egen primära målsättning att inlemma Österrike i den egna maktsfären, men åtminstone för­ hindrades rivalen från att uppnå detta mål. 6.3.3 En nationell neutralitetsdoktrin Moskvaöverenskommelsen, som utgjorde grunden för neutraliseringen av Österrike, hade inte karaktären av ett mellanstatligt avtal utan var en politisk överenskommelse med innebörden att Sovjetunionens undertecknande av stats- fördraget gjordes beroende av att Österrike omedelbart efter fördragets slutande utfärdade en ensidig deklaration om permanent neutralitet. Då statsfördraget inte innehöll några som helst referenser till Österrikes framtida neutralitet måste upptagandet av denna position ses som en ensidig handling av en suverän stat. Österrike kan därmed beskrivas som självneutraliserat till följd av en internatio­ nell politisk överenskommelse. Genom den internationella notifikationen av beslutet om att uppta en perma­ nent neutralitet, och det följande internationella erkännandet av detta beslut, an­ sågs dock att en folkrättslig förpliktelse för Österrike att vidmakthålla en perma­ nent neutral position uppkommit. 232 Officiell översättning till engelska publicerad i ”The Constitution of Austria”, Manz Verlag, Wien 1983, s. 143. 233 Verdross, Alfred: ”The Permanent Neutrality of Austria”, s. 28. Kunz, Josef, L: ”Austria's Per­ manent Neutrality”, AJIL 1956, ss. 418—425. En förteckning över de 61 stater som omedelbart er­ kände Österrikes ställning som en permanent neutral stat återfinns i Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, s. 32. 234 Jämför Morgethau, Hans: ”Politics among Nations”, ss. 175-177. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 287 Enligt den officiellt utgivna doktrinen var Österrike därmed folkrättsligt för­ hindrat att ensidigt vidta handlingar vilka innebar att den permanenta neutralite­ ten övergavs.235 Den österrikiska doktrinen på detta område kom framförallt att utvecklas av professor Alfred Verdross som konsekvent framhöll analogin till Schweiz position ifråga om de speciella förpliktelser Österrike hade att iakttaga som en permant neutral stat.236 I samband med Österrikes anslutning till FN 1955 publicerade Verdross ock­ så en koncis, men långt ifrån uttömmande, sammanfattning av de förpliktelser och rättigheter som ansågs följa av permanent neutralitet: 1. The permanently neutral state is bound to obey the international rules of neutrality during a war between other countries. 2. It is not only entitled, but also obliged, to defend its own territory by all means against any foreign attack. Permanent neutrality therefore must be armed neutral­ ity. 3. It may not enter into any obligations in peacetime which may involve it in war. It is not allowed to make treaties of alliance, assistance, protection or guarantee with other nations. It must not allow other states to erect military bases on its territory, as it may thereby be involved in war. 4. It may however, apply to other powers for a guarantee of the integrity of its own territory. 5. It is absolutely free in its domestic and foreign policy as far as it has no other agree­ ments. 6. In particular it is not bound to observe an ideological neutrality. Freedom of speech and press will not be restrained by permanent neutrality.237. Referensen till Schweiz position kom dock inte att tolkas bokstavligt och ledan­ de österrikiska politiker, bland annat Bruno Kreisky, pekade på att den österri­ kiska neutraliseringen präglades av unika historiska omständigheter vilka skilde sig mycket från de som gav upphov till neutraliseringen av Schweiz.238 Inom de givna folkrättsliga ramarna kom den österrikiska neutralitetspolitiken att utveck- 235 Se speciellt Verdross, Alfred: ”The Permanent Neutrality of Austria”, s. 30, Detta arbete utgavs i en första upplaga 1958 inom ramen för det österrikiska utbildnings- och kulturdepartementets verksamhet och på uppdrag av det österrikiska utrikesdepartementet. Det har därefter uppdaterats vid ett flertal tillfällen och översatts till de flesta större språk. Fram till slutet av 1980-talet kom den­ na uppfattning att vara gängse i den folkrättsliga doktrinen se som exempel Kunz, Josef, L: ”Aus­ tria's Permanent Neutrality”, AJIL 1956, ss. 418-425. Schweitzer, Michael: ”The Status of Neu­ trality in a United Europe” i Huber, Stefan; Esterbauer, Fried red: ”The European Neutrals, the Council of Europe and the European Communities”, Wilhelm Braumüller, Wien 1988, ss. 25-33, s. 26. Neuhold, Hanspeter: ”The Group of the N+N Countries Within the CSCE Process” i Neu- hold, Hanspeter, red. ”CSCE: N+N Perspectives, Wilhelm Braumüller, Wien 1987, ss. 23-36, s. 24. Neuhold Hanspeter: ”Permanent Neutrality in contemporary international relations: a compa­ rative perspective”, Irish Studies in International Affairs 1982, ss. 13-26, s. 18. Luif, Paul: ”Neu­ tralitet modell Österrike - och svenska missuppfattningar”, IS 1985:6, ss. 13-16. 236 Verdross, Alfred: ”The Permanent Neutrality of Austria”, ss. 41 -46. 237 Verdross, Alfred: ”Austria's Permanent Neutrality and the United Nations Organisation”, AJIL 1956, ss. 61-68, ss. 63-64. 238 Se Kreisky, Bruno: ”Austria Draws the Balance”, Foreign Affairs, 1959, ss. 269-281. 288 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 las självständigt utifrån ett nationellt perspektiv där den direkta kopplingen mel­ lan det kalla kriget och Österrikes permanenta neutralitet underströks. 6.3.4 Inträde i FN Redan i statsfördragets preambeltext fastlades att: Whereas the Allied and Associated powers and Austria are desirous for the purposes of concluding the present Treaty to serve as the basis of friendly relations between them, thereby enabling the Allied and Associated Powers to support Austria's appli­ cation for admission to the United Nations Organization. Österrikes medlemskap i FN var därmed förutsett av de stater som snart skulle komma att erkänna Österrikes permanenta neutralitet. I samband med att stats- fördraget undertecknades skingrade den österrikiske utrikesministern Leopold Figl alla eventuella tvivel om att Österrike skulle komma att ansöka om FN- medlemskap: Austria will now take its place in the great family of of nations as a free and sovereign State and will spare no effort in participating actively in the global organizations to make its contribution for international understanding and peace.239 Österrike inträdde som medlem i Förenta Nationerna i december 1955.1 den öst­ errikiska doktrinen löstes den potentiella konflikten mellan de neutralitetsrätts- liga förpliktelserna och de skyldigheter som följer av FN-stadgan på ett sätt som i stora delar påminner om den argumentation som låg till grund för Schweiz in­ träde i Nationernas Förbund 1919: .. .the great Powers have declared their willingness to recognize the neutrality of Aus­ tria. At the same time they are prepared to support Austria's application for admission to the United Nations Organization, as they have acknowledged that it is a greater contribution to peace for a state which is situated between the two big power blocs to maintain its neutrality than to join one of the blocs. It is therefore apparent that the neutrality of a state is justified if such neutrality supports the interests of peace and not selfish motives. For this reason Switzerland had a special position in the League of Nations. The same reasons may be applied to Austria, if she wants to become a Member of the United Nations Organization but remain a permanently neutral sta­ te.... The main objective of the United Nations Organization is the maintenance of peace. All provisions, therefore, of the Charter which support this purpose under nor­ mal circumstances have to yield when an exception is necessary in order to achieve the main object of the United Nations Organization, the maintenance of peace.240 Som en konsekvens av stormakternas erkännande av Österrikes permanenta neutralitet före Österrikes inträde som medlem i FN och samma staters uttryck­ liga stöd för Österrikes FN-anslutning ansågs stormakterna, tillika säkerhetsrå- 239 Som citerad i Luif, Peter: ”Neutrality and External Relations: The case of Austria”, Cooperation and Conflict 1986, ss. 25-41, s. 30. 240 Verdross, Alfred: ”Austria's Permanent Neutrality and the United Nations Organization”, AJIL 1956, ss. 61-68, ss. 67-68. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 289 dets permanenta medlemmar, vara bundna av att respektera Österrikes neutrali- tetsrättsliga skyldigheter vid beslut om sanktioner i säkerhetsrådet. Denna möj­ lighet att undantaga en enskild medlemsstat från FN-stadgans förpliktelser att verkställa Säkerhetsrådets beslut återfinns i stadgans artikel 48.241 6.3.5 Ideologisk och ekonomisk samhörighet med väst Den andra österrikiska republikens ideologiska och ekonomiska suveränitet, samt dess samhörighet med Väst, underströks av förbundskansler Raab i sam­ band med att den konstitutionella neutralitetslagstiftningen antogs i oktober 1955: This law does not diminish the basic freedoms of the citizen. Neutrality commits the state, but not the individual. The spiritual and political freedom of the individual, es­ pecially the freedom of the press and the freedom of opinion, remains inviolate. Neither does the law imply a commitment to ideological neutrality. Military neutral­ ity (such as undertaken by Austria) does not contain neutrality of any sort in the eco­ nomic or cultural field.242 Den politiska ideologiska samhörigheten med Västeuropa manifesterades ge­ nom Österrikes inträde i Europarådet 1956. Vid denna tidpunkt stod det klart att samarbetet inom Europarådet inte skulle komma att omfatta säkerhetspolitiska frågor och det ansågs därmed inte heller föreligga någon potentiell konflikt mel­ lan ett medlemskap och permanent neutralitet.243 På det ekonomiska området hade ett inlemmande i den västliga sfären påbör­ jats redan under ockupationstiden. Landet kom att mottaga amerikanskt ekono­ miskt stöd inom ramen för Marshallprogrammet och inträdde därmed också som medlem i OEEC i juli 1948.244 Samma år kom landet också att inträda som med­ lem i IMF245 och IBRD246 och tillträdde i GATT 1953.247 6.3.6 Inställning till den fortsatta västeuropeiska integrationsprocessen Liksom för Schweiz och Sverige förelåg det i Österrike ett starkt nationellt eko­ nomiskt intresse av att undvika att utsättas för en handelspolitisk diskriminering i Västeuropa. Därav följde också ett intresse av att skapa formaliserade förbin- 241 Jämför ovan under 1.4.1.2.3. 242 Som citerad i Kreisky, Bruno: ”Austria Draws the Balance”, Foreign Affairs, 1959, ss. 269—281, s. 276. Den tyska originaltexten återfinns i Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutrali­ tät, Prosperität”, ss. 34-35. 243 Angående Österrikes inträde i Europarådet se Huber, Stefan: ”The Council of Europe and Con­ cepts of Neutrality. The Special Cases of Finland and Austria”, i Huber, Stefan; Esterbauer, Fried red: ”The European Neutrals, the Council of Europe and the European Communities”, Wilhelm Braumüller, Wien 1988, ss. 43-57, ss. 51-53. 244 21 UNTS 29. 245 1 9 UNTS 280. 246 19 UNTS 300. 247 1 76 UNTS 1. 290 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 delser med de Sex inom Gemenskaperna.248 Landets permanenta neutralitet an­ sågs dock utesluta ett medlemskap i gemenskapsstrukturen. I ett tal inför natio­ nalförsamlingen 5 november 1959 hänvisade utrikesminister Kreisky till Mosk- vamemorandumets skrivning rörande Österrikes neutralisering enligt schwei­ zisk modell. Då detta politiska villkor för statsfördragets tillkomst, enligt Kre­ isky, måste anses utgöra en integrerad del av statsfördraget kunde den österrikiska bedömningen av förenligheten mellan permanent neutralitet och medlemskap i Gemenskaperna ej skilja sig från den schweiziska.249 Vidare kun­ de ett österrikiskt tillträde till gemenskapsfördragen anses stå i strid med stats­ fördragets förbud mot Anschluss. Wienregeringen deltog därför aktivt i Maud- lingförhandlingama och etablerade under dessa en intressegemenskap med Schweiz och Sverige. Liksom dessa tillhörde Österrike de stater som konstitue­ rade EFTA 1960, ett samarbete som bedömdes vara oproblematiskt ur neutrali­ tetssynpunkt. 6.4 Utvecklingen av neutralitetspolitiska identiteter Inom ramen för den nya politiska världsbild som utkristalliserades efter det an­ dra världskrigets slut kom Sverige, Schweiz och Österrike att utveckla nationella utrikespolitiska doktriner vars yttersta syfte var att söka stå neutrala under ett eventuellt framtida stormaktskrig. Mot bakgrund av en maktbalanssituation som ytterst vilade på de avskräck­ ande krafter som genererades av allt större kärnvapenarsenaler kom begreppet permanent neutralitet att få en förnyad innebörd. Neutralitet under ett stormakts­ krig var knappast något realistiskt alternativ då valet stod mellan fortsatt fred el­ ler ömsesidig och total utplåning. För Schweiz, Sverige och Österrike medförde detta att deras status som de jure eller de facto permanent neutrala stater kom att erhålla en självständig betydelse vars centrala innebörd var att aktivt verka för fredens fortbestånd snarare än att passivt undvika inblandning i ett framtida krig. Genom att sträva efter att överbrygga blockgränserna - att sträva efter uni- versialitet - kunde det grundläggande motsatsförhållandet mellan neutralitet och solidaritet modereras. Vidare utgjorde dessa staters de jure eller de facto permanenta neutralitet i sig en faktor för att skapa stabilitet inom den etablerade maktbalansstrukturen: Län­ dernas geostrategiska positioner bidrog till att separera Warszawapaktens och NATO:s militära styrkor. Österrike och Schweiz kom att utgöra en länk i ett bäl­ te av neutrala och alliansfria stater250 som separerade Warszawapaktens och NA- TO:s militära styrkor i södra Centraleuropa, vilket uppfattades som ett element som stärkte den militära stabiliteten genom att förhindra att konflikter kunde 248 Se Stranner, Heinz: ”Die Haltung der ’drei Neutralen’ gegenüber den bisherigen Integrations­ bestrebungen”, i Mayerstedt, Hans; Binswanger, Hans, Christoph red: ”Die Neutralen in der Eu­ ropäischen Integration”, Wilhelm Braumüller, Wien 1970, ss. 190-201. 249 Talet återfinns citerat i von Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperi­ tät, ss. 72-73. 250 Schweiz, Liechtenstein, Österrike och Jugoslavien. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 291 ”spilla över” från ena sidan till den andra.251 Ett liknande resonemang kom även att föras kring Sveriges position i Norden.252 Inom de ramar som ytterst sattes av neutralitetsrätten kom dessa tre stater, mot bakgrund av deras respektive nationella intressen och förutsättningar, att ut­ veckla mer preciserade fredstida neutralitetspolitiska doktriner. Gemensamt för dessa var dock viljan att aktivt agera för en avspänning mellan stormaktsblock­ en. Att verka för säkerhetspolitisk stabilitet ansågs främja dessa tre europeiska småstaters nationella egenintressen. Vidare utgjorde viljan att aktivt arbeta för säkerhetspolitisk stabilitet ett instrument för att legitimera och skapa internatio­ nell respekt för den egna positionen: Genom att tillhandahålla tjänster som var av positivt värde för båda sidor i det kalla krigets komplicerade maktspel stärk­ tes de permanent neutrala staternas egenidentitet och dess positioner på den in­ ternationella politiska arenan.253 I jämförelse med de två övriga staterna kom den schweiziska hållningen att ges en relativt låg politisk profil.254 Som ett utflöde av landets politiska traditio­ ner kom dess neutralitetspolitiska fokus främst att inriktas på att upplåta schwei­ ziskt territorium för internationella organisationers verksamhet255, värdskapet för internationella förhandlingar256, medlingsinsatser i syfte att bilägga interna- 251 Se Danspeckgruber, Wolfgang: ”Armed Neutrality: Its Application and Future”, i Flanagan, Stephen; Hampson, Fen, Osler red: ”Securing Europe's Future”, Croom Helm, London and Sydney 1986, ss. 242-279, ss.249-251. 252 Sverige ansågs utgöra balansaxeln i den sâ kallade Nordiska balansen: Norge och Danmark, medlemmar i NATO på "minimivillkor", i den ena vågskålen balanserande med Finland, icke-al- lierat men bundet av 1948 års Vänskaps-, bistånds- och samarbetspakt med Sovjetunionen, i den andra. Tanken var att om en av de dominerande stormakterna sökte stärka sin roll i något av Sveri­ ges grannländer skulle detta mer eller mindre automatiskt leda till ett kompenserande motdrag från den andra sidan. Detta förhållande verkade återhållande på stormakternas ambitioner i området och verkade för en relativ stabilitet. Om Sverige övergav sin alliansfria position skulle denna känsliga balans raseras och spänningarna i Norden öka drastiskt. Den Nordiska balansens betydelse under­ ströks av båda stormaktsblockens ökade rustningsansträngningar i de nordligaste delarna av Europa under 1980-talet. Se Canby, Stephen, L: ”Swedish Defence”, Survival 1981, ss. 116-123. 253 Jämför Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and European Neutrality”, ss. 249-254. 254 En jämförande analays av de europeiska permanent neutrala staternas agerande i spänningsför­ hållandet Öst-Väst återfinns i Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and European Neutrality”, ss. 143-211. 255 I NF:s efterföljd har Genève/Bern kommit att etableras som FN:s europeiska högkvarter och hu­ serar bland annat FN:s konferens för handel och utveckling UNCTAD; FN:s flyktingkommissarie UNHCR; Internationella arbetsorganisationen ILO; Världshälsoorganisationen WHO; Världspost- unionen UPU, Internationella teleunionen ITU, Meterologiska världsorganisationen WMO; Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten WIPO samt Värlshandelsorganisationen WTO. Utöver dessa FN-relaterade institutioner spelar Internationella Röda Korsets placering i Genève en central roll för landets internationella identitet. 256 Exempel på användningen av schweiziskt territorium för förhandlingar mellan företrädare för stormakterna är mötet mellan Chrusjtjov och Eisenhower 1955. Fyrmaktskonferensen angående Tysklands framtid 1955, mötet mellan Gromyko och Schultz 1984 samt mötet mellan Gorbatjov och Reagan 1985. Genève kom även att vara plats för flertalet nedrustningsförhandlingar under det kalla kriget, exempel är The Eighteen Nation Disarmament Committee (ENDC) 1962-79, Confe­ rence on Disarmament (CD) 1979-, Strategic Arms Limitation Talks (SALT) 1969-79, Strategic Arms Reduction Talks (START) 1982-83, Nuclear and Space Talks (NST) 1985- 292 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 tionella konflikter2’7, samt att agera som skyddsmakt.258 Denna vilja att ställa sig till det internationella samfundets förfogande utgör ett utflöde av en grundläg­ gande princip om disponibilitet vilken utvecklats i den schweiziska neutralitets- politiska doktrinen.259 Inom ramen för detta traditionella neutralitetspolitiska agerande spelade Schweiz också en aktiv roll vid den modernisering av den humanitära folkrätten som ägt rum under efterkrigstiden.260 Rörande arbetet inom FN kom Schweiz, trots landets utanförskap, att bidra med transporttjänster och finansiellt stöd vid ett flertal fredsbevarande operatio­ ner.261 Det skall även noteras att Schweiz 1966 självständigt valde att stödja de av Säkerhetsrådet beslutade ekonomiska sanktionsåtgärderna gentemot Sydrho- desia262, genom att frysa importvolymen till föregående års nivå - courant nor­ male. Att införa ekonomiska sanktioner ansågs emellertid strida den permanenta neutraliteten. Regeringen i Bern underströk vidare att Schweiz, i dess egenskap av en icke-medlemsstat, ej ansåg sig bundet av Säkerhetsrådets beslut.263 Fede­ rationen visade även lojalitet gentemot det vapenembargo visavi Sydafrika om 257 Exempel är den framgångsrika schweiziska medlingsinsatsen mellan Frankrike och FLN under Algerietkriget 1962 samt medlingsförsöket mellan Iran och USA under gisslankrisen 1980. 258 Under perioden 1960-1989 innehade Schweiz i genomsnitt 16 skyddsmaktsuppdrag däribland represenationen av USA i Teheran under gisslankrisen 1980 samt representationen av Storbritan­ nien i Buenos Aires under Falklandskriget 1982. Se Bjereld, Ulf: ”Kritiker eller medlare? Sveriges utrikespolitiska roller 1945-1990”, Nerenius & Santérus förlag, Stockholm 1992, tabell 17, s. 98. 259 Se du Bois, Pierre: ”Neutrality and Political Good Offices, The Case of Switzerland” i Neuhold, Hanspeter; Thalberg, Hans: ”The European Neutrals in International Affairs”, Wilhelm Bramüller, Wien 1984, ss. 7-17. 260 Angående det aktiva schweiziska agerandet i samband med 1949 års Genèvekonventioner se ”Report on the Work of the Conference of Government Experts for the study of the Convention for the Protection of War Victims”, Genève 1947, samt Pictet, Jean, S: ”The Geneva Conventions for the Protection of War Victims”, AJIL 1951, ss. 462-494. Angående tillkomsten av 1977 års till- läggsprotokoll se Kussbach, Erich: ”Le Protocole additionel I et les Etats neutres”, Revue interna­ tionale de la Croix-Rouge 1980, ss. 231-251. 261 Se ”Switzerland's relations with the United Nations”, Bern 1979, s. 15 samt Gunter, Michael, M: ”Switzerland and the United Nations”, IO 1976, ss. 129-152, ss. 143-146. 262 Se ovan under 1.4.1.2.6. 263 Se den schweiziska regeringens brev till FN:s generalsekreterare 13 februari 1967, UN Doc S/ 7781, SCOR 1967, Annex 2, s. 117: [The Federal Council] has concluded that, for reasons of prin­ ciple, Switzerland, as a neutral State, cannot submit to the mandatory sanctions of the United Na­ tions. The Federal Council will, however, see to it that Rhodesian trade is given no opportunity to avoid the United Nations sanctions policy through Swiss territory. It is for that reason that it deci­ ded. .. independently and without any obligation to do so, to make imports from Rhodesia subject to mandatory authorization and to take the necessary measures to prevent any increase in Swiss im­ ports from that territory. Det skall noteras att Säkerhetsrådets sanktionsbeslut, SC Res 232 (1966), innefattade formuleringen ...urge, having regard to the principles stated in Art. 2 of the Charter, States not members of the United Nations to act in accordance with the provisions ofparagraph 2 of the resolution. (Fetstil tillagd.) Angående det schweiziska agerandet med avseende på rhode- siasanktionerna se vidare i Ross, John F.L: ”Neutrality and International Sanctions” Praeger, New York 1989, ss. 157-185. Ross ingående analys visar på stora brister i implementeringen av de schweiziska åtgärderna. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 293 vilket Säkerhetsrådet fattade beslut 1977.1 detta fall hänvisades emellertid ej till doktrinen om courant normale.264 Den svenska politiska hållningen kom, efter en relativt passiv fas under 1950- talet, att få en betydligt mer aktiv prägel.265 FN ansågs utgöra det centrala instru­ mentet för internationell stabilitet266 och liksom i NF kom Sverige att agera till förmån för organisationens geografiska utvidgning i syfte att uppnå universiali- tet.267 Den aktiva neutralitetspolitikens fokuseringen på FN, som var den enda arena vilken innefattade både Öst och Väst, underströks av Östen Undén 1964 på följande illustrerande sätt: Vår neutralitet är inte liktydig med isolationism. Vi vill inte undandraga oss det inter­ nationella ansvar vi kan ha. Tvärtom känner vi i ständigt ökad grad vår solidaritet med andra länder i det gemensamma arbetet för fred och välstånd i världen. Vi har valt att uttrycka vår solidaritet genom en såvitt möjligt aktiv insats internationellt, i första hand inom och genom FN.268 På den internationella politiska arenan kom Sverige, utifrån sin position som en de facto permanent neutral stat, att koncentrera sina ansträngningar till frågor rö­ rande nedrustning, Nord-Syd relationer samt värnandet om folkrätten som ett skydd för mindre staters intressen. Sverige kom härvid att uppträda som både kritiker och medlare: Stormakternas kränkningar av mindre staters folkrättsliga och moraliska rättigheter kom relativt konsekvent att kritiseras från svensk si­ da.269 Samtidigt kom den svenska neutralitetspolitiken även att ge uttryck för en medveten vilja att söka agera som medlare mellan stormaktsblocken. Konkret innebar detta att svenska personella resurser ställdes till förfogande för interna- 264 Angående det schweiziska agerandet i detta sammanhang se Beigbeder, Yves: ”La Neutralité Suisse en question: Isolement ou solidarité internationale”, Revue Belge de Droit International 1991, ss. 25^15, ss. 35-36. 265 En bidragande orsak till detta utrikespolitiska uppvaknande i Stockholm var erfarenheterna un­ der Algerietkriget 1954-1962. Under detta kom Sverige att i FN lämna sitt stöd till Algeriet vilket innebar början på ett konsekvent svenskt ställningstagande till förmån för nationell demokratisk och social utveckling i tredje världen. Genom att på detta sätt stödja en ordnad avkolonialisering ansåg sig de svenska beslutsfattarna även verka för stabilitet mellan stormakterna och därmed även fred i Europa. Se Demker, Marie: ”Sverige och Algeriets frigörelse 1954-1962. Kriget som föränd­ rade svensk utrikespolitik”, Nerenius & Santérus förlag, Stockholm 1996. 266 Se som exempel regeringens utrikespolitiska redogörelse i Riksdagen, 8 april 1964, FK prot 1964:15. 267 Se som exempel utrikesminister Undéns kritik mot USA:s veto av folkrepubliken Kinas inträde som medlem i FN i ett anförande i Örnsköldsvik 14 september 1958, Uf 1958, ss. 16-17. 268 ”Anförande av utrikesministern i Sveriges Radios utlandssändningar”, 13 mars 1964, Uf 1964, ss. 9-13, s. 12. 269 Som exempel kan nämnas Sveriges fördömande av Nordkoreas angrepp på Sydkorea 1950 (ut­ rikesminister Undén inför FN:s generalförsamling 500926 GAOR 1950, A/PV. 285, ss. 119-120); Fördömande av Frankrikes, Storbritanniens och Israels agerande under Suezkrisen 1956 (utrikes­ minister Undén inför FN:s generalförsamling 561129, GAOR 1956, A/PV. 602, ss. 429-430); För­ dömande av Sovjetunionens militära aktion gentemot Ungern 1956, (utrikesminister Undéns tal in­ för FN:s generalförsamling 561129, GAOR 1956, A/PV. 602, ss. 429-430); Fördömande av Wars- zawapaktens intervention i Tjeckoslovakien 1968 (utrikesminister Nilssons tal inför FN:s general­ församling 681002, GAOR 1968, A/PV.1677, s. 14); Fördömande av Sovjetunionens intervention i Afghanistan 1979 (utrikesminister Ullstens tal inför FN:s generalförsamling 800923 GAOR 1980, A/35/PV.7, ss. 104-107). Vidare fördömdes USA:s agerande i Indokina från 1960-talets början till 294 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 tionella medlingsuppdrag,270 och ett mycket omfattande deltagande i fredsbeva­ rande operationer inom FN:s ram.271 På nedrustningsområdet kom Sverige att bli en aktiv förespråkare av kärnvapenbegränsningar272 vilket framförallt konkreti­ serades i svenska kompromissinitiativ vid multilaterala nedrustningsförhand- lingar.273 Tillsammans med andra permanent neutrala och icke allierade stater kom Sverige även att torgföra mer långtgående initiativ om inrättandet av kärn­ vapenfria zoner.274 Inom nedrustningsområdet kan vidare noteras ett självstän­ digt agerande genom besluten att på svenskt territorium låta inrätta institutioner för verifikation och kontroll av ingångna nedrustningsöverenskommelser.275 Med undantag för ett flertal skyddsmaktsuppdrag276 kom dock Sverige endast i begränsad utsträckning att engageras i de passiva aktiviteter som brukar förknip­ pas med en stats permanenta neutralitet: Mycket få större internationella konfe- krigets slut 1975 (se som exempel utrikesminister Nilssons tal inför FN:s generalförsamling 661010 GAOR 1966, A/PV.1434, ss. 16-18) Angående den svenska kritikerrollen och dess sam­ spel med landets medlingsinsatser se vidare i Bj ereld, Ulf: ”Kritiker eller medlare? Sveriges utri­ kespolitiska roller 1945-1990”. 270 Som exempel på medlingsuppdrag och andra specialuppdrag inom FN:s ram som anförtrotts svenskar kan nämnas Folke Bernadotte, medlare i Palestina 1948; Dag Hammarskjöld, Generalse- krteterare 1953-1961; Gunnar Jarring, medlare i Kashmir 1957 samt Mellanöstern 1967-90; Olof Rydbeck, medlare i Västra Sahara, 1976; Olof Palmes och senare Jan Eliassons uppdrag att medla i konflikten mellan Iran och Irak 1980-91 samt Rolf Ekéus ordförandeskap i kommissionen för eli- minering av Iraks massförstörelsevapen. 271 Se ”The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-keeping”, United Nations, New York 1990. 272 Se som exempel utrikesminister Undéns anförande inför Generalförsamlingens politiska ut­ skott, 8 oktober 1958, GAOR 1958, 1st comm, A/C.1/SR.942 ss. 22-23. Det skall emellertid note­ ras att tankarna om att utveckla svenska kärnvapen slutgilitigt avskrevs först genom 1968 års för­ svarsbeslut. Sverige ratificerade Icke-spridningsavtalet som en icke-kärnvapenstat i december 1968, ”Fördrag om förhindrande av spridning av kärnvapen”, London, Moskva, Washington 1 juli 1968, SÖ 1970:12. Se även Agrell, Wilhelm: ”Alliansfrihet och atombomber”, Liber, Stockholm 1985, ss. 243-245. 273 Angående Sveriges aktiva agerande under förhandlingarna inom ramen för ENDC-CCD-CD se Stenelo, L-G: ”Mediation in International Negotiations”, Studentlitteratur, Lund 1972. Det skall i detta sammanhang även noteras att tvä svenskar, Rolf Björnerstedt och Jan Mårtensson, efter var­ andra under perioden 1971-1986 kom att inneha posten som chef för FN:s avdelning för nedrust­ ningsfrågor. 274 Denna idé presenterades för första gången av utrikesminister Undén hösten 1961, ”Anförande av utrikesminister Undén i Förenta Nationernas generalförsamlings politiska utskott”, 26 oktober 1961, Uf 1961, ss. 38 43. Den så kallade Undénplanen kan ses som en förelöpare till Icke-sprid- ningsavtalet och dess innebörd var att de kärnvapenfria staterna skulle sluta sig samman och ge­ mensamt förklara att de ej hade för avsikt att själva tillverka kärnvapen eller tillåta lagring av kärn­ vapen på sina territorier för egen eller annan stats räkning. Undénplanens tankar kom senare att återspeglas i det svenska engagemanget för att upprätta regionala kärnvapenfria zoner. Ett exempel på detta var förslaget till inrättandet av en nordisk kärnvapenfri zon under det tidiga 1980-talet, ”Statsminister Olof Palmes tal inför Paasikivisamfundet", Helsingfors 1 juni 1983, Uf 1983, ss. 34- 41. Se även Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk säkerhetspolitik”, ss. 293-310 samt Andrén, Nils: ”Maktbalans och alliansfrihet”, Norstedts juridik, Stockholm 1996, ss. 219-223. 275 Etableringen av det obundna forskningsinstitutet SIPRI i Stockholm 1966 samt inrättandet av ett seismiskt Observatorium 1968 placerat i Hagfors med syfte att registrera stormakternas kärnva­ penprov utgjorde viktiga led i Sveriges ansträngningar att verka för ökad vapenkontroll. 276 Angående den svenska skyddsmaktsverksamheten fram till 1988 se Larsson, Nils, R: ”Sverige som skyddsmakt. Historik och praxis”, UD, Stockholm 1988. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 295 renser med bäring på stormaktsmotsättningarna kom att förläggas till Sverige.277 Sverige etablerades inte heller som en lokaliseringsort för mer betydande inter­ nationella organisationer. Rörande sanktionsbeslut i Säkerhetsrådet kan konstateras att Sverige vidhöll den grundläggande principen om lojalitet gentemot FN-systemet under förut­ sättning att en enighet mellan stormakterna var för handen. Frågan aktualisera­ des för första gången 1950 då Säkerhetsrådet, i den sovjetiske representantens frånvaro, beslutade att rekommendera medlemsstaterna att inskrida militärt till Sydkoreas försvar.278 Detta beslut kompletterades senare med den så kallade Achesonplanen varigenom Generalförsamlingen iklädde sig Säkerhetsrådets roll rörande beslut om rekommendationer av sanktionsåtgärder.279 Sverige för­ dömde det nordkoreanska agerandet men ansåg sig ej bundet att verkställa de av Generalförsamlingen rekommenderade sanktionsåtgärderna. Utrikesminister Undén tydliggjorde den principiella svenska hållningen 1952: Regeringen har angivit sin allmänna ståndpunkt till sanktioner på det sätt att vi är med om tvångsåtgärder, när säkerhetsrådet fattat beslut därom enligt stadgan, vilket bety­ der att alla stormakterna är ense om beslutet. Skulle oenighet föreligga i säkerhets­ rådet och frågan upptagas i församlingen enligt Acheson-planen, förbehåller vi fri prövningsrätt. Sverige kan inte väntas deltaga i sanktioner i sådana fall då ett stor­ maktskrig utbrutit eller då vi bedömer läget så att vi befinner oss i farozonen för ett allmänt krig.280 Att stödja FN-operationen med militära medel ansågs stå i strid med neutralitets­ politiken. Sverige kom emellertid att deltaga i den humanitära sidan av Korea- operationerna genom att 1950 etablera ett fältsjukhus i Pusan.281 Tillsammans med Schweiz kom Sverige även att ingå i den grupp av neutrala och icke-allie- rade stater som 1953 anförtroddes att övervaka stilleståndsavtalets genomföran­ de.282 I enlighet med dess primära lojalitet mot FN-systemet kom Sverige att verkställa Säkerhetsrådets beslut om sanktioner gentemot Sydrhodesia283 och Sydafrika.284 Detta ansågs utgöra en förpliktelse för Sverige i enlighet med FN- stadgan.285 277 Det enda exemplet är Stockholmskonferensen inom ramen för ESK 1984-86. 278 SC Res 83 (1950). 279 GA Res 377 (V). Denna kompletterades senare med en rekommendation om embargo rörande krigsmaterial och petroleumprodukter avsedda för Folkrepubliken Kina och Nordkorea, GA Res 500 (VI). Vid omröstningen angående denna resolution lade Sverige ned sin röst. 280 Undén, Östen ”Vår utrikespolitik”, återgiven i Uf 1952, ss. 19-32, s. 23. 281 I ett tal i Åtvidaberg 20 augusti 1950 deklarerade utrikesminister Undén att dennna insats ut­ gjorde: ...ett uttryck inte bara för vårt humanitära intresse utan också för vår önskan att stödja FN i dess reaktion mot angreppet. Uf 1950-51, s. 88. 282 Se ovan under 1.4.1.2.6. 283 Angående Sveriges agerande i samband med sanktionsåtgärderna gentemot Sydrhodesia se vi­ dare i Ross, John F.L: ”Neutrality and International Sanctions”, ss. 131-156. 284 Rörande Sydafrika skall noteras att Sverige, utöver verkställigheten av det Vapenembargo om vilket beslut fattats i Säkerhetsrådet, SC Res 418 (1977) även vidtog unilaterala ekonomiska sank­ tioner, SFS 1987:476-477. Angående dessa åtgärders förenlighet med Sveriges folkrättsliga för­ pliktelser se Ahlin, Per: ”Folkrätten i svensk säkerhetspolitik”, ss. 167-174. 285 Se utrikesminister Nilssons uttalande i riksdagsdebatten, AK Prot 1966:12, ss. 29-31. 296 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Slutligen kan den österrikiska positionen beskrivas som en hybrid mellan den schweiziska och svenska hållningen. Landets neutralitetspolitiska profil kom att bli relativt lågmäld och uttalad kritik av stormakternas agerande att vara mode­ rerad. Som ett exempel på denna försiktighet visavi stormaktsblocken kan näm­ nas att Österrike fram till avspänningsperioden under början av 1970-talet av­ stod från att kandidera för en tillfällig plats i Säkerhetsrådet. Landets utrikespolitiska fokus kom främst att inriktas mot att söka agera som brobyggare och medlare i spänningsfältet mellan stormakterna.286 Liksom Genè­ ve kom Wien att med framgång etableras som värd för mellanstatliga förhand­ lingar287 och internationella organisationers högkvarter.288 Vidare lade den grundläggande politiska försiktigheten inte hinder för ett aktivt österrikiskt del­ tagande i ett flertal fredsbevarande operationer.289 Rörande frågan om ekonomiska sanktionsåtgärder skall noteras att Österrike, liksom Sverige, lojalt kom att verkställa Säkerhetsrådets beslut om ekonomiska sanktioner gentemot Sydrhodesia och Sydafrika. Dessa ansågs ej strida mot lan­ dets permanenta neutralitet då det inte förelåg några internationella konflikter i de aktuella situationerna. Det skall emellertid noteras att den österrikiska stats­ makten ej ansåg sig förpliktigad att verkställa dessa sanktionsbeslut. I enlighet med den grundläggande uppfattningen om den permanenta neutralitetens före­ träde framför FN-stadgans förpliktelser avgav Österrike vid samtliga sanktions­ beslut likalydande deklarationer vars syfte var att befästa den österrikiska posi­ tionen.290 I samband med sanktionsbeslutet mot Sydrhodesia 1966 avgavs föl­ jande deklaration: Without prejudice to the question of principle whether Austria as a permanently neu­ tral State Member of the United Nations is automatically bound by decisions in the Security Council regarding mandatory sanctions — a question which in the opinion of the Federal Government of Austria can only be decided in each single case on the basis of the specific situation and with due regard to the obligations which result on the one hand from the membership of Austria in the United Nations and on the other hand from its permanent neutrality, which had previously been notified to all States Members of the United Nations - the Federal Government of Austria has in this par­ ticular case and under the given circumstances decided as follows... 291 286 Jämför Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and European Neutrality”, ss. 198—201 samtLuif, Peter: "Neutrality and External Relations - The Case of Austria”, Cooperation and Conflict 1986, ss. 25 41. 287 Exempel är toppmötet mellan Chrustjev och Kennedy i Wien 1961, Strategie Arms Limitation Talks (SALT I) 1970-72; Mutual Balanced Force Reductions (MFBR) 1973-89 samt Wienkonfe- rensen inom ramen för ESK 1986-89. Vidare bör nämnas det österrikiska värd- och ordförandeska­ pet för fredsförhandlingarna rörande Kampuchea 1981. 288 I Wien återfinns bland annat högkvarteren for Atomic Energy Agency (IAEA), United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), UN Relief and Works Agency (UNWRA) samt United Nations Conference on International Trade Law (UNCITRAL). 289 Se ”The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-keeping”, United Nations, New York 1990. 290 Zemanek, Karl: ”The Changing International System: A New Look at Collective Security”, Austrian J. Publ. Inti. 1991, ss. 295-318, ss. 281-283. 291 SCOR 1967 Doc S/7795, 28 februari 1967. 6. Schweiz, Sverige och Österrike 297 6.4.1 En kort konklusion De ovanstående skisserna illusterar de speciella politiska roller som Schweiz, Sverige och Österrike, som de jure eller de facto permanent neutrala stater, kom att spela inom det kalla krigets maktbalansföreställning. Dessa staters politiska identiteter kom därmed att stärkas och det faktum att schweiziska, svenska och österrikiska resurser för värdskap, skyddsmaktsuppgifter, medling, deltagande i fredsbevarande operationer etc. efterfrågats kan sägas utgöra ett kvitto på den in- strumentella nytta som omvärlden kom att knyta till dessa tre staters speciella status. Därigenom kom dessa aktiviteter att stärka såväl det internationella för­ troendet och respekten för neutralitetspolitiken som den egna självidentiteten. Ur ett svenskt perspektiv illustreras detta samspel mellan neutralitetspolitik­ ens status och funktion av följande citat ur statsminister Erlanders tal vid svens­ ka Metallindustriarbetarförbundets kongress 22 augusti 1961 : ...Det kan konstateras, att den svenska neutralitetspolitiken under senare år vunnit ökad respekt frän stormakternas sida. Olika faktorer torde ha bidragit härtill. Våra ställningstaganden i olika utrikespolitiska sammanhang liksom våra ansträngningar att vidmakthålla ett efter våra förhållanden effektivt försvar har haft till syfte att be­ fästa tilltron till vår vilja att konsekvent hålla fast vid neutraliteten och vår förmåga att värna den. Skälet är troligen också att söka i en övertygelse att Sverige i nuvarande världsläge spelar en stabiliserande roll i norra Europa. Därtill kommer att Sverige, framför allt i FN-sammanhang, i egenskap av neutral stat kunnat tas i anspråk för vissa tjänster. Sverige har varit en av de icke så talrika stater, varifrån personal kan tas för medlingsuppdrag, bevakningstjänster etc. utan att protester avhörs från något håll.292 Det skall emellertid understrykas att betydelsen av dessa staters agerande i syfte att främja den säkerhetspolitiska stabiliteten ej får överdrivas. Även om de i kraft av sin frihet från alliansförhållanden, inre politiska stabilitet och höga diploma­ tiska kompetens var väl lämpade för dessa uppgifter, saknade de sådana resurser som är nödvändiga för att i reell mening medla mellan stormakter. 1 de fall det förelåg ett intresse på båda sidor att uppnå en lösning kunde de dock agera med resultat.293 Den roll som dessa stater kom att spela kan därför närmast beskrivas som ”katalysatorer” för att vidarebefordra en internationell avspänningsprocess. Neutralitetsrätten utgjorde indirekt en folkrättslig legitimationsgrundför det­ ta fredstida agerande. Då valet ej stod mellan fredllig samexistens eller militär seger för endera sidan utan mellan fredlig samexistens eller total förintelse var krigstida neutralitet knappast realistisk. Däremot kom en permanent neutral stats speciella ställning i fredstid, vilken grundades på den hypotetiska förmågan att under krig leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser, att få en självständig be­ tydelse. Uppfyllelsen av de sekundära fredstida förpliktelser294 som är förknip- 292 Uf 1961, ss. 108-121, SS. 114-115. 293 Vietnamkonflikten utgjorde under det sena 1960-talet ett exempel pâ en situation dä det nöd­ vändiga intresset att uppnå en uppgörelse ej förelåg. Såväl Schweiz som Sverige och Finland erbjöd sig här att medla samt att stå för värdskapet för en fredlig uppgörelse mellan de stridande parterna. Dessa ansträngningar var dock resultatlösa. Hakovirta, Harto: ”East-West Conflict and European Neutrality”, ss. 234-235. 294 Se ovan under 1.2.2. 298 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 pade med permanent neutralitet kom således att utgöra det grundläggande in­ strument som legitimerade Schweiz, Sveriges och Österrikes neutralitetspolitis- ka agerande. För samtliga tre stater var det därför centralt att upprätthålla en in­ ternationell trovärdighet för dess vilja och förmåga att leva upp till neutralitets- rättens förpliktelser i händelse av krig. Primärt för denna politiska hållning var givetvis att de kom att stå utanför de militära allianssystem som utgjorde det kalla krigets organisatoriska grundstruk- turer. Inte för någon av de tre staterna innebar emellertid neutralitetspolitiken ide­ ologisk eller ekonomisk neutralitet. Samtliga tre stater kom att etablera och be­ fästa positioner där de ideologiskt och ekonomiskt anslöt sig till västvärlden. Av neutralitetshänsyn kom de dock att söka vidmakthålla en formell handelspolitisk suveränitet. Detta kom att få direkt bäring på deras respektive positioner rörande ett närmande till den integrationsprocess som inletts mellan de Sex inom Ge­ menskaperna. Som en följd av integrationsprocessens grundläggande politiska målsättningar och dess överstatliga karaktärsdrag var ett fullt medlemskap ute­ slutet av hänsyn till neutralitetspolitikens trovärdighet. Samtidigt innebar inrät­ tandet av EEG och Euratom en splittring inom OEEC som kunde komma att leda till att utanförstående västeuropeiska stater diskriminerades vid handel med de Sex. Inrättandet av Gemenskaperna kom därför att framtvinga en fortlöpande aktivitet i Sverige, Schweiz och Österrike rörande utvecklingen av formerna för ett närmare ekonomiskt samarbete med de Sex. 7. Fouchetplanen - fördjupad integration genom en politisk union mellan de Sex? De första åren under 1960-talet kännetecknades av en tilltagande internationell spänning, vars främsta konkreta uttryck var uppförandet av Berlinmuren under den andra Berlinkrisen 1961-62 och Kubakrisen 1962. Västeuropas säkerhets­ politiska läge påverkades vidare fundamentalt av den förändring av den ameri­ kanska militära strategin som inleddes kort efter det att John F Kennedy instal­ lerats som president 1961. Förändringen innebar att doktrinen om massiv veder­ gällning successivt övergavs till förmån för doktrinen om flexibelt svar vilket ställde högre krav på de västeuropeiska NATO-medlemmarnas konventionella försvarsstyrkor. Detta tilltagande spänningsförhållande mellan Öst och Väst föranledde en se­ rie initiativ för att inleda ett närmare politiskt samarbete mellan de Sex staterna inom Gemenskaperna. Vid toppmötet i Bad Godesberg i juli 1961 togs, mot den­ na bakgrund, beslut om att tillsätta en kommitté för att utarbeta ett konkret förslag för inrättandet av ett institutionaliserat politiskt samarbete mellan de Sex. I topp­ mötets slutdokument fastslogs följande utgångspunkt för samarbetet där Gemen­ skaperna placerades in som en aktör i det kalla krigets maktbalanstänkande: Convinced that only a united Europe, in alliance with the United States of America and other free peoples, is in a position to face the dangers threatening the existence of Europe and the entire free world, and that it is essential to unite the energies, capabili- 7. Fouchetplanen 299 ties and means of those for whom freedom is an inalienable possession, resolved to develop their political co-operation with a view to uniting Europe while pursuing con­ currently the work already started in the European Communities.295 Ett sådant förslag presenterades av den så kallade Fouchetkommittén i septem­ ber 1961. Fouchetplanen om en politisk union var ett konkret förslag till fördrag om inrättande av ett formaliserat politiskt samarbete mellan de Sex. Samarbetet skulle omfatta såväl ekonomisk politik som utrikespolitik om vars utformning beslut skulle ske med enhällighet. Syftet var således ett samarbete på mellanstat- lig grund men där staterna skulle åläggas en lojalitetsförpliktelse att deltaga i förutsedda möten och avstå från ett enskilt agerande i strid med samarbetets mål­ sättningar.296 Någon enighet om utformningen av det framtida politiska samarbetet kunde emellertid inte uppnås och kommitténs förslag kom snart att föras bort från den politiska dagordningen. De centrala frågor som vållade meningsskiljaktigheter rörde främst förhållandet mellan den tilltänkta unionen och samarbetet inom NATO samt i vilken utsträckning unionen skulle ges en överstatlig karaktär. Från fransk sida hävdades krav på fortsatt nationell beslutsautonomi och en uttalad vil­ ja att begränsa brittiskt och amerikanskt inflytande. För Beneluxstaterna, som samtidigt förordade ett brittiskt inträde i Gemenskaperna, var detta en oaccepta­ bel utveckling som ansågs riskera att etablera en alltför stark fransk-tysk domi­ nans. En starkt bidragande orsak till den bristande enigheten mellan de Sex var att den spända situationen visavi Sovjetunionen vid denna tidpunkt avtagit och övergått i en period av détente.297 Därmed avtog även enigheten mellan staterna inom det västra av de två maktblocken och som en följd av den minskade sam­ stämmigheten svalnade intresset för ett fördjupat multilateralt politiskt samarbe­ te. Denna process förstärktes delvis även av att de två starkaste makterna inom de Europeiska gemenskaperna, Tyskland och Frankrike, bilateralt stärkte sitt in­ bördes förhållande vilket manifesterades genom det vänskaps- och samarbetsav- tal som slöts mellan dessa stater i januari 1963.298 295 ”Communique of the Summit Conference of the Member States of the EEC; Bad Godesberg, 18 July 1961” återgiven i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, ss. 120-123, s. 121.1 kommuni­ kén tillkännagavs att det förutsedda samarbetet skulle omfatta utrikespolitik, kultur, undervisning och forskning. Vidare poängterades vikten av ett starkare samarbete inom ramen för NATO. 296 Fouchetplanen är återgiven i Siegler, Heinrich: ”Europäische politische Einigung, Dokumenta­ tion von Vorschlägen und Stellungnahmen 1949-1968”, Ziegler & Co, Bonn, Wien & Zürich, 1970, ss. 114-117. Ett reviderat förslag presenterades i januari 1962, se Siegler, Heinrich: ”Europä­ ische politische Einigung, Dokumentation von Vorschlägen und Stellungnahmen 1949-1968” ss. 124-126. 297 Denna avspänningsprocess tog ett avgörande steg framåt i augusti 1963 då USA, Sovjetunionen och Storbritannien ingick ett partiellt provstoppsavtal: ”Treaty banning nuclear weapon tests in the atmosphere, in outer space and under water”, Moskva 5 augusti 1963, 480 UNTS 43. Se även De­ Porte, Anton W: ”Europe between the superpowers”, ss. 175-177. 298 ”Treaty between the French Republic and the Federal Republic of Germany concerning Franco- German Co-operation”, Paris 22 januari 1963, 821 UNTS 337 Avtalet upprättar ett formaliserat samarbete rörande utrikespolitik, försvarspolitik samt utbildnings- och ungdomspolitik. 300 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Den självständiga franska hållningen bekräftades vidare genom att landet av­ böjde de amerikanska inviterna att upprätta en gemensam kärnvapenstyrka inom ramen för NATO för att istället forcera utvecklingen av en autonom fransk kärn­ vapenkapacitet. Slutligen lämnade Frankrike också den gemensamma komman­ dostrukturen inom NATO 1966.299 Fouchetplanen kom dock, oenigheten till trots, att få en avgörande betydelse som inspirationskälla för debatten under de kommande tre årtiondena. För de permanent neutrala EFTA-staterna var givetvis denna utveckling av stor bety­ delse för möjligheterna att etablera ett närmare förhållande till de Sex. 8. Ett första försök till närmande mellan EFTA-staterna och Gemenskaperna Under hösten 1961 ansökte Storbritannien, tätt följt av Danmark, Norge och Ei­ re, om att inleda medlemskapsförhandlingar med Gemenskaperna. I Schweiz, Sverige och Österrike uteslöts möjligheten till medlemskap på neutralitetspoli- tisk grund. För Österrikes vidkommande tillkom även Sovjetunionens varningar om att ett tillträde ansågs stå i strid med statsfördragets förbud mot ingående av en union med Tyskland.300 Den svenska positionen kom kanske klarast till uttryck i statsminister Erlan­ ders tal inför Metallindustriarbetarförbundets kongress 22 augusti 1961.301 1 det­ ta framhölls att en trovärdig neutralitetspolitik krävde att såväl en fördragsmäs- sig som en reell rörelsefrihet upprätthölls. Därav följde att Sverige konsekvent måste sträva efter: ...att även utanför det militär-politiska området undvika bindningar som gör det svårt eller omöjligt för Sverige att inför en konflikt välja en neutral kurs och som kommer omvärlden att förlora sin tilltro till att Sverige verkligen önskar välja en så­ dan kurs.302 Utöver en allmän kritik från samhällsekonomiska och ideologiska utgångspunk­ ter303 pekade Erlander särskilt på den gemensamma utrikeshandelspolitiken och på Romfördragets tillämplighet i krigstid: 299 För en analys av den gaullistiska politiken under denna period se: Demker, Marie: ”1 nationens intresse?, Gaullismens partiideologi 1947-1990”, Nerenius & Santérus bokförlag, Stockholm 1993. 300 Statsfördraget, artikel 4. Angående den sovjetiska argumentationen se Luif, Peter: ”Neutrality and External Relations - The Case of Austria”, Cooperation and Conflict 1986, ss. 25—41, ss. 34- 36. Se även Siegler, Heinrich: ”Österreichs Souveränität, Neutralität, Prosperität”, ss. 76-77. 301 Talet återfinns återgivet i Uf 1961, ss. 108-121. En i det närmaste identisk argumentation åter­ finns i Regeringens meddelande till Riksdagen rörande de västeuropeiska integrationssträvandena, 25 oktober 1961, FKProt 1961:27, ss. 4-10. 302 Uf 1961, s. 115 (Fetstil tillagd.) 303 Som en bakgrund till det så kallade Metalltalet utgör Tage Erlanders kommentar till diskussio­ nerna vid Socialistintemationalens möte i Helsingör i juli 1961 en god illustration: Det var för mig och säkert också för övriga svenska deltagare en dyster upplevelse. Diskussionen dominerades av belgarna, fransmännen och den engelske labourmannen George Brown. Om det var något jag lär­ de mig av dessa överläggningar var det att EEC var en politisk organisation. Det blev en upprep- 8. Ett första försök till närmande mellan EFTA-statema och Gemenskaperna 301 Följden av en anslutning skulle bli att övernationella instanser finge befogenhet att inrikta Sveriges handelspolitik pä ett sätt som vore helt avvikande från vår hittills för­ da handelspolitik. Ett annat exempel utgör Rom-traktatens bestämmelser om medlemsstaternas för­ pliktelser i händelse av krig. Dessa bestämmelser är mycket vagt formulerade. Det finns de som anser att Rom-traktaten bygger på antagandet att en gemensam mark­ nads institutioner skall fortsätta att i krigstid verka på i huvudsak samma sätt som i fredstid. Är denna tolkning riktig har en medlemsstat inte rätt att i krigstid frigöra sig från sina skyldigheter i syfte att t ex genomföra de åtgärder som en neutral stat har att vidta till fullgörande av sina neutralitetsförpliktelser. I sä fall kan medlemskap svårligen även rent juridiskt anses förenligt med neutralitetspolitiken.304 Erlander relaterade även till slutdokumentet från toppmötet mellan de Sex i Bad- Godesberg305 vilket ytterligare stärkte ställningstagandet mot en medlemskaps- ansökan: .. .deltagarna i fördraget [har] i detta och otaliga andra uttalanden utgått från den mål­ sättningen att Rom-fördraget är ett steg på vägen mot en verklig federation. Vi kan heller inte bortse från att Rom-fÖrdraget ofta uppfattas såsom en komplettering och förstärkning av Atlantpakten. Det behöver inte närmare utvecklas att Sverige, om vi vill hålla fast vid neutralitetspolitiken, icke kan ansluta sig till denna politiska mål­ sättning för det europeiska samarbetet.306 Ett medlemskap var således utelutet. Samtidigt uttrycktes emellertid en vilja att låta sig inlemmas i ett långtgående ekonomiskt mellanstatligt samarbete med Gemenskaperna för att därigenom undvika en handelspolitisk diskriminering: Det finns ingen anledning att se med pessimism på läget, att utbreda den föreställ­ ningen att det skulle vara omöjligt för de neutrala staterna att nå fram till ett tillfreds­ ställande ekonomiskt arrangemang med Europamarknaden.307 ... Vi har aldrig tvekat inför ett ekonomiskt samarbete med ett fritt varuutbyte som mål. Det är i en bestämd vilja att få fram resultat i linje med denna målsättning som vi går till förhandlingsarbete. Samtidigt ligger vår neutralitetspolitik fast.308 I oktober 1961 avgav Schweiz, Sverige och Österrike en gemensam deklaration i vilken de uttryckte en önskan om att förhandla om en association med EEG.309 Inför Riksdagen deklarerade regeringen att en sådan association skulle vara neutralitetspolitiskt acceptabel under förutsättning att grundläggande svenska ning av vad den belgiske utrikesministern Paul-Henri Spaak tidigare sagt en gång: Nu måste vi ta ställning för eller emot kommunismen. De som i det nuvarande världslägetförsökte bevara neutra­ liteten hörde inte till oss. Med dessa ord i öronen läste jag Hallsteins broschyr om EEC. Där sägs nästan ordagrant samma sak: EEC var en försvarsorganisation mot kommunismen. Erlander, Ta­ ge: ”1960-talet”, Tidens förlag, Stockholm 1982, ss. 118-119. 304 Uf 1961, s. 116 (Fetstil tillagd.) 305 Se ovan under Ш.7. 306 Uf 1961, s. 117 (Fetstil tillagd.) 307 Uf 1961, s. 120. 308 Uf 1961, s. 121. 309 ”Pressmeddelande frän de neutrala EFTA-staternas ministermöte i Wien”, 19 oktober 1961, Uf 1961, s. 123. 302 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 önskemål tillgodosågs. Dessa önskemål formulerades i formen av relativt vagt formulerade undantag från de förpliktelser som ett medlemskap hade inneburit: Det gäller för oss att bibehålla våra möjligheter att själva sluta handelsavtal med län- derutanför den förenade marknaden. Försörjningen under krigstid med vitala produk­ ter, däribland inte minst livsmedel, måste säkerställas. Vi måste bibehålla handelsfri­ het vid krig för att uppfylla vad en neutral stat då har att iakttaga. Vi måste vidare ha rätt att uppsäga associationsavtalet. Och slutligen finns det en gräns för våra möjlig­ heter att överlämna beslutanderätt till en förenad marknads institutioner. Schweiz och Österrike har problem liknande våra. Det har därför varit naturligt att med dem jäm­ föra vår syn på dessa frågor.310 I linje med dessa förbehåll kom Schweiz, Sverige och Österrike att utarbeta en gemensam position inför associationsförhandlingarna rörande de hänsyn som neutralitetspolitiken krävde: 1. En association fick ej innebära en förpliktelse att deltaga i gemensamma ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater; 2. möjligheterna att upprätthålla en nationell försörjningsberedskap fick ej be­ gränsas av ett närmande till Gemenskaperna; 3. ett associationsförhållande mås­ te kunna suspenderas i fall av krig.311 Utifrån dessa neutralitetsrelaterade behov av suveränitet ansökte Schweiz, Sverige och Österrike i december 1961 om att ingå bilaterala associationsavtal med EEG i enlighet med Romfördragets artikel 238.312 Förhandlingarna mellan Storbritannien och Gemenskaperna påbörjades i no­ vember 1961 men avbröts av den franska regeringen i januari 1963. Motiven bakom det franska motståndet mot ett brittiskt inträde utvecklades av Charles de Gaulle vid en presskonferens 14 januari 1963. Han hänvisade där främst till de stora skillnaderna mellan Storbritannien och de sex kontinentala staterna vad det gällde ekonomisk och politisk struktur: England in effect is insular, she is maritime, she is linked through her exchanges, her markets, her supply lines to the most diverse and often the most distant countries; she pursues essentially industrial and commercial activities, and only slight agricultural ones. She has in all her doings very marked and very original traditions. In short, the nature, the structure, the very situation (conjuncture) that are England's differ pro­ foundly from those of the continentals.313 Dessa skillnader, menade de Gaulle, riskerade att lamslå utvecklingen inom Ge­ menskaperna. Vidare framfördes farhågor om att ett brittiskt medlemskap skulle medföra en alltför nära anknytning till USA. Då Storbritanniens medlemskap var en grundläggande förutsättning för samtliga övriga EFTA-staters förhand- 310 FKProt 1961:27, s. 8. 311 Se Stranner, Heinz: ”Die Haltung der ’drei Neutralen1 gegenüber den bisherigen Integrations­ bestrebungen”, i Mayerstedt, Hans; Binswanger, Hans, Christoph red: ”Die Neutralen in der Eu­ ropäischen Integration”, Wilhelm Braumüller, Wien 1970, ss. 190-201. 312 Angående Sverige se ”Skrivelse från utrikesminister Undén till ordföranden i EEC:s minister­ råd, professor Erhard, överlämnad i Bryssel 15 december”, Uf 1961, s. 133. 313 I engelsk översättning återgivet i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, ss. 133-143. Ori­ ginaltexten återfinns i: Textes et Notes no 39/IP, 23 janvier 1963. Direction des services d'informa­ tion et de presse du Ministère des Affaires Etrangères, Paris. 9. En fortsatt utveckling i skilda fåror 303 lingar om anslutning, eller association, till Gemenskaperna innebar detta att splittringen i Västeuropa bestod och att samarbetet mellan de Sex och de Sju framgent kom att utvecklas parallellt. 9. En fortsatt utveckling i skilda fåror Inom EFTA hade man mycket snart framgångsrikt förverkligat organisationens grundläggande målsättning, att etablera ett frihandelsområde för industrivaror. Tullavvecklingsarbetet kunde avslutas redan i slutet av 1966, tre år före vad som stipulerats i Stockholmskonventionen.314 Konsolideringsprocessen inom Gemenskaperna tog ett steg framåt 1965 då medlemsstaterna, genom Fusionsfördraget315, ingick en överenskommelse om en institutionell sammansmältning av de tre organisationerna EKSG, EEG och EURATOM. Genom Fusionsfördraget, vilket trädde i kraft 1967316 upprättades en gemensam Kommission och ett gemensamt Ministerråd. De tre olika organi­ sationerna kom, trots att de nu hade en helt gemensam institutionell struktur, även fortsättningsvis att utgöra skilda juridiska personer. Det förutsedda evolutionära samarbetet inom ramen för EEG kom emellertid att stöta på politiska svårigheter. Tullunionen mellan de sex medlemsstaterna var visserligen fullt ut etablerad, i enlighet med Romfördragets regler; i juli 1968317 och 1966 hade de Sex kunnat enas om villkoren för en gemensam marknad för jordbruksprodukter. Den fortsatta integrationsprocessen kom dock att bromsas upp till följd av brister i medlemsstaternas politiska samstämmighet. Denna av­ saknad av gemensam politisk vilja konkretiserades främst genom den så kallade Luxemburgkompromissen från januari 1966 varigenom möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet i Ministerrådet i allt väsentligt omintetgjordes. Därmed bibehölls i stort den mellanstatliga karaktären av Gemenskapernas be­ slutsprocess vilket i sin tur ansågs påverka beslutseffektiviteten i negativ rikt­ ning. I vissa avseenden kom dock dessa politiska låsningar att kompenseras på det judiciella planet genom EG-domstolens utveckling av konstitutionella prin­ ciper för gemenskaprättens förhållande till medlemsstaternas nationella rätts­ ordningar. 9.1 Luxemburgkompromissen - nationellt veto i Ministerrådet Under övergångsperioden för etablerande av den gemensamma marknaden var avsikten, i enlighet med Romfördraget, att beslutskraven inom allt fler samar- 314 Se Stockholmskonventionen artiklarna 3 och 10. Även avvecklingen av de kvantitativa handels- hindren mellan EFTA:s medlemsstater kunde forceras och fullbordades i mitten av 1965. 315 ”Treaty Establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities” Bryssel 8 april 1965, 1348 UNTS 3. 316 EGT 152, 1967, s. 1. 317 ”Declaration by the European Commission on the occasion of the achievement of the Customs Union on 1 July 1968”, Bull. EC 7/68, ss. 5-8. Tullarna mellan medlemsstaterna hade avvecklats fullt ut 1 juli 1968 och den gemensamma yttre tullmuren - Common Customs Tariff (CCT) - eta­ blerats 18 månader före den tidsplan som fastställts i fördraget. 304 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 betsområden skulle överföras från krav på enhällighet till kvalificerad majoritet. Denna tilltänkta utveckling, som skulle innebära en successiv förstärkning av samarbetets överstatliga karaktär, kom i slutet av 1965 att vålla en svår konsti­ tutionell kris för Gemenskaperna. Vid årsskiftet 1965/66 inträdde det tredje sta­ diet av övergångsperioden, vilket bland annat innebar att rådsbeslut i frågor rö­ rande jordbrukspolitiken, transportpolitiken och utrikeshandelspolitiken fram­ gent skulle fattas med kvalificerad majoritet istället för med enhällighet.318 Inför denna utveckling hävdade den franska regeringen att den ej var villig att accep­ tera att beslut med kvalificerad majoritet skulle ske i frågor av vitalt intresse för en eller flera medlemsstater. Konkret innebar detta ställningstagande ett föror­ dande av en allmän vetorätt i Ministerrådet. Mot detta opponerade sig övriga medlemsstater och, framför allt, Kommissionen. Då någon enighet om denna fråga ej kunde uppnås hemkallade den franska regeringen, i slutet av juni 1965, sin representation i Ministerrådet och bedrev därefter, under ett halvt års tid, den ”tomma stolens politik”.319 Charles de Gaulle gav vid en presskonferens i september 1965 följande ut­ tryck för den ytterligt kritiska franska synen på en förstärkning av gemenskaps- samarbetets överstatliga karaktär där Kommissionens verksamhet jämfördes med västeuropeiska imperiebyggare ur historien: This claim held by a technocracy, for the most part foreign, destined to infringe upon France's democracy in settling problems that dictate the very existence of our country, obviously could not suit our purposes once we were determined to take our destiny into our own hands... .. .what we wanted yesterday and what we want today is a community that is fair and reasonable... Reasonable: that means that nothing which is important at present in the organi­ zation, and later in the operation of the Common Market of the Six, should be decided and, even more, applied, except by the responsible public authorities in the Six States, that is, the governments controlled by the parliaments. Now, we know - heaven knows that we know! - that there is a different concept of a European federation in which, according to the dreams of those who conceived it, the countries would lose their national personalities, and in which, furthermore, for want of a federator - such as in the West, Caesar and his successors, Charlemagne, Otto I, Charles V, Napoleon and Hitler tried to be, each in his fashion, and such as in the East, Stalin tried to be - would be ruled by some technocratic, stateless and irresponsible Areopagus.320 Denna allvarliga konstitutionella kris löstes, i januari 1966, genom den så kalla­ de Luxemburgkompromissen. Även om de övriga medlemsstaterna inte uttryck- 318 Romfördraget artiklarna 43(2), 75(1) samt 111(3). 319 Det franska agerandet inleddes som en protest mot utvecklingen av jordbrukspolitiken och mot Kommissionens förslag om att tillskapa ett system för självständig finansiering av de gemensamma institutionernas verksamhet. Den kom därefter att utvecklas till en mer allmän protest mot ökade överstatliga element i gemenskapsarbetet och fokuseras kring frågan om formerna for beslut i Mi­ nisterrådet. 320 1 engelsk översättning återgivet i Patijn, S: ”Landmarks in European Unity”, ss. 163-173. Ori­ ginaltexten återfinns i: Textes et Notes no 139/IP, 20 septembre 1965. Direction des services d'in­ formation et de presse du Ministère des Affaires Etrangères, Paris. 9. En fortsatt utveckling i skilda fåror 305 ligen accepterade den franska ståndpunkten innebar denna överenskommelse i praktiken att en nationell vetorätt, med hänvisning till skydd för vitala nationella intressen, kom att etableras i Ministerrådets beslutsprocedur.321 Som en följd av detta kom ministerrådsbeslut därefter endast i undantagsfall, och då i frågor av marginell politisk betydelse, att ske genom omröstning. Samarbetets överstatli­ ga karaktär kom därmed att försvagas betydligt och Ministerrådets verksamhet kom för en lång tid framöver att få karaktären av ett traditionellt mellanstatligt samarbete. Som en konkret effekt av denna utveckling, i kombination med bris­ tande politisk samstämmighet, följde att de beslut om sekundära gemenskaps- rättsliga regler, vilka var nödvändiga för ett förverkligande av den gemensamma marknaden, endast kunde komma till stånd i begränsad omfattning. 9.2 Grundstenarna för en judiciell utveckling mot gemenskapsrättens konstitutionalisering Avsaknaden av dynamik i den politiska beslutsprocessen inom Ministerrådet kom i viss mån att uppvägas av en ökad aktivitet inom EG-domstolen vilken gi­ vits exklusiv kompetens att uttolka fördragens regler.322 I en serie avgöranden under den första hälften av 1960-talet fastställde denna överstatliga domstol, med utgångspunkt i Romfördragets text, att gemenskapsrätten inte bara etable­ rade rättigheter och skyldigheter mellan medlemsstaterna utan även hade direkt relevans för enskilda rättssubjekt inom dessa. Klara, precisa och ovillkorliga regler i gemenskapsrätten måste därför, enligt EG-domstolen tillerkännas direkt effekt vid nationella domstolar vilka ålades att skydda de rättigheter som enskil­ da givits genom gemenskapsrättslig reglering. I sitt avgörande, 5 februari 1963, i mål 26/62 van Gend en Loos uttalade domstolen: ...the Community constitutes a new legal order of international law for the benefit of which the states have limited their sovereign rights, albeit within limited fields, and the subjects of which comprise not only Member States but also their nationals. In­ dependently of the legislation of Member States, Community law therefore not only imposes obligations on individuals but is also intended to confer upon them rights which become part of their legal heritage. These rights arise not only where they are expressly granted by the Treaty, but also by reason of obligations which the Treaty 321 ”Extarordinary session of the Council”, Bull. EEC, 3/66, ss. 5-11. De centrala delama i denna överenskommelse gavs följande lydelse: I. Where, in the case of decisions which may be taken by majority vote on a proposal of the Commission, very important interests of one or more partners are at stake the Members of the Council will endeavour, within reasonable time to reach solutions which can be adopted by all the Members of the Council while respecting their mutual interests and those of the Community, in accordance with article 2 of the Treaty. II. With regard to the preceding paragraph, the French delegation considers that where very important interests are at stake, the discussion must be continued until unanimous agreement is reached. III. The six delegations note that there is a divergence of views on what should be done in the event offailure to reach complete agreement. IV. The six delegations nevertheless consider that this divergence does not prevent the Community's work being resumed in accordance with the normal procedure. Vidare fastslogs att beslut inom vissa områden av den gemensamma jordbrukspolitiken skulle tillkomma med enhäl­ lighet trots att fördraget stadgade annorlunda. 322 EKSG-fördraget, artikel 87, Romfördraget, artikel 219 samt Euratomfördraget, artikel 193. 306 Västeuropeisk Integration och permanent neutralitet 1945-1989 imposes in a clearly defined way upon individuals as well as upon the Member States and upon the institutions of the Community.323 Direkt effektiva gemenskapsrättsliga regler ansågs vidare, som en följd av ge­ menskapsrättens inneboende karaktär, ha en överordnad ställning i förhållande till konkurrerande regler i medlemsstaternas rättsordningar.324 I sin argumentation stödde sig domstolen härvid främst på de övergripande integrationsmål som uttryckts i fördragstexten samt det faktum att medlemssta­ terna genom att tillträda fördraget låtit inrätta självständiga institutioner med re­ ella politiska kompetenser. Detta innebar, enligt domstolen, att medlemsstaterna oåterkallerligen medgivit en kompetensöverföring från nationell till gemensam nivå och att det skulle strida mot den grundläggande lojalitetsplikten om gemen­ skapsrättens genomslagskraft på nationell nivå var beroende av nationell lag­ stiftning. I sitt avgörande, 15 juli 1964 i mål 6/64 Costa v ENEL, uttalade dom­ stolen: The integration into the laws of each Member State of provisions which derive from the Community, and more generally the terms and the spirit of the Treaty, make it im­ possible for the States, as a corollary, to accord precedence to a unilateral and subse­ quent measure over a legal system accepted by them on a basis of reciprocity. Such a measure cannot therefore be inconsistent with that legal system. The executive force of Community law cannot vary from one State to another in deference to subsequent domestic laws, without jeopardizing the attainment of the objectives of the Treaty set out in Article 5 (2) and giving rise to discrimination prohibited by Article 7. .. .It follows from all these observations that the law stemming from the Tre­ aty, an independent source of law, could not, because of its special and original nature, be overridden by domestic legal provisions, however framed, without be­ ing deprived of its character as Community law and without the legal basis of the Community itself being called into question. The transfer by the States from their domestic legal system to the Community le­ gal system of the rights and obligations arising under the Treaty carries with it a per­ manent limitation of their sovereign rights, against which a subsequent unilateral act incompatible with the concept of the Community cannot prevail.325 De principer som sålunda utvecklades genom tolkning av fördragstexten innebar att rättstillämpande myndigheter i medlemsstaterna ålades att, i relevanta delar, tillerkänna gemenskapsrättsliga regler omedelbar inomstatlig giltighet utan någ­ ra nationella införlivningsåtgärder och att ge dessa företräde framför kollideran­ de nationella rättsregler. Medlemsstaternas vedertagna nationella teorier för in­ ternationella förpliktelsers inomstatliga genomslagskraft kom därmed att sakna betydelse i ett gemenskapsrättsligt sammanhang. Ytterligt medvetet sökte där- 323 Mål 26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administrate der Belastingen, [1963] ECR 1, s. 12. (Fetstil tillagd.) 324 Mål 26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administrate der Belastingen, [1963] ECR 1, ge­ nom vilket gemenskapsrätten tillerkändes företräde framför tidigare tillkommen nationell rätt. Mål 6/64, Costa v ENEL, [1964] ECR 585, genom vilket gemenskapsrätten tillerkändes företräde fram­ for senare tillkommen nationell rätt. 325 Mål 6/64, Costa v ENEL, [1964] ECR 585, ss. 593-594. (Fetstil tillagd.) 10. Geografisk utvidgning av Gemenskaperna, det krympande EFTA 307 med EG-domstolen att fjärma gemenskapsrätten från dess folkrättsliga ur­ sprung: I avgörandet 6/64 Costa v ENEL hette det: By contrast with ordinary international treaties the EEC Treaty has created its own legal system which, on the entry into force of the Treaty, became an integral part of the legal systems of the Member States and which their courts are bound to apply. By creating a Community of unlimited duration, having its own institutions, its own personality, its own legal capacity and capacity of representation on the international plane and, more particularly, real powers stemming from a limitation of sovereignty or a transfer of powers from the States to the Community, the Member States have limited their sovereign rights, albeit within limited fields, and thus created a body of law which binds both their nationals and themselves.326 Ur ett inomorganisatoriskt perspektiv kom gemenskapsrätten därmed att tiller­ kännas karaktären av ett självständigt överstatligt rättssystem, vid sidan av de na­ tionella rättsordningarna, men funktionellt integrerat med dessa. Avgörandena i de två målen 26/62 Van Gend samt 6/64 Costa v ENEL utgjorde startskottet för en process varigenom gemenskapsrätten, genom EG-domstolens judiciella verk­ samhet, i tilltagande grad kom att ges karaktärsdrag liknande dem som återfinns i federala staters konstitutioner. Denna konstitutionaliseringsprocess kom också i stort att vinna acceptans i medlemsstaterna varigenom Gemenskapsrättens ef­ fektivitet som ett instrument för integration förstärktes avsevärt. Därigenom eta­ blerades emellertid också en dubbelhet mellan å ena sidan den, genom Luxem­ burgkompromissen tydliggjorda mellanstatligheten i den politiska beslutspro­ cessen och å andra sidan det gemensamt tillkomna rättssystemets överstatliga kvalitéer. Dessa två sidor av gemenskapsrätten har till viss del kommit att balan­ sera mot varandra men de har också kommit att ge upphov till ett spänningsfält mellan den rättsliga och den politiska sfären av gemenskapssamarbetet.327 10. Geografisk utvidgning av Gemenskaperna, det krympande EFTA EFTA-staternas ansträngningar att etablera ett närmare handelspolitiskt förhål­ lande till de Sex kom, efter det franska vetot mot att inleda förhandlingar om ett brittiskt medlemskap 1963, att präglas av splittring. Österrike hade självständigt fortsatt den redan påbörjade processen och 1965 inlett förhandlingar om associ­ ation med neutralitetsförbehåll. Dessa pågick fram till 1967 då de avbröts till följd av ett italienskt veto. Romregeringens agerande i detta sammanhang ut­ gjorde en reaktion på de österrikiska kraven om att den tyskspråkiga italienska provinsen Alto Adige (Sydtyrolen) skulle ges ett utökat självstyre och var såle­ des ej motiverat utifrån ett gemenskapsperspektiv.328 326 Mål 6/64, Costa v ENEL, [1964] ECR 585, s. 593. 327 Dessa frågor behandlas vidare nedan under NdA. 328 Angående Österrikes ”Alleingang” se Stranner, Heinz: ”Die Haltung der ’drei Neutralen1 ge­ genüber den bisherigen Integrationsbestrebungen”, i Mayerstedt, Hans; Binswanger, Hans, Chris­ toph red: ”Die Neutralen in der Europäischen Integration”, Wilhelm Braumüller, Wien 1970, ss. 190-201. 308 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Mot bakgrund av hotet om att i ökad omfattning diskrimineras vid export till den kontinentala marknaden ansökte Storbritannien, tätt följt av Danmark, Eire och Norge, i maj 1967 ånyo om inträde som medlemmar i Gemenskaperna. Det­ ta utgjorde i sin tur ett incitament för övriga EFTA-stater att söka etablera när­ mare relationer till de Sex. I Sverige deklarerade handelsminister Lange i ett interpellationssvar att den svenska hållningen formerades av två grundläggande intressen som delvis stod i konflikt med varandra. [Dels att etablera] ett sä nära ekonomiskt samarbete med EEC som möjligt och dels.. .vårt krav på att kunna fullfölja vår neutralitetspolitik. Denna kan aldrig bli fö­ remål för förhandlingar.329 Efter en närmare utvärdering ingav Sverige, i juli 1967, en ”öppen” ansökan om anslutning till Gemenskaperna med bibehållen neutralitet. I det brev som över­ lämnades till Kommissionens ordförande hemställde Sverige om: ...förhandlingar med Gemenskapen i syfte att göra det möjligt för Sverige att, i en form som medger ett fullföljande av den svenska neutralitetspolitiken, deltaga i utvidgningen av Europeiska ekonomiska gemenskapen.330 Detta brev kompletterades av ett muntligt meddelande med följande innehåll: Svenska regeringen önskar för sin del icke utesluta någon av de i Rom-avtalet förut­ sedda formerna för anslutning till ett utvidgat EEC. Medlemskap är en form som re­ dan åren 1961-1962 av svenska regeringen från vissa synpunkter bedömdes som för­ delaktigt. Det avgörande för den svenska regeringen är att vår neutralitetspolitik är oförändrad och att de därav föranledda förbehållen kan tillgodoses.331 I denna ansökan uteslöts således ej medlemskapet som form för anslutning, dock under förutsättning att nödvändiga neutralitetsförbehåll kunde utverkas. Härvid hänvisades till de neutralitetsförbehåll som utarbetats gemensamt med Schweiz och Österrike 1962.332 Från svensk sida ansågs en sådan lösning vara möjlig i och med att den överstatliga karaktären i gemenskapssamarbetet väsentligen omintetgjorts genom Luxemburgkompromissen.333 Att EG-domstolen i samma tidsskede kommit att tillerkänna gemenskapsrätten federala kvalitéer tycks knappast ha uppmärksammats i den svenska debatten. Den schweiziska hållningen var under denna tidsperiod betydligt mer avvak­ tande och utgick från de neutralitetspolitiska principer som formulerats 1954. Enligt dessa var ett ingående av en tullunion med en ekonomiskt starkare part uteslutet.334 329 AKProt 1967:34, ss. 106-107. 330 ”Pressmeddelande den 28 juli”, Uf 1967, ss. 138-139. (Fetstil tillagd.) Det skall dock noteras att Schweiz och Österrike, med hänvisning till sin speciella folkrättsliga status, vid denna tidpunkt avstod frän att ansöka om medlemskap. 331 Uf 1967, ss. 139-140. (Fetstil tillagd.) 332 Se ovan under Ш.8. 333 Se Anförande av utrikesministern den 23 oktober vid socialdemokratiska partiets extra kon­ gress i Stockholm”, Uf 1967, ss. 39-56, s. 49. 334 Se ovan under Ш.6.1.2. 10. Geografisk utvidgning av Gemenskaperna, det krympande EFTA 309 I november 1967 inlade Frankrike återigen sitt veto gentemot att inleda för­ handlingar om ett brittiskt inträde i Gemenskaperna.335 Därigenom kom inte heller Sveriges ansökan att läggas fram på förhandlings­ bordet och delningen mellan de Sex och de Sju kom att fortbestå.336 10.1 Sammansmältning på olika integrationsnivåer Det var först efter det att tullunionen fullbordats inom EEG, och Charles de Gaulle avgått från ämbetet som Frankrikes president i maj 196 9337, som förhand­ lingar mellan de kandiderande EFTA-staterna och Gemenskaperna kunde inle­ das. Den nya samstämmigheten mellan de Sex demonstrerades i slutdokumentet från toppmötet i Haag, 1-2 december samma år, i vilket principerna för en geo­ grafisk utvidgning av Gemenskaperna fastlades. De Sex underströk den vikt som fästes vid denna utveckling och knöt implicit an till de av EG-domstolen utveck­ lade principerna om medlemskapets innebörd. Som en förutsättning för med­ lemskap fastslogs således att de inträdande staterna fullt ut accepterade det re­ gelsystem som etablerade den redan uppnådda integrationsnivån, 1'acquis com- munitaire'. Looking back on the road that has been traversed, and finding that never before have independent States pushed their co-operation further, they were unanimous in their opinion that by reason of the progress made the Community had now arrived at a tur­ ning point in its history.... Entry upon the final stage of the Common Market not only means confirming the irreversible nature of the work accomplished by the Commu­ nities, but also means paving the way for a United Europe capable of assuming its re­ sponsibilities in the world of tomorrow and of making a contribution commensurate with its traditions and its mission....The European Communities remain the original nucleus from which European unity sprang and developed. The entry of other 335 Denna anglofoba inställning från Parisregeringens sida kommenterades i efterhand på följande sätt av brittiske utrikesministern George Brown: It was very clear that de Gaulle was adamantly against us. He regarded the Continent as Fran­ ce's place and the Atlantic Ocean and the United States as Britain's place. It was at this meeting that de Gaulle made his famous remark about the impossibility of two cooks living in one farmyard with ten hens. He said that he had a lot of trouble getting the five hens to do what France wanted, and he wasn't going to have Britain 's coming in and creating trouble all over again, this time with ten. Brown, George: ”In My Way”, Victor Gollancz Ltd, London 1971, s. 220. 336 Delvis som en reaktion på denna avvisande inställning från gemenskapernas sida inleddes 1968 förhandlingar om upprättande av en nordisk tullunion, NORDEK. Dessa bedrevs inom det Nordis­ ka rådets ram och en traktatstext kunde undertecknas i Reykjavik i februari 1970, NU 1969:11, ss. 79-109. En av avsikterna med detta nära ekonomiska samarbete mellan de nordiska staterna var att skapa en form för samordning av relationerna till EG. Dessa tankar gick emellertid om intet i och med att Finland, med hänvisning till landets speciella relationer till Sovjetunionen, drog sig ur för­ handlingarna rörande NORDEK. Inte heller från dansk sida visades någon större entusiasm för pro­ jektet och landet prioriterade att följa dess dominerande handelspartner, Storbritannien, in i EG. 337 Det skall emellertid noteras att de Gaulle, under trycket av de ekonomiska problem som följde på majrevolten 1968, redan före sin resignation, hade uttryckt en öppnare attityd gentemot Storbri­ tannien. De Gaulle efterträddes som president av partibrodern Georges Pompidou. Se Kitzinger, Uwe: ”Diplomacy and Persuasion - How Britain Joined the Common Market”, Thames and Hud­ son, London 1973, ss. 37-58. 310 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 countries of this continent into the Communities - in accordance with the provisions of the Treaty of Rome - would undoubtedly help the Communities to grow to dimen­ sions, still more in conformity with the present state of economy and technology.. .In so far as the applicant States accept the Treaties and their political aims, the de­ cisions taken since the entry into force of the Treaties and the options adopted in the sphere of development, the Heads of State or Government have indicated their agree­ ment to the opening of negotiations between the Community on the one hand and the applicant States on the other.338 Medlemsstaterna utlovade således att så snart som möjligt inleda anslutningför- handlingar med de kandiderande staterna. Med speciell adress till de EFTA- medlemmar som ej önskade inträda som medlemmar uttalades att: As soon as negotiations with the applicant countries have been opened, discussions on their position in relation to the EEC will be started with such other EFTA members as may request them.339 Vid detta möte antogs även direktiv för fortsatta utredningar rörande en fördjup­ ning av integrationen inom Gemenskaperna. Resultatet av dessa utredningar, Davignonrapporten™0 angående utveckling av det politiska samarbetet och Wernerrapporlen^ angående upprättandet av en ekonomisk och monetär union inom EEG, presenterades under sommaren och hösten 1970. Förhandlingar med EFTA-staterna om formerna för deras anslutning till Ge­ menskaperna kom att starta under hösten 1970. För svenskt vidkommande var utgångspunkten den öppna ansökan som avgivits 1967.1 sitt inledande anförande inför Ministerrådet inovember 1970uttrycktedensvenske handelsministernKjell- Olof Feldt de svenska neutralitetsrelaterade begränsningarna på följande sätt: Internationella bindningar kan inte accepteras som gör möjligheten att välja neutrali­ tet i krigstid illusorisk... .Vi kan inte deltaga i sådana former av samarbete beträffande utrikespolitiska, ekonomiska, monetära och andra frågor, som enligt vår bedömning skulle äventyra möjligheterna att bedriva en fast neutralitetspolitik. Detta innebär att vi inte kan delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en viss grupp av stater med syfte att utforma gemensamma ståndpunkter. Gränser sätts också for våra möjligheter att acceptera en överflyttning av beslutanderätten från nationella till in­ ternationella organ inom ramen för en ekonomisk och monetär union.342 Frågan om formen för anslutning lämnades emellertid än så länge öppen. Mot bakgrund av de planer på ett utvecklat politiskt och monetärt samarbete mellan Gemenskapernas medlemsstater som presenterats i Davignon- och Wernerrap- 338 ”The Hague Summit: Final Communiqué of the Conference”, 11 december 1969, Bull. EC 1/ 70, ss. 11-16, ss. 12-16. (Fetstil tillagd.) 339 ”The Hague Summit: Final Communiqué of the Conference”, 11 december 1969, Bull. EC 1/ 70, ss. 11-16, s. 16. 340 ”Report by the Foreign Ministers of the Member States on the problems of political unification”, Bull. EC 11/70, ss. 9-14. 341 ”A plan for the phased establishment of an economic and monetary union”, Bull. EC 3/70, suppl. 342 ”Anförande av handelsministern vid sammanträde i Bryssel den 10 november mellan Sverige och de Europeiska gemenskaperna”, Uf 1970, ss. 60-66, s. 64-65. 10. Geografisk utvidgning av Gemenskaperna, det krympande EFTA 311 porterna uteslöts emellertid, i januari-mars 1971, möjligheten till medlemskap i Gemenskaperna. Detta då ett medlemskap nu ej ansågs kunna förenas med neu­ tralitetspolitikens krav på nationell politisk handlingsfrihet.343 Liknande ställ­ ningstaganden skedde, eller hade redan skett, i Wien344 och Bern. För dessa tre stater återstod således att, genom förhandlingar med Gemenskaperna, söka nå en överenskommelse om en mindre långtgående form av anslutning. Förhandlingarna mellan Gemenskaperna och de stater som kandiderade för medlemskap kunde avslutas under sommaren 1971 och anslutningsfördrag mel­ lan Gemenskapernas medlemsstater och Storbritannien, Eire, Danmark samt Norge undertecknades i januari 1972.345 Förutom Norge, som genom en folkom­ röstning beslutade att ej ratificera tillträdesfördraget,346 inträdde dessa stater som medlemmar i januari 1973. Övriga EFTA-stater erbjöds i juli 1971 att ingå frihandelsavtal med Gemenskaperna. Denna anslutningsform var betydligt min­ dre ambitiös än de önskemål som framförts från flera av de aktuella staterna. Sverige hade i detta sammanhang fört fram långtgående initiativ för att få till stånd förhandlingar om bilateral association innefattande en tullunion. Denna anslutning skulle, enligt de svenska önskemålen, innefatta ett allmänt formulerat neutralitetsförbehåll samt ett svenskt inflytande i Gemenskapernas interna be­ slutsprocess i frågor av relevans för tullunionen.347 Dessa initiativ vann emeller­ tid föga eller inget gehör från Gemenskapernas sida.348 I enlighet med de förslag som framlagts från Gemenskapernas sida kom de kvarvarande medlemmarna i EFTA under perioden 1972-74 att ingå bilaterala, men i allt väsentligt likalydande, frihandelsavtal med EEG och EKSG i överens­ stämmelse med GATT artikel XXIV.349 Därmed etablerades ett västeuropeiskt 343 Se Olof Palmes anförande inför Riksdagen 19 januari 1971 om den förändrade svenska inställ­ ningen till ett medlemskap vilken följde mot bakgrund av Davigon- och Wernerrapporterna, Rd Prot 1971:8, ss. 42-46. Se även ”Anförande av statsministern inför Stockholms arbetarekommun den 18 mars 1971”, Uf 1971, ss. 17-18. Från svensk sida uttalades emellertid aldrig att medlem­ skapets förpliktelser ansågs stå i rättslig konflikt med neutralitsrättens regler. Jämför även Prop 1972:135 ”Angående avtal med den europeiska ekonomiska gemenskapen,” s. 5. 344 Angående Österrike se Verdross, Alfred: ”The Permanent Neutrality of Austria”, ss. 60-65. 345 För en inträngande analys av de brittiska förhandlingarna om inträde i Gemenskaperna se: Kit­ zinger, Uwe: ”Diplomacy and Persuasion - How Britain Joined the Common Market”, Thames and Hudson, London 1973. 346 Se EGTL2, 1973, s. 1. 347 Som ett exempel på hur de svenska ambitionerna formulerades se ”Regeringens memorandum den 6 september till de Europeiska gemenskaperna”, Uf 1971, ss. 202-207. 348 Angående den politiska förhandlingsprocess som ledde fram till frihandelsavtalen 1972 se Vik­ lund, Daniel: ”Spelet om frihandelsavtalet, En kritisk studie av svensk europapolitik 1959-1972”, Rabén & Sjögren, Stockholm 1977, speciellt ss. 93-128. Jämför även Prop 1972:135 ”Angående avtal med den europeiska ekonomiska gemenskapen,” s. 5-7. 349 Angående Sverige se ”Avtal mellan Konungariket Sverige och Europeiska ekonomiska gemen­ skapen”, Bryssel 22 juli 1972, SÖ 1973:96 samt ”Avtal mellan Konungariket Sverige, å ena sidan, samt Europeiska kol- och stålgemenskapen, å andra sidan”, Bryssel 22 juli 1972, SÖ 1973:100. An­ gående motsvarande frihandelsavtal med övriga EFTA-stater se Finland, EGT L 328, 1973, s. 1, EGTL348, 1974, s. 1; Island, EGTL301, 1972, s. l,EGTL350, 1973, s. 2; Norge, EGT L 171, 1973, s. 2, EGT L 348, 1974, s. 17; Schweiz, EGT L 300, 1972, s. 189, EGT L 350, 1973, s. 13; Portugal EGTL 301,1972, s. 165,EGTL350,1973, s. 53; Österrike, EGT L 300,1972, s. 93,EGT L350, 1973, s. 33. 312 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 frihandelsområde för industrivaror liknande det som åsyftats under Maudling- förhandlingarna 15 år tidigare.350 Frihandelsavtalen var av utpräglad mellanstatlig karaktär. De innefattade regler om inrättande av en minimal gemensam, institutionell uppbyggnad i form av en blandad kommitté med ansvar för avtalets administration. Beslut i denna förutsatte enhällighet.351 Ur ett neutralitetsperspektiv var dessa avtal formellt in- vändningsfria. De innebar ej några suveränitetsbegränsningar i fråga om utform­ ningen av utrikeshandelspolitiken. Avtalen innefattade vidare ett stadgande om möjlighet till suspension vid krig eller krigsfara352 och de reglerade uttryckligen frågan om formerna för ett eventuellt frånträde.353 I I. Säkerhetspolitisk avspänning och lågkonjunktur Det tidiga 1970-talet präglades av avspänning på såväl global som regional nivå och innebar inledningen till en period av détente som i stort kom att vara fram till den sovjetiska militära interventionen i Afghanistan 1979. På global nivå kom denna process till konkret uttryck bland annat genom de första stegen mot en fredsprocess i Vietnam, Icke-spridningsavtalet 196 8354, inledandet av SALT I i Wien 1970355 och de nedrustningsförhandlingar mellan NATO och Warsza­ wapakten, MBFR,356 som inleddes i samma stad 1973. Vidare bör nämnas 1972 års politiska överenskommelse mellan USA och Sovjetunionen om förhindrande av utbrottet av ett kärnvapenkrig157 samt tillkomsten av Generalförsamlingens resolution om vänskapliga mellanstatliga relationer.358 Denna globala avspän- ningsprocess gav utrymme för de västeuropeiska staterna att agera friare gente­ mot Sovjetunionen och dess allierade vilket också föranledde en regional euro­ peisk säkerhetspolitisk avspänning. På regional nivå i Europa bör främst nämnas inledandet av den Europeiska Säkerhets- och Samarbetskonferensen, ESK, i Helsingfors 1973 samt avspänningen i förhållandet mellan de två tyska staterna som kom till uttryck i Bonnregimens Ostpolitik. Centrala konkreta element för utvecklingen av de tysk-tyska relationerna var Förbundsrepublikens övergivan- 350 En rättslig analys av Sveriges frihandelsavtalsförhållande till Gemenskaperna återfinns i Ber- nitz, Ulf: ”Sveriges EG-anknytning i rättsligt perspektiv”, JT 1989-90, ss. 47-69. 351 Frihandelsavtalet EEG/Sverige, artikel 27. 352 Frihandelsavtalet EEG/Sverige, artikel 21. 353 Frihandelsavtalet EEG/Sverige, artikel 34. 354 ”Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons”, London, Moskva, Washington 1 juli 1968, 729UNTS 169. 355 Strategic Arms Limitation Talks vilka ledde till ”Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Limitation of Anti-Ballistic Missile Systems”, Moskva 26 maj 1972, 944 UNTS 13. 356 Mutual and Balanced Force Reductions. Förhandlingarna pågick under perioden 1973 till 1988 utan att nämnvärda resultat uppnåddes. 357 ”Agreement between the USA and the USSR on the Prevention of Nuclear War”, 12 ILM 896 (1973). 358 GA Res 2625 (XXV), ”Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Re­ lations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations”. 11. Säkerhetspolitisk avspänning och lågkonjunktur 313 de av Hallsteindoktrinen359 samt de avtal om normaliserade relationer som slöts mellan å ena sidan den tyska Förbundsrepubliken och å andra sidan Sovjetunio­ nen, Polen och DDR.360 Under samma period kom emellertid Västeuropa att ställas infor en serie eko­ nomiska utmaningar. De oljeproducerande arabstaternas exportembargo som följde efter Jom Kippurkriget 1973 ledde till mycket kraftiga höjningar av olje­ priset, vilket ansågs utgöra en utlösande faktor för en följande recession i Väst­ europa. Denna första oljekris, och även den produktionsminskning som följde efter revolutionen i Iran 1979, demonstrerade hur känsligt det västeuropeiska ekonomiska systemet var för yttre spänningar. Den västeuropeiska industrin kom vidare att utsättas för en allt hårdare konkurrens på den globala marknaden, framförallt från de snabbt växande ekonomierna i Japan och Sydostasien. Till skillnad från situationen inom dessa regioner, och i USA, kom Västeuropa att präglas av stagnerande ekonomisk tillväxt och tilltagande arbetslöshet; en ut­ veckling som ledde till myntandet av begreppet "Euroskleros". Denna utsatthet medförde att den politiska viljan till att driva integrationsprocessen framåt sval­ nade vilket kom till konkret uttryck bland annat i att förverkligandet av Werner- planens ekonomiska och monetära union skrinlädes. I I. I Tillkomsten av en ny alleuropeisk struktur för säkerhetspolitiskt samarbete Tanken på en europeisk säkerhetskonferens hade, med början under 1950-talet, vid ett flertal tillfällen presenterats från sovjetisk sida. Lika ofta hade den avvi­ sats av Västmakterna som ett genomskinligt försök att förhindra en västtysk återupprustning och att utesluta en amerikansk roll i Europa. När tanken åter pre­ senterades från Warszawapaktens sida 1969 var emellertid den amerikanska po­ sitionen gentemot sina europeiska allierade, i ljuset av den begynnande avspän­ ningen, sådan att förslaget måste accepteras för att undvika en splittring inom NATO. Vidare uppfattade den amerikanska administrationen det som en risk att den västtyska normaliseringen av förbindelserna med DDR skulle kunna leda till 359 Västtysk utrikespolitisk doktrin som presenterades i samband med Adenauers besök i Moskva 1955. Dess innebörd var att Förbundsrepubliken inte avsåg att upprätta diplomatiska förbindelser med de stater som erkänt DDR, Sovjetunionen undantaget. Denna doktrin, som syftade till en dip­ lomatisk isolering av DDR, upphävdes först 1969 vilket öppnade vägen för flertalet västländer, där­ ibland Sverige, att upprätta diplomatiska relationer med DDR. Doktrinen har namngivits efter Wal­ ter Hallstein som 1955 var statssekreterare vid UD i Bonn. 360 ”Treaty between the Federal Republic of Germany and the Union of Soviet Socialist Repu­ blics”, Moskva 12 augusti 1970,9ILM 1026 (1970). ”Treaty between the Federal Republic of Ger­ many and Poland concerning the Basis for Normalizing of their Mutual Relations”, Warszawa 18 november 1970, 10 1LM 127 (1971), ”France-Union of Soviet Socialist Republics-United King­ dom-United States, Agreement and Notes on Berlin”, Berlin 3 September 1971, 11 ILM 5 (1972). ”Treaty between the Federal Republic of Germany and the German Democratic Republic on the Basis of Intra-German Relations”, Östberlin 21 december 1973,12 ILM 16 (1973). För analyserav denna utveckling se Doeker, G; Melsheimer, K; Schroder, D: ”Berlin and the Quadripartite Agree­ ment of 1971 : Modus vivendi and International Law”, AJIL 1973, s. 44 samt Skubiszewski, Krzys- tof: ”Poland's Western Frontier and the 1970 Treaties”, AJIL, 1973, ss. 23—43. 314 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 att Tyskland vände sig inåt om inte ett multilateralt ramverk inrättades. Den fö­ reslagna Europeiska säkerhetskonferensen - ESK - ansågs kunna utgöra ett så­ dant ramverk.361 Konferensens första fas inleddes i Helsingfors sommaren 1973 och pågick fram till augusti 1975. Den utgjorde ett nytt multilateralt regionalt forum för att gynna en säkerhetspolitisk stabilitet i Europa, innefattande såväl Öst- som Väst­ europa.362 I Helsingforskonferensens slutakt363 fastställdes en dekalog av allmänt for­ mulerade principer för fredlig samexistens mellan Europas stater.364 Denna in­ leddes med en bekräftelse av folkrättens fundament: I. Sovereign equality, respect for the rights inherent in sovereignty. I det konkreta inomeuropeiska sammanhanget förklarades detta innebära att eta­ blerade territorialgränser endast kan komma att förändras genom frivilliga över­ enskommelser mellan berörda stater. Vidare bekräftades uttryckligen samtliga medlemsstaters rätt att ingå, eller avstå från att ingå, militära alliansfördrag och deras rätt till neutralitet. Denna grundläggande princip kompletterades med föl­ jande nio: II. Refraining from the threat or use of force. Ill Inviolability of frontiers. IV. Territorial integrity of States. V. Peaceful settlement of disputes. VI. Non-intervention in internal affairs. VII. Respect for human rights and fundamental freedoms, including the freedom of thought, conscience, religion or belief, for all without distinction as to race, sex, language or religion. VIII. Equal rights and self-determination of peoples. IX. Co-operation among States. X Fulfilment in good faith of obligations under international law. Fastläggandet av dessa principer innebar ett de facto erkännande av de existe­ rande territoriella gränserna i Europa. I detta avseende kom således Slutakten att utgöra ett, om än ofullkomligt, substitut för ett fredsförag mellan det andra världskrigets stridande parter. Slutakten innehöll vidare specifika åtaganden om förtroendeskapande åtgärder på det säkerhetspolitiska planet samt överenskom­ melser om framtida samarbete rörande vetenskap, miljö, ekonomi och teknologi. Slutligen kom även principer för skyddet av grundläggande mänskliga fri- och rättigheter att specificeras. Denna specifikation kom att utgöra ett första steg mot 361 Se Kissinger, Henry: ”Memoarer - De första åren i Vita Huset”, P.A. Norstedt & Söners förlag, Stockholm 1979, s. 488-507. 362 I ESK-processens inledning deltog samtliga europeiska stater, förutom Albanien, samt US A och Kanada, inalles 34 stater 363 ”Conference on Security and Co-operation in Europe, Final Act”, Helsingfors 1 augusti 1975, 14 ILM 1272 (1975). 364 Med undantag för respekten för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter hämtades dessa principer från Generalförsamlingens resolution om vänskapliga mellanstatliga relationer, GA Res 2625 (XXV). 11. Säkerhetspolitisk avspänning och lågkonjunktur 315 etablerandet av en gemensam europeisk värderam vilken kom att erhålla en cen­ tral roll för den kommande utvecklingen femton år senare. Mest väsentligt var dock att Helsingforskonferensen lade grunden till en fort­ satt kontinuerlig all-europeisk förhandlingsprocess vid en serie konferenser där formerna för samarbetet gavs en alltmer konkret form.365 Samarbetet hade en ut­ präglat mellanstatlig karaktär och de överenskommelser som successivt utveck­ lades inom detta gavs karaktären av ”soft law”, en icke oomtvistad benämning som i detta fall syftar på mellanstatliga normer vilkas karaktär innebär en poli- tisk/moralisk förpliktelse, men ej en rättslig bundenhet.366 Visserligen kom den europeiska säkerhetspolitiska situationen även fortsätt­ ningsvis främst att vara en fråga om relationer mellan två sinsemellan fientliga militärallianser inom ramen för ett utpräglat maktbalanstänkande. Genom ESK- processen, som inrättade ett legitimt mellanstatligt all-europeiskt diskussionsfo­ rum samt en serie konkreta förtroendeskapande åtgärder367, kunde emellertid denna fiendskap mildras vilket i sin tur gynnade stabiliteten inom Europa. Den allmänna avspänningen och den fortlöpande förhandlingsprocessen inom ESK kom också att innebära att den säkerhetspolitiska situationen i Europa inte längre var en fråga enbart för de två blockledarna. Även de enskilda västeuropeiska sta­ terna erhöll nu ett större manövreringsutrymme för utrikespolitska initiativ. Spe­ ciellt kom detta att återspeglas i de alliansfria och permanent neutrala medlems­ staternas agerande. Vidare innebar ESK-processens tillkomst att en utrikespoli­ tisk samordning mellan Gemenskapernas medlemsstater påskyndades. Il.l.l N+N gruppen ESK-processen utgjorde ett nästan skräddarsytt forum för Europas permanent neutrala och icke-allierade stater att föra en aktiv politik i syfte att främja avspän­ ningen mellan stormaktsblocken. Konkret ledde detta till tillkomsten av den så kallade N+N-gruppen; ett tredje block inom ESK. I denna grupp ingick Schweiz, Sverige och Österrike samt ytterligare sex europeiska alliansfria stater.368 365 Före upplösningen av östblocket kom följande uppföljningsmöten att hällas inom ramen för ESK-processen: Belgrad 1977 78, Madrid 1980-1983 samt Wien 1986-1989. Inom ramen för ESK-processen faller även ett stort antal specialiserade arbetsmöten, konferenser och toppmöten. En utmärkt bibliografi rörande ESK-processen återfinns i Holtermann, Henrik red: ”CSCE, From Idea to Institution”, The Danish Institute of International Studies, djof Publishing, Kobenhavn 1993. 366 1 slutdokument och andra förhandlingsöverenskommelser som tillkommit inom ramen för ESK anges regelmässigt att de ej är avsedda att registreras i överensstämmelse med FN-stadgans artikel 102. Den svenska uppfattningen är att överenskommelserna inom ESK inte utgör ett juridiskt bin­ dande fördrag utan att de närmast skall jämställas med enhälligt antagna resolutioner i FN:s Gene­ ralförsamling. Se ”Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa 1973-1975”, Aktstycken ut­ givna av utrikesdepartementet, Ny serie 11:29, s. 9. En välformulerad kritik av begreppet ”soft law” återfinns i Sztucki, Jerzy: ”Reflections on International 'Soft Law'”, Festskrift till Lars Hjerner, Norstedts, Stockholm 1990, ss. 549-575. 367 Exempel pâ sådana åtgärder som tidigt etablerades inom ramen för ESK-processen är ömsesidig föranmälan av militära manövrar samt utbyte av militära observatörer. 368 Cypern, Finland, Liechtenstein, Malta, San Marino, samt Jugoslavien. 316 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Denna heterogena grupp stater fann inom ramen för ESK-processen en in­ tressegemenskap i att aktivt verka for avspänningspolitikens främjande. Som grupp kom deras speciella position att förstärkas och de vann i detta samman­ hang en långtgående acceptans bland företrädare för stormakterna. Konkret innebar detta att de stod för värdskapet for flertalet förhandlingsom- gångar inom ESK369 samt att de framgångsrikt agerade som mäklare av förhand- lingslösningar mellan stormakterna.370 Koordinatörerna för de olika konkreta förhandlingsfrågorna kom vanligtvis att hämtas från N+N-staterna vilket for­ mellt stärkte dessa staters medlande roll i förhandlingsprocessen. Överenskom­ melsen i Madrid 1983 om fortsatta förhandlingar rörande förtroende- och säker- hetsskapande åtgärder, samt slutdokumentet från Stockholmskonferensen 1986 vilket förverkligar sådana åtgärder, ansågs allmänt utgöra ett resultat av N+N- staternas agerande som mäklare mellan stormaktsallianserna. Det skall emeller­ tid observeras attN+N-staternas agerande förutsatte att det förelåg en grundläg­ gande vilja bland stormakterna att uppnå en överenskommelse: N+N-gruppens broslagningsinstatser förutsatte att stormakterna lämnade brohuvuden att bygga på.371 Inte desto mindre innebar denna utveckling att den status som tillmättes dessa staters permanenta neutralitet/alliansfrihet kom att stärkas såväl externt som internt. 11.1.2 Det Europeiska Politiska Samarbetet - EPS. Början till en västeuropeisk utrikespolitisk identitet? Davignonrapportens förslag till former för ett utrikespolitiskt samarbete hade godkänts vid ett utrikesministermöte i oktober 1970. Genom detta godkännande etablerades ett utrikespolitiskt samarbete, EPS, mellan Gemenskapernas med­ lemsstater. Utan att utgöra en del av det överstatliga samarbetet inom Gemen­ skaperna var avsikten med EPS att lägga grunden för en successiv utveckling mot en gemensam västeuropeisk utrikespolitik - the day when Europe can speak with one voice. Den deklarerade målsättningen med samarbetet var långsiktigt ambitiös och sågs som en naturlig, och nödvändig, konsekvens av den uppnådda ekonomiska integrationen inom Gemenskaperna: 7. The first fact is that, in line with the spirit of the Preambles of the Treaties of Paris and Rome, tangible form should be given to the will for a political union which has always been a force for the progress of the European Communities. 369 Undantaget som bekräftar regien är uppföljningsmötet i Madrid 1980-1983. 370 En rad analyser av N+N-gruppens agerande inom ramen för ESK processen återfinns i sam­ lingsverket Neuhold, Hanspeter red: ”CSCE: N+N Perspectives”, Wilhelm Braumüller, Wien 1984. Speciellt tre artiklar i detta arbete är av stor illustrativ betydelse: Neuhold, Hanspeter: ”The Group of the N+N Countries Within the CSCE Process”, ss. 23-36, Doepfner, Andreas: ”Pontoon- Bridge-Building and the N+N States”, ss. 75-78 samt Torovsky, Rudolf: ”An Overall Assessment: Austrian Priorities and Perspectives for the Vienna Follow-up Meeting”, ss. 145-152. 371 Det kan noteras att det österrikiska förslaget om att inkludera den säkerhetspolitiska situationen i Mellanöstern och det schweiziska förslaget att skapa ett obligatoriskt system för fredlig lösning av tvister ej var fruktbara då de inte vann stormaktsgehör. 11. Säkerhetspolitisk avspänning och lågkonjunktur 317 8. The second fact is that implementation of the common policies being introduced or already in force requires corresponding developments in the specifically politi­ cal sphere, so as to bring nearer the day when Europe can speak with one voice. Hence the importance of Europe being built by successive stages and the gradual development of the method and instruments best calculated to allow a common po­ litical course of action. 9. The third and final fact is that Europe must prepare itself to discharge the impera­ tive world duties entailed by its greater cohesion and increasing role.372 Konkret var emellertid Davignonsystemet for EPS relativt blygsamt till sin ambitionsnivå. Målsättningen var att, genom konsultationer i utrikespolitiska frågor av betydelse, öka samförståndet mellan de deltagande staterna och ver­ ka för en samordning av deras agerande på den utrikespolitiska arenan. Samar­ betet gavs en minimal institutionell struktur med utrikesministermöten vid be­ hov, dock minst var sjätte månad. Som enda sammanhållande organ inrättades en politisk kommitté bestående av cheferna för de politiska avdelningarna vid de deltagande staternas utrikesdepartement. Kommittén gavs till uppgift att förbereda möten på ministernivå och avsågs sammanträda minst fyra gånger årligen. Ambitionerna för den framtida utvecklingen var emellertid stora, åtminstone på det retoriska planet: Viljan att utveckla samarbetet mellan de Nio mot det av­ lägsna, och ej definierade, målet att upprätta en Europeisk Union kom till uttryck genom en serie politiska deklarationer på ministernivå och det utrikespolitiska samarbetet ansågs utgöra ett väsentligt element för denna utveckling.373 Klarast kom denna vilja till uttryck i den deklaration om den europeiska identiteten som antogs vid toppmötet i Köpenhamn, november 1973: The European identity will evolve as a function of the dynamic of the construction of a united Europe. In their external relations, the Nine propose progressively to under­ take the definition of their identity in relation to other countries or groups of countries. They believe that in so doing they will strengthen their own cohesion and contribute to the framing of a genuinely European foreign policy. They are convinced that building up this policy will help them to tackle with confidence and realism further 372 ”Report by the Foreign Ministers of the Member States on the Problems of Political Unifica­ tion”, Paris 20 oktober 1972, Bull. EC 11/70, ss. 9-14. 373 ”The first Summit Conference of the enlarged Community”, Paris 20 oktober 1972: The Heads of State and Government have assigned themselves the key objective of converting, before the end of this decade and in absolute conformity with the signed Treaties, all the relationships between the Member States into a European Union. They are therefore asking the Community Institutions to prepare before the end of1975 a report to be submitted to a further summit Conference. Bull. EC 10/72, s. 23. (Fetstil tillagd.) Genom det ovan citerade slutdokumentet från toppmötet i Paris inför­ des begreppet ”Europeisk Union” i samarbetets politiska terminologi. Avsaknaden av en definition kritiserades emellertid, framförallt frän Kommissionens sida. Dess ordförande, Sicco Manholt, me­ nade att det kunde betyda much or nothing. Se: Bull. EC 10/72, s. 24. Begreppet återkommer även i ”Second Report on European political cooperation on Foreign policy”, 10 September 1973: The Ministers consider that cooperation on foreign policy must be placed in the perspective of Europe­ an Union. From now on, it is of the greatest importance to seek common positions of major inter­ national problems. Bull. EC 9/73, ss. 12-21, s. 18. (Fetstil tillagd.) 318 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 stages in the construction of a united Europe thus making easier the proposed trans­ formation of the whole complex of their relations into a European Union.374 Behovet av att upprätthålla en västeuropeisk identitet förstärktes även genom tillkomsten av ESK-processen där de Västeuropeiska staterna gavs en möjlighet att föra fram en säkerhetspolitisk linje som i viss mån skilde sig från den som utarbetats i Washington.Vikten av att samverka vid ESK-förhandlingarna un­ derströks av Gemenskapernas medlemsstater vid toppmötet i Köpenhamn: ...Europe must be able to make its voice heard in world affairs and to affirm its own views in international relations. Europe now needs to establish its position in the world as a distinct entity, especially in international negotiations which are likely to have a decisive influence on the international equilibrium and on the future of the Eu­ ropean Community.375 ESK-processens existens utgjorde således ett motiv for att utveckla EPS. Hel- singforskonferensen 1973-75 var vidare det första tillfälle där EPS kunde prö­ vas i ett större sammanhang och de framgångar som EPS rönte vid förhandling­ arna i Helsingfors ledde till att den politiska viljan att vidareutveckla detta sam­ arbete stärktes. Likaledes levererade stridigheterna i Mellanöstern och oljekri­ sen 1973 tunga argument för ett närmare politiskt samarbete.376 EPS-samarbetet kom dock även fortsättningsvis att utgöra ett utpräglat mel- lanstatligt samarbete uttryckligen skilt från, men parallellt till, gemenskaps- strukturen. Den överliggande målsättningen var emellertid densamma som för Gemenskaperna, att bidra till integrationsprocessens framåtskridande. I Köpen- hamnsrapporten uttalades: The Political Cooperation machinery which deals on the intergovernmental level with problems of international politics, is distinct from and additional to the activities of the institutions of the Community which are based on the juridical commitments un­ dertaken by the Member States in the Treaty of Rome. Both sets of machinery have the aim of contributing to the development of European unification.377 Behovet av en koordination med gemenskapsstrukturen var uppenbart och Kommissionen och Europaparlamentet kom successivt att involveras i EPS för att etablera en samordning mellan det överstatliga ekonomiska samarbetet inom Gemenskaperna och det mellanstatliga politiska samarbetet inom ramen för EPS.378 EPS, och Gemenskaperna, förstärktes 1974 genom inrättandet av det 374 ”Declaration on European Identity”, 14 december 1973, Bull. EC 12/73, ss. 118-122, s. 122. (Fetstil tillagd.) 375 ”Second Report on European political cooperation on Foreign policy”, lOseptember 1973,Bull. EC 9/73, ss. 12-21, s. 15. 376 Det allvar med vilket oljekrisen behandlades inom EG återspeglas väl i Kommissionens rapport: ”Towards a new energy policy strategy for the Community”, Bull. EC suppl 4/74. 377 ”Second Report on European political cooperation on Foreign policy”, 10 September 1973, Bull. EC 9/73, ss. 12-21, s. 18. 378 Formerna för Kommissionens och Europaparlamentets roll inom EPS fastlades vid utrikesmi­ nistermötet i Köpenhamn, 10-11 september 1973, ”Second Report on European political coopera­ tion on Foreign policy” Bull. EC 9/73, ss. 12-21, ss. 14-21. 11. Säkerhetspolitisk avspänning och lågkonjunktur 319 Europeiska Rådet, European Council, vilket konstituerades av Frankrikes presi­ dent samt regeringscheferna från övriga medlemsstater.379 Detta institutionalise­ rade toppmöte gavs till uppgift att, vid minst tre tillfällen årligen, samlas för att, som Gemenskapernas ministerråd, behandla gemenskapsärenden inom ramen för grundfördragen och, i egenskap av mellanstatlig konferens, diskutera frågor inom ramen för EPS. Vidare infogades Europaparlamentet i EPS genom att detta gavs en interpellationsrätt visavi det Europeiska rådets ordförande. Denna for­ mella skiljelinje mellan EPS och gemenskapssamarbetet, och de därav följande koordinationsproblemen uppmärksammades i Tindemansrapporten, 1976 enligt vilken det fanns starka skäl för att helt föra in EPS i Romfördragets ramverk.380 Rapporten ledde emellertid inte till någon förändring av det etablerade förhål­ landet. I de deklarationer där utvecklingen av EPS formulerats hade Gemenskaper­ nas medlemsstater konsekvent poängterat att utvecklingen av detta samarbete ej stod i konflikt med deras lojalitet gentemot USA och NATO. Ett typexempel är följande skrivning från september 1973 inför de stundande ESK-förhandlingar­ na: .. .cooperation among the Nine on foreign policy should be such as to enable Europe to make an original contribution to the international equilibrium. Europe has the will to do this, in accordance with its traditionally outward-looking mission and its interest in progress, peace and cooperation. It will do so, loyal to its traditional friends and to the alliances of its Member States, in the spirit of good neighbourliness which must exist between all the countries of Europe both to the east and the west...381 Trots dessa lojalitetsförsäkringar kom emellertid denna tilltagande västeurope­ iska självständighet på det utrikespolitiska området att leda till hårt formulerade negativa amerikanska reaktioner: Henry Kissinger menade i december 1973 att den ökade utrikespolitiska samstämmigheten mellan Gemenskapernas med­ lemsstater inte kunde tillåtas ske till priset av försämrade transatlantiska relatio­ ner. Kissinger varnade vidare för konsekvenserna av de politiska strömningar i Västeuropa som förordade ett öppnare förhållande till Sovjetunionen: ...Europe’s economic strength, political cohesion and new confidence - the monu­ mental achievements of Western unity - have radically altered a relationship that was originally shaped in an era of European weakness and American predominance. .. .Even today, some Europeans have come to believe that their identity should be measured by its distance from the United States. On both sides of the Atlantic we are faced with the anomalous - and dangerous situation which in the public mind identifies foreign policy success increasingly with relations with adversa­ ries, while relations with allies seem to be characterized by bickering and drift. 379 ”Resolution for the Conference of Heads of Government”, Paris 9-10 december 1975, Bull. EC 12/74, ss. 6-13. 380 ”European Union, Report by Mr Leo Tindemans to the European Council”, Bull. EC, suppl 1/ 76. 381 ”Second Report on European political cooperation on Foreign policy”, 10 September 1973, Bull. EC 9/73, ss. 12-21, s. 15. 320 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 .. .1 would be less than frank, were I to conceal our uneasiness about some of the recent practices of the European Community in the political field. To present the de­ cisions of a unifying Europe to us as fait accomplis, not subject to effective discus­ sion, is alien to the tradition of U.S.-European relations ...we cannot be indifferent to the tendency to justify European Identity as facili­ tating separateness from the United States; European unity, in our view, is not cont­ radictory to Atlantic Unity.382 Denna uppseglande osämja inom det västliga stormaktsblocket desarmerades genom att ett system för återkommande utrikespolitiska överläggningar mellan USA och staterna inom EPS etablerades, den så kallade Gymnichöverenskom- melsen 1974. Kärnan i denna överenskommelse var att överläggningar inom EPS ej skulle startas förrän efter det att också regeringen i Washington konsul­ terats.383 Formellt stärktes således därmed det amerikanska inflytandet över ut­ vecklingen av samarbetet inom EPS. Inom ramen för EPS tillkom under 1970-talets följande år, under förutsätt­ ning att en intressegemenskap mellan medlemsstaterna var för handen, en serie av gemensamma ställningstaganden på det utrikespolitiska området. Utöver en ökad enhetlighet i uppträdandet inom ESK och FN bör speciellt noteras den ge­ mensamma hållning som uttrycktes i en serie deklarationer rörande konflikterna i Mellanöstern.384 EPS kom vidare att leda till att en "konsultationsreflex" i ut­ rikespolitiska frågor etablerades mellan medlemsstaterna.385 De Nio kom såle­ des allt oftare att tala med en röst i internationella sammanhang. Samtidigt kom emellertid lojaliteten gentemot USA att spela en central roll i policyutformning- en. Detta förhållande kom att återspeglas inom ESK-processen: I frågor där det förelåg amerikanska intressen kom Gemenskapernas position i stort att samman­ falla med dessa. Det skall vidare noteras att de för ESK-processen centrala mi­ litära frågorna låg utanför EPS kompetensområde och att medlemsstaternas in­ tressen i dessa kom att samordnas med USA:s inom ramen för NATO.386 Ge­ menskaperna kom därmed också att utgöra en del i den grupp inom ESK som många gånger kom att benämnas EG/NATO. 382 Citatet är hämtat ur ”European Unity and Atlantic Community, Address to The Pilgrims of Gre­ at Britain, London, December 12, 1973”. Talet återfinns återgivet i Kissinger, Henry: ”American Foreign Policy”, W.W. Norton & Co, New York 1974, ss. 269-275. (Fetstil tillagd.) 383 Bull. EC 6/74, ss. 123-124. 384 Den inom EPS samordnade politiken rörande Mellanöstern analyseras på ett detaljerat sätt i Ifestos, Panayiotis: ”European Political Cooperation, Towards a Framework of Supranational Dip­ lomacy?”, Avebury-Gower publishing Co, Aidershot 1987, ss. 371-561. 385 Denna konsultationsreflex noterades av medlemsstaternas utrikesministrar redan 1973: In seve­ ral fields, the Member States have been able to consider and decide matters jointly so as to make common political action possible. This habit has also led to the ‘reflex’ of coordination among the Member States which has profoundly affected the relations ofthe Member States between each other and with third countries. This collegiate sense in Europe is becoming a real force in international relations. ”Second Report on European political cooperation on Foreign policy”, Bull EC 9/73, s. 14. 386 Se Kohler, Beate: ”Euro-American Relations and European Political Cooperation” i Allen, Da­ vid; Rummel, Reinhardt; Wessels, Wolfgang red: ”European Political Cooperation”, Butterworth Scientific, London 1982, ss. 83-93. 12. Det andra kalla kriget 321 12. Det andra kalla kriget Den senare delen av 1970-talet och de första åren under 1980-talet kom att kän­ netecknas av tilltagande politiska spänningar såväl inom Europa som globalt: det sovjetiska beslutet om utplacering av medeldistansmissiler av typen SS-20 inom Warszawapakten vilken inleddes 1977,387 Sovjetunionens intervention i Afghanistan 1979, det sovjetiska stödet till ett stort antal mer eller mindre uttalat marxistiska regimer i tredje världen, det spända läget i Polen vilket ledde till un­ dantagstillstånd 1981 samt den nytillträdda Reaganadministrationens mycket starka reaktioner på denna sovjetiska aktivism ledde till en situation som givits benämningen ”det andra kalla kriget”.388 Från amerikansk sida var bedömning­ en, framförallt inom konservativa kretsar, att landet under 1970-talet förlorat sin strategiska överlägsenhet visavi Sovjetunionen.389 Mot denna bakgrund avstod den amerikanska senaten, under hösten 1979, från att bifalla propositionen om ratifikation av det rustningsbegränsningsavtal, SALT II,390 som färdigförhand- lats under våren 1979.391 Den nya amerikanska administrationens uttalade mål­ sättning var att återupprätta den militära överlägsenhet som uppfattades som för­ lorad. De följande besluten om en kraftig förstärkning av anslagen till försva­ ret392 kompletterades av en högröstad, och inte alltid helt nyanserad, retorisk kritik av Sovjetunionen.393 Vidare kom de av USA initierade, och genom Co- 387 1 mitten av 1970-talet beslutade Sovjetunionen att ersätta vissa föråldrade kärnvapenbestyckade medeldistansrobotar med den modernare modellen SS-20. Till skillnad från de äldre missilerna var dessa försedda med ett flertal stridsspetsar, så kallad MIRV-teknologi. 388 För en kritisk anlays av denna utveckling fram till mars 1983 se: Halliday, Fred: ”The Making of the Second Cold War”, Verso Editions, London 1983. 389 Se som exempel Kissinger, Henry: ”Years of Upheaval”, Weidenfeld and Nicolson, London 1982, s. 1176. 390 ”Treaty between the USA and the USSR on the Limitation of Strategic Offensive Arms”, June 18 1979. 18 ILM 1112(1979). 391 Inför hotet om ett avslag uppmanade president Carter senaten att uppskjuta behandlingen av ra- tifikationsfrågan. Därmed kom USA att vara bundet av avtalets syfte fram tills dess ett beslut skett. Först 1981 deklarerade president Reagan att USA inte avsåg att fullfölja ratifikationsprocessen. 392 De amerikanska satsningarna innefattade en serie nya vapensystem. Kanske mest centralt var det projekt som annonserades i mars 1983 rörande forskning kring utvecklingen av ett system för heltäckande försvar mot interkontinentala missiler - SDI. Tanken var att USA därmed skulle bli osårbart för kärnvapenangrepp. Om förverkligat, skulle detta ha kullkastat det etablerade strategis­ ka tänkandet. Principen om ömsesidig avskräckning skulle sättas ur spel och USA skulle mot bak­ grund av den därmed etablerade totala förstaslagsförmågan kunna diktera sina villkor för Sovjetu­ nionen. Det är tveksamt om detta projekt stod i överensstämmelse med ABM-avtalet som syftar till en begränsning av försvar mot missilangrepp med syfte att upprätthålla en terrorbalans. Se Bring, Ove: ”Nedrustningens folkrätt”, Norstedts, Stockholm 1987, ss. 289-301. Lysén, Göran: ”The In­ ternational Regulation of Armaments: The Law of Disarmament”, Iustus förlag, Uppsala 1990, ss. 97-101, 152-160. För en analys av den nukleära kapprustningen under början av 1980-talet se: Turner, John: ”Arms in the 80's”, SIPRI/Taylor & Francis, London 1985. 393 George Kennan, arkitekten av den amerikanska uppdämningspolitiken under 1940-talets sista år, och senare USA:s ambassadör i Moskva, tillhörde kritikerna av den amerikanska hållningen. I en artikel, där han inledningsvis fördömde den sovjetiska utrikespolitiken kommenterade han Rea­ ganadministrationens tidiga politik visavi Sovjetunionen på följande sätt: This endless series of dis­ tortions and oversimplifications; this systematic dehumanization of the leadership of another great countty; this routine exaggeration of Moscow's military capabilities and of the supposed iniquity 322 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Com administrerade, restriktionerna för exporten av strategiska produkter till Sovjetunionen och dess allierade att skärpas avsevärt under de följande åren.394 För europeiskt vidkommande är det speciellt viktigt att notera det så kallade dubbelbeslutet inom NATO 1979 om att placera ut kryssningsmissiler samt medeldistansmissiler av typen Pershing II i Västeuropa samtidigt som förhand­ lingar med Sovjetunionen om borttagande av de utplacerade SS-20 skulle fort­ skrida. Detta beslut ledde till starka folkliga pacifistiska strömningar i de flesta västeuropeiska stater. En grundorsak till dessa reaktioner var misstanken om att utplacering av dessa avancerade kärnvapen skulle underlätta för USA att föra ett kärnvapenkrig begränsat till Europa. De förutsedda förhandlingarna med Sov­ jetunionen strandade emellertid och utplaceringen av medeldistansmissiler i Västeuropa inleddes 1983 under omfattande politiska protester. 1 2.1 Effekter för de permanent neutrala staterna För de permanent neutrala europeiska staterna kom det andra kalla kriget att medföra att dess utrikespolitiska handlingsförmåga begränsades. Då polariseringen mellan de två blocken tilltog krympte också möjligheterna att agera brobyggare. Detta förhållande tydliggjordes inom ESK-processen där N+N-gruppens främsta ambition nu kom att bli att hålla denna process vid fort­ satt liv.395 Vidare kom de skarpare stormaktsmotsättningarna att resultera i en ameri­ kansk skärpning av det genom CoCom administrerade exportembargot gente­ mot östblocket. Inom ramen för denna fredstida ekonomiska krigföring kom även de handelspolitiska påtryckningarna gentemot de permanent neutrala sta­ terna att öka. Mot bakgrund av deras ekonomiska beroende av en fortsatt teknik­ import från USA kom Schweiz, Sverige och Österrike att anpassa sin utrikes- handelspolitik efter dessa krav.396 Dessa handelsberoende staters ekonomiska utsatthet kom således att tydliggöras av de ökade stormaktspolitiska spänning­ arna. Som en illustration av dessa problem tjänar följande citat ur 1985 års del­ betänkande från den svenska, parlamentariskt sammansatta, försvarskommittén: of Soviet intentions: this monotonous misrepresentation of the nature and the attitudes of another great people - and a long-suffering people...these, believe me, are not the marks of the maturity and discrimination one expects from the diplomacy of a great power; they are the marks of an in­ tellectual primitivism and naïveté unpardonable in a great government. Kennan, George: ”On Nu­ clear War”, New York Review of Books, Vol XXVIII, no 21&22,21 januari 1982, ss. 10-12. 394 Se framförallt ”Export Administration Amendments Act”, 24 ILM 1369. För en analys se Bockslaff, Klaus: ”The Pipeline Affair of 1981/82: A Case History”, GYIL 1984, ss. 28-208. 395 N+N-gruppens framgångsrika agerande vid Madridkonferensen 1980-83 tjänade detta syfte. Jämför ”Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa. Uppföljningsmötet i Madrid 1980- 1983”, UD, Stockholm 1984, ss. 12-17. 396 1 syfte att förhindra att Sverige ej blev ett genomgångsland för exporten av högteknologiska pro­ dukter till Östeuropa infördes 1986 en förordning om exportrestriktioner, SFS 1986:89. För ett svenskt perspektiv se vidare i Stålhandske, Jan: ”Den amerikanska kontrollen av teknikexport - sär­ skilt dess inverkan pä svensk exportkontroll”, Juristförlaget, Stockholm 1987. För ett österrikiskt/ schweiziskt perspektiv se Zemanek, Karl: ”The Chaotic Status of the Laws of Neutrality” i ”Im Dienst an der Gemeinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler”, ss. 443-454, ss. 453-454. 12. Det andra kalla kriget 323 Särskilda problem för Sverige har det högteknologiembargo skapat som de västliga industriländerna inom ramen för CoCom på senare år riktat mot Östeuropa. I första hand USA har för närvarande ett betydande teknologiskt försprång framför andra län­ der [inom områden] vilka har både militära och civila tillämpningar. USA söker upp­ rätthålla sitt försprång framför allt i förhållande till länderna i öst genom att hindra att dessa får tillgång till materiel, komponenter och tekniskt kunnande. För ändamålet har byggts upp ett omfattande kontrollsystem, som alltmer berör även svenska företag som för sin produktion är beroende av import av avancerad teknologi från COCOM- länderna. I situationer av mycket starka internationella spänningar kan både motiv och möjligheter för ekonomiska aktioner mot Sverige förstärkas. Då försvinner många av de normala hämningarna mot att utnyttja olika maktmedel.397 12.2 Nya initiativ till ett starkare utrikespolitiskt samarbete De västeuropeiska staternas otillfredsställda behov av att agera i detta spända politiska läge ledde till omedelbara initiativ till en förstärkning av EPS. Bland dessa bör främst nämnas Genscher-Colomboinitiativen, 1981, enligt vilka EPS skulle föras in i gemenskapssamarbetet genom ett mellanstatligt avtal om en ge­ mensam utrikes- och säkerhetspolitik vilket i sin tur avsågs utgöra ett steg på vä­ gen mot en, fortfarande icke-definierad, europeisk union.398 Utgångspunkten för Genscher-Colomboinitiativen presenterades i ett tal av den västtyske utrikesministern Hans-Dietrich Genscher i januari 1981,399 Det främsta direkta politiska motivet bakom detta initiativ till ett fördjupat utrikes­ politiskt samarbete mellan Gemenskapernas medlemsstater stod främst att finna i Bonn-regeringens önskan att, mot bakgrund av de ökade spänningarna med Sovjetunionen, motverka de starka pacifistiska strömningarna som då existerade i Västeuropa. Vidare fanns det en vilja att stärka Europas position i förhållandet till USA.400 Detta initiativ vann därefter gehör i den italienska regeringen och i november 1981 kunde två förslag till traktatstexter, utarbetade i Bonn respektive Rom, presenteras inför Ministerrådet.401 Dessa förslag mottogs emellertid relativt svalt i övriga medlemsstater och ledde inte till något beslut om genomgripande förändring av EPS. Framförallt opponerade sig Grekland, Danmark och det alliansfria Irland mot att säkerhets­ politiska frågor i större omfattning skulle föras in i samarbetet. Förslaget kom emellertid att få stor betydelse för de följande årens debatt. Konkret kunde de Tio, i oktober 1981, dock nå politisk enighet om att förstär­ ka Davignonsystemet genom att förbinda sig till att fortsättningsvis rådgöra med varandra i samtliga viktiga utrikespolitiska frågor innan aktioner vidtogs på na­ tionell nivå: 397 ”Svensk säkerhetspolitik inför 90-talet”, SOU 1985:23, ss. 60-61. 398 Bull. EC, 11/81, s. 88. För en ingående analys av Genscher-Colomboinitiativen se Neville-Jo­ nes, Pauline: ”The Genscher/Colombo Proposals on European Union”, CMLRev, 1983, ss. 661- 684. 399 Europe 3051 (ns), 8 januari 1981, s. 3. 400 The Economist, 18 juli 1981, ss. 55-58. 401 Texterna återfinns återgivna i CMLRev 1983, ss. 685-699. 324 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 The Foreign Ministers believe that in a period of increased world tension and uncer­ tainty the need for coherent and united approach to international affairs by the mem­ bers of the European Community is greater than ever. They note that, in spite of what has been achieved, the Ten are still far from playing a role in the world appropriate to their combined influence. It is their conviction that the Ten should seek increasingly to shape events and not merely react....[Therefore] They emphasize their commit­ ment to consult partners before adopting a final position or launching national initia­ tives on all important questions of foreign policy which are of concern to the Ten as a whole. They undertake that in these consultations each Member State will take full account of the position of the other partners and will give due weight to the desirabi­ lity of achieving a common position.402 Även i den Högtidliga Deklarationen om den Europeiska Unionen som antogs av det Europeiska Rådet i Stuttgart i juni 1984403 bibehölls i stort den existerande formen för EPS, avsaknaden av juridiskt bindande element, uteslutande av de militära aspekterna av säkerhetspolitiska frågor, och frånvaro av kompetens för aktioner utanför det diplomatiska området. Det skall dock observeras att bristen på direkt tillgång till de verktyg som krävdes för en mer aktiv utrikespolitik i nå­ gon mån kom att kompenseras genom möjligheten att samordna ett diplomatiskt agerande inom EPS med beslut om ekonomiska sanktioner gentemot utanförstå­ ende stater på grundval av kompetenser i Romfördraget.404 För gemensamma åt­ gärder på det militära området krävdes dock även fortsättningsvis beslut inom ramen för NATO/VEU. Davignonsystemet för utrikespolitiskt samarbete kom således att bibehålla sin mellanstatliga, pragmatiska, karaktär, dock med representation av gemen­ skapsintresset i form av Kommissionens medverkan vid överläggningarna. Dess innebörd var en utvecklad mekanism för ömsesidigt utbyte av information, ge­ mensam analys och, i de fall en intressegemenskap kunde identifieras, gemen­ samma uttalanden. Utnyttjandet av denna mekanism förstärktes över tiden, av vanans makt, på så sätt att konsultationsreflexen i utrikespolitiska frågor succes­ sivt tilltog mellan de deltagande staterna. Samarbetet var emellertid ej fördrags- baserat och kan beskrivas som ett integrationsfrämjande nätverksbygge med syftet att skapa en enhetlig västeuropeisk identitet på den internationella politis­ ka arenan. 13. Den Europeiska Enhetsakten - revision av grundför­ dragen och ett formaliserat utrikespolitiskt samarbete Mot mitten av 1980-talet kom uppbromsningen av integrationsprocessen att uppmärksammas allt mer. I debatten fästes speciell vikt vid två områden: De am­ bitiösa visioner om en europeisk union som tillkännagjorts under det föregående 402 ”Report on European Political Cooperation”, London, 13 oktober 1981, Bull. EC. suppl 3/1981, ss. 14-17. Se även ”The London European Council”, Bull. EC 11/81, ss. 7-9, s. 8. 403 ”Solemn Declaration on European Union”, Stuttgart 19 juni 1983, Bull. EC 6/83, ss. 24-29. 404 Utvecklingen av Romfördragets kompetenser som en grand för vidtagande av gemensamma ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater behandlas utförligt nedan under Vm. 13. Den Europeiska Enhetsakten 325 decenniet hade endast kunnat förverkligas till en mycket liten del. Vidare inne­ bar avsaknaden av möjligheten till beslut med kvalificerad majoritet i Minister­ rådet, i kombination med den bristande politiska viljan hos vissa medlemsstater, att den gemensamma marknaden inte kunnat förverkligas i enlighet med Rom- fördraget. På det politiska planet existerade dock avsevärda meningsskiljaktigheter mellan medlemsstaterna rörande behovet av en fördjupning av samarbetet. I av­ saknad av nya initiativ från medlemsstaternas sida utarbetade Europaparlamen­ tet, 1984, ett fullständigt förslag till fördrag för en europeisk union.405 Innebör­ den av detta förslag var att de redan etablerade samarbetsformerna mellan med­ lemsstaterna skulle sammansmältas i en gemensam struktur406 samt en förstärk­ ning på det institutionella området för att underlätta en successiv fördjupning av samarbetet. Luxemburgkompromissen från 1966 skulle utfasas under en tioårs­ period och stor tonvikt lades vid en ökad roll för Europaparlamentet samtidigt som alltför långtgående federala aspirationer undveks: Den grundläggande dis­ tinktionen mellan överstatlighet, common action, i den ekonomiska sfären och ett samarbete på mellanstatlig grund, cooperation, inom utrikespolitiken avsågs att bibehållas, dock med möjligheter att, genom ett enhälligt beslut, föra över även utrikespolitiska frågor till den överstatliga sfären.407 Detta initiativ gjorde otvivelaktigt intryck på de politiska beslutsfattarna och vid det Europeiska rådets möte i juni 1984 tillsattes en ad hoc kommitté, model­ lerad efter 1955 års Spaak-kommitté, med uppgift att utarbeta konkreta förslag för en kvalitativ förstärkning av samarbetet mellan Gemenskapernas medlems­ stater.408 Kommittén409 presenterade sin slutliga rapport inför det Europeiska rå­ det i mars 1985. Rapporten målade upp en mycket mörk bakgrundsbild av inte­ grationsprocessens utveckling och av Västeuropas situation i världen: Although the Community decided to complete [it's] construction as from the Summits in The Hague in 1969 and Paris 1972 it is now in a state of crisis and suffers from serious deficiencies. In addition however, the Member States have become caught up in differences which have obscured the considerable economic and financial advan­ tages which would be obtained from the realization of the common market and from economic and monetary union. Furthermore, after 10 years of crisis, Europe, unlike Japan and the United States, has not achieved a growth rate sufficient to reduce the disturbing figure of almost 14 million unemployed.410 405 ”Draft Treaty Establishing the European Union”, EGT C 77, 1984, ss. 33-52. För en analys av detta förslag se Jacqué, Jean-Paul: ”The Draft Treaty, an overview” i Bebier, Roland; Jacqué, Jean- Paul; Weiler, Joseph, H.H. red: ”An ever closer union - A critical analysis of the Draft Treaty es­ tablishing the European Union”, European Perspectives, Commission of the European Communi­ ties, Luxembourg 1985. 406 ”Draft Treaty Establishing the European Union”, artikel 7(4). 407 ”Draft Treaty Establishing the European Union”, artiklarna 63-69. 408 ”Fontainebleau European Council”, Bull. EC 6/84, ss. 7-13. 409 I litteraturen används ofta benämningen ”Dooge kommittén” efter dess ordförande irländaren James Dooge. 410 ”Report from the ad hoc Committee on Institutional Affairs”, 30 mars 1985, Bull. EC 3/85, ss. 102-103. 326 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Kommittén poängterade också återigen behovet av att en balans måste etableras mellan å ena sidan integrationen inom Gemenskaperna och å andra sidan förmå­ gan till ett gemensamt utrikespolitiskt uppträdande. Någon total sammansmält­ ning mellan EPS och Gemenskaperna förordades emellertid inte annat än som ett mycket långsiktigt mål: ... We must now make a qualitative leap and present the various proposals in a global manner, thus demonstrating the common political will of the Member States. At the end of the day that will must be expressed by the formulation of a genuine entity among the European States, i.e.a European Union. ...Europe's external identity can be achieved only gradually within the framework of common action and European Political Cooperation (EPC) in ac­ cordance with the rules applicable to each of these. It is increasingly evident that interaction between these two frameworks is both necessary and useful. The ob­ jective of European political cooperation must remain the systematic formulation and implementation of a common external policy.411 Det omedelbara mål som, enligt kommitténs mening, främst borde prioriteras var ett snart förverkligande av en fri inre marknad vilket i sin tur krävde en för­ stärkning av de gemensamma institutionernas kompetens; främst genom att kva­ lificerad majoritet skulle etableras som huvudregel för beslut i Ministerrådet. Kommittén uppmanade slutligen till sammankallandet av en mellanstatlig kon­ ferens med syfte: ...to negotiate a draft European Union Treaty based on the acquis communitaire, the present document and the Stuttgart Solemn Declaration on European Union and gui­ ded by the spirit and method of the draft Treaty voted by the European Parliament.412 Initiativ för en vitalisering av integrationsprocessen togs under denna period även från näringslivshåll, där den bristande marknadsintegrationen bedömdes utgöra ett hinder för den ekonomiska tillväxten och därmed också för den euro­ peiska industrins konkurrenskraft på den globala marknaden. I flertalet analyser av utvecklingen inom Gemenskaperna under 1980-talet poängteras den roll som multinationella europeiska företag spelade. Organiserade i industriella lobby- inggrupper genererade de starka påtryckningar till förmån för en långtgående marknadsintegration i Västeuropa. Varken inom Kommissionen eller inom medlemsstaternas regeringar var man okänsliga för denna opinionsbildning.413 Inom den nya Kommission som, under ledning av Jacques Delors, tillträdde i januari 1985 fanns också en stark vilja att driva integrationsprocessen vidare. Som ett lämpligt verktyg för detta valdes projektet att förverkliga en fri inre marknad. I sitt arbete Our Europe sammanfattade Kommissionens nytillträdde 411 ”Report from the ad hoc Committee on Institutional Affairs”, 30 mars 1985. Bull. EC 3/85, ss. 103 samt 106. (Fetstil tillagd.) 412 ”Report from the ad hoc Committee on Institutional Affairs”, 30 mars 1985, Bull. EC 3/85, s. 110. 413 Se Sandholz, Wayne; Zysman, John: ”1992: Recasting the European Bargain”, World Politics 42, October 1989, ss. 95 128. Moravcsik, Andrew: ”Negotiating the Single European Act” i Keo­ hane, Robert; Hoffmann, Stanley red: ”The New European Community”, Westview Press, Boulder, San Francisco, Oxford 1991, ss. 41-84, ss. 44-45. 13. Den Europeiska Enhetsakten 327 ordförande sina överväganden på följande sätt där han fann idéhistoriskt stöd hos Jean Monnet: Convinced of the need for a fresh start, Jacques Delors systematically explored the possible agents for this. The institutional question? By attacking this head on he might win over the Parliament, but would risk reviving ideological debates and causing ad­ ditional obstacles to emerge. The European monetary system, one of the few but un­ deniable successes of the preceding period? This was not a good moment to give that a new dimension... .European defence then? Not only were minds not ready for this, but the subject was ultra vires for the European executive. There remained, as a sort of return to the beginning of the process, the economic path - the creation of a great common market, a source of growth and jobs. And since he was going back to origins, Jacques Delors drew inspiration from the best of them. Following the example of Jean Monnet, the idea must be turned into an objective, and that in time must be made concrete by setting a date - hence 1992.414 Dessa tankar föranledde Kommissionen att, inför Ministerrådet, framlägga ett program för förverkligandet av en fri inre marknad före utgången av 1992 - den så kallade Vitboken.415 Programmet innehöll 282 punkter som redovisade beho­ vet av nödvändig sekundär lagstiftning för att etablera en fri rörlighet för pro­ dukter (varor och tjänster) samt produktionsfaktorer (kapital och personer) inom Gemenskaperna. Vid det Europeiska rådets möte i Milano i juni 1985 fastslogs att det var Ge­ menskapernas målsättning att, på grundval av Kommissionens initiativ, förverk­ liga en fri inre marknad, motsvarande en genuin hemmamarknad, till 1993. Det rådde emellertid en djup oenighet mellan medlemsstaterna om behovet av en re­ vision av de grundläggande fördragstexterna. Under stora beslutsvåndor konsta­ terades emellertid att det, i enlighet med Romfördragets artikel 236, förelåg den föreskrivna majoriteten för att sammankalla en mellanstatlig konferens.416 Trots ett uttalat motstånd från Storbritannien, Grekland och Danmark kunde Minister­ rådet slutligen, i juli 1985, avge ett positivt yttrande rörande inkallandet av en mellanstatlig konferens för en fördragsrevision.417 Det skall dock noteras att det från brittisk och grekisk sida uttryckligen poängterades att de fortsatta diskus­ sionerna rörande samarbetets utveckling måste ske med respekt för Luxemburg­ kompromissen.418 Konferensen inleddes i september och pågick fram till dess ett avtal om för­ ändringar av formerna för samarbetet mellan de tolv medlemsstaterna under­ tecknades i februari 1986 - den Europeiska Enhetsakten.419 414 Delors, Jacques: ”Our Europe”, Verso, London 1992, s. 26. Arbetets titel pä det franska origi­ nalspråket är: ”La France par L'Europe”, Grasset, Paris 1988. Se även Delors' tal inför Europapar­ lamentet 14 januari 1985, återgivet i Bull. EC suppl 1/85, ss. 5-16. 415 ”White Paper on Completing the Internal Market” (Com (85) 310 Final 14/6/1985). Kommissi­ onen gavs till uppgift att utarbeta denna detaljerade plan för den fria inre marknadens upprättande vid det Europeiska rådets möte i Bryssel i mars 1985. Se: ”European Council in Brussels”, Bull. EC 3/85, s. 12. 416 ”European Council in Milan”, Bull. EC 6/85, ss. 13-17 417 Bull. EC 7/8/85, ss. 10-11. 418 Europe 4127 (n.s.), 8-9 juli 1985, s. 3. 419 ”Single European Act”, Luxemburg 17 februari 1986, Bull EC, suppl 2/86. 328 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Förhandlingsprocessen som ledde fram till Enhetsakten kom att präglas av en strävan efter att finna en minsta gemensam nämnare mellan medlemsstaterna, framförallt Västtyskland, Frankrike och Storbritannien. Utgångspunkten var de förslag som presenterats rörande en fördjupad marknadsintegration och ett för­ drag för utrikespolitiskt samarbete.420 Den centrala, men politiskt ytterst känsli­ ga, frågan om Luxemburgkompromissens fortsatta existens diskuterades ej vid konferensen.421 Genom Enhetsakten fattade medlemsstaterna beslut om den första mer om­ fattande utvecklingen av det existerande grundläggande regelsystemet för Ge­ menskaperna.422 I preambeltexten till Enhetsakten bekräftades återigen den neo- funktionalistiska integrationsteorin; fördraget skulle utgöra ännu ett steg på vä­ gen mot en icke klart definierad europeisk union: SOM DRIVS av sin vilja att fortsätta det arbete som påbörjades på grundval av för­ dragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna och att förvandla relationerna mellan sina stater till en europeisk union, i enlighet med den högtidliga förklaringen i Stuttgart den 19 juni 1983. Konkret innebar Enhetsakten en revision av de grundläggande traktatstexterna för att, i enlighet med Kommissionens vitbok, förverkliga en fri inre marknad före 1992 års utgång.423 Vidare innefattade Enhetsakten fristående regler inne­ bärande en formalisering av det utrikespolitiska samarbetet, EPS, samt det Eu­ ropeiska rådets verksamhet. Någon sammansmältning mellan de olika samar- betsformerna skedde således inte vilket också uttrycks klart i preambeltexten: SOM AVSER att genomföra denna europeiska union på grundval av, å ena sidan ge­ menskapernas agerande i enlighet med sina egna regler och å andra sidan ett europe­ iskt samarbete mellan signatärstaterna på det utrikespolitiska området samt att förse denna union med nödvändiga handlingsmöjligheter.424 13.1 En fri inre marknad De förändringar i Romfördraget som genomfördes genom Enhetsakten hade det uttalade syftet att förverkliga en fri inre marknad före utgången av 1992. Till skillnad från begreppet ”den gemensamma marknaden” gavs begreppet den fria inre marknaden en uttrycklig definition: 420 En analys av förhandlingarna som ledde fram till Enhetsakten återfinns i: Moravcsik, Andrew: ”Negotiating the Single European Act”, i Keohane, Robert; Hoffmann, Stanley red: ”The new Eu­ ropean Community - Decisionmaking and institutional change”, Westview Press, Boulder, San Francisco, Oxford 1991, ss. 41-84. 421 Ifestos, Panayiotis: ”European Political Cooperation, Towards a Framework of Supranational Diplomacy?”, s. 348. 422 Enhetsakten trädde i kraft 1 juli 1987 efter det att samtliga medlemsstater ratificerat fördraget. 423 Kopplingen till Kommissionens vitbok uttrycktes i en gemensam deklaration rörande Romför­ draget artikel 8a. 424 Fetstil tillagd. 13. Den Europeiska Enhetsakten 329 Den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor tjänster, personer och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i detta fördrag.425 ”Den fria inre marknaden” utgör således ett mer begränsat begrepp än ”den ge­ mensamma marknaden” och Enhetsakten kan i detta sammanhang ses som ett öppet erkännande att de målsättningar, som enligt Romfördraget skulle varit för­ verkligade senast 197 3426, inte hade kunnat föras i hamn. För att kunna genomföra det program för ny nödvändig sekundär lagstiftning som framlagts av Kommissionen förstärktes Ministerrådets kompetens såtillvi­ da att beslut om rättsakter för den fria inre marknadens förverkligande, i huvud­ sak, framgent skulle ske med kvalificerad majoritet.427 Vidare förstärktes, i nå­ gon mån, Europaparlamentets inflytande i lagstiftningsprocessen genom att ett nytt samarbetsförfarande mellan Parlamentet och Ministerrådet infördes.428 Par­ lamentet gavs även en reell vetorätt rörande anslutningen av nya medlemsstater till Gemenskaperna.429 Tanken var emellertid att den fria rörligheten för produkter och produktions­ faktorer främst skulle etableras genom en tillämpning av principen om ömsesi­ digt erkännande av nationella normer, inte genom omfattande detaljreglering på gemenskapsnivå. Utgångspunkten för denna metod var den cirkulationsprincip för den fria rörligheten för varor som etablerats av EG-domstolen redan 1979.430 Ur ett ideologiskt perspektiv innebar Enhetsakten en accentuering av det marknadsekonomi ska inslaget inom Gemenskaperna, en förändring som stämde väl överens med 1980-talets allmänna betoning av privatisering, avreglering och utbudsstyrning.431 För att undvika att marknadsintegrationen skulle leda till ett alltför starkt spänningsförhållande i förhållande till medlemsstaternas nationella skyddsreg- ler för miljö och arbetsmiljö utökades emellertid de gemensamma institutioner­ nas kompetens med syfte att etablera minimiregler inom en serie av dessa, till marknaden närliggande, politikområden.432 Risken var annars uppenbar för en osund, konkurrensdriven, nedåtgående trend i fråga om nationella skyddsnor- mer: Att enskilda medlemsstater, i syfte att attrahera investeringar, successivt skulle komma att sänka de nationella skyddsnormerna. För beslut om sådana mi­ niminormer ställdes emellertid, framförallt som en följd av brittiskt motstånd mot ökad överstatlighet, krav på enhällighet i Ministerrådet. 425 Romfördraget, artikel 8a (2). Införd genom Enhetsakten artikel 13. 426 Jfr Romfördraget, artikel 8, (1) samt (6). 427 Romfördraget artikel 100a. Införd genom Enhetsakten artikel 18. Observera emellertid att regler rörande den fria rörligheten för personer ej omfattas av detta stadgande. 428 Enhetsakten, artikel 6. 429 Romfördraget, artikel 237 (1), ändrad genom Enhetsakten, artikel 8. 430 Mål 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltungfiir Branntwein ”Cassis de Dijon” [1979] ECR 649. 431 Se som illustration:”The Economics of 1992: An assessment of the Potential Economic Effects of Completing the Internal Market of the European Community”, Commission of the European Communities, Directorate-General for Economic and Financial Affairs, Luxemburg, 1988. 432 Romfördraget, artiklarna 118a-b, 130r-t. 330 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 En fullständig marknadsintegration ställde vidare krav på åtgärder för en eko- nomisk/social utjämning inom Gemenskaperna. Mot denna bakgrand gavs Kommissionen ett uppdrag att utarbeta förslag till sekundär lagstiftning för eta­ blerandet av en aktiv gemensam politik för ekonomisk utveckling i eftersatta re­ gioner inom Gemenskaperna.433 13.2 Ett formaliserat EPS Genom artikel 30 i Enhetsakten bekräftades och utvecklades det informellt eta­ blerade normsystemet för utrikespolitiskt samarbete vilket därmed gavs en för- dragsrättslig grund. Området för samarbetet definierades till att omfatta alla ut­ rikespolitiska frågor, med undantag för militära aspekter av säkerhetsfrågor vil­ ka även fortsättningsvis avsågs att föras upp inom NATO och VEU.434 Vidare undantogs, implicit, sådana frågor där en eller flera medlemsstater hade starka särintressen.435 Den centrala förpliktelsen inom EPS fastlades till ömsesidig information och konsultation, med målsättningen att sträva efter att uppnå en gemensam stånd­ punkt, innan medlemsstaterna tilläts inleda ett självständigt nationellt agerande. Den mellanstatliga strukturen för EPS bibehölls såtillvida att principen om en­ hällighet för beslut inom samarbetets ram fastslogs, även om medlemsstaterna ålades en lojalitetsförpliktelse att sträva efter att undvika sådana självständiga aktioner som riskerade att äventyra sammanhållningen.436 Den traditionellt mel­ lanstatliga karaktären underströks vidare av att det politiska samarbetet även fortsättningsvis uteslöts från EG-domstolens kompetensområde.437 Således kvarstod endast folkrättsliga sanktioner vid ett eventuellt fördragsbrott, en fråga som emellertid var av ringa praktiskt intresse då förpliktelserna var så vagt for­ mulerade att ett fördragsbrott endast skulle kunna konstateras i extrema fall. På det institutionella planet fastslogs att Kommissionen skulle ”fullt ut ta del i arbetet inom det politiska samarbetet”438, men ej deltaga i beslutsprocessen. Därigenom avsåg medlemsstaterna att garantera en önskvärd samordning mel­ lan Gemenskaperna och EPS utan att den grundläggande mellanstatliga karaktä­ ren av EPS rubbades.439 Vidare upprättades även ett fristående permanent sekre- 433 Romfördraget, artikel !30al 30c. Införda genom Enhetsakten artikel 23. Se även Rfo 2052/88, EGT L 185 1988, s. 9, vilken är grundad pä Romfördraget artikel 130d och som fastslog grundläg­ gande principer för regionalpolitiken. En överenskommelse om finansiering av dessa ekonomiska stödåtgärder kunde uppnås först vid det Europeiska rådets möte i Bryssel i februari 1988, ”Brussels European Council”, Bull. EC 2/88, ss. 8-23. 434 Enhetsakten, artikel 30 (6). 435 Frågor rörande förhållandet mellan de båda tyska staterna samt konflikten på Nordirland är ex­ empel på denna typ av frågor. 436 Enhetsakten, artikel 30:2d. 437 Enhetsakten, artikel 31. 438 Enhetsakten, artikel 30:3(b) 439 Se även Enhetsakten, artikel 30:5: Europeiska gemenskapens yttre politik och den politik som man enas om inom det europeiska politiska samarbetet måste vara förenliga. Presidiet och kom­ missionen, var och en inom sitt kompetensområde, skall ha ett särskilt ansvarför att en sådan för­ enlighet eftersträvas och upprätthålls. (Fetstil tillagd.) 13. Den Europeiska Enhetsakten 331 tariat för EPS med säte i Bryssel. Sekretariatets uppgifter var dock begränsade och fastlades till att koordinera och administrera den löpande verksamheten inom EPS. Sammanfattningsvis kom således även det formaliserade EPS att ha en mel- lanstatlig karaktär och den struktur som fastslogs i Enhetsakten utgjorde i allt vä­ sentligt en bekräftelse av de samarbetsformer som sedan 1972 utvecklats inom ramen för Davignonsystemet. Vidare bekräftades att EPS utgjorde en, om än for­ mellt fristående, integrerad del av samarbetet mellan Gemenskapernas med­ lemsstater och att ett medlemskap i Gemenskaperna, utan deltagande i EPS, inte var möjligt.440 13.3 En kort konklusion Den utveckling av integrationen som skedde genom Enhetsakten kan beskrivas som regionalt funktionalistisk: Mot bakgrund av det ekonomiska systemets in­ ternationalisering, och den allt skarpare globala konkurrenssituationen, kunde medlemsstaterna definiera en intressegemenskap rörande marknadsintegratio- nen. I denna utveckling spelade även europeiska industriella intressegrupper en avgörande roll. I en analys av den beslutsprocess som ledde fram till Enhetsak­ ten skriver Wayne Sandholz och John Zysman: The significance of the role of business, and of its collaboration with the Commission, must not be underestimated. European business and the Commission may be said to have together bypassed the national governmental processes and shaped an agenda that compelled attention and action.441 Enhetsakten utgjorde ett normativt verktyg för att söka förverkliga den sålunda definierade intressegemenskapen. I jämförelse med de initiativ om upprättandet av en europeisk union som presenterats under de föregående femton åren utgjor­ de dock Enhetsakten en relativt blygsam utveckling. Framförallt från brittisk sida fanns ett starkt motstånd mot en förstärkning av de överstatliga elementen i samarbetet.442 Regeringen Thatcher kunde emellertid förmås att acceptera majo­ ritetsbeslut i frågor som rörde etablerandet av den fria inre marknaden, ett för­ hållande som på ett pregnant sätt har fångats av statsvetaren Shirley Williams: It is not surprising that the Single European Act, which introduced majority voting, at least as regards the directives needed to complete the single internal market, was 440 En analys av det politiska samarbetets utveckling fram till 1987 återfinns i: Ifestos, Panayio- tis:”European Political Cooperation - Towards a Framework of Supranational Diplomacy?” Se även Lindahl, Rutger; Larsson, Lars-Göran: ”Det Europeiska Politiska Samarbetet - EPS”, SNS Förlag, Stockholm 1991. 441 Sandholz, Wayne; Zysman, John: ”1992: Recasting the European Bargain”, World Politics 42, October 1989, ss. 95-128. För en analys som ger en något mer nedtonad bild av de industriella in­ tressegruppernas inflytande se Moravcsik, Andrew: ”Negotiating the Single European Act” i Keo­ hane, Robert; Hoffmann, Stanley red: ”The New European Community”, ss. 41-84, s. 44. 442 Angående de brittiska forhandlingspositionerna se Taylor, Paul: ”International Organization in the Modern World”, Pinter Publishers, London 1993, ss. 57-65. 332 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 supported by a government like that of Britain, whose defense of national sovereignty was rivaled only by its enthusiasm for deregulation.443 Inrättandet av regionalfonden utgjorde slutligen en nödvändig åtgärd för att er­ hålla acceptans från de, relativt sett, mindre utvecklade medlemsstaternas sida. Inom ramen för dess målsättningar kom Enhetsakten att utgöra ett fram­ gångsrikt instrument. Efter det att de svårlösta frågorna rörande medlemsstater­ nas budgetbidrag och jordbrukspolitikens framtida utveckling lösts vid det Eu­ ropeiska rådets möte i Bryssel i februari 19 8 8444 kom den nödvändiga besluts­ processen för den fria inre marknadens förverkligande att ta fart. Trots att Lux­ emburgkompromissen kvarstod kom allt fler beslut i Ministerrådet att ske med kvalificerad majoritet och den absoluta merparten av de förutsedda sekundära rättsakterna för etablering av den fria inre marknaden kunde antagas inom den utsatta tiden. Det nödvändiga psykologiska klimatet för denna utveckling för­ stärktes dels av en fortsatt effektiv lobbyverksamhet från näringslivets sida445 och dels genom den mycket omskrivna rapport om de merkostnader som skulle följa av en icke-integration i jämförelse med den fria inre marknadens fullbor­ dande, The Cost of Non-Europe, som presenterades av Kommissionen inför det Europeiska rådet i februari 1988.446 I förordet till denna rapport målade Jacques Delors upp följande allvarstyngda bild av de ekonomiska hot som Västeuropa var utsatt för: Våra europeiska länder deltar i en global kapplöpning om ekonomisk överlevnad, där oberoende och politisk handlingsfrihet är det som ytterst står på spel.447 I4. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-staterna och den fria inre marknaden I januari 1984 löpte övergångsperioden för den slutliga tullavvecklingen inom ramen för frihandelsavtalen mellan EFTA-staterna och EEG/EKSG ut. Den eko­ nomiska situationen i Europa hade också förbättrats avsevärt sedan recessionen till följd av den andra oljekrisen 1979. Mot denna bakgrund fanns ett ömsesidigt intresse, såväl inom Gemenskaperna som bland EFTA-staterna att vidareutveck- 443 Williams, Shirley: ”Sovereignty and Accountability in the EC”, i Keohane, Robert; Hoffmann, Stanley red: ”The New European Community”, Westview Press, Boulder, San Francisco, Oxford 1991, ss. 155-176, s. 158. 444 ”Brussels European Council, Consolidated conclusions”, Bull. EC 2/88, ss. 8-23. 445 Sandholz, Wayne; Zysman, John: ”1992: Recasting the European Bargain”, World Politics 42, October 1989, ss. 95-128. Se även Krause, Axel: ”Many Groups Lobby on Implementation of Mar­ ket Plan”, Europe Magazine, July-August 1988, ss. 24-25. 446 ”Research on the Cost of Non-Europe - Basic Findings”, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg 1988, vol. 1-16. Rapporten benämns ofta Cecchinirapporten efter utredningsgruppens ordförande Paolo Cecchini. Kärnan i rapporten är en uppskattning av de samhällsekonomiska vinster som skulle följa av en fullständig marknadsintegration. I rapporten uppskattades den sammanlagda ökningen av Gemenskapernas BNP på medellång sikt till 4-7 %, tillskottet av antalet arbetstillfällen till 1,8-5,7 miljoner. Rapporten har utgivits på svenska i en för­ kortad version, Cecchini, Paolo: ”Europas inre marknad 1992”, SNS förlag, Stockholm 1988. 447 Cecchini, Paolo: ”Europas inre marknad 1992”, SNS förlag, Stockholm 1988, s. 11. 14. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-statema och den fria inre marknaden 333 la det etablerade frihandelssamarbetet. För Schweiz, Sverige och Österrike ak­ tualiserade detta återigen frågan om möjligheten att förena ett närmare samarbe­ te med Gemenskaperna med en trovärdig neutralitetspolitik. Redan i april 1984 utfärdade Gemenskapernas och EFTA:s medlemsstater en gemensam deklaration i vilken det fastslogs att det var en samfälld målsättning att etablera ett dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde - European Economic Space (EES) - innefattande såväl Gemenskaperna som EFTA-stater­ na.448 1 deklarationen angavs dock endast i relativt luftiga ordalag hur ett fördju­ pat samarbete skulle etableras: [The] Ministers considered it essential to continue to oppose protectionist pressures and to pursue their efforts towards improving the free trade circulation of the indu­ strial products of their countries, in particular in the following areas: harmonization of standards, elimination of technical barriers, simplification of border facilities and rules of origin, elimination of unfair trading practices, State Aid contrary to the Free Trade Agreements and access to government procurement. In this regard the Commu­ nity's efforts to strengthen its internal market are of particular relevance. Ministers are confident that, as in the past, it will prove possible to find well-balanced solutions, based on reciprocity, in the spirit of the Free Trade Agreements.449 EFTA-staternas intresse av att fördjupa relationerna med Gemenskaperna för­ stärktes av det inre marknadsprojektet och genom en accelererande förhand­ lingsprocess under den kommande sjuårsperioden kom begreppet EES att ges en konkret innebörd.450 14.1 En fri inre marknad som ett hot om handelspolitisk diskriminering Medlemsstaternas beslut att förverkliga en fri inre marknad gav upphov till po­ litiska reaktioner i de frihandelsavtalsanslutna EFTA-staterna. De yttre ekono­ miska hot som uttryckts i Cecchinirapporten var relevanta även för EFTA:s medlemsstater. Det allt närmare förhållandet mellan de tolv uppfattades som ett hot mot EFTA-staternas ekonomiska intressen då den fördjupade integrationen ansågs riskera att leda till en handelspolitisk diskriminering.451 Frihandelsavtalen från 1972 ansågs otillräckliga för att också EFTA-staterna skulle bli delaktiga i de dynamiska ekonomiska effekter som förväntades bli ge­ nererade av den fria inre marknaden. Utvecklingen av närmare handelspolitiska relationer till Gemenskaperna kom därmed att bli en prioriterad målsättning. 448 ”EEC-EFTA ministerial meeting. The Joint Declaration”, Bull. EC 4/84, ss. 9-14. 449 ”EEC-EFTA ministerial meeting. The Joint Declaration”, Bull. EC 4/84, s. 10. 450 En klar och detaljerad redogörelse för förhandlingsprocessen mellan EFTA-staterna och EG rö­ rande EES återfinns i Norberg, Sven; Hökborg, Karin; Johansson, Martin, Eliasson, Dan; Dedi- chen, Lucien: ”The European Economic Area, EEA Law - A commentary on the EEA Agreement”, CE Fritzes AB, Stockholm 1993, ss. 47-68. 451 Som exempel pâ debatten inom EFTA se som exempel Hamilton, Carl: "Protektionism och eko­ nomisk integration”, EFTA Bulletin 4/87, ss. 6-8 samt Krugman, Paul: ”EFTA and 1992”, Occa­ sional Papers No 23, European Free Trade Association, Geneva 1988. 334 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 För Schweiz, Sverige och Österrike var emellertid fortfarande de neutralitets- hänsyn som formulerats redan i början av 1960-talet relevanta. Det dilemma som därmed uppstod gavs följande beskrivning av den österrikiske folkrättsspe- cialisten Michael Schweitzer: Presently, Austria finds itself in a position which had been described by Martin Zeller in 1660, when he compared a neutral state with the occupant of the middle floor of a house: the residents on the upper floor pour water on him and make him otherwise uneasy, while those below him bother him with smoke. No one wants to give up per­ manent neutrality, but only a few believe that Austria will be able to keep up its eco­ nomic standard without close or even closest ties to the EEC. One of the great tasks of the immediate future for Austrian foreign policy is to find a solution to this pro­ blem.452 Även i den svenska proposition Sverige och den västeuropeiska integrationen ̂ som lades fram runt årsskiftet 1987-88 framgår detta spänningsförhållande tyd­ ligt: I denna återfinns en längre redogörelse för effekterna av det ekonomiska systemetes internationalisering och nödvändigheten av närmare ekonomiska re­ lationer med Gemenskaperna. I allmänna ordalag underströks också Sveriges tillhörighet till det ekonomiska systemet i Västeuropa: Sverige tillhör Västeuropa, historiskt, kulturellt och ekonomiskt. Sverige är därför en naturlig partner i ett utvidgat västeuropeiskt samarbete. Vi vill aktivt medverka i dess fortsatta uppbyggnad för att skapa en fri marknad som främjar ekonomisk tillväxt, teknologiskt framåtskridande, sysselsättning och sociala framsteg.454 Angående frågan om anslutningsform uteslöts dock medlemskap med hänvis­ ning till de neutralitetsrelaterade hänsyn som anförts 1971 : ... Sverige [kan] inte delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en viss grupp stater med syfte att utforma gemensamma ståndpunkter. Det finns också grän­ ser för hur långt Sverige kan gå när det gäller att underkasta sig överstatliga beslut på det ekonomiska området.455 Rörande möjligheten att vidtaga ekonomiska sanktioner på grundval av Romför­ dragets kompetenser anfördes specifikt: ... Sverige måste förbehålla sig rätten att avstå från ett gemensamt handelspolitiskt uppträdande i de fall handelspolitiken skulle ges en utrikespolitisk eller säkerhetspo­ litisk syftning.456 Sammanfattningsvis ansågs således de element i gemenskapssamarbetet som syftade till att utveckla en gemensam extern identitet att stå i strid med en tro­ värdig neutralitetspolitik. 452 Schweitzer, Michael: ”The Status of Neutrality in a United Europe: The case of Austria” i Hu­ ber, Stefan; Esterbauer, Fried: ”The European Neutrals, the Council of Europe and the European Communities”, Wilhelm Braumüller, Wien 1988, ss. 25-33, s. 31. 453 Prop 1987/88:66. 454 Prop 1987/88:66, s. 29. 455 Prop 1987/88:66, s. 26 456 Prop 1987/88:66, s. 34. 14. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-statema och den fria inre marknaden 335 Den övergripande svenska hållningen kom därmed att formuleras med orden: .. .vi skall bredda och fördjupa samarbetet med EG så långt detta är förenligt med neutralitetspolitiken. Den bedömning som gjordes år 1971 att medlemskap i EG inte är förenligt med neutralitetspolitiken står fast.457 Liknande ställningstaganden kom vid denna tidpunkt även att ske i Bern och Wien.458 14.2 Den långa vägen mot EES Efter det att Enhetsakten undertecknats, och hotet om en handelspolitisk diskri­ minering tycktes materialiseras, kunde företrädare för EFTA-staterna och Kom­ missionen, vid ett möte i Reykjavik i juni 1986, fastlägga att det framtida EES skulle utgöra ett dynamiskt och homogent rättsområde.459 Denna homogenitet skulle innebära en garanti för att den fria inre marknaden inte skulle leda till dis­ kriminerande effekter för EFTA-staterna. I konkreta termer kom emellertid ut­ vecklingen av samarbetet mellan Gemenskaperna och EFTA att gå mycket lång­ samt under de följande åren. Inom Gemenskaperna prioriterades utvecklingen av den fria inre marknaden och fram till 1988 inskränkte sig resultatet av EES- utvecklingen till en serie multilaterala avtal av teknisk karaktär.460 EES-projektet kom i grunden att ändra karaktär efter det tal som Kommissi­ onens ordförande Jacques Delors höll inför Europaparlamentet i januari 1989.1 sitt anförande pekade Delors på två alternativ för det framtida förhållandet mel­ lan EFTA-staterna och Gemenskaperna: Antingen en utveckling av de existe­ rande bilaterala samarbetsformerna eller ett inrättande av en ny form av samar­ bete baserat på: .. .a new, more structured partnership with common decision-making and administra­ tive institutions to make our activities more effective and to highlight the political di­ mension of our cooperation in the economic, social, financial and cultural spheres.461 Inom EFTA-staterna var man mycket snara att ge ett positivt svar på denna invit till ett mer utvecklat EES. I slutkommunikén från EFTA-staternas toppmöte i 457 Prop 1987/88:66, s. 4. Se även 1986/87:UU 18. (Fetstil tillagd.) 458 Angående Schweiz se Freymond, Jean, F: ”Swiss Neutrality and the Future of Switzerland in a Changing Europe”, i Harden, Sheila red: ”Neutral States and the European Community”, Brassey's, Exeter 1994, ss. 1-34. Angående Österrike se Jankowitsch, Peter; Porias, Hannes: ”The Process of integration and neutral Austria” i Harden, Sheila red: ”Neutral States and the European Communi­ ty”, ss. 35-62. 459 ”Joint conclusions of the meeting between EFTA Ministers and Mr Willy De Clercq of the EC Commission”, EFTA bulletin 2/86, s. 2. 460 Se speciellt de båda multilaterala konventioner som syftar till ett förenklat förfarande vid gräns­ överskridande varuhandel: ”Convention on the Simplification of Formalities in Trade in Goods”, SÖ 1988:7, samt ”Convention on a Common Transit Procedure”, SÖ 1988:6. Konventionerna träd­ de i kraft 1 januari 1988. 461 ”Statement on the broad lines of Commission Policy, presented by Jacques Delors, President of the Commission, to the European Parliament”, Bull. EC suppl 1/89, s. 17. 336 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Oslo i mars 1989 fastslogs således följande målsättningar for de fortsatta för­ handlingarna: We face a common challenge with the EC in the construction of the European Eco­ nomic Space. The road we have embarked upon under the joint Luxembourg Decla­ ration goes in the right direction. We aim, however, at further reinforcing our special relationship with the EC on basis of a balance between rights and obligations... We give our positive response to Mr Delors' initiative and declare our readiness to explore together with the EC ways and means to achieve a more structured partnership with common decision-making and administrative institutions in order to make our co­ operation more effective...We envisage that negotiations would lead to the fullest possible realisation of free movement of goods, services, capital and persons, with the aim of creating a dynamic and homogeneous European Economic Space. To this end we are ready to explore various options and ways and means to strengthen the insti­ tutional links between the EFTA States and the EC. We would not exclude any such option from the scope of our future dialogue with the EC.462 Under de följande förberedande samtalen klargjordes dock att den områdesvisa utveckling av samarbetet som förutsatts inte accepterades från Gemenskapernas sida.463 Kommissionens utgångspunkt var istället att EFTA-staterna skulle ac­ ceptera bundenhet av de delar av det internt tillkomna gemenskapsrättsliga re­ gelsystemet, 1'acquis communitaire, som var relaterade till den fria inre markna­ den. Den à la carte-meny av samarbetsmöjligheter som förutsatts från EFTA-si- dan ersattes således med ett erbjudande om en söndagsmiddag. Denna utgångspunkt för ett framtida EES-avtal som presenterats av Kommis­ sionen accepterades av EFTA-sidan i december 1989.464 Vid ett gemensamt möte på ministernivå kort därefter beslutades att de konkreta förhandlingarna om ett EES-avtal skulle startas under första halvåret 1990. På gemenskapssidans initiativ fastslogs vidare att förhandlingsprocessen skulle ha en bilateral karaktär 462 EFTA Bulletin 2/89, ss. 4-5. 463 Kommissionens syn pä hur ett EES-avtal måste vara beskaffat framgick med all önskvärd tyd­ lighet redan av Jacques Delors tal inför Europaparlamentet i januari 1989 då han uttryckte: But if we leave the institutional aspects of such a venture aside for a moment and focus on the substance of this broader-based cooperation, several questions arise. It becomes clear in fact that our EFTA friends are basically attracted, in varying degrees, by enjoying the benefits of a frontier-free mar­ ket. But we all know that the single market forms a whole with its advantages and disadvantages, its possibilities and limitations. Can our EFTA friends be allowed to pick and choose? I have some misgivings here. ”Statement on the broad lines of Commission Policy, presented by Jacques Delors, President of the Commission, to the European Parliament”, Bull. EC suppl 1/89, ss. 17-18. 464 ”Meeting of the EFTA Council at Ministerial level, Geneva 11 and 12 December 1989” Com­ munique”, st 7: [The Ministers] envisaged an agreement providing for the fullest possible realiza­ tion of the free movement of goods, services, capital and persons within the whole EES as well as expanded co-operation in flanking and horizontal policies, such as education, environment, re­ search and development and the social dimension. In this context, Ministers agreed that the rele­ vant Community acquis, to be identified jointly with the EC, should be integrated, in one way or another, into an agreement as the common legal basis, while allowing for exceptions justified by considerations of fundamental interests and for transitional agreements. Twenty-ninth Annual Report of the European Free Trade Association, Geneva 1990, s. 51. 14. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-statema och den fria inre marknaden 337 där EFT A-staterna förutsattes tala med en röst.465 Därigenom kom EFTA att få den karaktär av förhandlingskartell visavi Gemenskaperna som avsågs vid orga­ nisationens bildande trettio år tidigare. I fråga om det materiella innehållet av EES-avtalet kom förhandlingarna att vara relativt smärtfria och utgångspunkten var att de relevanta delarna av 1'acqu- is communitaire identifierades. EFTA-sidan hade ursprungligen tänkt sig att en­ skilda EFTA-staters nationella särintressen skulle kunna garanteras genom per­ manenta undantag från regler i 1'acquis communitaire. Detta visade sig, knap­ past förvånande, vara oacceptabelt för Gemenskaperna. Lösningen på denna problematik blev en överenskommelse om att EFTA-staterna till fullo accepte­ rade de relevanta delarna av 1'acquis communitaire samtidigt som enskilda EFTA-stater bereddes begränsade möjligheter att skydda vitala nationella intres­ sen genom övergångsbestämmelser samt genom en allmän skyddsklausul.466 Vad det gäller de institutionella frågorna kom emellertid de två sidornas för- handlingspositioner att vara betydligt svårare att sammanjämka. Utgångspunk­ ten för EFTA-sidan hade fastslagits i december 1989: [The Ministers] foresaw that negotiations would lead to a more structured partnership with common decision-making and administrative institutions in order to provide for the joint shaping and making of future EES-rules. They stated that the establish­ ment of a genuine joint decision-making mechanism in substance and form is a basic prerequisite for the political acceptability and the legal effectiveness of an agreement, and would be justified by the envisaged scope thereof.467 Detta krav på ett faktiskt politiskt inflytande i beslutsprocessen för utveckling av nya normer inom EES-avtalets ram skall jämföras med utgångspunkterna för ge- menskapssidans förhandlare vilka bland annat kom till uttryck vid det Europeis­ ka rådets möte i Strasbourg i december 1989: The European Council...hopes that...a decision will be taken to begin negotiations so that the Community and EFTA can, at the earliest opportunity, reach a comprehen­ sive agreement strengthening, on the basis of the relevant acquis communitaire, their cooperation in the framework of a European economic area of 18 States in complete accordance with multilateral commitments. The Community hopes that this cooperation will be as close as possible and that it will ensure EFTA:s participation in certain Community activities and in the disciplines and benefits of the internal market, in full compliance with the independent decisi- 465 ”Meeting between EFTA Ministers and the EC Commission, Brussels, 19 December, 1989”, Joint Declaration, Twenty-ninth Annual Report of the European Free Trade Association, Geneva 1990, ss. 54-56. 466 ”Ministerial meeting between the European Community, its Member States and the Countries of the European Free Trade Association, 13 May 1991”, Thirty-first Annual report of the European Free Trade Association, Geneva 1992, ss. 53-59. Reglerna för införande och upprätthållande av skyddsåtgärder återfinns i EES-avtalets artiklar 112-114. 467 ”Meeting of the EFTA Council at Ministerial level, Geneva 11 and 12 December 1989”, Com­ munique, st 6. Twenty-ninth Annual Report of the European Free Trade Association, Geneva 1990, s. 51. (Fetstil tillagd.) 338 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 on-making process of each organization and a strict balance of rights and obliga­ tions.468 Under förhandlingarnas gäng stod det alltmer klart att ett reellt EFTA-inflytande inom den legislativa beslutsprocessen för utvecklingen av den fria inre markna­ den var uteslutet.469 Denna exklusion frän politiskt inflytande skulle emellertid, i viss mån, kompenseras på det judiciella planet genom upprättandet av en ge­ mensam EES-domstol. I det första förslaget till EES-avtalet ingick också be­ stämmelser om upprättande av en sådan domstol. Detta förslag förkastades emellertid i ett yttrande från EG-domstolen. Motivet till detta var att den före­ slagna gemensamma domstolen skulle riskera att inkräkta på de kompetenser som, enligt Romfördragets artikel 219, tillförsäkrats EG-domstolen. Avtalsför- slaget ansågs därmed vara oförenligt med Gemenskapsrätten.470 1 det slutliga av­ talet kom därför den gemensamma institutionella överbyggnaden att bli ytterligt begränsad och avtalsparternas beslutsautonomi formellt bibehållen. EFTA-si­ dan kom således, för att erhålla det eftersträvade närmandet till den inre mark­ naden, att tvingas göra avkall på kraven om ett reellt inflytande inom ramen för gemensamma EES-institutioner. 14.3 EES-avtalet I korthet innebar EES-avtalet471 att EFTA-staterna integrerades i det gemen- skapsrättsliga regelverket för den fria inre marknaden. Således påtog sig EFTA- staterna att införliva de relevanta delarna av 1'acquis communitaire i sina respek­ tive nationella rättsordningar. EES-avtalets uttryckliga målsättning var att etablera ett: Dynamiskt och homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, som är grundat pä gemensamma regler och lika konkurrensvillkor och som tillhandahåller lämpliga medel för verkställighet, också på den rättsliga nivån, och som kan uppnås på grund­ val av jämlikhet och ömsesidighet samt en allmän jämvikt i fråga om fördelar, rättig­ heter och skyldigheter för de avtalsslutande partema.472 468 ”European Council, Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 12/89, s. 12. (Fetstil tillagd.) 469 I ett tal inför Europaparlamentet 13 januari 1990 kommenterade Kommissionens ordförande Jacques Delors EFTA-sidans utgångspunkt pä följande sätt: But I would like to be frank with these countries, as one should be with one's friends, because the crux of the current debate is the decisi­ on-making process. There will have tobe some sort of osmosis between the Community and EFTA to ensure that EFTA.s interests are taken into account in major Community decisions. But this pro­ cess must stop short of joint decision-making which would imply Community membership and ac­ ceptance of the marriage contract, Bull. EC suppl 1/90, s. 9. Se även Europaparlamentets resolution rörande Gemenskapernas förhållande till EFTA-staterna där det uttrycks farhågor för att ett nära samarbete med dessa stater skulle kunna leda till en erosion av Gemenskapernas interna beslutsprocess. EGT C 15, 1990, s. 410. 470 EG-domstolens yttrande 1/91, Draft Agreement relating to the creation of the European Eco­ nomic Area, [1991] ECR 1-6079. Se vidare Wahl, Nils: ”Prise de Position de la Cour”, JT, 1991- 92, ss. 554-561. 471 ”Avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsomrâdet”, Oporto 2 maj 1992, SÖ 1993:24. 472 EES-avtalets preambel, st 4. 14. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-statema och den fria inre marknaden 339 Avtalets grundläggande målsättning var således betydligt blygsammare än inte­ grationsprocessen inom Gemenskaperna. Det utformades som ett multilateralt mellanstatligt avtal av traditionellt snitt och innebar inte att nationella kompe­ tenser överfördes till gemensamt inrättade institutioner. Inom ramen för avtalets folkrättsliga förpliktelser bibehöll således avtalsparterna formellt sin suveräni­ tet. / 4.3. / Materiell omfattning Materiellt sett innehöll EES-avtalet bestämmelser rörande fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital samt ett regelsystem för att förhindra att konkur­ rensen ej snedvreds inom EES. Dessa bestämmelser var, i stort sett, identiska med motsvarande regler i Romfördraget. Avtalet innehöll vidare bestämmelser om ett närmare samarbete inom en serie områden förknippade med den fria inre marknaden såsom transportpolitik, socialpolitik, konsumentpolitik, miljöpolitik. I bilagor till avtalet, vilka också utgjorde avtalsinnehåll, återfanns de sekundära gemenskapsrättsakter som var relevanta för EES-avtalet.473 Av speciell handels­ politisk vikt för EFTA-staterna var att avtalet uttryckligen uteslöt tillämpningen av utjämningstullar och anti-dumpingåtgärder i handelsförbindelserna mellan part, er4n74a. Ur ett neutralitetsperspektiv skall speciellt observeras att EES konstruerades som ett frihandelsområde och inte en tullunion. EFTA-staterna kom därmed ej att omfattas av EG:s gemensamma utrikeshandelspolitik och bibehöll således sin suveränitet att reglera handelsrelationerna med utanförstående stater efter eget skön. EES-avtalet innehöll vidare undantagsregler rörande handel och till­ verkning av vapen och andra strategiska produkter.475 Slutligen innefattade av­ talet även en uttrycklig bestämmelse om formerna för dess uppsägning genom vilken en rätt att frånträda avtalet bekräftades.476 / 4.3.2 Avtalets akilleshäl: det samtidiga upprätthållandet av rättslig homgenitet och dynamik EES-avtalet innebar en förpliktelse för EFTA-statema att införliva de sekundära rättsakter som bilagts till EES-avtalet i sina respektive nationella rättsordning­ ar.477 Rörande tillämpningen av dessa regler förpliktades EFTA-statema att till- lämpa den tolkning som fastlagts av EG-domstolen.478 Vidare förband sig EFTA-statema att, genom reglering på nationell nivå, garantera ett företräde för 473 EES-avtalet innefattade ca 1 600 förordningar och direktiv. Textmassan uppgick till ca 12 000 sidor lagtext. 474 EES-avtalet, artikel 26. 475 EES-avtalet, artikel 123. 476 EES-avtalet, artikel 127. 477 EES-avtalet, artikel 7. 478 EES-avtalet, artikel 6. 340 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 EES-baserade rättsregler framför nationellt tillkommen lagstiftning.479 Därige­ nom hade en rättslig homogenitet för hela EES-området rörande regleringen av den fria inre marknaden etablerats momentant vid tidpunkten för avtalets under­ tecknande. Den centrala frågan var dock hur denna homogenitet skulle kunna bibehållas över tiden. I denna fråga tydliggjordes det grundläggande spänningsförhållandet mellan å ena sidan Gemenskapernas krav på att EES-avtalet ej kunde tillåtas att inkräkta på den interna integrationsprocessens utveckling och å andra sidan EFTA-staternas krav på ett politiskt inflytande över EES-samarbetets utveck­ ling. I avtalet löstes denna problematik genom tillkomsten av ett institutionellt "tvåpelarsystem" med en mycket begränsad gemensam överbyggnad. Den ena av dessa två ”pelare” utgjordes av den befintliga institutionella strukturen inom Gemenskaperna och den andra av EFTA:s institutioner. På det gemensamma planet inrättades ett högsta politiskt styrorgan i form av ett EES-råd med representanter på regeringsnivå från EFTA:s och Gemenska­ pernas medlemsstater samt från Kommissionen.480 Vidare inrättades, med lik­ nande sammansättning på ämbetsmannanivå, en gemensam EES-kommitté för avtalets löpande administration och utveckling.481 För beslut i såväl rådet som kommittén krävdes enhällighet varvid gemenskaps- och EFTA-sidan gavs en röst vardera. En av huvuduppgifterna för kommittén var att besluta om vilka nytillkomna EES-relevanta sekundära gemenskapsrättsakter som skulle införlivas i EES-rätt- ten. Kommittén utgjorde således den länk mellan Gemenskaperna och EFTA som skulle tillse att den rättsliga homogeniteten inom EES bibehöll. Varje ny överenskommelse i kommittén om en utveckling av EES-rätten fick därmed ka­ raktären av ett mellanstatligt avtal genom vilket EFTA-staterna åtog sig att in­ förliva de aktuella bestämmelserna i sina respektive nationella rättsordningar.482 För bundenhet krävdes emellertid att de nationella kraven för ratifikation i de en­ skilda EFTA-staterna uppfyllts. Rätten att på nationell nivå i EFTA-staterna godta eller förkasta en viss regeländring kvarstod därmed. Därigenom hade Ge­ menskapernas grundläggande utgångspunkt i förhandlingarna, att EES-avtalet inte skulle tillåtas inkräkta på dess inre beslutsautonomi, kunnat säkerställas. Gemenskapernas Ministerråd och Kommissionen kom således att utgöra den huvudsakliga källan för den rättsliga dynamiken inom EES. EFTA-staternas yt­ terligt begränsade inflytande över rättsutvecklingen483 balanserades formellt ge­ nom deras möjlighet att neka till bundenhet av nya rättsregler. En därigenom 479 EES-avtalets protokoll 35 : För fall när det kan uppstå konflikter mellan genomförda EES-regler och andra författningsbestämmelser, förbinder sig EFTA-staterna att om det är nödvändigt införa en författningsbestämmelse som innebär att EES-reglerna skall ha företräde i dessa fall. 480 EES-avtalet, artiklel 89-91. 481 EES-avtalet, artiklel 92-94. 482 EES-avtalet, artikel 102. 483 Enligt EES-avtalets artikel 99 tillförsäkrades EFTA-staterna en rätt att rådfrågas angående nya lagstiftningsprojekt som är under utarbetande inom Kommissionen på samma sätt som den [Kom­ missionen] rådfrågar experter i EG:s medlemsstater vid utarbetande av sina förslag. 14. De frihandelsavtalsanslutna EFTA-statema och den fria inre marknaden 341 uppkommen icke-homogenitet riskerade emellertid att leda till att den bilaga till EES-avtalet som berördes av den föreslagna lagstiftningsåtgärden suspendera­ des.484 De EES-anslutna EFTA-staterna hade således att väga nyttan/nödvändig- heten av ett sådant agerande mot de ekonomiska och politiska kostnader som skulle följa av att avtalet delvis kom att suspenderas. Vidare inrättades inte någon institution för judiciell prövning av konflikter mellan Gemenskaperna och en, eller flera, EFTA-stater rörande avtalets tolk­ ning och tillämpning. Sådana konflikter avsågs att avgöras på politisk nivå inom den gemensamma EES-kommittén.485 1 det fall en överenskommelse om tvistens lösning inte kunde uppnås i kommittén gavs den förfördelade parten en rätt att införa handelspolitiska skyddsåtgärder.486 EES-regimen sökte således etablera en formell balans mellan, å ena sidan, av­ talsparternas bibehållna beslutsautonomi och, å andra sidan, den övergripande politiska målsättningen att bibehålla rättslig homogenitet inom EES. Om inte rättssystemets homogena karaktär skulle gå förlorad var emellertid EFTA-sta­ terna tvingade att fortlöpande acceptera en bundenhet till den interna utveck­ lingen av relevant sekundär lagstiftning inom. Gemenskaperna. Ur ett reellt per­ spektiv utgick således EES-konstruktionen från EFTA-sidans ensidiga anpass­ ning. Efter en långdragen ratifikationsprocess, där Schweiz efter en folkomröst­ ning avslog propositionen om ratifikation487, trädde EES-avtalet i kraft med öv­ riga EFTA-stater 1 januari 1994. 14.4 En kort konklusion För Schweiz, Sverige och Österrike utgjorde den förhandlingsprocess som ledde till EES-avtalet en illustration av spänningsförhållandet mellan å ena sidan det ekonomiskt grundade behovet av att undvika en handelspolitisk diskriminering inom Västeuropa och å andra sidan det neutralitetspolitiska behovet av att vid­ makthålla en politisk suveränitet inom neutralitetsrelevanta områden. Detta kan även uttryckas som att den fria inre marknadens tillkomst medförde att de eko­ nomiska och politiska kostnaderna för neutralitetspolitiken ökade: Ett fortsatt frihandelsförhållande bedömdes medföra en risk för ökade ekonomiska kostna­ der i form av handelspolitisk diskriminering. En anslutning till den fria inre marknaden på ett sätt som formellt stod i överensstämmelse med neutralitetspo­ litikens krav kunde dock endast komma till stånd till priset av en reell förlust av politiskt inflytande inom de rättsområden som marknadsintegrationen omfatta­ de. Genom EES-avtalet kunde de ekonomiska kostnaderna för neutralitetspoli­ tiken minimeras till priset av förlorad reell politisk suveränitet. 484 EES-avtalet, artikel 102 (5) och (6). 485 EES-avtalet, artikel 111. 486 Bestämmelser för formerna för införande av skyddsåtgärder återfinns i EES-avtalets artiklar 112-114. 487 Propositionen om en schweizisk ratifikation av EES-avtalet besvarades nekande genom en folk­ omröstning 6 december 1992. 342 Västeuropeisk integration och permanent neutralitet 1945-1989 Det skall dock noteras att under förhandlingsprocessens förlopp genomlevde Europa dramatiska politiska förändringar, framförallt manifesterade genom Sovjetunionens sönderfall, upplösningen av den inomeuropeiska maktbalansen och Tysklands enande. Som en konsekvens därav kom integrationsprocessen inom Gemenskaperna att föras vidare genom medlemsstaternas överenskom­ melser i Maastricht 1992. Vidare kom Schweiz, Sverige och Österrike, efter en omprövning av neutralitetspolitikens innebörd i ett nytt säkerhetspolitiskt land­ skap, att ansöka om inträde i Gemenskaperna medan förhandlingarna om EES- avtalet fortfarande pågick. Det är omöjligt att bedöma i vilken mån denna utveckling påverkade EFTA- staternas förhandlingspositioner gentemot Gemenskaperna. Det måste emeller­ tid ha stått klart för många att EES-avtalet, med stor sannolikhet, skulle komma att utgöra ett temporärt övergångsarrangemang i avvaktan på fullt medlemskap. IV Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar, 1989- Efter det att Michail Gorbatjov tillträtt posten som generalsekreterare för det sovjetiska kommunistpartiet 1985 följde en grundläggande förändring av Sov­ jetunionens utrikespolitiska hållning. Det andra kalla krigets kapprustning hade inneburit en tung ekonomisk börda för den stagnerande sovjetiska ekonomin.1 En militär avspänning ansågs därför nödvändig för ett förverkligande av Peres­ trojka-politikens ekonomiska reformprogram vilket tillkännagavs i mars 1985? Mot denna bakgrund infördes från sovjetisk sida, under sommaren 1985, ett en­ sidigt moratorium för provsprängningar av kärnvapen och i december 1987 un­ dertecknades INF-avtalet vilket innebar en successiv skrotning av samtliga med- eldistansmissiler i Europa? Den sovjetiska utrikespolitiska omorienteringen kom vidare till konkret uttryck då den Röda armén lämnade afghanskt territori­ um i mitten av februari 1989. Reformarbetet i Sovjetunionen vilket sammanfattades under rubrikerna Glasnost, Perestrojka och Demokratizatsija gav också signaler till befolkning­ arna i Sovjetunionens östeuropeiska vasallstater och kraven på demokratiska reformer i dessa kom att mötas med tilltagande acceptans i Moskva. Vid ett be­ sök i Bonn i juni 1989 deklarerade Gorbatjov att varje stat hade en suverän rätt att välja politiskt och socialt system varigenom Brezjnevdoktrinen uttryckligen förkastades.4 Som en följd av dess bristande folkliga legitimitet föll därefter, under hösten 1989, de sovjettrogna kommunistiska regimerna i Polen, Tjecko­ slovakien, Bulgarien, Rumänien och Östtyskland. Detta förlopp manifesterades genom Berlinmurens nedrivande i november. Vid toppmötet på Malta i decem­ ber 1989 kunde de båda statscheferna Gorbatjov och Bush gemensamt deklare­ ra att det kalla kriget var över5 och i september 1990 accepterade Moskva att det östtyska territoriet inkorporerades i den tyska Förbundsrepubliken, vilket innebar en de facto utvidgning av Gemenskaperna, Europarådet, NATO och 1 Angående det andra kalla krigets kapprustningssituation se Turner, John: ”Arms in the '80s”, SIPRl/Taylor & Francis, London 1985. 2 Se Gorbatjov, Michail: ”Perestrojka”, Forum, Stockholm 1987, speciellt ss. 118-126, 209-212. 3 ”Treaty between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Elimination of their Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles”, 8 december, 1987. 27 ILM 90 (1988). 4 The Economist, 17 juni 1989, s. 25. 5 The Economist, 9 december 1989, ss. 53-54. 344 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar VEU.6 Den militära avspänningen mellan de etablerade blocken manifesterades vidare genom att Warszawapaktens och NATO:s medlemsstater i november 1990 överenskom om avsevärda nedskärningar av de konventionella stridskraf­ terna i Europa - det så kallade CFE-avtalet.71 samband med detta avtals under­ tecknande avgav de två militäralliansernas medlemsstater en gemensam dekla­ ration genom vilken det kalla krigets slut gavs en formell bekräftelse: The signatories solemnly declare that, in the new era of European relations, they are no longer adversaries, and will build new partnerships and extend to each other the hand of friendship.8 Sönderfallet inom det forna östblocket kom att accelerera under det kommande året då Warszawapakten samt SEV upplöstes och de två multietniska federatio­ nerna, Sovjetunionen9 och Jugoslavien splittrades av inre krafter. Genom denna omvälvande förändring av det politiska landskapet upplöstes den bipolära makt­ balans som utgjort en formativ omständighet för såväl det västeuropeiska inte­ grationsprojektets utveckling som för utformningen av neutralitetspolitiska dok­ triner i Schweiz, Sverige och Österrike. En anpassning till nya och annorlunda säkerhetspolitiska förhållanden var därmed påkallad. I. En ny och utvidgad roll för ESK Upplösningen av den inomeuropeiska maktbalansen innebar att den grundläg­ gande konfliktyta som varit ESK-processens huvudsakliga föremål ej längre ex­ isterade. Samtidigt var ESK det enda etablerade fora som innefattade såväl Öst­ som Västeuropa. Ur geografisk synvinkel utgjorde därmed ESK en given orga­ nisatorisk ram för att lägga fast riktlinjer för utvecklingen av ett Europa bortom blockpolitiken. Vid Parismötet i november 1990 undertecknade representanter för de 34 medlemsstaterna, samt Kommissionens ordförande, Parisstadgan för ett nytt Eu­ ropa i vilken fastlades en serie grundläggande principer för staternas agerande i detta ”nya” Europa. Stadgan inleddes med en ”euroforisk” förhoppning om vad som skulle följa: 6 ”Treaty on the Final Settlement with respect to Germany”, 12 September 1990, 29 ILM 1187 ( 1990). F öreningen av de två tyska staterna etablerades därefter genom ”Treaty between the Federal Republic of Germany and the German Democratic Republic on the Establishment of German Uni­ ty”, Berlin 31 augusti 1990, 30 ILM 463 (1991). För en kommentar till denna utveckling se Fro­ wein, Jochen, Abr: ”The Reunification of Germany”, AJIL 1992, ss. 152-163. 7 ”Treaty on Conventional Armed Forces in Europe”, 19 november 1990, 30 ILM 6 (1991). Avtalet utgjorde slutpunkten av den förhandlingsprocess - MBFR (Mutual Balanced Force Reductions) - som startades i Wien redan 1973. Fördraget samt senare tillkomna överenskommelser rörande dess tolkning och tillämpning har utgivits i samlad form i ”Treaty on Conventional Armed Forces in Eu­ rope and Related Documents”, Arms Control Section The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, Haag 1996. 8 ”Joint Declaration of Twenty-two States”, Paris 19 november 1990, återgiven i ”Treaty on Con­ ventional Armed Forces in Europe and Related Documents”, ss. 179-180. 9 Sovjetunionen upplöstes formellt i december 1991. För det politiska spelet kring Sovjetunionens upplösning se Pankin, Boris ”De sista hundra dagarna”, Wiken, Höganäs 1992. 1. En ny och utvidgad roll för ESK 345 ...The era of confrontation and division in Europe has ended... Europe is liberating herself from the legacy of the past. The courage of men and women, the strength of the will of the peoples and the power of ideas of the Helsinki Final Act have opened a new era of democracy, peace and unity in Europe.10 De deltagande staterna bekräftade därefter de tio principer som fastslagits i slut­ akten från Helsingforskonferensen 197511 och underströk att alla eventuella tvis­ ter dem emellan skall lösas med fredliga medel. Parisstadgan utgjorde vidare en bekräftelse på att den grundläggande värde­ gemenskap som utvecklats i Väst gått segrande ur det kalla krigets ideologiska kamp. Genom denna politiska överenskommelse12 fastslogs att den demokratis­ ka rättsstaten skall vara det enda förekommande styrelseskicket, att statsmakter­ na skall respektera skyddet för mänskliga fri- och rättigheter samt att den eko­ nomiska verksamheten skall präglas av ett marknadstänkande med hänsynsta­ gande till social rättvisa och miljön. Denna värdegemenskap har därefter kommit att konkretiseras genom en demokratiseringsprocess i Öst- och Centraleuropa vilken bekräftats av att Europarådets medlemskrets successivt utökats.13 Parismötet utgjorde även ett startskott för en successiv omdaning av ESK från en ambulerande diplomatisk förhandlingsprocess till en regional organisa­ tion,14 en utveckling som erhöll en symbolisk bekräftelse i december 1994 då ESK-processen gavs den nya benämningen, Organisation för Säkerhet och Sam­ arbete i Europa - OSSE.15 Organisationens övergripande syfte, att främja säkerhetspolitisk stabilitet ge­ nom att förebygga och moderera konflikter, står oförändrat men har kommit att anpassas till en ny politisk miljö vilken innefattar en mångfacetterad och otydlig hotbild. Denna hotbild innefattar konflikter såväl mellan som inom medlemssta­ terna. I grunden utgör organisationen ett institutionaliserat forum för en multila­ teral säkerhetspolitisk dialog inom vilket normer för medlemsstaternas agerande successivt utvecklats. Utöver Parisstadgans grundläggande principer har organi­ sationen kommit att antaga en grundläggande uppförandekod för medlemssta­ ternas militärpolitiska uppträdande.16 Dessa normer utgör en konkret referens­ ram för en ömsesidig bedömning av medlemsstaternas agerande. Organisatio­ nens stabilitetsfrämjande verksamhet har vidare förstärkts genom att tillhanda­ hålla instrument för fredlig lösning av tvister mellan medlemsstater. Speciellt 10 ”Charter ofParis for a New Europe”, Paris 21 november 1990.30ILM 193 (1991). (Fetstiltillagd.) 11 Se ovan under III.11.1. 12 Parisstadgan har liksom övriga deklarationer som tillkommit inom ESK/OSSE karaktären av in­ ternationell ”soft law” och utgör ej ett mellanstatligt fördrag. 13 Se bilaga 1. 14 Se allämnt McGoldrick, Dominic: ”The Development of the Conference on Security and Coope­ ration in Europe - From Process to Institution”, i Jackson, Bernard S; McGoldrick, Dominic red: ”Legal Visions of the New Europe”, Graham & Trotman/Martinus Nijhoff, London/Dordrecht/ Boston 1993, ss. 135-182. 15 ”Budapest Decision”, Budapest21 december 1994, 34 ILM 773 (1995), kapitel I, p. 1. Namnby­ tet ägde rum 1 januari 1995. 16 Jämför ”Budapest Decision”, Budapest 21 december 1994, 34 ILM 773 ( 1995), kapitel IV ”Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security”. 346 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar skall noteras tillkomsten av den konvention för förlikning och skiljedom inom ramen för ESK som undertecknades i december 199217 samt inrättandet av ett permanent centrum för konfliktförebyggande verksamhet placerat i Wien.18 I juli 1992 etablerades även en kompetens för organisationen att, under FN:s överinseende, fatta beslut om att genomföra fredsbevarande, men ej fredsfram- tvingande, operationer i syfte att stävja konflikter inom eller mellan medlems­ staterna. Sådana operationer kan innefatta såväl civil personal som väpnade mi­ litära styrkor och förutsätter alla berörda medlemsstaters godkännande. Utöver de enskilda medlemsstaterna är det tänkt att andra regionala strukturer där vissa av dessa ingår, främst EU/VEU/NATO, bidrager till verkställigheten av sådana regionalt beslutade fredsbevarande operationer.19 Samtidigt deklarerade med­ lemsstaterna att ESK avser att utgöra en regional regim i den mening som avses i FN-stadgans kapitel VIII.20 Denna knytning till FN har därefter bekräftats ge­ nom att ESK givits observatörsstatus vid världsorganisationen21 samt att ett ram­ dokument rörande formerna samverkan mellan ESK och FN:s generalsekretera­ re antagits.22 Härigenom har således ESK-processens system för regional säker­ het inom den norra hemisfären, mellan Vancouver och Vladivostok, formellt in­ ordnats i den globala säkerhetsstrukturen inom FN. Slutligen skall noteras den stora vikt som knutits till upprätthållandet av de grundläggande värden vilka fastlades som gemensamma i Parisstadgan. En god illustration av dess betydelse för samarbetet återfinns i den deklaration som följ­ de av uppföljningsmötet i Helsingfors i juli 1992: ...Respect for human rights and fundamental freedoms, including the rights of per­ sons belonging to national minorities, democracy, the rule of law, economic liberty, social justice and environmental responsibility are our common aims. They are im­ mutable. Adherence to our commitments provides the basis for participation and co­ operation in the CSCE and a cornerstone for further development of our societies.23 Vidare förutsätts det existera en länk mellan upprätthållandet av dessa värden och säkerhetspolitisk stabilitet inom och mellan medlemsstaterna. Speciellt tyd­ lig har denna koppling kommit att bli med bäring på utvecklingen av nya poli­ tiska och ekonomiska strukturer i stater i Öst- och Centraleuropa. I slutdoku­ mentet från uppföljningsmötet i Helsingfors 1992 konstaterades: 17 ”Convention on Conciliation and Arbitration within the CSCE”, Stockholm 15 december 1992. 32 ILM 551 (1993). En kommentar till derma utveckling återfinns i Szafarz, Renata: ”CSCE Pro­ cedures for Peaceful Settlement of International Disputes”, i Bring, Ove; Mahmoudi, Said: ”Cur­ rent International Law Issues, Essays in honour of Jerzy Sztucki”, Fritzes, Stockholm 1994, ss. 183-193. 18 Conflict Prevention Centre - CPC. Inrättat genom ”Charter of Paris for a New Europe”, Paris 21 november 1990. 30 ILM 193 (1991). 19 ”Helsinki Decisions”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 1385 (1992), kapitel III, p. 17-56. 20 ”Helsinki Decisions”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 1385 (1992), kapitel IV, p. 2. 21 GA Res 48/5, (1993). 22 ”Framework for Cooperation and Coordination between the United Nations Secretariat and the CSCE”, 26 maj 1993, GAOR Doc A/48/185, annex II. Se även GA Res 48/19 (1993) i vilken Ge­ neralförsamlingen uttrycker sitt stöd för samarbetet mellan FN:s generalsekreterare och ESK. 23 ”Helsinki Summit Declaration”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 1385 (1992). 1. En ny och utvidgad roll förESK 347 The transition to and development of democracy and market economy by the the new democracies is being carried forward with determination amidst difficulties and va­ rying conditions. We offer our support and solidarity to participating States undergo­ ing transformation to democracy and market economy. We welcome their efforts to become fully integrated into the wider community of States. Making this transition irreversible will ensure the security and prosperity of us all.24 Mot denna bakgrund har värnandet om politisk demokrati och grundläggande mänskliga fri- och rättigheter i samtliga medlemsstater kommit att utvecklas till ett centralt element i organisationens verksamhet. Konkreta exempel på detta är den demokratistödjande verksamhet som administrerats av det Kontor för demo­ kratiska institutioner och mänskliga rättigheter25 som 1991 etablerades i Wars­ zawa26 samt de övervakande uppgifter som anförtrotts den specielle Kommissi­ onär för nationella minoriteter27 vars ämbete inrättades 1993.28 Den centrala vikt som tillmäts detta verksamhetsområde illustreras vidare av att det är det enda där den grundläggande principen om enhällighet för beslut inom organisationen kommit att luckras upp. Vid Ministerrådsmötet i Prag i januari 1992 fastslogs att: .. .in order to further develop the CSCE:s capability to safeguard human rights, de­ mocracy and the rule of law through peaceful means, that the appropriate action may be taken by the Council or the Committee of Senior Officials (CSO), if necessary in the absence of the consent of the state concerned in cases of clear, gross and uncor­ rected violations of relevant CSCE commitments.29 Härigenom introducerades beslutsformen ”enhällighet minus ett” för beslut i fall då en medlemsstat begått grova brott mot samarbetets grundläggande värden och ej korrigerat sitt agerande. Den yttersta åtgärd som här kan komma ifråga är att den aktuella medlemsstaten suspenderas från samarbetet.30 Även ur institutionell synvinkel har OSSE successivt kommit att stärkas ge­ nom tillkomsten av en fast, men decentraliserad, Organisationsstruktur31 med Wien som reell centralort.32 Denna innefattar bland annat regelbundna Minister- rådsmöten, att den medlemsstat som innehar ordförandeskapet tillerkänts en in­ itiativtagande och representativ funktion, att permanenta sekretariat inrättats i 24 ”Helsinki Summit Declaration”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 13 85 (1992). 25 Office for Democratic Institutions and Human Rigts - ODIHR 26 ”Charter of Paris for a New Europe”, Paris 21 november 1990. 30 ILM 193 (1991). Verksam­ hetsområdet för denna institution utvidgades 1992, ”Helsinki Decisions”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 1385 (1992), kapitel VI. 27 High Commissioner on National Minorities - HCNM 28 ”Helsinki Decisions”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 1385 (1992), kapitel IL 29 ”Prague Document on Further Development of CSCE Institutions and Structures”, Januari 1992, 31 ILM 976(1992). 30 Denna beslutsform kom till användning dä Jugoslavien (Serbien-Montenegro) suspenderades frän samarbetet i juli 1992. 31 Angående den institutionella utvecklingen se speciellt ”Charter of Paris for a New Europe”, Paris 21 november 1990. 30 ILM 193 (1991) ”Supplementary document”, kapitel I, samt ”Helsinki De­ cisions”, Helsingfors 10 juli 1992, 31 ILM 13 85 (1992), kapitel 1. 32 Det kan härvid noteras att i Wien finns de flesta medlemsstater företrädda med särskilda OSSE- delegationer. 348 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar Wien och Prag, tillkomsten av ett permanent tjänstemannaråd för arbetets löpan­ de verksamhet samt inrättandet av en rådgivande parlamentarikerförsamling vars kansli är förlagt till Köpenhamn. Med undantag för den ovan nämnda medlings- och skilj edomskonventionen utgör OSSE emellertid fortfarande ett icke-fördragsbaserat samarbete. Om än av central betydelse är de förpliktelser som de deltagande staterna påtagit sig av po- litisk/moralisk natur.33 Verksamheten inom ramen för OSSE är vidare av utpräg­ lat mellanstatlig karaktär där de deltagande staternas jämlika suveränitet utgör en fundamental princip. Den grundläggande principen är således att beslut inom samarbetet skall ske med enhällighet. OSSE etablerar vidare ej något regionalt kollektivt säkerhetssystem inom medlemskretsen.34 Utöver den ovan nämnda begränsade möjligheten att suspen­ dera en medlemsstats deltagande i OSSE, genom ett beslut fattat med ”enhällig­ het minus ett”, saknar organisationen kompetenser för att vidtaga sanktioner mot en medlemsstat.35 Samarbetet inom OSSE är inte heller förknippat med någon ambition om att etablera en gemensam extern identitet. Det saknar helt allians­ strukturens karaktärsdrag. Organisationen kan således beskrivas som ett formaliserat nätverksbygge mellan medlemsstaterna vilket tillhandahåller en infrastruktur i syfte att främja säkerhetspolitisk stabilitet. Utgångspunkten för denna verksamhet är tanken att varje enskild stats säkerhet är beroende av samtliga övriga staters säkerhet: Ge­ nom att skapa en situation där ingen medlemsstat uppfattas som potentiellt hot­ full av någon annan skall en hållbar säkerhetspolitisk stabilitet etableras.36 För att denna målsättning skall kunna förverkligas krävs emellertid att de deltagande staterna, genom att definiera en gemensam politisk vilja i avgörande frågor, för­ mår att fylla denna ram med ett konkret innehåll. 33 Deklarationer och andra slutdokument frän konferenser inom ESK/OSSE har karaktären av in­ ternationell ”soft law”. De är politiska överenskommelser av stor vikt men ej mellanstatliga för­ drag. Detta framgår uttryckligen av att det i deklarationernas slutbestämmelser regelmässigt fast­ slås att de ej kan bli föremål för registrering i enlighet med FN-stadgans artikel 102. 34 Förslag till att inrätta ett regionalt säkerhetsråd inom OSSE har presenterats från bland annat rysk och brittisk sida men ej vunnit allmän acceptans. Framförallt har USA intagit en avvisande inställ­ ning till en sådan utveckling. Se Mlyn, Eric: ”The OSCE, the United States and European Securi­ ty”, European Security 1996, ss. 426-447, s. 444. 35 Det går visserligen att argumentera för att de grundläggande principerna för medlemsstaternas agerande som fastslagits inom ramen för organisationen kommit att få karaktären av en regional internationell sedvanerätt och att överträdelser mot någon av dessa skulle kunna utgöra en legitim grund för övriga medlemssater att vidtaga ekonomiska sanktioner. Någon särskild beslutsstruktur för att komma överens om sådana åtgärder inom OS SE finns dock inte. Detta förhindrar emellertid inte att medlemsstaterna vidtager unilaterala åtgärder gentemot en stat som förbrutit sig mot någon av de grundläggande förpliktelser som följer av samarbetet och att sådana åtgärder kan komma att koordineras inom ramen för OSSE. 36 Jämför ”Budapest Decision”, Budapest 21 december 1994, 34 ILM 773 (1995), kapitel IV ”Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security”, p. 3: They remain convinced that security is indivisible and that the security of each of them is inseparaply linked to the security of all others. They will not strengthen their security at the expense of the security of other States. They will pur­ sue their own security interests in conformity with the common effort to strengthen security and in the CSCE area and beyond. 1. En ny och utvidgad roll förESK 349 Den utpräglade mellanstatliga karaktären av samarbetet anses av många be­ dömare utgöra ett hinder för dess framgång. Det skall här speciellt observeras att, som en följd av sönderfallet av de sovjetiska och jugoslaviska statsbildning­ arna, har antalet medlemsstater kommit att utökas till 54.37 Detta dock utan att det skett en reell geografisk utvidgning av OSSE. Denna tilltagande fragmente- ring inom den redan tidigare givna geografiska ramen har givetvis komplicerat beslutsvägarna och försvårat uppnåendet av en nödvändig enhällighet.38 Samti­ digt är emellertid kanske just det faktum att samarbetet bygger på en enhälligt definierad intressegemenskap dess styrka. Genom enhällighetsprincipen vinner OSSE:s verksamhet legitimitet i samtliga medlemsstater och risken för att del­ tagande stormakter etablerar en politisk hegemoni inom strukturen minskas. Förutsatt att den politiska viljan finns, kan den geografiskt vidsträckta samar- betsstruktur som inrättats genom OSSE otvivelaktigt ges en central roll att fylla för att överbrygga den historiska europeiska demarkationslinjen mellan Öst och Väst utan att detta riskerar att leda till en ökad polarisering på global nivå.39 I.l Permanent neutralitet och OSSE; N+N-blockets upplösning Före 1990 präglades ESK-processen av det kalla krigets maktbalans och dess främsta syfte var att främja en fortsatt fredlig samexistens mellan de två blocken. I denna miljö kom de icke-allierade och permanent neutrala medlemsstaterna att spela en instrumentell roll som brobyggare och koordinatörer. Inom ramen för ESK kom denna grupp stater att finna en intressegemenskap vilket resulterade i ett samordnat agerande inom ramen för den så kallade N+N-gruppen; det ”tredje blocket” inom ESK.40 I den nya säkerhetspolitiska miljö som uppstod efter blockupplösningen sak­ nas denna typ av entydig polarisering mellan sinsemellan antagonistiska allian­ ser. Efterfrågan av de tjänster som N+N-gruppen tidigare levererat kom därmed att minska radikalt och i avsaknad av en gemensam säkerhetspolitisk agenda fanns ej längre det kitt som höll N+N-staterna samman. Inför uppföljningsmötet i Helsingfors 1992 konstaterades från det svenska utrikesdepartementets sida att samarbetet inom ramen för N+N-gruppen i praktiken upphört.41 I avsaknad av en tydlig maktbalans inom det givna systemet kom således de alliansfria med- 37 Se bilaga 1 38 Se Oswald, Maximilian: ”Potentialities for the CSCE in the Changing International System”, Austrian J. Publ. Inti. 1995, ss. 361—378. Rotfeld, Adam, Daniel: ”CSCE Continuity and Change”, i Cuthbertson, Ian, M. red: "Redefining the CSCE, Challenges and Opportunities in the New Euro­ pe”, Finnish Institute of International Affairs, Helsingfors 1992, ss. 43-68. Det kan härvid noteras att det senaste uppföljningsmötet i Lissabon i december 1996 i stort sett blev resultatlöst, jämför ”Lisbon Summit declaration”, Lissabon 1 december 1996, http://www.osceprag.cz/. 39 En ytterligt stark argumentation för en förstärkning av OSSE, i kombination med en nedtoning av NATO:s betydelse återfinns i Mlyn, Eric: ”The OSCE, the United States and European Securi­ ty”, European Security 1996, ss. 426-447. 40 Se ovan under Ш.11.1.1. 41 Petersson, Bo: ”ESK från Paris till Helsingfors”, UD, Stockholm 1992, s. 9. Angående N+N- gruppens upplösning se även, ur ett österrikiskt perspektiv, Neuhold, Hanspeter: ”Perspectives of Austria's Membership in the European Union”, GYIL 1994, ss. 9-39, s. 35. 350 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar lemsstaternas status att devalveras och dess tidigare tydliga identitet att upplö­ sas. Samtidigt som behovet av alliansfria medlemsstater minskat skall det emel­ lertid konstateras att de metoder som aktualiseras i OSSE:s stabilitetsfrämjande verksamhet, demokratibistånd, medling, förlikning, undersökning samt fredsbe­ varande operationer etc. är sådana aktiviteter som traditionellt förknippas med en aktiv fredstida neutralitetspolitik. I den mån OSSE-systemet kommer att ut­ nyttjas av medlemsstaterna kan sannolikt de alliansfria medlemsstaternas erfa­ renheter av dessa verksamheter vara av betydelse. I det fall det åter skulle uppstå en polarisering mellan grupper av medlems­ stater inom OS SE kan dock behovet av alliansfria medlemsstater åter komma att aktualiseras eller till och med vara avgörande för samarbetets fortlevnad. En his­ torisk parallell kan härvid göras till den funktion som de neutrala kantonerna spelade för den lösligt sammansatta schweiziska konfederationens fortbestånd.42 Det skall slutligen noteras att ett medlemskap i OSSE ej kan stå i strid med det samtidiga upprätthållandet av permanent neutralitet. Tvärtom, fastlades redan i 1975 års Helsingforsdeklaration medlemsstaternas rätt till neutralitet som en av samarbetets grundläggande principer. Denna rätt har därefter bekräftats vid upp­ följningsmötet i Budapest, december 1994.43 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration Redan före murens fall hade initiativ till en fördjupning av gemenskapssamar- betet kommit att få en alltmer konkret form. Som en konsekvens av framgång­ arna med förverkligandet av den fria inre marknaden aktualiserades behovet av en närmare ekonomisk och monetär integration mellan Gemenskapernas med­ lemsstater. En sådan utveckling hade funnits på dagordningen allt sedan Wer- nerplanen presenterades 1970 och den hade uttryckligen förutsetts i Enhetsak­ ten.44 Vid det Europeiska rådets möte i juni 1988, konstaterade medlemsstaterna att projektet med den fria inre marknadens förverkligande var oåterkalleligt. Vi­ dare fattades beslut om att närmare utreda formerna för inrättandet av en ekono­ misk och monetär union - EMU.45 Följande vår hade en sådan utredning presen- 42 Jämför ovan under II.3.1. 43 ”Budapest Decision”, Budapest 21 december 1994, 34 ILM 773 (1995), kapitel IV ”Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security”, p. 11 : The participating States each have the sovereign right to belong or not to belong to international organizations, and to be or not to be a party to bilateral or multilateral treaties, including treaties of alliance; they also have the right to neutrality. Each has the right to change its status in this respect, subject to relevant agreements and procedures. Each will respect the rights of all others in this regard. (Fetstil tillagd.) 441 Enhetsaktens preambel, st. 7, bekräftade medlemsstaterna målsättningen att successivt förverk­ liga en ekonomisk och monetär union. 45 ”Hanover European Council: Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 6/88, ss. 164-167. Det är påfallande hur väl det använda språkbruket följer den terminologi för successivt stegrad integra­ tion som redan 1962 fastlades av Bela Balassa i arbetet ”The Theory of Economic Integration”. Se ovan under Ш.5.1.1, not 103. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 351 terats46 och i juni 1989 fattade det Europeiska rådet beslut om att förbereda en mellanstatlig konferens i syfte att genomföra de för EMU-projektet nödvändiga förändringarna i Romfördraget. Trots uttalat brittiskt motstånd kunde ett beslut om inkallande av denna mellanstatliga konferens före 1990 års utgång ske vid det Europeiska rådets möte i december 1989 på grundval av Romfördragets ar­ tikel 236.47 2.1 Mot en politisk union, en fråga om att förankra det förenade Tyskland i det nya Europa Mot bakgrund av de drastiska säkerhetspolitiska förändringarna i Europa under senhösten 1989 framfördes från tyskt håll redan i december initiativ till en poli­ tisk fördjupning av integrationen mellan medlemsstaterna. Detta initiativ kom dock inte att vinna gehör hos övriga medlemsstater. I april 1990, då en tysk åter­ förening utgjorde det omedelbara framtidsperspektivet, hade emellertid det po­ litiska klimatet förändrats radikalt. I ett gemensamt brev till det irländska presi- dentskapet föreslog Helmuth Kohl och François Mitterand att relationerna mel­ lan medlemsstaterna borde utvecklas till en ”europeisk union”. Konkret föreslog de att det Europeiska rådet, vid dess kommande extrainkallade möte i Dublin, skulle besluta om att förbereda en parallell mellanstatlig konferens om inrättan­ det av ett närmare utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete: In the light of far-reaching changes in Europe and in view of the completion of the single market and the realisation of economic and monetary union, we consider it ne­ cessary to accelerate the political construction of the Europe of the Twelve. We be­ lieve that it is time to transform relations as a whole among the member states into a European Union... In particular, the objective is to: - strengthen the democratic legi­ timation of the union, - render its institutions more efficient, - ensure unity and co­ herence of the union's economic, monetary and political action, - define and imple­ ment a common foreign and security policy.48 Det fanns således två grundläggande, sinsemellan sammanlänkade, temata i det­ ta tyskfranska initiativ: Inåt sett en förstärkning av Gemenskapens överstatliga, federala, element och utåt sett en starkare gemensam identitet på den internatio­ nella politiska scenen. 46 Den rapport som presenterades av den sä kallade Delorskommittén angav prisstabilitet, balanse­ rad tillväxt, utjämnad levnadsstandard, låg arbetslöshet samt balans i de externa ekonomiska för­ hållandena som övergripande mål för ett framtida EMU. I fråga om den monetära politiken föror­ dade kommittén att de avgörande beslutskompetenserna skulle förläggas till en nyinrättad själv­ ständig gemensam centralbank. Denna gemensamma monetära politik skulle primärt ha som syfte att skapa prisstabilitet. I fråga om ekonomisk politik uttryckte rapporten behovet av en ökad sam­ ordning och konvergens mellan medlemsstaterna. Slutligen konstaterades att en gemensam valuta ej var nödvändig för ett förverkligande av EMU. Det poängterades dock att en sådan hade ett starkt symbolvärde, då den visade på den oåterkalleliga karaktären av medlemsstaternas förpliktelser inom EMU. ”Report of the Committee for the study of Economic and Monetary Union”, Bull. EC 4/89, ss. 8-9. 47 ”European Council Strasbourg: Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 12/89, ss. 11-12. 48 Europe, 5238 (n.s.), 20 april 1990, s. 3. 352 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar Detta initiativ var inte isolerat utan snarare ett uttryck för mer allmänt spridda idéer om en anpassning av Gemenskaperna till de nya politiska förutsättningarna i Europa. Speciellt skall noteras att Kommissionens ordförande redan i januari inför Europaparlamentet hade förordat ett närmare politiskt samarbete och en in­ stitutionell reform genom vilken de federala dragen skulle stärkas.49 Bakgrunden till dessa tankar står främst att finna i den osäkerhet om den po­ litiska utvecklingen i Europa i stort, och i Tyskland i synnerhet, som uppkommit genom Sovjetunionens sammanbrott. Den globala maktbalans som över tiden genererat grandläggande motiv för Gemenskapernas framväxt hade upplösts och en anpassning till ett nytt politiskt landskap bedömdes allmänt vara nödvän­ dig. Osäkerheten rörande Tyskland utgick från att det inom Förbundsrepubliken varit en förhärskande uppfattning att ett oreserverat stöd för den västeuropeiska integrationsprocessen utgjort en grundläggande förutsättning för framtida fören­ ing av de båda tyska staterna. Detta synsätt hade vidare givits en formell förank­ ring dels i 1954 års Pariskonvention om relationerna mellan Förbundsrepubliken och de västliga ockupationsmakterna50 och dels i Förbundsrepublikens konstitu­ tion.51 När ett sådant enande väl förverkligats tillkom en osäkerhet om Tysk­ lands framtida agerande: det ansågs av många bedömare föreligga en risk för att det tyska intresset för en fortsatt integration skulle svalna och att den utvidgade Förbundsrepubliken främst skulle vända sig inåt och österut.52 En sådan utveck­ ling skulle i sin tur leda till en risk för tysk hegemoni i Europa. Litet tillspetsat uttryckt kom därmed den dominerande politiska frågan i Västeuropa under det tidiga 1990-talet att låta sig formuleras i frågan: Skall vi ha ett tyskt Europa eller ett europeiskt Tyskland? Avsikten med den föreslagna politiska unionen var så­ ledes att söka binda Förbundsrepubliken närmare till de övriga medlemsstaterna för att förhindra en framtida tysk dominans i Europa. Därigenom skulle också Tysklands historiska demoner kunna hållas tillbaka.53 Vid Dublinmötet i april 1990 förklarade medlemsstaternas representanter att de välkomnade en ty sk-ty sk förening och att Förbundsrepublikens nya delstater automatiskt skulle komma att integreras i Gemenskaperna så snart återfören- ingsprocessen slutförts. Vidare uttryckte det Europeiska rådet en principiellt po- 49 Bull. EC supplement 1/90, ss. 10-13. 50 ”Convention on Relations between the three Powers and the Federal Republic of Germany”, 23 oktober 1954, Paris 23 oktober 1954, 331 UNTS 327, artikel 7 (2): Pending the peace settlement, the Signatory States will cooperate to achieve, by peaceful means, their common aim of a reunified Germany enjoying a liberal-democratic constitution, like that of the Federal Republic, and integra­ ted within the European Community. 51 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Präambel: Im Bewußtsein seiner Verantwor­ tung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren und als gleichberechtiges Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu die­ nen, hat das Deutsche Volk... 52 För en diskussion kring denna problematik se Burley, Anne Marie: ”The once and future German Question”, Foreign Affairs vol 68, Winter 1989-90, ss. 65-83. 53 För exempel på den inomeuropeiska politiska debatten i detta skede se: ”Remixing Europe”, The Economist 11 november 1989, ss. 15-16; ”Who is afraid of Germany?”, The Economist, 18 novem­ ber 1989, ss. 28-29; ”Deutschland, Deutschland über alles”, The Economist, 13 januari 1990, ss. 25-26; ”Germany benign?”, The Economist, 27 januari 1990, ss. 13-14. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 353 sitiv inställning till en politisk union och beslutade att inleda det förberedande arbetet för en mellanstatlig konferens i detta ärende. De instruktioner som i detta sammanhang gavs till medlemsstaternas utrikesministrar byggde i stort på det tysk-franska initiativet: A detailed examination will put in hand forthwith on the need for possible Treaty changes with the aim of strengthening the democratic legitimacy of the union, enab­ ling the Community and its institutions to respond efficiently and effectively to the demands of the new situation, and assuring unity and coherence in the Communi­ ty's international action.54 Resultatet av detta utredningsarbete presenterades vid nästkommande möte i det Europeiska rådet i Dublin, i juni 1990.55 1 rapporten identifierades en serie frå­ geställningar rörande behovet av fördragsförändringar med målsättningen att omvandla ett system huvudsakligen baserat på ekonomisk integration till ”a uni­ on of political nature, including a common foreign and security policy”. Dessa frågor berörde dels behovet av breddade kompetenser för de gemensamma insti­ tutionerna och dels behovet av reformer för att stärka institutionernas effektivitet och demokratiska legitimitet. Vid detta andra möte i Dublin kunde också beslut fattas om att inkalla en mellanstatlig konferens om politisk union till 14 decem­ ber 1990. Beslut om de mer specificerade förhandlingsmandaten för de kommande två konferenserna skedde under hösten 1990. Redan i dessa diskussioner framgick de brittiska reservationerna mot EMU mycket klart; i fråga om utvecklingen mot politisk union fastslogs riktlinjer som i stort var i överensstämmelse med den rapport som presenterats vid det andra Dublinmötet.56 De följande parallella mellanstatliga konferenserna inleddes i december 1990 och slutfördes genom undertecknandet av Unionsfördraget i Maastricht 7 febru­ ari 1992.57 Efter en långdragen ratifikationsprocess, under vilken det visade sig att det folkliga motståndet mot Unionsfördragets förändringar av Gemenskaper­ nas karaktär i vissa medlemsstater var betydande,58 kunde fördraget träda i kraft 1 november 1993. Förhandlingsprocessen var, mot bakgrund av den korta förberedelsetiden och frågornas vikt, mycket snabb. Den kännetecknades vidare av en vilja att skapa 54 ”Special meeting of the European Council, Dublin: Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 4/ 90, s. 9. (Fetstil tillagd.) 55 ”Conclusions of the Presidency”, Annex I, Bull. EC 6/90, ss. 15-17. 56 ”Rome European Council: Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 10/90, ss. 8-13. 57 ”Fördraget om Europeiska unionen”, Maastricht, 7 februari 1992, SFS 1994:1501, ss. 1881— 2071. 581 den danska folkomröstningen, 2 juni 1992, blev det, med en knapp majoritet, ett negativt utfall på frågan om en ratifikation av Unionsfördraget. Efter vissa klargöranden rörande fördragets tolk­ ning och tillämpning accepterade emellertid den danska valmanskåren fördraget vid en andra folk­ omröstning 18 maj 1993. I den franska folkomröstningen 20 september 1992 blev det med knapp majoritet ett positivt utfall på frågan om fransk ratifikation. Ikraftträdande kunde ske först i novem­ ber 1993, efter det att den tyska författningsdomstolen prövat att ett tyskt tillträde till fördraget var förenligt med den tyska konstitutionen. Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfed Brunner and others v The European Union Treaty, BVerfGE 89, s. 155, [1994] CMLR 57. 354 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar kompromisser mellan medlemsstaternas skilda uppfattningar.59 Denna kompro- missvillighet återspeglas i fördragets komplicerade, och inte helt logiska, struk­ tur samt dess mångfald av ”elastiska” lösningar. Bristerna i fördragstexten kom också, från olika utgångspunkter, att röna kri­ tik från Kommissionen och Europaparlamentet under förhandlingarnas gång: I november 1991 beklagade sig Jacques Delors över det tilltänkta fördragets legal monstrosity60 och i oktober antog Parlamentet en resolution där det hotade att underkänna fördraget om den överstatliga karaktären urvattnades och dess krav på ökat inflytande i lagstiftningsprocessen inte tillgodoseddes.61 2.2 Unionsfördraget - grundläggande strukturer och målsättningar Unionsfördraget utgör ramen för det västeuropeiska integrationsprojektets ut­ veckling i det nya Europa som började konkretiseras efter den tydliga blockupp­ delningens sammanbrott. Det fastställer långtgående målsättningar för en för­ djupad integration. För att dessa målsättningar skall kunna förverkligas krävs emellertid politiska följdbeslut såväl inom gemenskapssystemet som på mellan- statlig grund. Förverkligandet av dessa målsättningar är således till stor del be­ roende av medlemsstaternas fortlöpande förmåga och vilja till att formulera en samstämmig politisk vilja. Fördragskonstruktionen lider vidare av en störande komplexitet vilket medför att förutsebarheten vid dess tillämpning lämnar mycket övrigt att önska. Denna bristande överblickbarhet har väl fångats av Ul­ rich Everling som inleder en analys av Unionsfördraget med följande ord: The construction which the Maastricht Treaty on European Union provides for the in­ stitutionalized integration of the States making up the Community has a particular character which is unique in international law. Formally it does not develop the Com­ munity into a Union as seemed to be the intention, but it erects the Union as it were around the Community, in a way one can hardly define, while the Community re­ mains at its core and at the same time is considerably extended.62 Ur allmänt perspektiv kan det sägas att Unionsfördraget utgör ett försök att för­ verkliga de planer om en fördjupning av samarbetet som utvecklades i början av 1970-talet, vilka i sin tur inspirerades av det tidiga 1950-talets idéer om en långt­ gående politisk integration. Genom Unionsfördraget etableras den Europeiska Unionen, EU.63 Denna union utgör ytterligare ett steg i en fortlöpande integrationsprocess och skall så­ ledes inte ses som någon slutpunkt. I preambeltexten bekräftas ånyo ett regionalt 59 För en detaljerad studie av förhandlingarna om Unionsfördraget se: Skytte Christoffersen, Poul: "Konferencen vedrorende Traktaten om den Europæiske Union”, Jurist- og 0konomforbundets Forlag, Köpenhamn 1992. 60 Europe 5608 (ns) 14 november 1991, s.3. 61 ”Resolution on the Intergovernmental Conference on Political Union”, EGT C 280, 1991, ss. 148-149. 62 Everling, Ulrich: ”Reflections on the structure of the European Union”, CMLRev 1992, s. 1053. 63 Unionsfördraget, artikel A. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 355 funktionalistiskt integrationstänkande där integrationsprocessen ställs i cen­ trum: [De fördragsslutande parterna] SOM ÄR BESLUTNA att övergå till en ny fas i den europeiska integrationspro­ cess som inleddes med upprättandet av Europeiska gemenskaperna. SOM ERINRAR OM den historiska betydelsen av att delningen av den europeis­ ka kontinenten har upphört och behovet av att skapa en fast grundval för uppbyggna­ den av det framtida Europa. SOM HAR FÖRESATT SIG att fortsätta processen for att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten fattas så nära medborgar­ na som möjligt i enlighet med subsidiaritetsprincipen SOM BEAKTAR de ytterligare steg som skall tas för att föra den europeiska in­ tegrationen framåt. HAR BESLUTAT att upprätta en europeisk union...64 Den Europeiska Unionen utgör i sig inte ett självständigt rättssubjekt. Unionen skall istället ses som en paraplybeteckning för tre olika samarbetsformer vilka har ett identiskt medlemskap av stater. Den centrala av dessa samarbetsformer är det ekonomisk-politiska samarbetet inom ramen för de tre europeiska Gemen­ skaperna: EG65, EKSG och Euratom i de former dessa erhållit genom Unions- fördragets bestämmelser om revision av dess respektive grundfördrag. På det mellanstatliga planet kompletteras detta dels med ett fördjupat samarbete röran­ de utvecklingen av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik - GUSP - och dels med rambestämmelser för ett samarbete i rättsliga och inrikes frågor RIF. Unionen skall betjänas av en enhetlig institutionell uppbyggnad där det Eu­ ropeiska rådet utgör den överordnade politiska institutionen för samtliga tre samarbetsformer.66 De gemensamma institutionernas kompetens skiljer sig emellertid naturligt åt beroende på inom vilken av de tre pelarna de agerar. Det skall speciellt observeras att EG-domstolen endast har kompetens i frågor inom ramen för Gemenskapernas ekonomisk-politiska samarbete.67 Vikten av samordning mellan de tre samarbetsformerna understryks vid upp­ repade tillfällen.68 Gränslinjerna mellan dessa är dock inte helt klara och det är förutsatt att vissa kompetenser i framtiden skall föras över från de mellanstatliga samarbetsformerna till Gemenskaperna. Mot bakgrund av EG-domstolens kom­ petens att fastställa de yttre gränslinjerna för gemenskapssamarbetets omfatt­ ning ankommer det på denna att, vid varje given tidpunkt, avgöra frågan om skil- 64 Unionsfördragets preambeltext, st. 1-2 samt 11-13. 65 Genom Unionsfördraget, artikel G(A) ges den ”Europeiska Ekonomiska Gemenskapen”, EEG, den nya beteckningen den ”Europeiska Gemenskapen”, EG. Den tidigare vedertagna användningen av förkortningen EG som en samlingsbeteckning för de ”Europeiska Gemenskaperna” måste därför utmönstras. 66 Unionsfördraget, artikel D. 67 Unionsfördraget, artikel L. Observera dock möjligheten att ge EG-domstolen jurisdiktion röran­ de tolkningen och tillämpningen av fristående fördrag mellan medlemsstaterna; Unionsfördraget, artikel K.3(2)(c). 68 Se speciellt Unionsfördraget, artikel C. 356 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar jelinjen mellan Gemenskaperna och de två övriga samarbetsstrukturerna. En översyn av de institutionella frågorna och koordinationen av de tre samarbets- formerna inom EU programlades redan i Unionsfördraget till den mellanstatliga konferens som inleddes under 1996.69 2.2.I Materiell breddning av de gemensamma institutionernas kompetens inom ramen for EG Inom ramen för EG innebar Unionsfördraget en breddning av de gemensamma institutionernas kompetens till en rad nya politikområden.70 Exempel på sådana är viseringspolitik71, utbildning och yrkesutbildning, kultur, hälsovård, konsu­ mentskydd, transeuropeiska nätverk (gränsöverskridande projekt rörande ut­ byggnaden av infrastrukturer för transporter, energiförsörjning och telekommu­ nikation), industripolitik samt samarbete rörande biståndspolitik.72 Vidare ut­ vidgades redan existerande kompetensområden som forskning och utveckling, miljö samt arbetsrätt.73 Denna breddning av kompetensområdet på gemensam nivå var emellertid mindre ambitiös än vad som först kan tyckas. Samtliga dessa politikområden hade även tidigare diskuterats inom ramen för EG och rättsakter kunnat antas på grundval av andra fördragsbestämmelser, framförallt Romför­ dragets artikel 235.1 detta avseende innebar således Unionsfördraget främst ett förtydligande, och en konsolidering, av en redan existerande situation. Den otvivelaktigt mest ambitiösa breddningen av EG:s verksamhetsområde som följde av Unionsfördraget var den detaljerade tidsplan för etablerandet av en Ekonomisk och Monetär Union, EMU, som infördes i Romfördragets avdel­ ning VI. Målsättningen för denna är att senast 1 januari 1999 etablera en långtgående samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik samt en gemensam mone­ tär politik, baserad på en enhetlig gemensam valuta och reglerad av en självstän­ dig europeisk centralbank. Av en gemensam valuta följer naturligt en långtgående integration i frågor som rör makroekonomisk politik och övergripande budgetpolitik. Medlemssta­ ternas budgetdisciplin skall därför övervakas av Kommissionen med utgångs­ punkt från variablerna budgetunderskott/BNP samt statsskuld/BNP.74 Minister­ rådet har vidare givits kompetens att utfärda rekommendationer till sådana stater 69 Unionsfördraget, artikel B samt N(2). 70 För en analys se Lane, Robert: ”New Community Competences under the Maastricht Treaty”, CMLRev, 1993, ss. 936-979. 71 Romfördraget, artikel 100c. 72 Romfördraget, titel VIII, kapitel 3 samt titlarna IX, X, XI, XII, XIII och XVII. 73 Storbritannien ställde sig emellertid utanför denna breddade gemensamma kompetens inom det arbetsrättsliga området. 74 Romfördraget, artikel 104c. Referensvärdena för dessa variabler har fastställts i Unionsfördra­ get, protokoll 5, om förfarandet vid alltför stora underskott, artikel 1 : Budgetunderskott/BNP skall ej överskrida 3 %. Statsskuld/BNP skall ej överskrida 60 %. Observera emellertid att Kommissio­ nen ej givits möjlighet att föra talan om fördragsbrott vid EG-domstolen gentemot en medlemsstat som överskridit dessa referensvärden, Romfördraget, artikel 104c(10). 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 357 som ej uppfyller de fastställda kraven på budgetdisciplin. Om dessa rekommen­ dationer ej efterlevs har Ministerrådet givits kompetens att med kvalificerad ma­ joritet75 fatta beslut om sanktioner gentemot den felande medlemsstaten.76 Utformningen av den tilltänkta gemensamma monetära politiken har anför- trötts en överstatlig självständig centralbank.77 Denna gemensamma politik skall utformas i överensstämmelse med principerna om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens och ha en klar inriktning mot prisstabilitet inom Unionen och växelkursstabilitet gentemot omvärlden.75 Därav skulle, inom detta område, föl­ ja en i det närmaste fullständig kompetensöverföring från medlemsstaterna till gemensamt inrättande institutioner. EMU-projektet är indelat i tre stadier av tilltagande ekonomisk konvergens mellan medlemsstaterna, varav det sista stadiet innebär inträde i det slutgiltiga EMU. Av speciellt intresse är de fem konvergenskriterier rörande den nationella ekonomiska situationen vilka medlemsstaterna måste uppfylla innan de kan in­ träda i den fullt utvecklade ekonomiska och monetära unionen.791 det fall Mi­ nisterrådet ej fattat beslut om den gemensamma valutans införande vid 1997 års utgång skall, enligt fördragstexten, de medlemsstater som bedöms uppfylla kon­ vergenskriterierna i juli 1998 med automatik, inträda i det slutgiltiga tredje sta­ diet av EMU, 1 januari 1999.80 Övriga medlemsstater lämnas således i detta fall efter i integrationsprocessen och deltager inte heller i den gemensamma fortsatta beslutsprocessen rörande EMU.81 Sådana stater ges dock möjlighet att vid en se­ nare tidpunkt, då de bedömts uppfylla konvergenskriterierna, inträda i den då re­ dan etablerade ekonomiska och monetära unionen. Det är uppenbart att denna konstruktion riskerar att leda till en differentiering av integrationsprocessen inom EG. Denna tendens till ett framtida uppbrytande av EG:s monolitiska karaktär accentueras även av att Storbritannien och Dan­ mark uttryckligen har reserverat sig mot inträde i EMU-proj ektets tredje stadi- 75 Vid beslut om rekommendationer eller sanktioner i frågor rörande budgetdisciplin skall en spe­ ciell form av kvalificerad majoritet användas med utgångspunkt från de etablerade vägda rösteta­ len. Enligt Romfördraget, artikel 104c (13), krävs således för kvalificerad majoritet 2/3 av de av­ givna rösterna med uteslutande av den medlemsstat som beslutet berör. 76 Romfördragets artikel 104c (11). 77 Romfördraget, artikel 107, samt Unionsfördraget, protokoll 3 om stadgan för Europeiska central- bankssystemet och Europeiska centralbanken, kapitel III. 78 Romfördraget, artiklar 3a (2) och 105 (1) samt Unionsfördraget, protokoll 3 om stadgan för Eu­ ropeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, artikel 2. 79 Dessa krav kan sammanfattas enligt följande: det nationella budgetunderskottet får ej överskrida 3 %, och statsskulden ej överskrida 60 % av respektive lands BNP. De nationella valutorna skall under minst två års tid ha hållit sig inom de fluktuationsmarginaler som etablerats inom ramen för ERM. Inflationstakten får ej överstiga den genomsnittliga inflationen i de tre medlemsstater med den lägsta inflationen med mer än 1,5 % och slutligen får räntan på statliga obligationslån maximalt vara 2 % högre än motsvarande genomsnittliga ränta i de tre medlemsstater som har lägst inflation. Romfördraget, artiklarna 104c, 109j, Unionsfördraget, Protokoll 5 ”Om förfarandet vid alltför stora underskott” samt Unionsfördraget, Protokoll 6 ”Om konvergenskriterier enligt artikel 109j i fördra­ get om upprättande av Europeiska gemenskaperna”. 80 Romfördragets artikel 109j (4). 81 Romfördragets artikel 109k. 358 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar um.82 Det skall också noteras att flera medlemsstater kommit att ifrågasätta den automatik som enligt fördraget skall råda för medlemsstaternas inträde i EMU:s tredje och slutgiltiga steg. I sin prövning av grundlagsenligheten av Tysklands ratifikation av Unionsfördraget bekräftade den tyska författningsdomstolen ett tidigare beslut i förbundsförsamlingen att ett tyskt deltagande i det avslutande stadiet av EMU i praktiken är beroende på ett framtida beslut av förbundsför­ samlingen. Författningsdomstolen pekade vidare på att de utsatta tidsgränserna skall ses som målsättningar, inte som rättsliga förpliktelser.83 Politiska deklara­ tioner med liknande innebörd har även avhörts från Nederländerna och Sverige.84 Trots att EMU-projektet i offentliga tillkännagivanden fortsätter plan- enligt är dess förverkligande idag således förknippat med mycket stora osäker­ heter. 2 .2.2 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken - GUSP Unionsfördragets regler om förverkligandet av en gemensam utrikes- och säker­ hetspolitik85 utgör en institutionell och materiell utveckling av reglerna för det Europeiska Politiska Samarbetet, så som de formulerades i Enhetsakten 1987.86 Det övergripande syftet är att definiera och verkställa en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik vilken skall utgöra det främsta instrumentet för att etablera en gemensam identitet för Unionen på den internationella arenan.87 Detta iden- titetsbygge tar sin utgångspunkt i den dekalog av principer som fastslagits i Hel- singforskonferensens slutakt samt i de gemensamma värden och mål som ut­ tryckts i Parisstadgan för ett nytt Europa.88 I materiellt hänseende är det uttryckliga målet att denna gemensamma exter­ na identitet skall omfatta alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken.89 Till skillnad från EPS är således avsikten att även militära aspekter av säkerhets­ politiken skall kunna innefattas av samarbetet.90 Fördraget anger att en sådan ut­ veckling skall kunna komma till stånd genom att VEU successivt smälts sam­ man med EU som Unionens försvarskomponent.91 82 Unionsfördraget, protokoll 11 om vissa bestämmelser angående Förenade konungariket Storbri­ tannien och Nordirland samt Unionsfördraget, protokoll 12 om vissa bestämmelser angående Dan­ mark. För Danmarks vidkommande bekräftades denna reservation vid det Europeiska rådets möte i Edinburgh, 12 december 1992, ”European Council in Edinburgh 11-12 December 1992, Conclu­ sions of the Presidency”, Part B, ”Denmark and the Treaty on European Union”, Bull. EC 12/92 s. 25. 83 Mål 2 BvR2134 och 2153/92 Manfed Brunner and others v The European Union Treaty, BVerf­ GE 89, s. 155, [1994] CMLR 57 grunderna 79-93. 84 Jämför Prop 1994/95, ss. 444^445. Se även SOU 1996:158, ”Sverige och EMU”, ss. 24-26. 85 Unionsfördraget, avdelning V. 86 Genom Unionsfördraget, artikel P upphävs Enhetsaktens bestämmelser om EPS. 87 Unionsfördraget, artikel B(l), p. 2. 88 Unionsfördraget, artikel J.l(2) 89 Unionsfördraget, artikel J.l(l). 90 Unionsfördraget, artikel J.4(l). 91 Unionsfördraget, artikel J.4(2)(6). 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 359 I konkreta termer skall GUSP materialiseras genom beslut om gemensamma ståndpunkter och gemensamma åtgärder på den internationella arenan. Ur ett in­ stitutionellt perspektiv gavs emellertid Unionsfördragets avdelning V, liksom dess föregångare EPS, en i allt väsentligt mellanstatlig karaktär där inga kompe­ tenser i formell mening överförts från medlemsstaterna till gemensamma, över­ statliga organ. Den grundläggande beslutsformen vid genomförandet av GUSP är enhällighet i Ministerrådet.92 Utrymmet för beslut med kvalificerad majoritet är begränsat, och ett sådant kräver ett föregående enhälligt beslut.93 Vidare utgör beslut som fattats inom ramen för GUSP mellanstatliga överenskommelser av politisk karaktär och är ej en del av gemenskapsrätten. 2 .2.3 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor - RIF De regler för ett samarbete i rättsliga och inrikes frågor som etablerats genom Unionsfördragets avdelning VI94 skall främst ses i relation till ansträngningarna att förverkliga en fri inre marknad, och då speciellt till den fria rörligheten för personer: De skyddsbehov som tidigare uppfyllts genom medlemsstaternas na­ tionella gränskontroller måste, då dessa avvecklas, tillfredsställas på annat sätt. Regelsystemet som upprättas genom Unionsfördragets avdelning VI syftar till att på sikt etablera sådana kompensatoriska åtgärder på gemensam nivå. Unionsfördragets regelverk rörande RIF tar sin utgångspunkt i en uppräkning av områden vilka medlemsstaterna skall betrakta som frågor av gemensamt in­ tresse.95 Denna uppräkning innefattar följande moment: För det första frågor som rör villkoren för tredjelandsmedborgares inresa till och uppehåll inom med­ lemsstaternas territorium. Konkret innefattar detta villkor för visering, asyl samt kontroll vid de yttre territorialgränserna.96 Målet med samarbetet i dessa frågor är således att inrätta en gemensam inresandepolitik vilken utgör en nödvändig förutsättning för en fullt fri rörlighet för personer inom Unionen.97 För det andra anges åtgärder i syfte att motverka narkotikamissbruk samt gränsöverskridande bedrägerier.98 För det tredje skall samarbete bedrivas inom två specificerade rättsområden som i huvudsak faller utanför Gemenskapernas kompetens, civil­ rätt och straffrätt.99 Detta samarbete syftar till att skapa en samordning av till- lämpningen av medlemsstaternas nationella rättsregler. Slutligen skall även ett samarbete inledas rörande övervakningsverksamheten vid nationella tull- och polismyndigheter.100 Det senare av dessa skall innefatta ett unionstäckande sys- 92 Unionsfördraget, artikel J.8(2). 93 Unionsfördraget, artikel J.3(2). 94 Unionsfördraget, avdelning VI. 95 Unionsfördraget, artikel K.l. 96 Unionsfördraget, artikel K.l, p.1-3. 97 Jämför Romfördraget, artikel 3(d) där tillkomsten av en gemensam inresandepolitik anges som ett instrument för etablerandet av den gemensamma marknaden. Romfördraget saknar emellertid i stort sett kompetensgrunder for detta. 98 Unionsfördraget, artikel K.l, p.4-5. 99 Unionsfördraget, artikel K.l, p.6-7. 100 Unionsfördraget, artikel K. 1, p.8-9. 360 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar tem för informationsutbyte inom en formaliserad polisiär samarbetsstruktur be­ nämnd EUROPOL. Som uttryckliga motiv för detta anges behov av att hindra och bekämpa terrorism, olaglig narkotikahandel och andra grova former av in­ ternationell brottslighet. Det regelverk som etableras genom Unionsfördragets avdelning VI, kan ka­ raktäriseras som en programförklaring, vilken är avsedd att konkretiseras dels genom beslut i Ministerrådet om gemensamma ståndpunkter eller gemensamma åtgärder och dels genom fristående multilaterala konventioner.101 Samarbetet har således en utpräglad mellanstatlig prägel och den grundläggande beslutsfor­ men är enhällighet mellan medlemsstaterna.102 Det skall emellertid observeras att avgränsningen till samarbetet inom EG:s ram inte är absolut. Ett moment av inresandepolitiken, nämligen viseringspoli- tiken, är redan idag placerad inom det kompetensområde som omfattas av Rom­ fördraget, artikel 100c. Genom Unionsfördragets artikel K.9 har också en forma- liserad möjlighet skapats för en successiv överföring av de kompetenser som anges i artikel K.l (l)-(6) från det mellanstatliga samarbetet inom RIF till Rom­ fördragets artikel 100c, ofta benämnd la passerelle. För att få till stånd en sådan överföring krävs emellertid beslut med enhällighet i Ministerrådet samt ratifika­ tion i samtliga medlemsstater. Regelkomplexet i Unionsfördragets tredje pelare är således till stora delar tänkt som en övergångslösning, vilken genom en suc­ cessiv utveckling över tiden är avsedd att leda till en gemensam politik inom ra­ men för EG. Varje enskild medlemsstat förfogar emellertid över en formell kompetens att bestämma takten för en sådan utveckling. 2.3 Utvidgning inom Västeuropa För de permanent neutrala staterna inom EFTA utgjorde EES-avtalet en metod för att åstadkomma en önskad ekonomisk integration i den fria inre marknaden och samtidigt formellt undvika bundenhet till sådana medlemsskapsförpliktelser som ansågs stå i strid med en trovärdig neutralitetspolitik. Priset för detta var av­ saknaden av ett reellt politiskt inflytande över utvecklingen av de rättsregler som omfattades av EES-avtalet.103 Ett sådant politiskt inflytande kunde endast erhål­ las genom medlemskap i Gemenskaperna/EU vilket därmed erhöll en tilltagande politisk attraktionskraft. Redan på ett tidigt stadium ifrågasattes också om EES- regimen skulle kunna innebära en politiskt hållbar ordning i ett längre tidsper­ spektiv.104 De stormaktspolitiska förändringar som ägde rum parallellt med den för­ handlingsprocess som ledde fram till EES-avtalet innebar dock att det politiska utrymmet för en omprövning av de nationella neutralitetsdoktrinernas innebörd 101 Unionsfördraget, artikel K.3. 102 Unionsfördraget, artikel K.4(3). 103 Jämför ovan under Ш.14.4. 104 Som exempel pä denna kritiska tveksamhet inför EES-avtalet som någonting annat än en över­ gångslösning se O'Keefe, David: ”The Agreement on the European Economic Area” i Legal Issues of European Integration 1992, Special Issue on the EEA, ss. 1-28. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 361 i Schweiz, Sverige och Österrike anågs ha vidgats. Denna omprövning innebar bland annat att inställningen till ett inträde som medlem i Gemenskaperna/EU kom att förändras. I korthet gav detta upphov till följande konkreta agerande: Redan före murens fall, och före det att reella förhandlingar om EES-avtalets inletts, 17 juli 1989, ingav Österrike en ansökan om medlemskap i Gemenska­ perna med ett uttryckligt förbehåll för fortsatt permanent neutralitet: Austria submits this application on the understanding that its internationally recogni­ zed status of permanent neutrality, based on the Federal and Constutional Law of 26 October 1955, will be maintained and that, as a member of the European Communi­ ties by virtue of the Treaty of Accession, it will be able to fulfil its legal obligations arising out of its status as a permanently neutral State and to continue its policy of permanent neutrality as a specific contribution towards the maintenance of peace and security in Europe.105 Denna ansökan innebar således inte någon formell förändring av den nationella neutralitetsdoktrinen utan prioriterade de förpliktelser som var förknippade med Österrikes status som en permanent neutral stat framför dem som skulle följa av ett medlemskap. Speciellt skall observeras att detta förbehåll utgick från före­ komsten av en förpliktelse för Österrike att upprätthålla permanent neutralitet. Att förändra eller upphäva den nationella konstitutionella neutralitetslagstift- ningen övervägdes ej i detta tidsskede.106 Efter en politisk kovändning inom det regeringsbärande socialdemokratiska partiet under sommaren och hösten 1990107 deklarerade den svenska regeringen, i samband med presentationen av ett ekonomiskt åtstramingsprogram i oktober, att man eftersträvade ett riksdagsbeslut som klargjorde landets ambitioner att in­ träda som medlem i Gemenskaperna. I mitten av december fattade Riksdagen ett sådant beslut och antog utrikesutskottets uttalande att: ... Enligt utskottets mening bör... Sverige eftersträva att bli medlem i den Europeis­ ka gemenskapen med bibehållen neutralitetspolitik. Endast som medlem kan vårt land fullt ut delta i och få inflytande på den Europeiska gemenskapens samarbete. Ef­ ter en samlad bedömning av de utrikes- och säkerhetspolitiska faktorerna och efter 105 Bull. EC, suppl 4/92, s. 6. (Fetstil tillagd.) 106 Angående den interna politiska processen i Österrike som ledde fram till beslutet om att ansöka om medlemskap se Luif, Paul: ”Austria” i Wallace, Helen red: ”The Wider Western Europe - Res­ haping the EC/EFTA Relationship, Pinter Publishers, London 1991, ss. 124-145, se även Janko- witsch, Peter; Porias, Hannes: ”The Process of Integration and Neutral Austria” i Harden, Sheila: ”Neutral States and the European Community”, ss. 35-62. 107 I en debattartikel i DN 5 juli 1990, ”EG-hinder kan undanröjas”, menade statsminister Carlsson att dörren ej var stängd for ett svenskt medlemskap. Avgörande för detta var enligt Carlsson huru­ vida en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik förverkligades av Gemenskapernas medlemsstater. Argumentationen utgick från en relativt traditionell uppfattning av de begränsningar i handlingsfri­ heten som neutralitetspolitiken påkallade: .. .vi [måste] noggrant [olja utvecklingen av det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom EG, framför allt hur planerna på en intensifiering av detta samarbete fortskrider. Vår rörelsefrihet skulle öka och förutsättningarna för ett svenskt medlem­ skap förändras om dessa planer inte förverkligades, eller om de ersattes av andra säkerhetsarrang­ emang som omfattar hela Europa. På motsvarande sätt skulle hindret för svenskt medlemskap för­ stärkas om det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet fördjupades, i synnerhet om det också skulle innefatta en gemensam försvarspolitik. 362 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar samråd med utrikesnämnden bör regeringen kunna lämna in en svensk ansökan om medlemskap. Utskottet bedömer det sannolikt att så kan ske under 1991.108 I mitten av juni 1991 redogjorde statsminister Carlsson infor Riksdagen for ut­ fallet av denna närmare bedömning.109 Inledningsvis bekräftades att: Grunden för svensk säkerhetspolitik är en fast och konsekvent neutralitetspoli­ tik. Det är det medel som vi sedan länge funnit bäst ägnat att uppnå målet att trygga vårt lands fred, frihet och oberoende, vår demokratiska samhällsordning och rätten att själva forma vår framtid i enlighet med våra egna värderingar. Sveriges säkerhetspo­ litiska linje har ofta sammanfattats i uttrycket ”alliansfrihet i fred syftande till neutra­ litet i krig”. Det är ett samlingsbegrepp för de hänsynstaganden som krävs i fredstid för att klargöra att vi kommer att förhålla oss neutrala vid ett eventuellt framtida krig i vårt närområde. Efter att sålunda ha fastslagit neutralitetslinjens fortsatta relevans konstaterades emellertid att förändringarna i det säkerhetspolitiska landskapet medförde att de suveränitetsbegränsningar som neutralitetsmålet påkallade hade blivit mindre långtgående: Efter de senaste årens snabba utveckling i Europa har förutsättningarna för vårt land att deltaga i ett fördjupat internationellt samarbete påtagligt förändrats. De områden av gemenskapssamarbetet som tidigare ansetts vara speciellt pro­ blematiska ur ett neutralitetspolitiskt perspektiv ansågs dock fortfarande kunna generera potentiella problem, men dessa ansågs inte längre vara oöverstigliga. Trosvisst uttalades: Ändå kan detta samarbete ställa vårt land infor olika avvägningsproblem med bäring på neutralitetspolitiken. Det kan röra frågor som gäller deltagande i utrikespolitiskt motiverade sanktioner mot utanförstående stater, liksom vissa frågor rörande exporten av krigsmateriel. Det är dock regeringens bedömning att för trovärdighe­ ten i svensk säkerhetspolitik besvärande åtaganden skall kunna undvikas. ...Regeringen anser att beslutssystemet inom EG, även vid nya samarbetsformer inom organisationen, säkerställer möjligheterna för ett enskilt medlemsland att värna sina grundläggande säkerhetspolitiska intressen. Det är regeringens samlade bedöm­ ning att ett svenskt medlemskap i EG är förenligt med neutralitetspolitikens krav. Den 1 juli 1991 inlämnade så den svenska regeringen en ansökan om medlem­ skap i Gemenskaperna utan något förbehåll för upprätthållande av neutralitet i händelse av krig.110 Efter en utrikespolitisk omprövning ingav även Schweiz, i maj 1992, en an­ sökan om medlemskap utan något uttryckligt neutralitetsförbehåll.111 Liksom i 108 1990/91:UU8, ss. 22-23. Rdprot 1990/91:44, s. 2. (Fetstil tillagd.) 109 Rd Prot 1990/91:132, ss. 4-8. (Fetstil tillagd i de följande citaten). 110 Ansökan återfinns återgiven i Bernitz, Ulf: ”Europarättens grunder”, Juristförlaget, Stockholm 1994, s. 127. 111 Angående de överväganden som låg bakom det schweiziska beslutet om att ansöka om medlem­ skap se ”Switzerland's Entry to the European Community”, Information Section of the Integration Office, Federal Department of Foreign Affairs, Bern 20 maj 1992. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 363 Österrike innebar detta dock inte att neutralitetspolitiken övergavs och landets neutralitet kom även fortsättningsvis att utgöra en konstitutionell princip. För samtliga dessa tre medlemsstater innebar ansökan om medlemskap i det EG som var under utveckling mot EU att den grundläggande inställning till del­ tagande i den västeuropeiska integrationsprocessen som etablerats under det ti­ diga 1960-talet övergavs. Detta brott mot tidigare fast etablerade utrikespolitiska principer utgjorde en del i en mer övergripande förändring av de nationella neu- tralitetsdoktrinerna, vilken analyseras närmare i kapitel VI. Vid det Europeiska rådets möte i juni 1992, fastlades, på grundval av en rapport från Kommissionen, under vilka villkor de kandiderande staterna112 skulle kunna erhålla inträde i EU. I rapporten konstaterades de förändringar för samarbetet som följde av det ännu ej ratificerade Unionsfördraget. Vidare fastlades att en inträ­ dande medlem måste acceptera det redan etablerade gemensamma normsystemet, 1'acquis communitaire, samt de övergripande målsättningar som fastslagits för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det fastslogs, otvetydigt, att inga permanenta undantag från detta etablerade normsystem kunde tillåtas. Dä­ remot lämnades dörren öppen för tidsbegränsade övergångsbestämmelser: ...The assumption of these rights and obligations by a new member may be subject to such technical adaptations, temporary (not permanent) derogations, and transitio­ nal arrangements as are agreed in accession negotiations. The Community will show comprehension for the problems of adjustment which may be posed for new mem­ bers, and will seek adequate solutions. But the principle must be retained of acceptan­ ce of the acquis, to safeguard the achievements of the Community."3 Detta grundläggande villkor för anslutning av tillkommande medlemsstater ut­ gjorde, och utgör, en ur gemenskapsperspektivet logisk konsekvens av principen att det gemensamma regelsystemet inte kan tillåtas få olika genomslagskraft i skilda medlemsstater. En utvidgning får således inte medföra en ”utspädning” av integrationen och den monolitiska karaktären av samarbetet skall värnas. Rörande de kandiderande staternas förutsättningar för att inträda som med­ lemmar uttalade Kommissionen speciellt med bäring på EFTA-staterna: The accession of the EFTA countries who have applied for membership - Austria, Sweden, Finland and Switzerland - should not pose insuperable problems of an eco­ nomic nature, and indeed would strengthen the Community in a number of ways. The question of neutrality, and its compatibility with the common foreign and secu­ rity policy, is however of particular concern."4 Med en tydlig underförstådd bäring på Schweiz, Sveriges och Österrikes posi­ tioner sades: .. .Applicant States should also accept, and be able to implement, the common foreign and security policy as it evolves over the coming years. An applicant country whose 112 De vid denna tidpunkt kandiderande staterna var Cypern, Finland, Malta, Schweiz, Sverige, Turkiet samt Österrike 113 ”Europe and the challenge of enlargement”, Bull. EC, supplement 3/92, s. 12. i14 ”Europe and the challenge of enlargement”, Bull. EC, supplement 3/92, s. 18. (Fetstil tillagd) 364 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar constitutional status, or stance in international affairs, renders it unable to pursue the project on which the other members are embarked could not be satisfactorily in­ tegrated into the Union. It will be necessary to avoid ambiguity or misunderstanding on this point in the context of enlargement. .. .The acquis in the field of foreign policy and security will include the Maastricht Treaty and its political objectives.115 Denna problematik rörande den eventuella oförenligheten mellan utvecklingen av GUSP och de kandiderande staternas nationella status som de facto eller de jure permanent neutrala stater utvecklades på följande sätt: The Maastricht Treaty provides in Artides J.l to 19 for the definition and implemen­ tation of a common foreign and security policy, which ‘shall include all questions re­ lated to the security of the Union, including the eventual framing of a common defen­ ce policy, which might in time lead to a common defence’. Members of the Union will subscribe, in principle and in practice, to these provisions and will have to imple­ ment the decisions taken under the Treaties. Applicant countries should be left with no doubts in this respect. Special and binding assurances will be sought from them with regard to their political commitment and legal capacity to fulfil their obligations.116 Kommissionen förutsåg således en risk för framtida konflikter mellan de till­ tänkta medlemsstaternas lojala deltagande i utformningen av GUSP och dessa staters samtidiga förpliktelse eller politiska målsättning att leva upp till neutra- litetsrättens krav i händelse av krig. För att undanröja denna risk, och säkerställa integrationsprocessens fortskridande, borde de kandiderande staternas framtida lojalitet komma till uttryck i en speciell försäkran. Speciellt skall noteras att Kommissionen därmed, underförstått, ställde krav på att Schweiz och Österrike skulle upphäva den nationella lagstiftning som etablerar dessa länders neutralitet som en konstitutionell princip. Vidare förutsattes att de folkrättsliga förpliktel­ serna om permanent neutralitet frånträddes. Anslutningsförhandlingar med de fyra EFTA-statema Finland, Norge, Sverige och Österrike inleddes under 1993. Schweiz ansökan kom, efter avsla­ get om ratifikation av EES-avtalet, inte att behandlas vidare. Förhandlingarna kunde avslutas under mars 1994 varefter ett anslutningsför­ drag rörande villkoren för dessa staters inträde som medlemmar i EU parafrera- des.117 Detta fördrag låg i linje med de grundläggande principer för utvidgningen som dragits upp av Gemenskapernas medlemsstater vid Lissabonmötet. Med yt- 115 ”Europe and the challenge of enlargement”, Bull. EC, supplement 3/92, ss. 11-12. (Fetstil till- lagd.) 116 ”Europe and the challenge of enlargement”, Bull. EC, supplement 3/92, s. 13. (Fetstil tillagd.) 117 Anslutningsfördraget, ”Fördrag mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, För­ bundsrepubliken Tyskland, Hellenska republiken, Konungariket Spanien, Franska republiken, Ir­ land, Italienska republiken, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Portugisis­ ka republiken, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens med­ lemsstater) och Konungariket Norge, Republiken Österrike, Republiken Finland, Konungariket Sverige om Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till Europeiska unionen”, SÖ 1995:17. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 365 terligt begränsade undantag av permanent karaktär1 18 kom således Sverige och Österrike att acceptera 1'acquis communitaire. Den försäkran rörande de till­ kommande medlemsstaternas lojalitet vid utvecklingen av GUSP som efterfrå­ gats av Kommissionen kom att få ett konkret uttryck i en gemensam deklaration från EU, Sverige, Österrike och Finland. I denna deklaration förklarade sig par­ terna vara överens om att: - de nya medlemsstaterna vid anslutningen fullständigt och förbehållslöst skall anam­ ma alla de mål som fördraget har, de bestämmelser som finns i dess avdelning V samt de relevanta förklaringar som är fogade till det..119 Folkomröstningar angående en ratifikation av anslutningsfördragen ägde rum i dessa stater under sommaren och hösten 1994. Dessa resulterade i ett bifall i Sverige, Österrike och Finland. Liksom 1972 ställde sig emellertid en majoritet av de röstande nornnännen negativa till ett inträde.120 Anslutningsfördraget träd­ de i kraft 1 januari 1995. Samtidigt kom emellertid vare sig Sverige eller Österrike att överge målsätt­ ningen att kunna upprätthålla neutralitet i händelse av krig. Den österrikiska konstitutionella lagstiftningen rörande landets neutralitet kom också att kvarstå oförändrad. Det potentiella spänningsförhållande som föreligger mellan neutra- litetsmålet och de förpliktelser som följer av medlemskapet analyseras närmare i det följande kapitel V. 2.4 Utvecklingen av relationer mellan EU och stater öster om den rivna järnridån Före 1988 existerade det praktiskt taget inte några formaliserade arrangemang för handel mellan Gemenskaperna och staterna på andra sidan järnridån.121 An­ ledningen till detta förhållande var både politisk och rättslig då Gemenskaperna på politiska grunder vägrade att erkänna SEV som en förhandlingspart vilket krävdes från sovjetisk sida.122 Som en följd av detta kom en omfattande unilate- 118 Anslutningsakten, ”Akt om villkoren för Konungarikets Norges, Republiken Österrikes, Repu­ bliken Finlands och Konungarikets Sveriges anslutning till det fördrag som ligger till grund för Eu­ ropeiska unionen och om anpassning av fördragen”, artikel 151 med hänvisning till bilaga XV, SÖ 1995:17. 119 ”Gemensam förklaring om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik”, SÖ 1995:17. Förklaringen är även återgiven i Prop 1994/95:19, bilaga 11, s. 7. 120 Tidsmässigt schemalades folkomröstningarna, medvetet eller omedvetet, i en inbördes ordning där det land med det i opinionsmätningar noterade starkaste folkliga stödet för ett medlemskap var först ut för att följas av stater med successivt falnande entusiasm. Förutom i Österrike var resultaten i folkomröstningarna mycket jämna: Österrike 66,6 % ja, Finland 56,9 % ja, Sverige 52,3 % ja samt Norge 47,8 % ja. En intressant analys av dessa folkomröstningar återfinns i Jahn, Detlef; Storsved, Ann-Sofie: ”Legitimacy through Referendum? The Nearly Successful Domino-Strategy of the EU- Referendums in Austria, Finland, Sweden and Norway”, West European Politics 1995, ss. 18-37. 121 Undantaget var Östtyskland som tillerkändes en speciell status innebärande att den tysk-tyska handeln betraktades som tysk internhandel, Romfördraget, ”Protokoll om den tyska internhandeln och de problem som sammanhänger med denna”. Vidare erhöll Rumänien en speciell status genom det handelsavtal landet slöt med EEG 1980, EGT L 352, 1980, s. 1. 122 Se Pinder, John: ”The European Community and Eastern Europe”, Chatham House, London 1991, ss. 8-25. 366 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar ral reglering av handeln med statshandelsländerna att utvecklas från Gemenska­ pernas sida. Under 1988 inleddes emellertid en normalisering av denna situa­ tion123 vilken konkretiserades genom tillkomsten av en serie handelsavtal på bi­ lateral nivå mellan Gemenskaperna och enskilda östeuropeiska stater.124 Dessa avtal etablerade regler för en successiv sänkning av kvantitativa restriktioner för handel med industrivaror samt ett utvidgat ekonomiskt samarbete. I takt med det sovjetiska imperiets successiva upplösning påskyndades pro­ cessen med att utveckla relationerna till staterna i Öst- och Centraleuropa. I kon­ kreta termer har detta skett dels genom tillkomsten av program för ekonomiskt bistånd och dels genom utvecklingen av bilaterala avtal rörande ekonomiskt och politiskt samarbete. Nedrivandet av järnridån innebar vidare att den tidigare giv­ na östra gränsen för integrationsprocessens rumsliga utbredning inte längre ex­ isterade. Frågan om en utvidgning av EU:s medlemskrets utanför det kalla kri­ gets Västeuropa har därmed kommit att aktualiseras. En krets bestående av 10 stater i Central- och Östeuropa har också successivt kommit att identifieras som potentiella nya medlemmar i Unionen. Integrationsprocessens utvidgning är emellertid en långt mer komplicerad pro­ cess än vad som kan tyckas vid en första anblick. I grunden existerar också en grundläggande obalans ifråga om intressen: För de postkommunistiska staterna har den västeuropeiska integrationsprocessen utövat, och utövar, en stark, om än kanske falnande,125 attraktionskraft: Närmare relationer till Unionen innebär en bekräftelse av de politiska förändringar som skett och anses främja enpositiv fram­ tida ekonomisk utveckling. För Unionens medlemsstater utgör emellertid tanken om en snar utvidgning österut såväl en möjlighet att befästa Västs seger i det kalla kriget som en risk för att utsätta Unionens inre sammanhållning för påfrestningar. Attityden till utvecklingen av närmare relationer med de central- och östeuro­ peiska staterna därför kommit att präglas av en återhållsamt positiv attityd. Till denna utvidgningsproblematik skall även läggas det säkerhetspolitiska behovet av att ej exkludera Ryssland, och övriga stater inom den forna Sovjetu­ nionen, från EU. Osäkerheten om hur detta bör och kan ske är emellertid idag mycket stor. 2.4.I Biståndsprogram Efter initiativ från Kommissionen inleddes, inom ramen för OECD, i juli 1989 det riktade stödprogrammet Poland/Hungary Assistance for Economic Restruc- 123 Denna normalisering bekräftades genom ”Joint declaration on the establishment of official re­ lations between the European Economic Community and the Council for Mutual Economic Assis­ tance”, EGTL 157 1988, s. 35. 124 Bulgarien EGT L 291, 1990, s. 9, Polen EGT L 339, 1989, s. 1, Rumänien EGT L 79, 1991, s. 13, Sovjetunionen EGT L 68, 1990, s. 3, Tjeckoslovakien EGT L 291, 1990, s. 28, Ungern EGT L 327, 1988, s. 1. 125 Enligt den attitydundersökning som publicerades av Kommissionen i mars 1997 är det endast i Polen och Rumänien som det existerar ett klart folkligt stöd for ett EU-medlemskap. Speciellt skall noteras att stödet för medlemskap under 1996 har sjunkit starkt i de baltiska staterna, ”Central and Eastern European Eurobarometer”, 7/1997, Bryssel 1997, ss. 34-37. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 367 turing - PHARE.126 Detta program, som omfattar såväl en avveckling av kvan­ titativa importrestriktioner som finansiellt stöd, utvidgades följande år till att även omfatta övriga öst- och centraleuropeiska stater utanför det forna Sovjetu­ nionen, samt de tre baltiska staterna.127 PHARE-programmet har sedan dess start successivt skiftat fokus från akut nödbistånd till att i ett långsiktigt perspektiv söka främja nationella reformer i mottagarstaterna i överensstämmelse med Pa­ risstadgans principer. Mottagarstaternas framsteg i detta reformarbete har härvid kommit att etableras som ett villkor för att erhålla fortsatta bidrag. Från Gemen­ skapernas sida har PHARE kompletterats med ett betydligt mindre ambitiöst, parallellt, ekonomiskt biståndsprogram inriktat mot Ryssland och övriga stater inom den forna Sovjetunionens territorium samt Mongoliet: Technical Assistan­ ce to the Commonwealth of Independent States — TACIS. Syftet med detta pro­ gram är främst att finansiera kunskapsstöd för utveckling av marknadsekono­ miska strukturer och politisk demokrati.128 Gemenskapernas medlemsstater var även tongivande vid inrättandet av the European Bank for Reconstruction and Development -EBRD i maj 1990.129 Bankens huvuduppgift är att förmedla kre­ diter for uppbyggnad av näringslivet i Öst- och Centraleuropa inklusive det före detta Sovjetunionen med tonvikt på förbättring av infrastrukturer samt utveck­ lingen av små och medelstora företag i den privata sektorn. Som ett ekonomiskt kvantitativt mått på de biståndsinsatser som härrör från Unionen kan nämnas att det Europeiska rådet för perioden 1995-1999 samman­ lagt beviljat 6,7 miljarder ECU för bistånd i Öst- och Centraleuropa.130 Under 1995 omfattade PHARE 1,1 miljarder ECU131 och TACIS 511 miljoner ECU.132 2.4.2 Utveckling av formaliserade ekonomiska och politiska relationer Utöver de ovan nämnda stödinsatserna har Gemenskaperna utvecklat formella ekonomiska/politiska relationer med de stater som befunnit sig öster om järnri­ dån. Även detta har emellertid skett med en tydlig differentiering i olika länder- kretsar motsvarande den mellan PHARE- och TACIS-programmen. Ryssland och övriga stater inom den forna Sovjetuniunions terriorium, med det centrala undantaget av de tre baltiska staterna, har av Gemenskaperna erbjudits att ingå Partnerskaps- och Samarbetsavtal. Sådana avtal har framforhandlats med ett stort antal stater inom den aktuella länderkretsen. I januari 1997 hade emellertid 126 Rfo 3906/89, EGTL 375, 1989, s. 11. 127 Rfo 2698/90, EGT L 257, 1990, s. 1 samt Rfo 2727/90, EGT L 262, 1990, s. 11. 128 ”Rome European Council: Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 12/90, s. 17. Rfo 2157/91, EGTL201, 1991,s. 2 ersatt av Rfo 2053/93, EGT L 187, 1993, s. 1. 129 EGTL 372, 1990, s. 4. 130 ”Cannes European Council: Conclusions of the Presidency” Bull. EC 6/95, s. 32. En kritisk ana­ lys av EU:s bistånd till staterna i Öst- och Centraleuropa återfinns i Andersson, Magnus; Gullgren, Stefan; Sundström, Niclas: ”Efter murens fall om västs reaktioner på sammanbrottet i öst”, Neré- nius & Santérus Förlag, Stockholm 1993. Den grundläggande kritiken mot de västeuropeiska hjälp­ insatserna i detta arbete är dess uppenbara inadekvans i relation till behoven. 131 ”PHARE-programmet årsrapport”, Kom (96) 360 slutlig. 132 ”TACIS-programmet årsrapport”, Kom (96) 345 slutlig. 368 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar ännu inte något av dessa trätt ikraft.133 Materiellt innefattar dessa avtal regler för ett allmänt politiskt/ekonomiskt samarbete grundat på Parisstadgans principer. De innebär emellertid inte några handelspolitiska preferenser utan bekräftar en­ dast tillämpningen av principen om mest-gynnad-nation i GATT artikel I. En betydligt mer djupgående anslutningsform för de geografiskt mer närlig­ gande staterna i Öst- och Centraleuropa samt i Baltikum har tillkommit genom, så kallade Europaavtal, vilka utgör associationsavtal, grundade på Romfördra­ gets artikel 238. Avtal av denna typ har hitintills framförhandlats och trätt i kraft med Polen, Ungern, Bulgarien, Rumänien, Tjeckien samt Slovakien.134 Även Slovenien, Lettland, Litauen och Estland har undertecknat Europaavtal som dock ännu inte trätt i kraft.135 Samtliga dessa tio stater har också ansökt om att inleda förhandlingar om inträde i Unionen136 och Europaavtalen kan sägas utgö­ ra ett väntrum för denna förutsedda utvidgningsprocess. Syftet med Europaavtalen är att påskynda och stödja en ekonomisk och poli­ tisk utveckling i de associerade staterna som står i överensstämmelse med de grundläggande värden som fastslagits i Helsingforskonferensens slutakt samt i Parisstadgan. Med vissa nationella variationer har Europaavtalen en enhetlig ut­ formning: De har dels karaktären av asymmetriska frihandelsavtal för industri­ varor och dels av politiska samarbetsavtal. Den långsiktiga målsättningen med avtalen är att förbereda de berörda staterna för en eventuell framtida integration i EU.137 Den handelspolitiska delen av dessa avtal inrättar ett regelsystem för avveck­ ling av tullar och kvantitativa restriktioner vid handel med industrivaror med mål­ sättningen att etablera ett frihandelsområde inom 10 år.138 Denna handelslibera­ lisering är asymmetrisk så till vida att avvecklingen av importhinder på gemen- skapssidan skall ske under en kortare tidsperiod än motsvarande liberalisering hos motparterna.139 Det skall emellertid speciellt noteras att liberaliseringen inom en rad för Gemenskaperna särskilt känsliga varugrupper, som inom kemi-, tex­ til-, stål- och jordbrukssektorerna, specialreglerats med en långsammare libera- 133 Armenien, Azerbadzjan, Georgien, Kazachstan, Kirgistan, Moldava, Ryssland, Ukraina, Vit­ ryssland. I avvaktan på att ratifikationsprocesserna slutförts har interimsavtal rörande varuhandel och handelssamarbete trätt i kraft med vissa av dessa stater; Kazakhstan, EGT L 147, 1996, s. 2; Moldova, EGT L 40, 1996, s. 11; Ryssland, EGT L 247, 1995, s. 2; Ukraina EGT L 311, 1995, s. 2. Se även bilaga 1 134 Polen EGT L 348, 1993, s. 1; Ungern EGT L 347, 1993, s. 1; Bulgarien EGT L 358, 1994, s. 1; Rumänien EGT L 357,1994, s. 1; Tjeckien EGT L 360,1994, s. 1; Slovakien EGT L 359 1994, s. 1. 135 Slovenien Bull. EU 6/96, s. 136; Lettland Bull. EU 6/95, s. 119; Litauen Bull. EU 6/95, s. 119; Estland Bull. EU 6/95, s. 119. 136 Ungern 940401, Polen 940408, Rumänien 950622, Slovakien 950627, Lettland 951027, Estland 951128, Litauen 951208, Bulgarien 951216, Tjeckien 960117 samt Slovenien 960610. 137 Europaavtal/Bulgarien, ”Europe Agreeent establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Bulgaria of the other part”, Bryssel 1 februari 1993, EGT L 358 1994, s. 2, preambeltexten: Recognizing the fact that Bulgaria's ultimate objective is to become a member of the Community, and that this association, in the view of the Parties, will help Bulgaria to achieve this objective. 138 Europaavtal/Bulgarien, artikel 8. 139 Europaavtal/Bulgarien, artikel 9-11. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 369 liseringstakt. Avtalen utesluter inte heller införande av utjämnings- och antidum- pingtullar i enlighet med GATT.140 Utöver det handelsrelaterade regelsystemet innehåller Europaavtalen även politiska förpliktelser enligt vilka det åligger de associerade staterna att aktivt verka för utvecklingen av rättsliga strukturer för ett marknadsekonomiskt sys­ tem, harmoniserade med motsvarande gemenskapsrättsliga regler.141 Inom kon­ kurrens- och immaterialrätt etableras dessutom precisa förpliktelser om att en sådan anpassning skall vara fullföljd inom tre respektive fem år.1421 avtalen in­ går även utfästelser om stöd i form av överföring av ekonomiska och intellektu­ ella resurser från Gemenskaperna. Det skall slutligen noteras att dessa stödåtgär­ der, liksom utvecklingen av varje enskilt associationsförhållande i stort, är bero­ ende på den associerade statens fortsatta framsteg rörande det politiska och eko­ nomiska reformarbetet.143 I frågan om ett framtida medlemskap för de europaavtalsanslutna staterna har reaktionerna från Unionens medlemsstater varit återhållet uppmuntrande och de kännetecknas av såväl morot som piska för att påskynda en ekonomisk och po­ litisk reformprocess. Vid dess möte i Köpenhamn i juni 1993 konstaterade det Europeiska rådet återigen vikten av en framgångsrik ekonomisk/politisk reform­ process. Vidare fastslogs att ett framtida medlemskap är beroende av såväl ut­ vecklingen i de kandiderande staterna som den interna utvecklingen inom EU: The European Council today agreed that the associated countries in Central and Eas­ tern Europe that so desire shall become members of the European Union. Accession will take place as soon as an associated country is able to assume the obligations of membership by satisfying the economic and political conditions required. Membership requires that the candidate country has achieved stability of institu­ tions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and respect for and pro­ tection of minorities, the existence of a functioning market economy as well as the capacity to cope with competitive pressure and market forces within the Union. Mem­ bership presupposes the candidate's ability to take on the obligations of membership including adherence to the aims of political, economic and monetary union. The Union's capacity to absorb new members, while maintaining the momentum of European integration, is also an important consideration in the general interest of both the Union and the candidate countries.144 Vid det Europeiska rådets möte i Essen i december 1994 antog Unionens med­ lemsstater en något mer utvecklad strategi för en framtida geografisk utvidgning i Öst- och Centraleuropa. I kärnan för denna står tanken om en successiv process vilken innefattar såväl politiska som ekonomiska moment. En fördjupad politisk 140 Europaavtal/Bulgarien, artikel 30. 141 Europaavtal/Bulgarien, artikel 69: The Parties recognize that an important condition for Bulga­ ria's economic integration into the Community is the approximation of Bulgaria's existing and fu­ ture legislation to that of the Community. Bulgaria shall endeavour to ensure that its legislation will be gradually made compatible with that of the Community. Relevanta rättsområden for denna anpassning uppräknas i avtalets artikel 70. 142 Europaavtal/Bulgarien, artikel 64, 67. 143 Europaavtal/Bulgarien, artikel 104. 144 ”European Council in Copenhagen: Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 6/93, s. 13. 370 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar dialog skall utvecklas inom ramen för Europaavtalen och de kandiderande sta­ terna skall inbjudas att deltaga vid det Europeiska rådets möten. En rättslig/eko- nomisk anpassning till den fria inre marknadens regelverk skall påskyndas med politiskt och ekonomiskt stöd från EU och en nödvändig utveckling av infra­ strukturer stödjas genom fiansiellt bistånd över PHARE-programmet. Denna strategi har därefter preciserats av Kommissionen i dess vitbok från 1995 röran­ de Unionen framtida utvidgning.145 Vid Essen-mötet fastslogs vidare att med- lemsskapsförhandlingar kan inledas tidigast efter det att 1996 års rgeringskon- ferens rörande en revision av Unionsfördraget avslutats.146 Den uttryckliga mål­ sättningen är att sådana förhandlingar skall kunna inledas sex månader efter regeringskonferensen slutförts.147 Utvidgningsfrågan är emellertid långt mer problematisk än vad den kan tyck­ as vid en första anblick och ställer även krav på långtgående förändringar inom Unionen. Dessa innefattar grundläggande institutionella reformer vilka ofrån­ komligen innebär ett minskat inflytande för de mindre medlemsstaterna till för­ mån för de större samt en ändrad politisk färdriktning inom centrala ekonomisk/ politiska områden som regionalpolitik och jordbrukspolitik.148 Att uppnå en nödvändig politisk samstämmighet mellan medlemsstaterna för genomförande dessa reformer är emellertid långt ifrån enkelt.149 De nuvarande medlemsstater­ nas attityd kännetecknas således av ett svårlösligt dilemma: Samtidigt som en ut­ vidgning anses vara viktig för att befästa en politisk och ekonomisk stabilitet i de kandiderande staterna skall sammanhållningen mellan de femton bibehållas. De påfrestningar på den inre sammanhållningen som riskerar att uppkomma vid en utvidgning förstärks vidare av den ekonomiska recession som drabbat med­ lemsstaterna under 1990-talet. En problematik som till viss del illustreras av det stora antal antidumpingtullar som EG kommit att införa för import av vissa varor från de Europaavtalsanslutna staterna.150 Inte desto mindre tycks utvidgnings- processen idag vara politiskt oundviklig. Ett misslyckande skulle sannolikt ut­ göra ett grundskott mot Unionens legitimitet som en vidare europeisk fredsord- ning. Till denna problematik skall även läggas risken för brustna förväntningar i de kandiderande staternas huvudstäder. 145 ”Preparation of the Associated Countries of Central and Eastern Europe for Integration into the Internal Market of the Union”, Com (95) 163 final. 146 ”European Council Meeting on 9 and 10 december in Essen: Presidency Conclusion”, Bull. EC 12/94, s. 5. 147 ”Europeiska rådet i Horens: Ordförandeskapets slutsatser”, Bull. EU 6/96, s. 14. 148 Angående kraven på inre anpassning av Unionen inför en utvidgning se ”Europeiska rådet i Du­ blin, Ordförandeskapets slutsatser”, Dublin 13-14 december 1996, ss. 9-20, s. 13. 149 Se Sedelmaier, Ulrich; Wallace, Helen: ”Policies Towards Central and Eastern Europe” i Wal­ lace, Helen; Wallace, William red: ”Policy-making in the European Union”, Oxford University Press, Oxford 1996, ss. 353-388. Se även Cramer, Per: ”Dubbla budskap om utvidgning av EU”, GP debatt 29 december 1995. 150 Se Cramér, Per: ”EU och Europatanken”, ss. 211-212. 2. Anpassning av gemenskapsstrukturen, fördjupad och utvidgad integration 371 2.4.3 En yttre gräns för integrationsprocessens utvidgning? Ur ett principiellt perspektiv har propåerna från de Öst- och Centraleuropeiska staterna om ett inträde i EU för första gången aktualiserat frågan om var den yttre geografiska gränslinjen för Unionens utvidgning skall dras. Denna fråga var icke-existerande under det kalla kriget då gränsen i öster definierades av demar- kationslinjen mellan de två stormakternas respektive intressesfärer. I det ”nya Europa” måste emellertid ett ställningstagande ske vilket blottlägger den regio­ nala karaktären av EU. Unionens möjliga medlemskrets är uttryckligen begränsad till europeiska sta­ ter som har ett fungerande demokratiskt politiskt system och visar respekt for mänskliga fri- och rättigheter.151 Innebörden av begreppet ”europeiska stater”, i den mening som avses i Unionsfördraget, kan i teorin ytterst komma att ges sin mer precisa tolkning genom en prövning i EG-domstolen.152 En anslutning av en ny medlemsstat sker emellertid genom ingående av ett mellanstatligt fördrag mellan den inträdande staten och samtliga tidigare medlemsstater.1531 realiteten är det därmed medlemsstaterna som kollektiv, samfällt med Kommissionen och Europaparlamentet, som förfogar över en politisk kompetens att definiera den yttre geografiska begränsningen för Unionens utbredning. Mycket pekar på att den politiska tolkningen av begreppet ”europeisk” i detta sammanhang kan komma att vara betydligt snävare än motsvarande gängse geo­ grafiska begrepp Från Kommissionens sida har det fastslagits att begreppet ”europeisk” har en dynamisk karaktär och innefattar såväl geografiska som kulturella och historiska variabler.154 I december 1994 uttryckte Europaparlamentets talman Klaus Hän­ sch följande tankar i Kommissionens månatliga nyhetsbrev: The European Union will never be coterminous with Europe. One cannot imagine a Union stretching from the Shannon to the Boug and from the White Sea to the Black Sea - and even less a Union stretching from Killarney to Vladivostok. There will al­ ways be States which are, or feel, European and which nevertheless do not wish to, or cannot, or even should not be full members of the European Union. In such cases sectorial agreements must be negotiated, covering areas of common interest. As for the inclusion of the East, we must draw up new integration mechanisms which are flexible and make a distinction in terms of timing, structures and geography - when the time comes.155 Det finns således tecken på att det existerar en inomeuropeisk gräns för EU:s po­ tentiella utvidgning. Var denna kan tänkas gå är osäkert. Sannolikt är emellertid att de stater som är belägna inom det forna Sovjetunionens territorium, med un- 151 Unionsfördraget, artiklarna F och O. 152 Unionsfördraget, artikel L. 153 Unionsfördraget, artikel O. 154 ”Europe and the Challenge of Enlargement”, Bull. EC supplement 3/92, s 11. 155 ”Frontier-free Europe”, 9/94, s. 1. (Fetstil tillagd.) Detta uttalande kan ses som ett försök att geo­ grafiskt precisera det Europeiska rådets uttalande rörande utvidgningen från dess möte i Köpen­ hamn december 1993. Kärnan i detta är att en utvidgning ej får äventyra Unionens funktionsdug­ lighet, jämför citatet ovan under IV.2.4.2. 372 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar dantag för de tre baltiska staterna, i varje överskådligt tidsperspektiv befinner sig utanför denna gränslinje. Sett i en historisk backspegel skulle denna tänkta yttre gränslinje för Unionens framtida omfattning i stort sett sammanfalla med grän­ sen mellan det ortodoxa och det romersk- katolska/protestantiska Europa. Om Unionens medlemsstater vill undvika att en sådan gränslinje accentueras, och därmed bidra till uppkomsten av nya inomeuropeiska blockbildningstendenser, krävs att en utvidgning åtföljs av utvecklingen av fördjupade formaliserade sam- arbetsrelationer med staterna inom den före detta Sovjetunionen. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians­ strukturerna De västeuropeiska militära alliansstrukturerna, VEU och NATO, har båda till­ kommit inom ramen för det kalla krigets maktbalanstänkande inom vilket de ut­ gjort Västsidans grundläggande organisatoriska strukturer för avskräckning gen­ temot Öst. I och med det sovjetiska imperiets, och Warszawapaktens, samman­ brott upplöstes den tydligt definierade yttre fiende som utgjorde dessa militära alliansers raison d'etre. I allmänna termer uppstod därigenom en identitetskris för dessa strukturer vilken påkallade en anpassning till nya förhållanden. Att markera det kalla krigets slutpunkt genom att upplösa dessa två regionala militära alliansarrangemang övervägdes emellertid aldrig. Inom ramen för de redan givna systemen har dock en anpassning till en ny säkerhetspolitisk hotbild kommit att äga rum. Denna förändringsprocess kan i korthet beskrivas enligt följande. 3.1 NATO Utan att ge avkall på det ursprungliga syftet med alliansen, att med utgångspunkt i en fastställd värdegemenskap värna om medlemsstaternas säkerhet, har en om­ daningsprocess kommit till stånd rörande medlen för att förverkliga detta syfte. Dessa förändringar har främst initierats genom den så kallade Londondeklara­ tionen från juli 1990156 samt i det programdokument för ett nytt strategiskt tän­ kande som presenterades i november 1991.157 Båda dessa dokument utgår från en bekräftelse av att alliansens kärnfunktion kvarstår även i det nya Europa: NATO's essential purpose, set out in the Washington Treaty and reiterated in the Lon­ don Declaration, is to safeguard the freedom and security of all its members by po­ litical and military means in accordance with the principles of the United Nations Charter. Based on common values of democracy, human rights and the rule of law, the Alliance has worked since its inception for the establishment of a just and lasting peaceful order in Europe. This Alliance objective remains unchanged.158 156 ”The London Declaration on a Transformed North Atlantic Alliance”, London, 6 juli 1990, NA­ TO, Bryssel 1990. 157 ”The Alliance New Strategic Concept”, Rom, 7-8 november 1991, A.D. 75, 9 november 1991. 158 ”The Alliance New Strategic Concept”, p. 16. (Fetstil tillagd.) 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 373 Även det grundläggande instrumentet för att uppnå alliansens målsättningar, de ömsesidiga militära försvarsförpliktelserna, kvarstår i oförändrat skick och bekräftas: De allierades säkerhet är odelbar och en attack mot en av dem skall anses utgöra en attack gentemot samtliga.159 Samtidigt noterades dock att det skett avgörande förändringar i den potenti­ ella hotbilden: The security challenges and risks which NATO faces are different in nature from what they were in the past. The threat of a simultaneous, full-scale attack on all of NATO's European fronts has effectively been removed and thus no longer provides the focus for Allied strategy. Particularly in Central Europe, the risk of a surprise at­ tack has been substantially reduced, and minimum Allied warning time has increased accordingly.160 Den nya hotbild som uppmålas är mångfacetterad och begreppet säkerhet ges en bred innebörd vilken, förutom militära element, även innefattar politiska, sociala och ekonomiska komponenter. Uttryckligt angivna exempel på relevanta poten­ tiella hot är terrorism, spridning av massförstörelsevapen och avbrott i tillförseln av väsentliga råvaror.161 De militära doktriner för NATO:s arbete inom Europa som utarbetats under mer än fyrtio år kom således att te sig obsoleta i den nya politiska omgivningen. Den militära anpassningen till denna nya säkerhetspolitiska miljö har inneburit en partiell demobilisering av NATO-medlemmarnas stående förband samt en nedprioritering av kärnvapnens betydelse. Detta har skett till förmån för utveck­ lingen av mindre, flexibla och rörliga, konventionella militära enheter med ka­ pacitet att utföra begränsade insatser i Europa.162 Denna förändring innebär emellertid inte att ett mer traditionellt militärt maktbalanstänkande övergivits. Rörande betydelsen av alliansens kärnvapenar­ senal fastslås således: The fundamental purpose of the nuclear forces of the Allies is political: to preserve peace andprevent coercion and any kind of war. They will continue to fulfil an essential role by ensuring uncertainty in the mind of any aggressor about the nature of the Allies' response to military aggression. They demonstrate that aggression of any kind is not a rational option. The supreme guarantee of the security of the Allies is provided by the strategic nuclear forces of the Alliance, particularly those of the United States; the independent nuclear forces of the United Kingdom and France, which have a deterrent role of their own, contribute to the overall deterrence and security of the Allies.163 Förändringarna av den militära planeringen har även åtföljts av att NATO sökt etablera en position som politisk aktör. Riktlinjerna för denna utveckling fastlä­ des i det strategiska programdokumentet från 1991164 och kom redan samma år 159 ”The Alliance New Strategic Concept”, p. 37. 160 ”The Alliance New Strategic Concept”, p. 8. 161 "The Alliance New Strategic Concept”, p. 9-15. 162 ”The Alliance New Strategic Concept”, p. 40-57. 163 ”The Alliance New Strategic Concept”, p. 55. 164 ”The Alliance New Strategic Concept”, p. 24-30. 374 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar att konkretiseras genom inrättandet av North Atlantic Cooperation Council - NACC.165 Genom detta arrangemang skapades ett forum för säkerhetspolitisk dialog med de före detta medlemmarna i Warszawapakten. NACC kan därmed ses som en parallellstruktur till ESK med en något mer begränsad geografisk omfattning. I överensstämmelse med förändringarna i det grundläggande strategiska tän­ kandet har även verkställigheten av fredsbevarande operationer i Europa kom­ mit att bli ett nytt område för NATO:s aktiviteter. I juni 1992 antog organisatio­ nen ett principbeslut om möjligheten att ge sitt stöd till framtida fredsbevarande operationer i ESK:s regi.'66 NATO bekräftade vidare i december samma år sin villighet att deltaga i verkställigheten av fredsbevarande FN-operationer.167 Be­ slut om deltagande i sådana militära aktiviteter utanför alliansförpliktelsen skall emellertid ske från fall till fall och kan endast komma till stånd med enighet inom NATO:s ministerråd. Konkret har denna vilja till deltagande i fredsbeva­ rande operationer främst omsatts i handling genom stödet till verkställigheten av FN:s operationer i Bosnien-Hercegovina.168 3.1.1 Propåer om inträde och utvecklingen av ett Partnerskap För Fred - PFF Mot bakgrund av att de nationalistiska krafterna i Ryssland tycktes vinna i styrka under 1990-talets första år kom flera av Warszawapaktens före detta medlems­ stater att deklarera önskemål om inträde som medlemmar i NATO, varigenom de skulle omfattas av den kollektiva försvarsgarantin i Atlantpaktens artikel 5.169 Inom NATO kunde emellertid inte någon politisk enighet om en utvidgning av alliansen österut etableras. Orsaken till denna tveksamhet stod sannolikt främst att finna i faran av att en utvidgning av NATO österut ur rysk synvinkel skulle kunna uppfattas som en provokation. Detta skulle i sin tur skulle kunna riskera att skapa en ny tudelning i Europa där de baltiska staterna lämnades i Öst. Denna fara tydliggjordes också genom det brev Boris Jeltsin i september 1993 sände till regeringarna i USA, Tyskland, Frankrike och Storbritannien, där han uttryckli­ gen motsatte sig en sådan utvidgning av NATO.170 Vidare ansågs den labila po­ litiska situationen inom, och mellan, flera av de centraleuropeiska staterna utgö- 165 ”North Atlantic Cooperation Council Statement on Dialogue, Partnership and Cooperation”, Bryssel 20 december 1991, A.N. 2382, annex II, 21 december 1991. 166 ”Ministerial meeting of the North Atlantic Council, Final Communique”, Oslo 4 juni 1992, A.N.2430, 6 juni 1992. 167 ”Ministerial meeting of the North Atlantic Council, Final Communique”, Bryssel 17 december 1992, A.N.2484, 19 december 1992. 168 NATO har bidragit med resurser till efterlevnadskontrollen av såväl de ekonomiska sanktioner­ na mot Serbien-Montenegro som flygförbudet över Bosnien-Hercegovina. I april 1993 beslutade NATO att erbjuda sitt stöd till FN för att genomdriva Säkerhetsrådets resolution rörande en flygfri zon över Bosnien-Hercegovina. Detta innebar starten för organisationens första reella militära ope­ ration sedan dess grundande 44 år tidigare, se A.N. 2516, 14 april 1993. 169 Se speciellt Vaclav Havels skarpt formulerade appell om ett omedelbart tjeckiskt, polskt och ungerskt inträde i NATO. A.N. 2562, 15 oktober 1993. 170 A.N. 2559, 6 oktober 1993. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 375 ra en faktor som riskerade att leda till att ett utvidgat NATO också skulle bli ett försvagat NATO. Delvis som ett svar på de propåer om säkerhetsgarantier som inkommit från flera öst- och centraleuropeiska stater beslutade NATO, på amerikanskt initiativ, i januari 1994, om inrättandet av Partnerskap för Fred - PFF, en anslutnings- form som därefter erbjöds europeiska icke-medlemsstater.171 Potentiellt kan så­ ledes medlemskretsen i PFF bli kongruent med OSSE och fram till 17 december 1996 har inte mindre än 28 icke-medlemsstater kommit att ingå partnerskap sar­ rangemang med NATO.172 Bland dessa återfinns, förutom Ryssland även Schweiz,'73 Sverige174 och Österrike.175 Partnerskap för fred bygger på bilaterala relationer mellan utanförstående europeisk stater och NATO. Syftet är att etablera ett säkerhetspolitiskt/militärt samarbete för att därigenom stärka den säkerhetspolitiska stabiliteten i det euro- atlantiska området. För en krets stater i Central- och Östeuropa är partnerskaps- anslutningen vidare avsedd att utgöra ett dynamiskt ”väntrum” inför ett förutsett framtida medlemskap.176 Anslutningsformen grundas på ett gemensamt ramdokument177 men har en dynamisk karaktär och kan skräddarsys för olika stater. Samarbetets grundläg­ gande principer och målsättningar har fastställts i ramdokumentet. Dessa inne­ fattar dels säkerhetspolitiskt förtroende skapande åtgärder och dels åtgärder i syfte att skapa förutsättningar för en närmare militär samverkan. Specifikt anges att samarbetet skall syfta till följande: a) underlättande av öppenhet och insyn i den nationella försvarsplaneringen och budgeteringen; b) säkerställande av de­ mokratisk kontroll över de militära styrkorna i de deltagande staterna; c) upp­ rätthållande av en militär beredskap för deltagande i operationer under mandat från FN och/eller OSSE; d) utvecklingen av ett militärt samarbete med NATO med avseende på gemensam planering, utbildning och samövning av militära styrkor i syfte att stärka förmågan att samordnat genomföra fredsbevarande ope­ rationer, humanitära insatser, räddningsaktioner samt andra aktiviteter om vilka överenskommelse kan ske vid ett senare tillfälle; e) i ett längre tidsperspektiv skall den partnerskapsanslutna staten anpassa sina militära styrkor i fråga om struktur och teknisk standard på ett sådant sätt att de bättre kan samverka med NATO-medlemsstaternas försvarsmakter.178 171 ”Declaration of the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council”, Bryssel 10 11 januari 1994, A.D 83, 12 januari 1994. 172 Se bilaga 1. 173 Schweiz signerade överenskommelsen om deltagande i PFF 11 december 1996, http://www.na- to.int/pfp/pfp.htm. 174 Sverige signerade överenskommelsen om deltagande i PFF 9 maj 1994, http://www.nato.int/ pfp/pfp.htm, SÖ 1994:77. 175 Österrike signerade överenskommelsen om deltagande i PFF 10 februari 1995, http://www.na- to.int/pfp/pfp.htm. 176 ”Partnership For Peace: Invitation”, Bryssel 10-11 januari 1994, A.D. 83, 12 januari 1994. 177 ”Partnership for Peace, Framework Document”, Bryssel 10-11 januari 1994, A.D. 83, 12 janu­ ari 1994. 178 ”Partnership for Peace, Framework Document”, p. 3. 376 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar Det skall slutligen understrykas att partnerskapet inte är avsett att innefatta någon form av militära säkerhetsgarantier. I detta avseende utgjorde således in­ rättandet av partnerskapet ett ”mjukt” avslag på önskemålen om alliansanslut- ning. 179 I fråga om konkreta insatser som resulterat av samarbetet inom PFF skall främst noteras den av NATO ledda180, och av FN sanktionerade181, övervakning­ styrka - IFOR182 - som givits till uppgift att övervaka verkställigheten av de mi­ litära villkoren i fredsöverenskommelsen för Bosnien-Herzegovina.183 I denna styrka, som inrättades i december 1995, deltager utöver de 16 medlemsstaterna i NATO, trupper från 12 partnerskapsanslutna stater, däribland Ryssland. Utö­ ver att bidraga till ffedsöverenskommelsens verkställighet har tillkomsten av denna gemensamma styrka kommit att tillmätas ett mycket stort symbolvärde för NATO:s roll i utvecklingen av en ny europeisk säkerhetsarkitektur: Vid det försvarsministermöte som hölls i december 1996 deklarerades att: IFOR has been a success, but not only in former Yugoslavia. IFOR has both demon­ strated that and given added impetus to NATO's adaptation to the new security envi­ ronment, and the lessons drawn from this experience will be applied to the Alliance's planning and training for future operations. IFOR has in addition given PFP Partners experience in cooperation with NATO in daily operations and increased the interop­ erability of their forces with those of the Alliance. It has been particularly important in strengthening our relations with Russia. And IFOR has demonstrated how the Al­ liance, acting with unity and purpose, can make its unique and essential contribution to peace and stability in Europe.184 3.1.2 En kort kommentar om begreppet ”det nya NATO” Sammantaget har den ovan beskrivna anpassningen av NATO kommit att be­ tecknas som ”det nya NATO” - en beteckning som officiellt introducerades vid rådsmötet i Berlin i juni 1996. Enligt den kommuniké som antogs vid detta möte innefattar det ”nya NATO” utvecklingen av en europeisk säkerhets- och för- svarsidentitet inom ramen för organisationen, en geografisk utvidgning av med- 179 Det skall emellertid noteras att NATO utfäst sig att inleda konsultationer med aktiva partner­ skapsanslutna stater i det fall någon av dessa uppfattar att det förligger ett direkt yttre hot mot dess territoriella integritet. ”Partnership for Peace, Framework Document”, p. 8. 180 Se ”Ministerial meeting of the North Atlantic Council: Final Communique”, Bryssel 5 decem­ ber 1995, A.N. 2773, 7 december 1995. 181 Operationen auktoriserades genom beslut i Säkerhetsrådet med hänvisning till FN-stadgans ka­ pitel VII. SC Res. 1031 (1995), spec. p. 11-21. 182 Implemenatation Force. IFOR ersattes i januari 1997 med den något mindre SFOR - Stabiliza­ tion Force. Även denna styrka leds av NATO med deltagande av partnerskapsanslutna stater, ”Meeting of the North Atlantic Council in Defence Ministers Session, Final Communique”, Bryssel 17-18 december 1996, p. 7-8, A.N. 2879, annex, 20 december 1996. Säkerhetrådets mandat för SFOR etablerades genom SC Res 1088 (1996). 183 ”General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina”, Dayton, Ohio, 21 no­ vember 1995, SCOR doc. S/l995/999. Angående mandatet för IFOR se annex 1-A. 184 ”Meeting of the North Atlantic Council in Defence Ministers Session, Final Communique”, Bryssel 17-18 december 1996, p. 11. A.N. 2879, annex, 20 december 1996. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 377 lemsskapet i alliansen samt en förstärkning av samarbetet med de partnerskaps- anslutna staterna.185 Det skall emellertid understrykas att detta ”nya NATO” är en politisk konstruktion som är fördragsrättsligt icke-existerande. Kärnan för det ”nya NATO” är det ”gamla NATO”, det vill säga den ömsesidiga militära alli- ansförpliktelse som medlemsstaterna påtagit sig genom Atlantpakten, vilken kvarstår oförändrad. 3.1.3 En framtida utvidgning? Även om inrättandet av partnerskapsarrangemanget till viss del utgjorde ett fin­ känsligt sätt att säga nej till vissa staters propåer om inträde i alliansen kom frå­ gan om en geografisk utvidgning av NATO inte att avskrivas från organisatio­ nens dagordning. I september 1995 offentliggjordes en studie angående förut­ sättningarna för en geografisk utvidgning.186 På grundval av denna rapport beslutade NATO:s ministerråd i december 1995 att de första förberedande ste­ gen i en successiv utvidgningsprocess i Öst- och Centraleuropa skulle inledas under 1996.187 Ett beslut om att inbjuda Tjeckien, Polen och Ungern till förhand­ lingar om medlemskap skedde vid det NATO-toppmöte som ägde rum i Madrid 8-9 juli 1997.188 Samtidigt förutskickade NATO:s medlemsstater att de avsåg att inbjuda ytterligare stater till medlenskapsförhandlingar under kommande åren.189 Att en geografisk utvidgning av detta regionala militära allianssystem kommer att äga rum före sekelskiftet är således troligt.190 Denna planerande ex­ pansion av den västliga militära alliansstrukturen, ”det gamla NATO” är emel­ lertid en komplicerad process som innefattar risken att bidraga till att återskapa en inomeuropeisk blockbildning. En utvidgning medför att betydelsen av med­ lemsstaternas alliansförpliktelse accentueras och signalerar att västmakternas säkerhetspolitiska intressen avviker, eller kan komma att avvika från Rysslands. Utmaningen för NATO är därför att genom en parallell process söka förankra Ryssland i ett djupare samarbete, så långt att en geografisk utvidgning av alli­ ansförpliktelserna i östlig riktning ej uppfattas som ett potentiellt hot av den rys­ ka befolkningen eller makthavarna i Kreml.191 Vissa institutionella förändringar 185 ”Ministerial Meeting of the North Atlantic Alliance, Final Communique”, Berlin 3 juni 1996, p. 2-3, A.D. 97, 5 juni 1996. 186 ”Study on NATO Enlargement”, Bryssel, september 1995, NATO, Bryssel 1995. 187 ”Ministerial meeting of the North Atlantic Council, Final Communique”, Bryssel 5 december 1995, A.N. 2773, annex, 7 december 1995. 188 ”Madrid Declaration on Euro-Atlantic Security and Cooperation Issued by the Heads of State and Government”, Madrid 8 juli 1997, http://www.nato.int/docu/ pr/1997/p97-081e.htm, p. 6. 189 ”Madrid Declaration on Euro-Atlantic Security and Cooperation Issued by the Heads of State and Government”, p. 8. 190 Det skall emellertid noteras att den folkliga uppslutningen kring ett NATO-medlemskap i flera av de kandiderande staterna är relativt svag idag, se ”Central and Eastern European Eurobarome­ ter”, 7/1997, ss. 34-39. 191 Som exempel på de varningsflaggor som höjts i samband med en förestående NATO-utvidg- ning, se debattinlägget av chefen för UD:s idé- och analysgrupp, Mathias Mossberg: ”Natoutvidg- ning kan försämra säkerhetsläget”, SvD, Under strecket, 20 januari 1997. För en mer ingående ana­ lys se Barannovsky; Vladimir: ”Security in Europe: Russia's Approach” i Herolf, Gunilla red: ”Eu- 378 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar för att främja en sådan utveckling av ökat ömsesidigt säkerhetspolitiskt förtro­ ende har kommit till stånd under 1997: Det politiska samrådsförfarandet inom ramen för PFF har förstärkts, framförallt genom inrättande av Euro-Atlantic Partnership Council.''12 Vidare har det bilaterala förhållandet mellan NATO och Ryssland kommit att ges en formell fördjupning genom en speciell gemensam avsiktsdeklaration vilket tillkom i maj 1997.193 Den eftersträvade säkerhetspoli­ tiska ”inbäddningen” av Ryssland skulle givetsvis även kunna komma till stånd genom en förstärkning av OSSE. Den politiska viljan för en sådan utveckling tycks emellertid inte föreligga idag.194 Att i en överskådlig framtid vidga NATO:s medlemskretsen till att även inne­ fatta Ryssland är ej ett alternativ som allvarligt övervägts av de nuvarande med­ lemsstaterna. Det tycks således existera en underförstådd inomeuropeisk gräns­ linje för hur långt denna utvidgningsprocess kan utsträckas i rummet.195 3 .2 VEU Under det kalla kriget kom VEU, efter inrättandet av NATO 1949, att spela en perifer roll för det försvarspolitiska samarbetet inom Västeuropa. Utöver den roll som VEU spelade i frågan om Förbundsrepublikens möjligheter till militär upprustning 1954-55 kom organisationen i stort att falla i dvala och från 1973, då Storbritannien inträdde i Gemenskaperna, till 1980-talets första år hölls en­ dast ett fåtal ministerrådsmöten inom ramen för VEU. Mot bakgrund av föränd­ ringarna på det stormaktspolitiska planet i början av 1980-talet beslöt emellertid de sju medlemsstaterna196 att reaktivera samarbetet.197 Den övergripande mål­ sättningen var att skapa en mer enhetlig västeuropeisk säkerhetspolitisk identi­ tet, i samstämmighet med integrationsprocessen inom Gemenskaperna, och rope - Creating Security through International Organizations”, Utrikespolitiska Institutet, Stock­ holm 1996, ss. 31-40. Trenin, Dmitri: ”NATO, how to avoid confrontation", International Affairs (Moskva), 1995/7, ss. 20-26. Angående argument för behovet av att förstärka PFF i samband med en NATO-utvidgning se Rühle, Michael; Williams, Nick: ”Partnership for Peace after NATO En­ largement”, European Security 1996, ss. 521-528. Jämför även ”Study on NATO Enlargement”, NATO September 1995, p. 13, 23-30. 192 ”Final Communiqué Ministerial Meeting of the North Atlantic Council”, Sintra 29 maj 1997, http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-065e.htm, p. 2.”Basic Document of the Euro-Atlantic Part­ nership Council”, Sintra 30 maj 1997, http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-066e.htm. 193 ”Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security Between the Russian Federation and the North Atlantic Treaty Organization”, Paris 27 maj 1997, A.D. 100, 28 maj 1997. 194 För en kraftfull argumentation i denna riktning och en kritik av det amerikanska motståndet mot en förstärkning av OSSE se Mlyn, Eric: ”The OSCE, the United States and European Security”, European Security 1996, ss. 426-447. 195 Det kan noteras att President Jeltsin i ett anförande inom NACC, 20 december 1991, framlade en propå om ett ryskt inträde i NATO. Detta initiativ kom emellertid i huvudsak att ignoreras av NATO:s medlemsstater. A.N. 2382, annex II, 21 december 1991. 196 Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Storbritannien samt Tyska Förbunds­ republiken. 197 ”The Rome Declaration”, Rom 27 oktober 1984. Texten är återgiven i ”The Reactivation of WEU, Statements and Communiques, 1984 to 1987”, On Line Promotions Ltd, West Yorkshire 1988, ss. 4-15. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 379 samtidigt verka för en förstärkning av den europeiska komponenten inom NA­ TO.1981 konkreta termer innebar detta en förstärkning av samarbetet rörande va­ penutveckling samt en samordning av medlemsstaternas positioner inom ramen för pågående nedrustningsförhandlingar. Det skall här även noteras de successi­ va besluten, 1985-86, att helt häva restriktionerna för den Tyska Förbundsrepu­ blikens konventionella stridskrafterl99samt beslutet 1988 att koordinera med­ lemsstaternas marina operationer i Persiska viken inom ramen för VEU. Redan före det kalla krigets slut hade således en process ingångsatts i syfte att stärka en västeuropeisk militär identitet. Denna process intensifierades efter 1989 vilket utmynnat i ytterligare initiativ för att förstärka samarbetet med det långsiktiga målet att skapa en sammansmältning mellan VEU och det ekono­ mi sk/politiska samarbetet inom EG/EU.200 Denna målsättning återspeglas kon­ kret i en geografisk utvidgning av organisationen varigenom samtliga EU-med- lemmar knutits till VEU antingen som medlemmar eller som observatörer. Kopplingen till EU har vidare tydliggjorts genom att organisationens permanen­ ta sekretariat, i januari 1993, flyttats från London till Bryssel.201 Vidare har VEU:s regionala profil understrukits genom formuleringen av en distinkt europeisk säkerhetsuppfattning.202 Denna gemensamma säkerhetsupp- fattning skall i sin tur utgöra en del i den västeuropeiska säkerhets- och försvars- identitet som är avsedd att utvecklas inom ramen för EU. Samtidigt som den re­ gionala prägeln accentueras skall emellertid verksamheten inom VEU ej stå i motsatsställning till det geografiskt vidare samarbetet inom NATO. Denna dub­ belhet i VEU:s position har kommit att lösas genom den ofta upprepade formeln att VEU skall utgöra NATO:s ”Europeiska pelare”. I den gemensamma förkla­ ring som VEU:s medlemsstater lät foga till Unionsfördraget uttrycktes detta för­ hållande på följande sätt: VEU skall utvecklas som Europeiska unionens försvarskomponent och som det med­ el som skall stärka Atlantalliansens europeiska pelare. I detta syfte skall VEU utforma en gemensam europeisk försvarspolitik och skapa förutsättningar för dess konkreta genomförande genom att ytterligare utveckla sin egen operativa roll.203 198 Se ”Platform on European Security Interests”, Haag 27 Oktober 1987. Texten är återgiven i: ”The Reactivation of WEU, Statements and Communiques”, ss. 37^15. 199 ”WEU: Rome Declaration”, 27 oktober 1984,11(3). 200 Unionsfördraget, artikel J.4(2). samt ”Förklaring avgiven av Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Storbritannien, som är medlemmar av både Västeuropeiska unionen och Europeiska unionen om Västeuropeiska unionens roll och dess förbindelser med Europeiska unionen och Atlantalliansen”, Wahl, Nils: ”Fördrag om Europeiska unionen”, Juristförlaget, Stockholm 1995, ss. 457-463, p. A. 201 ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”, Bonn 19 juni 1992, p. 9-15, A.D. 79, 23 juni 1992. 202 Se framförallt programdokumentet ”WEU Council of Ministers: European Security - a Com­ mon Concept of the 27 WEU Countries”, Madrid 14 november 1995, WEU, Bryssel 1995. 203 ”Förklaring avgiven av Belgien, Tyskland, Spanien; Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederlän­ derna, Portugal och Storbritannien, som är medlemmar av både Västeuropeiska Unionen och Eu­ ropeiska unionen om Västeuropeiska unionens roll och dess förbindelser med Europeiska unionen och Atlantalliansen", p. 2: 380 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar 3.2.I Anpassning av till ett nytt säkerhetspolitiskt landskap De förändringar inom VEU som ägt rum efter blockupplösningens år 1989 är i huvudsak parallella med dem som skett inom NATO. Liksom NATO har VEU bibehållit sin grundläggande karaktär av en defensiv försvarsallians samtidigt som en anpassning till nya hotbilder ägt rum. I en gemensam deklaration från VEU:s medlemsstater, dess associerade medlemmar och partners samt dess ob­ servatörer rörande en europeisk säkerhetsuppfattning fastslogs i november 1995: The end of the Cold War has brought to close a period of division in Europe and made massive military confrontation a remote prospect. But dangers remain, and new secu­ rity risks and uncertainties are emerging in the Continent and its neighbouring re- gions.204 Dessa potentiella ”nya” hot mot Västeuropas säkerhet har givits en flerdimensi- onell beskrivning där det framtida behovet av militära punktinsatser poängteras. De främsta hotbilderna som definierats utgår dels från inomeuropeiska konflik­ ter i Central- och Östeuropa och dels från politisk instabilitet inom Medelhavets södra strandstater. Dessa geografiskt definierade hot kompletteras av funktio­ nellt definierade säkerhetspolitiska risker i form av okontrollerad spridning av massförstörelsevapen, internationell terrorism, avbrott i tillförseln av olja och industriella råmaterial samt hot mot miljön.205 Utifrån denna förändrade hotbild har medlen för att förverkliga organisatio­ nens grundläggande syfte kommit att genomgå en anpassning. 3.2.2 Samarbete med utanförstående stater Liksom inom NATO har vikten av ett politiskt samarbete inom en vidare krets stater kommit att betonas. Ur VEU:s perspektiv innefattar denna geografiskt vi­ dare krets framförallt tilltänkta medlemsstater inom EU. Konkret har ett sådant samarbete etablerats genom att de tio europaavtalsanslutna staterna i Öst- och Centraleuropa vilka anslutits till VEU som associerade partners.206 Detta samar­ bete syftar till att skapa en säkerhetspolitisk parallellstruktur till utvecklingen av Europaavtalen mellan Gemenskaperna och dessa stater. Avsikten är således att, genom denna utveckling, stärka VEU:s karaktär av EU:s militära komponent. Det associerade partnerskapet innebär inte några militära säkerhetsgarantier utan skall främst utgöra ett forum för en säkerhetspolitisk dialog. Ur ett stor- 204 ”WEU Council of Ministers: European Security - a Common Concept of the 27 WEU Countries”, Madrid 14 november 1995, p. 31. WEU, Bryssel 1995. 205 Se speciellt ”WEU Council of Ministers: European Security - a Common Concept of the 27 WEU Countries”, Madrid 14 november 1995, speciellt p. 31-64, 92-110. 206 ”WEU Council of Ministers: Kirchberg Declaration”, Luxemburg 9 maj 1994, A.D.85 11 maj 1994, кар II. De öst- och centraleuropeiska stater som omfattas är: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien samt Ungern. En lösligare politisk kon- sultationsform etablerades redan 1992 mellan VEU och Bulgarien, Tjeckoslovakien, Estland, Ung­ ern, Lettland, Litauen samt Polen, ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”, Bonn 19 juni 1992, p. 8, A.D. 79, 23 juni 1992. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 381 maktspolitiskt perspektiv kan detta arrangemang även ses som en västeuropeisk markering att de tio berörda staterna utgör det ”nära utlandet”.207 Det skall i detta sammanhang noteras att Moskvas reaktioner på denna utveckling var avvisande och att det associerade partnerskapsförhållandet av ryska regeringstalesmän beskrits som: ...an attempt to develop a ”new model” of cooperation [which] could create a new divide in Europe.208 De medlemsstater i EU som ej inträtt som medlemmar i VEU har kommit att an­ slutas till VEU som observatörer. Observatörsskapet innefattar en rätt att passivt deltaga i möten inom VEU:s ministerråd samt att, efter uppmaning, deltaga i de­ batten. I fråga om uppgifter som överförts från EU till VEU har observatörssta- terna dock samma rättigheter och skyldigheter som övriga medlemsstater.209 1 samband me dess inträde som medlemmar i EU kom också Sverige och Österri­ ke att inträda som observatörer i VEU. Slutligen har även de europeiska NATO-medlemsstater som står utanför EU kommit att anslutas till VEU genom en speciell anslutningsform benämnd asso­ cierat medlemskap; en flexibel anslutningsform som innebär möjligheter till ett långtgående deltagande i VEU:s verksamhet.210 Det skall observeras att de aktu­ ella staterna, genom Atlantpakten, är bundna vid en ömsesidig alliansförpliktel­ se till samtliga VEU:s medlemsstater. Genom denna utveckling har således samtliga EU:s nuvarande medlemssta­ ter och de stater som, i ett överskådligt tidsperspektiv, innefattas av den potenti­ ella medlemskretsen kommit att anslutas till VEU. Därmed har också en geogra­ fisk bas för en framtida gemensam säkerhets- och försvarsidentitet etablerats. Frågan om utvidgningen av VEU:s medlemskrets är emellertid mycket kompli­ cerad. I en förklaring fogad till Unionsfördraget uttalade VEU:s medlemsstater 1992 att de då kandiderande staterna, vid deras inträde i Unionen, skulle erbju­ das att inträda som medlemmar eller observatörer i VEU.211 Ett sådant erbjudan­ de kommunicerandes också till regeringarna i Sverige, Österrike och Finland vid dessa staters inträde i Unionen. Om samtliga de stater inom Öst- och Centraleu­ ropa som idag kandiderar som medlemmar i EU kommer att ges motsvarande er­ bjudanden om medlemskap i VEU är emellertid osäkert, för att inte säga osan­ nolikt. Att på ett sådant sätt utvidga de militära alliansförpliktelserna enligt Brysselfördraget skulle otvivelaktigt medföra försvarspolitiska kostnader för de tidigare medlemsstaterna av en sådan storlek att de är svåröverstigliga. Vidare 2 1,7 Detta uttryck användes av ordförande i VEU:s parlamentariska församling, Roger Linster i ett anförande pä Utrikespolitiska Institutet i Stockholm 2 juni 1994. 208 A.N. 2622, 14 maj 1994, s. 2. 209 ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”, Bonn 19 juni 1992, kap. III, A.D. 79, 23 juni 1992. 210 ”WEU Council of Ministers: Declaration on Associate Membership”, Rom 20 november 1992, A.D. 81, 25 november 1992. De aktuella NATO-medlemsstatema är Island, Norge och Turkiet. 211 ”Förklaring avgiven av Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederlän­ derna, Portugal och Storbritannien, som är medlemmar av Västeuropeiska unionen” återgiven i Wahl, Nils: ”Fördrag om Europeiska unionen”, s. 465. 382 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar innebär det intima samspelet mellan NATO och VEU att ett medlemskap i VEU i praktiken förutsätter medlemskap även i NATO.212 Därav följer att en utvidg­ ning av VEU inte kan komma till stånd utan medgivande från samtliga NATO:s medlemsstater. Sammantaget innebär detta att EU:s och VEU:s framtida med­ lemskretsar knappast är potentiellt sammanfallande såtillvida att det kan komma att existera en grupp medlemsstater i EU vilka ej inbjuds att inträda i VEU. 3.2.3 Petersbergsuppgifterna Liksom inom NATO har VEU:s verksamhet kommit att utvecklas till att inne­ fatta militära aktiviteter utanför alliansförpliktelsen: I Petersbergsdeklarationen, juni 1992, förklarade sig VEU villigt att deltaga i humanitära operationer samt fredsbevarande och fredsskapande insatser.213 Vid samma tillfälle fattades även beslut om inrättandet av en militär planeringscell för förberedelser av framtida operationer.214 Denna typ av operationer faller dock utanför den grundläggande alliansförpliktelsen och medlemsstaterna bibehåller därmed sin suveränitet att från fall till fall avgöra huruvida dess nationella enheter skall deltaga. För att kunna utföra denna typ av uppgifter har en successiv utveckling av en militär kapacitet underställd VEU, Forces Answerable to the WEU-FAWEU - kommit till stånd. Dessa styrkor består dels av nationella förband som medlems­ staterna destinerat till denna status samt ett antal multinationella militära enhe­ ter.215 Det skall dock observeras att VEU:s medlemsstater, endast i begränsad omfattning, förfogar över de resurser som kan komma att krävas för fullgörande av Petersbergsuppgifterna. Detta problem har delvis funnit sin lösning genom att NATO erbjudit VEU utnyttjande av sådana NATO-resurser som inga av VEU:s medlemsstater förfogar över. Detta militära resurssamarbete har givits beteck­ ningen Combined Joined Task Forces — CJTF - om vars inrättande NATO:s medlemsstater fattade beslut i januari 1994.216 212 Se vidare nedan under IV.3.3. 213 ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”, Bonn 19 juni 1992, кар. П, р. 2, A.D. 79, 23 juni 1992. 214 ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”, Bonn 19 juni 1992, кар. II, p. 9, A.D. 79, 23 juni 1992. 215 En uppräkning av dessa styrkor återfinns i den gemensamma deklaration som i november 1995 utfärdades av VEU:s medlemsstater, dess associerade medlemmar, associerade partners samt ob- servatörsstaterna, ”European Security: a Common Concept of the 27 WEU Countries, WEU Coun­ cil of Ministers”, Madrid 14 november 1995”, WEU, Bryssel 1995. Bland dessa återfinns ”EURO­ CORPS”, en multinationell armékår med trupper från Belgien, Frankrike, Luxemburg Spanien samt Tyskland. ”ARRC”, en brittisk-holländsk amfibiestyrka. ”MDC”, en multinationell divison med enheter från Belgien, Nederländerna, Storbritannien samt Tyskland. "EUROMARFOR", en flottstyrka i vilken enheter från Frankrike, Italien, Portugal och Spanien deltager. ”EUROFOR”, en arméstyrka som är parallell till EUROMARFOR. Det skall slutligen noteras att även de associerade medlemsstaterna kan nominera styrkor underställda VEU, ”WEU Council of Ministers: Kirchberg Declaration”, Luxemburg 9 maj 1994, p. 4, A.D. 85 11 maj 1994, кар III. 216 ”Declaration of the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council”, Bryssel 10-11 januari 1994, A.D. 83, 12 Jan 1994. Formerna för CJTF har när­ mare preciserats i ”Ministerial Meeting of the North Atlantic Council: Final Communique”, Berlin 3 juni 1996, A.D. 97, 5 juni 1996. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 383 Vidare förutses att såväl stater med observatörsstatus som de stater som är an­ slutna genom associatonsförhållanden skall kunna deltaga i fredsbevarande och fredsskapande VEU-operationer.217 Denna uttalade vilja att expandera VEU:s roll i Europas nya säkerhetsstruktur har hitintills endast kommit att omsättas till handling i begränsad omfattning: Inom ramen för FN:s ekonomiska sanktioner mot Serbien-Montenegro har VEU:s medlemsstater, i samarbete med Ungern, Bulgarien och Rumänien, ge­ nomfört insatser för att förstärka tullkontrollerna på Donau samt, tillsammans med NATO, genomfört marina operationer i Adriatiska havet. VEU har även kommit att anförtros verkställighetsuppgifter inom ramen för EU:s temporära adminstrationen av staden Mostar.218 3.2.4 Samarbete rörande utveckling, tillverkning och inköp av krigsmateriel Som ytterligare ett led i utvecklingen av en Västeuropeisk försvarsidentitet har initiativ till ett närmare vapenindustriellt samarbete tillkommit inom VEU:s hägn. Detta organiseras sedan 1993219 inom ramen för Western European Arma­ ments Group - WEAG - och syftar i ett längre tidsperspektiv till att etablera ett mellanstatligt nätverksbygge innebärande en långtgående koordination av va­ penutveckling och vapentillverkning. Inom ramen för detta samarbete är tanken att de europeiska vapentillverkarna också skall kunna samordna export av krigs­ materiel samt bättre kunna möta internationell konkurrens.220 I den förklaring rörande VEU: s framtida roll som fogades till Unionsfördraget uttalade organisationens medlemsstater att de även avsåg att utreda möjligheten att inrätta en europeisk vapenagentur European armaments agency - EAA - i syfte att samordna medlemsstaternas inköp av krigsmateriel.221 Behovet av att inrätta EAA har därefter vid ett flertal tillfällen kommit att understrykas av VEU: s medlemsstater.222 Tanken är att denna institution skall baseras på samarbetet 217 ”WEU Council of Ministers: European Security - a Common Concept of the 27 WEU Countries”, Madrid 14 november 1995, p. 166, WEU, Bryssel 1995. 218 Beslutet om att anförtro EU administrationen av Mostar tillkom genom en överenskommelse mellan den bosniska regeringen och de bosniska kroaterna 10 juni 1994. Angående beslut i EU se ”General report on the activities of the European Union 1994”, Luxemburg 1995, ss. 257-258 samt beslut 94/308/GUSP, EGT L 134, 1994, s. 1. Angående VEU:s acceptans för genomförande av EU:s uppdrag se ”WEU Council of Ministers: Kirchberg Declaration”, Luxemburg 9 maj 1994, p. 4. 219 ”WEU Council of Ministers: Communique”, Rom 19 maj 1993, p. 17-18, A.N. 2527, annex, 22 maj 1993. 220 Informationmaterial från WEAG, Bryssel, daterat februari 1996. 221 ”Förklaring avgiven av Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederlän­ derna, Portugal och Storbritannien, som är medlemmar av både Västeuropeiska Unionen och Eu­ ropeiska unionen om Västeuropeiska unionens roll och dess förbindelser med Europeiska unionen och Atlantalliansen”, p. 5. 222 Behovet av att etablera EAA understryks i ”WEU Council of Ministers: European Security - a Common Concept of the 27 WEU Countries”, Madrid 14 november 1995, p. 184, WEU, Bryssel 1995 samt i ”WEU Council of Ministers: Birmingham Declaration”, Birmingham 7 maj 1996, A.D. 96, 10 maj 1996. Jämför även Kommissionens uttalande rörande önskvärdheten av att etablera en sådan struktur, publicerat i Europe 6660 (ns) 5/6 februari 1996. 384 Anpassning till förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar inom WEAG. Något beslut om dess inrättande har emellertid ännu ej kommit till stånd. Samarbetet inom WEAG står öppet för VEU:s medlemsstater, dess asso­ cierade medlemmar samt de stater som innehar observatörsstatus. Utöver VEU:s medlemsstater deltager idag även Danmark, Norge och Turkiet. Från svensk ho­ risont skall noteras att den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen i augusti 1996 uttalade att ett svenskt medlemskap i WEAG är eftersträvansvärt.223 Denna inställning kom att bekräftas i 1996 års försvarsproposition.224 De konkreta förpliktelser som följer av ett deltagande i detta samarbetsforum saknar dock ännu precision. Inte desto mindre befinner sig WEAG för närvaran­ de i en dynamisk fas och VEU:s medlemsstater har sinsemellan kommit att for­ malisera samarbetet genom inrättandet av Western European Armaments Orga­ nisation - WEAO.225 Inom Unionens ram kan vidare konstateras att Ministerrå­ det, i juli 1995, beslutade om att inrätta en adhoc-grupp i syfte att närmare ana­ lysera möjligheterna om att tillskapa en framtida europeisk rustningspolitik. Gruppens uppgift är att utarbeta rekommendationer till eventuella fortsatta åt­ gärder inom ramen för gemenskapssamarbetet eller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.226 3.3 Samordning mellan VEU och NATO — en västeuropeisk säkerhets- och försvarspolitisk identitet inom NATO Efter 1989 har NATO och VEU utvecklats med ett stort mått av parallellitet samtidigt som VEU:s europeiska identitet accentuerats. Denna utveckling av VEU utgör i sin tur ett element i en successiv utveckling av en västeuropeisk sä­ kerhets- och försvarspolitisk identitet vilken baseras på EU. Utvecklingen av en sådan identitet har vunnit uttrycklig acceptans inom NA­ TO. Acceptansen är emellertid villkorad såtillvida att denna identitet skall ut­ vecklas inom ramen för NATO.”27 VEU:s medlemsstater har också konsekvent understrukit betydelsen av, och lojaliteten till, samarbetet inom NATO. Den västeuropeiska identiteten skall således stå i samklang med de säkerhetspolitiska prioriteringar som tillkommer inom NATO och kan inte tillåtas stå i strid med dessa. Detta förhållande kan även uttryckas så som att den västeuropeiska säker­ hets- och försvarspolitiska identiteten innefattar en grundläggande lojalitet till NATO.228 223 DS 1996:51 "Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik, Försvarsberedningens rapport inför 1996 års försvarsbeslut”, ss. 130-133. 224 Prop. 1996/97:4, ss. 50-52. 225 Stadgan för WEAO undertecknades av de tio medlemsstaternas försvarsministrar november 1996. ”WEU Ministerial Council: Final Communique”, Ostende 19 november 1996, p. 32-33, A.D. 98, 22 november 1996. Tanken är att WEAO skall främja en successiv utveckling av EAA. En redogörelse för denna utveckling återfinns i Törnqvist, Stefan: ”Politiska institutioner för väst­ europeiskt försvarssamarbete”, FOA, Stockholm 1996. Stadgan för WEAO trädde ikraft 970401. 226 ”Allmän rapport om Europeiska unionens verksamhet 1995”, Luxemburg 1996, s. 255. 227 ”Declaration of the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council”, Bryssel 10-11 januari 1994, A.D. 83, 12 Januari 1994. 228 Jämför Unionsfördraget, artikel J.4(4): Unionens politik... skall... respektera vissa medlemssta­ ters förpliktelser enligt Nordatlantiska fördraget och vara förenlig med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som har upprättats inom den ramen. 3 Förändringar i de västeuropeiska militära allians strukturerna 385 Ur ett militärt perspektiv är det vidare endast NATO-strukturen som innehar den organisatoriska kapacitet som krävs för att effektivt kunna verkställa de miltära uppgifter som båda organisationerna har att uppfylla.229 De militära en­ heter som kommit att knytas till VEU, såsom FAWEU, ingår huvudsakligen i NATO:s integrerade kommandostruktur och NATO förfogar över i vilken ut­ sträckning CJTF-enheter skall underställas VEU. Rörande de för båda organisa­ tionerna grundläggande alliansförpliktelserna skall slutligen konstateras att VEU till sin helhet innefattas av NATO: Varje militärt angrepp gentemot en medlemsstat i VEU innebär således att Atlantpaktens artikel 5 aktualiseras. Mot denna bakgrund saknar således Brysselpaktens artikel V i dagsläget praktisk innebörd. De båda organisationernas förhållande till varandra kan beskrivas som att de är separata, men ej separerbara, där VEU är beroende av NATO. Som en konsekvens av detta förhållande förutsätts i praktiken att en medlemsstat i VEU också är medlem i NATO. Mycket framstår dock som oklart vad det gäller samordningen av dessa två strukturer som i mångt och mycket dubblerar varandra. Frågan om VEU:s fram­ tida utveckling kommer att ställas på sin spets 1998 då Brysselpakten löper ut.230 Medlemsstaterna kommer vid detta tillfälle att tvingas ta ställning till huruvida denna alliansstruktur skall utvecklas som en integrerad del av den Europeiska Unionen eller om den skall skrotas till förmån för andra institutionella arrange­ mang. 229 Det kan noteras att detta förhållande mellan VEU och NATO kan utläsas redan i VEU:s konsti­ tuerande fördrag, Brysselpakten, artikel IV: Recognising the undesirability of duplicating the Mili­ tary Staffs ofN ATO, the Council and its Agency will rely on the appropriate military authorities of NATO for information and advice on military matters. ”Treaty for collaboration in economic, social and cultural matters and for collective self-defence”, Bryssel 17 mars 1948, 19 UNTS 51, ändrad genom ”Protocol I Modifying and Completing the Brussels Treaty”, Paris 23 oktober 1954, 211 UNTS 342. 230 Brysselpakten, artikel XIII. V Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska integrationsprocessen på nuvarande integrationsnivå För att närmare förstå den omformuleringsprocess av de nationella neutralitets- doktrinerna som ägt rum i Sverige, Schweiz och Österrike efter 1989, måste först de rättsliga konfliktsituationer riskerar att uppkomma mellan å ena sidan de skyldigheter som följer av ett deltagande i den europeiska integrationsprocessen och å andra sidan de förpliktelser som är förknippade med de jure eller de facto permanent neutralitet närmare analyseras. Syftet med följande avsnitt är att redogöra för i vilken omfattning ett delta­ gande i de europeiska samarbetsstrukturerna på nuvarande integrationsnivå ris­ kerar att begränsa utrymmet för en enskild medlemsstat att inta en neutral posi­ tion i enlighet med Haagkonventionernas regler under ett krig mellan andra sta­ ter. Ur ett omvänt perspektiv söker jag därmed även att visa i vilken omfattning en permanent neutral stat, eller en stat som självständigt valt att föra en utrikes­ politik, vars uttalade syfte är att leva upp till neutralitetsrättens krav i händelse av krig, kan låta sig inlemmas i den regionala europeiska integrationsprocessen utan att göra avkall på sin speciella status/utrikespolitiska hållning. I den följande texten har jag endast refererat till permanent neutrala stater. Denna förenkling motiveras av det faktum att neutralitetsrätten är densamma oavsett om en stat är folkrättsligt förpliktigad att tillämpa dess regler gentemot krigförande stater eller om den ensidigt förklarat sig som neutral. Således har en stat som själv valt att föra en politik som syftar till neutralitet i krigstid att iakt­ taga samma fredstida suveränitetsinskränkningar som en permanent neutral stat. I annat fall skulle trovärdigheten1 för viljan och förmågan att leva upp till dess ensidigt deklarerade hållning gå förlorad. De problem som riskerar att uppstå rö­ rande deltagande i den europeiska integrationsprocessen och det samtidiga upp­ rätthållandet av permanent neutralitet är således även relevanta för en stat som, utan att vara förpliktigad därtill, avser att leva upp till neutralitetsrättens krav i händelse av krig. För en sådan stat rör det sig dock ej om rättsliga konfliktsitua­ tioner i egentlig mening: En stat som självständigt valt att i fredstid föra en po­ litik som syftar till krigstida neutralitet kan givetvis, när den så önskar, autonomt välja att överge denna hållning. För en permanent neutral stat skulle ett sådant agerande dock innebära ett brott mot dess folkrättsliga förpliktelse om perma­ nent neutralitet. 1 Med trovärdighet avses i detta sammanhang att omvärldens förutsägelser om en stats agerande sammanfaller med denna stats deklarerade förutsägelser om att leva upp till neutralitetsrättens krav i händelse av krig. 388 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Inledningsvis skall påminnas om distinktionen mellan å ena sidan en perma­ nent neutral stats deltagande i ett samarbete av global omfattning och å andra si­ dan deltagande i ett samarbete av regional omfattning. En global samarbetsstruktur kan ej ha några yttre fiender. En medlemsstats permanenta neutralitet har således enbart betydelse inom ramen för organisatio­ nen och aktualiseras enbart vid konflikter mellan andra medlemsstater. En långt­ gående global integration som innebar en världsomspännande säkerhetspolitisk stabilitet utan inre spänningar skulle givetvis minimera, eller utradera, grundva­ len för tanken om en enskild organisatorisk enhets - stats - neutralitet. En regional samarbetsstruktur innebär emellertid att en grupp stater definie­ rat sig själva som en enhet i förhållande till utanförstående stater. I det fall utan­ förstående stater uppfattar den regionala organisationen som en aktör inom ra­ men för ett maktbalanstänkande försvårar detta för en medlemsstat att med tro­ värdighet upprätthålla en permanent neutral position oavsett vilka konkreta rättsliga förpliktelser samarbetet omfattar.2 På ett rättsligt plan konkretiseras denna problematik då den regionala organi­ sationen har givits en överstatlig karaktär och försetts med kompetenser att med majoritet fatta bindande beslut inom sakområden som omfattas av neutralitets- rätten. Även bilaterala, eller regionalt multilaterala, mellanstatliga fördragsför- pliktelser kan givetvis stå i konflikt med en stats permanenta neutralitet. Det mest uppenbara exemplet på en sådan situation är den militära försvarsalliansen. Som redogjorts för i föregående kapitel har det i Europa, med tyngdvikt på Västeuropa, sedan 1945 utvecklats ett komplicerat mönster av regionala samar- betsstrukturer med olika uppgifter och olika geografisk omfattning. Flera av dessa regionala strukturer har en rent mellanstatlig karaktär och bindande be­ slut inom dessa kan endast ske med enhällighet. I det fall medlemskap i en så­ dan organisation inte heller innebär primära fördragsförpliktelser inom neutra- litetsrättsligt relevanta områden kommer de ej att vidare behandlas i denna av­ delning. Exempel på sådana organisationer är Europarådet, EFTA, EES och OSSE. Va Permanent neutralitet och deltagande i NATO och VEU Både NATO och VEU grundas på avtal om militära alliansförhållanden i syfte att etablera ömsesidiga garantier för ett gemensamt territorialförsvar. De är in­ timt sammanlänkande med varandra på ett sådant sätt att NATO innefattar VEU. Detta förhållande brukar, ur ett VEU-perspektiv, beskrivas som att organisatio­ nen skall utgöra NATO:s ”europeiska pelare”. Ur ett praktiskt perspektiv anses dock endast NATO-strukturen inneha den organisatoriska kapacitet som krävs 2 Det är givetvis svårt, för att inte säga omöjligt, att fastställa vad som kan påverka trovärdigheten i detta sammanhang. Det ligger ett stort mått av sanning i Kjell Goldmans iakttagelse att ...snart sagt allting kan tänkas skada neutralitetspolitikens trovärdighet. ”Trovärdighetskravet - onödigt och omöjligt?”, IS 1973:3, ss. 97-101, s. 100. Permanent neutralitet och deltagande i NATO och VEU 389 för att effektivt kunna uppfylla de försvarsgarantier som ligger till grund för båda organisationerna.3 Visserligen har militära styrkor kommit att knytas till VEU men dessa ingår huvudsakligen i NATO:s integrerade kommandostruk­ tur.4 Därav följer att i det fall alliansförpliktelsen inom VEU skulle aktualiseras kommer det gemensamma försvaret att verkställas av enheter under NATO-be- fal. Som en konsekvens av VEU:s beroendeställning till NATO utgör, ur prak­ tisk synvinkel, ett medlemskap i NATO idag en förutsättning för medlemskap i VEU. Utöver grundläggande militära alliansförpliktelser har båda organisationer­ na, efter Warzsawapaktens upplösning, utvecklat en politisk dimension av deras respektive verksamheter i syfte att gynna den säkerhetspolitiska stabiliteten i ett vidare geografiskt perspektiv. Konkret har härvid institutionaliserade former för säkerhetspolitiskt/militärt samarbete med utanförstående stater etablerats. Ingen av dessa samarbetsformer har som målsättning att etablera en gemensam extern identitet utan syftar till stabilitet inom den krets av stater som samarbetet omfat­ tar. Av störst betydelse i detta sammanhang är Partnerskap För Fred - PFF - ge­ nom vilket 28 icke-medlemsstater, däribland Ryssland, anslutits till och inlett ett säkerhetspolitiskt/militärt samarbete med NATO. Om dessa ansträngningar är framgångsrika skulle det innebära att de militära alliansförpliktelser som utgör såväl NATO:s som VEU:s grundstomme kom att få en allt mindre aktualitet. Det kan emellertid skönjas ett spänningsförhållande mellan å ena sidan målet att verka för säkerhetspolitisk stabilitet inom en vidare krets av stater och å andra sidan organisationernas uppgift att organisera ett kol­ lektivt försvar av en trängre krets stater vilken omfattas av den vidare kretsen. Detta spänningsförhållande accentueras av att den vidare kretsen innefattar sta­ ter - framförallt Ryssland - som uppfattas som ett potentiellt framtida hot av sta­ ter i den trängre kretsen. Av detta följer att båda organisationerna, framförallt NATO, har att genomföra en balansgång mellan å ena sidan en geografiskt vi­ dare stabiliseringspolitik och å andra sidan en betoning och eventuell utvidgning av det gemensamma territorialförsvaret. I NATO NATO utgör en mellanstatlig organisation. Dess högsta politiska beslutande in­ stitution är organisationens ministerråd, North Atlantic Council (NAC)5, inom vilket beslut om samarbetets utveckling sker med enhällighet. 3 Se ovan under IV.3.3. Det kan noteras att detta förhållande mellan VEU och NATO kan skönjas redan i VEU:s konstituerande fördrag, Brysselpakten, ”Treaty for collaboration in economic, social and cultural matters and for collective self-defence”, 19 UNTS 51, ändrad genom ”Protocol Modi­ fying and Completing the Brussels Treaty”, Paris 23 oktober 1954, 211 UNTS 342, artikel IV: Re­ cognising the undesirability of duplicating the Military Staffs ofN A TO, the Council and its Agency will rely on the appropriate military authorities of NATO for information and advice on military matters. 4 ”Forces Answerable to WEU” - FAWEU. Se ovan under IV.3.2.3. 5 Atlantpakten, artikel 9. 390 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Medlemsstaternas uttryckliga syfte med organisationen är att genom inrättan­ det av ett system för regionalt kollektivt självförsvar, i överensstämmelse FN- stadgans artikel 516, skydda upprätthållandet av nationella samhällssystem grundade på angivna värden: ...the freedom, common heritage and civilization of their peoples, founded on the principles of democracy, individual liberty and the rule of law.7 Organisationen har således den grundläggande karaktären av en ömsesidig de­ fensiv försvarsallians. I Atlantpakten återfinns primära förpliktelser av avgöran­ de neutralitetsrättslig relevans. Det centrala stadgandet i detta sammanhang är nedlagt i fördragets artikel 5(1): The Parties agree that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defense recognised by Article 51 of the Charter of the United Na­ tions, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually, and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area. Det skall noteras att, vid en bokstavstolkning, ger denna skrivning varje för- dragsslutande part ett fritt skön ifråga om vilka åtgärder som den anser vara nöd­ vändiga att vidtaga i det fall en annan medlemsstat utsatts för ett väpnat angrepp: Ett angrepp mot en medlemsstat utlöser således inte med automatik ett krigstill­ stånd i förhållande till de övriga. Inte desto mindre måste en bona fide tolkning av de förpliktelser som följer av medlemskap innebära en skyldighet att på ett neutralitetsvidrigt sätt stödja en medlemsstat som utsatts för ett väpnat angrepp.8 Denna ömsesidiga försvarsförpliktelse har vidare stärkts genom inrättandet av en enhetlig gemensam kommandostruktur och en långtgående militär integra­ tion.9 Förekomsten av multinationella NATO-styrkor under ett gemensamt befäl innebär att den enskilda medlemsstatens frihet inom ramen för medlemskapet inskränkts. I reella termer har således NATO kommit att få karaktären av en au­ tomatisk defensiv försvarsallians. Permanent neutralitet och medlemskap i 6 Atlantpakten, artikel 5. 7 Atlantpakten, preambeltexten, st 2. Det skall dock noteras att organisationen inte tycks ställa krav pä att medlemsstaterna kontinuerligt skall leva upp till de värden den avser att skydda. Det icke­ demokratiska Portugal utgjorde en av de ursprungliga signatärmakterna. Grekland kom att kvarstå som medlem i organisationen under perioden av diktatoriskt styrelseskick 1967-1974. Likaså har Turkiet kommit att kvarstå som medlem trots att landet periodvis varit fjärran från att leva upp till denna värderam. 8 Jämför språkbruket i ”The Alliance New Strategic Concept”, Rom, 7-8 november 1991, AD 1742, 9 november 1991, p 37: The security of all Allies is indivisible: an attack on one is an attack on all. Alliance solidarity and strategic unity are accordingly crucial prerequisites for collective security. The achievement of the Alliance's objectives depends critically on the equitable sharing of roles, risks and responsibilities, as well as the benefits, of common defence. 9 Frankrike och Spanien deltar ej i den gemensamma kommando strukturen. Frankrike har dock un­ der senare tid kommit att närma sig det militära samarbetet inom NATO för att ta en mer aktiv del i detta, se Europe, 6648 (ns), 19 januari 1996. Permanent neutralitet och deltagande i NATO och VEU 391 NATO utgör således ömsesidigt uteslutande förpliktelser. En permanent neutral stat är därmed förhindrad att inträda som medlem i NATO. I. I Deltagande i PFF Utöver dess funktion som administratör av det kollektiva försvaret utgör NATO även ett forum för politiskt samarbete, medlemsstaterna sinsemellan samt mel­ lan dessa och sådana utanförstående stater som deltager i North Atlantic Coope­ ration Council (NACC) och/eller Partnerskap för fred (PFF). Den mest utveck­ lade av dessa vidare samarbetsstrukturer är PFF som innebär ett politiskt/militärt samarbete på det säkerhetspolitiska området med det uttryckliga syftet att stärka den säkerhetspolitiska stabiliteten i det euro-atlantiska området. PFF är uppbyggt av bilaterala avtal mellan de anslutna utanförstående stater­ na och NATO. Samarbetet har en dynamisk och heterogen karaktär och varje bi­ lateralt avtalsförhållande kan ”skräddarsys” efter parternas önskemål. Enligt det grundläggande gemensamma ramdokumentet skall samarbetet inom PFF, utö­ ver en fortlöpande säkerhetspolitisk dialog och åtgärder för att säkra den demo­ kratiska kontrollen över de deltagande staternas försvarsmakter, även innefatta en konkret militär samordning i syfte att gemensamt kunna genomföra fredsbe- varande/fredsskapande insatser enligt mandat från FN och/eller OSSE. Denna militära samordning innefattar såväl gemensamma militära övningar som en all­ män anpassning av de partnerskapsanslutna staternas militära styrkor till de strukturer och tekniska standards som är gällande inom NATO.10 Beroende på innehållet i de bilaterala överenskommelser som tillkommer med utgångspunkt i ramöverenskommelsen innebär således ett deltagande i PFF en mer eller mindre långtgående militär samverkan med NATO. Samarbetsfor- men innebär emellertid inte några försvarsåtaganden och den grundläggande be­ slutsformen är enhällighet. Ur ett rättsligt perspektiv kan ett deltagande i PFF därmed förenas med permanent neutralitet. Ett aktivt deltagande i den fredsbe- varande/fredsskapande verksamheten inom PFF kan till och med sägas ligga i linje med en traditionell aktiv fredstida neutralitetspolitik. Inte desto mindre kan ett deltagande i PFF innebära en intensifierad militär samverkan med NATO:s medlemsstater i det uttryckliga syftet att förbereda verkställighet av operationer om vilka beslut fattats av FN eller OSSE. Den fak­ tiska militära integration som följer av ett sådant samarbete kan få neutralitets- politiska effekter: Ur en utanförstående stats perspektiv, finns det en risk att tro­ värdigheten för en deltagande stats permanenta neutralitet ifrågasätts, då den faktiska militära integrationen med en regional alliansstruktur kan leda till en osäkerhet om existensen av informella bindningar. För en permanent neutral stat som deltager i PFF är det således av stor vikt att det upprätthålls en tydlig gräns mellan å ena sidan de frågor som rör fredsbevarande militära uppgifter och å an­ dra sidan medlemsstaternas förpliktelser rörande kollektivt militärt försvar. 10 Jämför ovan under IV.3.1.1. 392 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 2 VEU Den Västeuropeiska Unionen - VEU - utgör en mellanstatlig organisation inom vilken den grundläggande formen för beslut är enhällighet i dess ministerråd.11 Det uttryckliga syftet med VEU är att, i nära samarbete med NATO, värna om upprätthållandet av nationella samhällssystem i medlemsstaterna vilka är grun­ dade på gemensamma värden. Denna värdebas uttrycks i preambeltexten till or­ ganisationens konstituerande fördrag genom följande övergripande målformule­ ring: To fortify and preserve the principles of democracy, personal freedom and political liberty, the constitutional traditions and the rule of law, which are their common he­ ritage.12 Detta övergripande syfte avses att förverkligas genom ett ekonomiskt, socialt och kulturellt samarbete samt genom inrättande av ett system för kollektivt självförsvar. Vidare anges uttryckligen att organisationen skall främja en suc­ cessiv integration i Europa. I den praktiska verksamheten har den militärt relaterade verksamheten inom organisationen kommit att bli den helt dominerande medan ekonomiska, sociala och kulturella frågor kommit att behandlas inom andra regionala organisatoriska strukturer, främst den Europeiska Unionen och Europarådet. Det grundläggande ömsesidiga försvarsåtagande som följer av ett medlem­ skap i VEU uttrycks i Brysselpaktens artikel V vilken har karaktären av en au­ tomatisk defensiv militär alliansförpliktelse med utgångspunkt i FN-stadgans ar­ tikel 51 : If any of the High Contracting Parties should be the object of an armed attack in Eu­ rope, the other High Contracting Parties will, in accordance with the provisions of Ar­ ticle 51 of the Charter of the United Nations, afford the Party so attacked all the mi­ litary and other aid and assistance in their power. Vid en bokstavstolkning framkommer att denna skrivning innebär en mer långt­ gående alliansförpliktelse än den som återfinns i Atlantpakten. En avtalsslutande stat lämnas här inte något utrymme att efter eget skön avgöra vilka insatser som anses vara nödvändiga. Detta åtagande utesluter därmed otvetydigt att en med­ lemsstat intar en neutral position i det fall en annan medlemsstat utsatts för ett väpnat angrepp. Ett tillträde till Brysselpakten är därmed oförenligt med en stats samtidiga upprätthållande av permanent neutralitet. 2.1 Observatörsskap och genomförande av Petersbergsuppgifterna Som en anpassning till det nya säkerhetspolitiska landskap som utvecklats efter 1989 har VEU:s operativa verksamhetsområde vidgats till att, utöver den grund­ läggande alliansförpliktelsen, även omfatta de så kallade Petersbergsuppgifterna 11 Brysselpakten, artikel VIII. 12 Brysselpaktens preambeltext. Permanent neutralitet och deltagande i NATO och VEU 393 om vilka beslut fattades i juni 1992.13 Dessa uppgifter innefattar humanitära in­ satser, räddningsoperationer, fredsbevarande operationer samt krishantering med militära medel, inbegripet fredsframtvingande insatser. Beslut om sådana åtgärder skall ske i överensstämmelse med FN-stadgan och verkställas av de ”villigas allians”. Medlemsstater i VEU som ej önskar medver­ ka i en operation inom ramen för Petersbergsuppgifterna står således fria att göra så. Det skall vidare noteras att VEU för att verkställa en åtgärd inom Peters- bergsuppgifternas ram kan tillåtas att utnyttja sådana NATO-resurser som inga av staterna inom VEU förfogar över.14 Liksom NATO har även VEU efter 1990 utvecklat en politisk dimension och skapat lösare anslutningsformer i form av association, associerat partnerskap samt observatörsskap. Ingen av dessa anslutningsformer innefattar den ömsesi­ diga försvarsgarantin i Brysselpaktens artikel V. Dessa tre olika anslutningsfor­ mer vänder sig till tre olika kretsar av stater. Associationsförhållandet utgör en långtgående samarbetsform med de NATO-medlemsstater i Europa som står ut­ anför EU. Det associerade partnerskapet utgör en parallellstruktur till de Euro­ paavtal som EU ingått med 10 stater i Öst- och Centraleuropa. Denna anslut- ningsform skall därmed främst ses som ett element i EU:s strategi för en framti­ da utvidgning av Unionens medlemskrets. Ur detta arbetes synvinkel är obser- vatörsskapet av speciellt intresse. Denna anslutningsform har erbjudits sådana medlemsstater i EU som ej önskar inträda som medlemmar i VEU. Sverige, Öst­ errike, Finland, Irland och Danmark deltager idag som observatörer. Observa- törsskapet innebär att den anslutna staten regelmässigt får deltaga i VEU:s mi- nisterrådsmöten där dess representanter kan ges yttranderätt. Observatören kan vidare erbjudas att deltaga i organisationens speciella arbetsgrupper.15 En stat med observatörsstatus kan, om den så önskar, efter beslut av VEU:s medlems­ stater även aktivt komma att medverka i verkställigheten av Petersbergsuppgif­ terna.16 Sammanfattningsvis kan därmed observatörsskapet beskrivas som ett icke- förpliktigande samarbete varigenom observatören ges vissa möjligheter till in­ syn i VEU:s verksamhet. Vidare kan observatörsskapet genom ömsesidiga över­ enskommelser utvecklas till att även innefatta ett aktivt deltagande inom ramen för Petersbergsuppgifterna. Ett observatörsskap står således, ur ett rättsligt perspektiv, ej i konflikt med det samtidiga upprätthållandet av permanent neutralitet. Ur ett politiskt perspek­ tiv kan dock även en sådan, till synes svag, anslutningsform ge upphov till en trovärdighetsproblematik: Ur utanförstående staters perspektiv kan det, mot 13 ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”. Se ovan under IV.3.2.3. 14 Detta bygger på idén om ”Combined Joint Task Forces” - CJTF. Se ovan under IV.3.2.3. 15 ”WEU Council of Ministers: Petersberg Declaration”, avdelning III. 16 ”WEU Council of Ministers: European Security - a Common Concept of the 27 WEU Countries”, p. 166. Sveriges, Finlands och Österrikes bidrag till VEU polisiära insatser i staden Mostar utgör ett konkret, men blygsamt, första exempel på ett sådant deltagande. Önskvärdheten av observatörsstaternas medverkan i i verkställighet av Petersbergsuppgifterna understryks i ”WEU Council of Ministers: Birmingham Declaration”, Birmingham 7 maj 1996, A.D.96, 10 maj 1996, p. 13. 394 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... bakgrand av VEU:s grundläggande karaktär av en försvarsallians, ifrågasättas vilka former av informella lojalitetsförpliktelser som kan uppkomma genom ett observatörsskap. Observatörsskapet kan därigenom komma att utgöra en orsak till osäkerhet rörande den aktuella statens vilja att leva upp till neutralitetsrättens krav i händelse av krig. Som i fallet med deltagande i PFF är det således, ur en permanent neutral observatörstats perspektiv, av stor vikt att det upprätthålles en tydlig distinktion mellan observatörsskapet och den alliansförpliktelse som föl­ jer av medlemskap.17 Vb Permanent neutralitet och medlemskap i EU - en inledning Den övergripande målsättningen med den neofunktionalistiskt präglade integra­ tionsprocess som givits benämningen den Europeiska Unionen är säkerhetspoli­ tisk: Att genom ett politiskt/ekonomiskt närmande söka överbrygga de deltagande staternas suveränitet och därmed för framtiden minska risken för utbrott av väp­ nade konflikter mellan de deltagande staterna. Integrationsprocessen har vidare fortlöpande kommit att motiveras av behovet av att skapa enighet gentemot vad som uppfattats som externa hot av såväl politisk, militär som ekonomisk natur. Den primära säkerhetspolitiska motivationen för integrationsprocessens fort­ skridande kvarstår även efter det att den klart definierade gemensamma fienden i öster upplösts och ersatts av en försvagad successionsstat. Tyngdvikten har dock förskjutits från behovet av samling gentemot en gemensam yttre fiende mot behovet av att befästa en inre fredsordning: Genom en fördjupad och utvid­ gad integration skall ett enat Tyskland ”bäddas in” i Europa och dess historiska demoner skall därigenom hållas i schack. En belysande illustration på denna grundläggande drivkraft i integrationsprocessen återfinns i det programdoku­ ment som hösten 1994 utarbetades av det regeringsbärande partiet i Unionens ekonomiskt och politiskt starkaste stat, CDU/CSU.18 I detta återfinns följande historiebeskrivning: Owing to its geographical location, its size and its history, Germany has a special in­ terest in preventing Europe from drifting apart. Germany would once again find itself caught in the middle between East and West, a position which throughout its history has made it difficult for Germany to give a clear orientation to its internal order and to establish a stable and lasting balance in its external relations. Germany's attempts to overcome its position at the centre of Europe's conflicts through hegemony failed. The military, political and moral catastrophe of 1945 - the consequence of the last such attempt - not only made Germany realize that it lacked the necessary resour­ ces; in particular, it led to the conviction that security could only be achieved by ra- 17 För en avvikande uppfattning med innebörden att såväl observatörsskap i VEU som deltagande i PFF ej kan förenas med en trovärdig neutralitetspolitik se Lindholm, Rolf, H: ”Neutralitet och EU- medlemskap”, SvJT 1994, ss. 179-193, s. 185. 18 ”Document of the CDU/CSU Parliamentary Group in the German Parliament on the Future of European Unification”, E.D. 1895, 7 September 1994. Fetstil är tillagd i de följande citaten. Permanent neutralitet och medlemskap i EU - en inledning 395 dically transforming the system of states in Europe into one in which hegemony ap­ peared neither possible nor desirable....In this way, the problem of security ”against” Germany was solved in the West by creating a system of security ”with” Germany. This new system combined control over Germany by its partners with con­ trol over these partners by Germany. A condition for its establishment was that the western part of Germany became indispensable for security of the West vis-à-vis the Soviet Union and that in the military field NATO under American leadership, assu­ med this dual task of integrating Germany. In the economic, and also increasingly in the political sphere, the solution was to integrate Germany into the EC/EU. Mot denna bakgrund drogs följande slutsatser rörande integrationsprocessens betydelse för Europas framtida säkerhetspolitiska stabilitet, där de historiska er­ farenheterna av Tysklands agerande lyfts fram som ett grundläggande integra- tionsmotiv: Now that the East-West conflict has come to an end, a stable order must be found for the eastern half of the continent too. This is in the interest of Germany in particular since, owing to its position, it would suffer the effects of instability in the East more quickly and directly than others....Never again must there be a destabilizing vacuum of power in the central Europe. If (West) European integration were not to pro­ gress, Germany might be called upon, or be tempted by its own security cons­ traints, to try to effect the stabilization of Eastern Europe on its own and in the traditional way. However, this would far exceed its capacities and, at the same time, erode the cohesion of the European Union, especially since everywhere memories are still very much alive that historically German policy towards the East concentrated on closer cooperation with Russia at the expense of the countries in between. Hence Germany has a fundamental interest both in widening the Union to the East and in strengthening it through further deepening. Det gemensamma system av rättsregler som utvecklats inom ramen för den sam- arbetsstruktur som idag benämns EU utgör således ett instrument för en succes­ siv regional politisk/ekonomisk integration vars utveckling även idag ytterst motiveras av säkerhetspolitiska hänsyn I grunden existerar ett klart idémässigt spänningsförhållande mellan å ena si­ dan en stats permanenta neutralitet och samma stats deltagande i en fortlöpande 19 Den betydelse vilken integrationsprocessen inom EU alltjämt tillmäts som en intern fredsordning illustreras även av Helmuth Kohls kommentar till den brittiska tveksamheten inför inträdet i det tredje stadiet av EMU. I ett tal vid universitetet i belgiska Louvain 2 februari 1996 menade den tys­ ke förbundskanslern att the policy ofEuropean integration is in reality a question of war and peace in the 21 st century... I know that some people do not like to hear this. My Warnings may contain an unpleasant truth. However, it is no use burying one's head in the sand. If there is no momentum for continued integration this will not lead to a standstill but also to retrogression. But we have no desi­ re to return to the nation state of old. It cannot solve the great problems of the 21st century. ”Address by Dr Helmuth Kohl, Chancellor of the Federal Republic of Germany, on receiving a honorate doctorate from the University of Louvain”, erhållet från Tyska ambassaden, Stockholm i officiell översättning till engelska. Det skall noteras att Louvain skövlades av tyska militära styrkor 1914. Från svensk horisont kan noteras att landets finansminister, Erik Åsbrink, gav uttryck för en liknande uppfattning i en debattartikel i DN 28/8 1996: EMU är ytterst ett politiskt projekt. Det handlar om att knyta Europas länder-inte minst Tyskland och Frankrike - närmare på ett sättsom omöjliggör framtida krig i Europa. 396 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... regional integrationsprocess. Detta spänningsförhållande grundas på att neutra- litetsbegreppet tar sin utgångspunkt i en relativt långtgående suveränitet för en­ skilda stater, medan integrationsprocessens syfte är att successivt överbrygga de deltagande staternas suveränitet. Detta kan även beskrivas i termerna av ofören­ ligheten mellan ett samtidigt agerande enligt en westfalisk och en postwestfalisk politisk rationalitet. Neutralitetsbegreppet tar sin utgångspunkt i den westfaliska logiken medan den regionala integrationsprocessen internt grundas på en post­ westfalisk politisk rationalitet. Att på denna principiella grund fastslå att det föreligger en rättslig oförenlig­ het mellan permanent neutralitet och ett medlemskap i EU är emellertid ej möj­ ligt. En djupare analys, med utgångspunkt i de specifika kompetenser som eta­ blerats på gemensam nivå, är nödvändig för att närmare undersöka de konflikt­ ytor som kan tänkas föreligga. Endast i det fall då medlemskapet innebär en överföring av suveränitet från medlemsstatsnivå till gemensam nivå inom ett neutralitetsrättsligt relevant område riskerar rättsliga konflikter mellan de för­ pliktelser som följer av medlemskapet och de som är förknippade med perma­ nent neutralitet att uppkomma. Oavsett existensen av sådana rättsliga konfliktytor återstår emellertid att det ur ett neutralitetspolitiskt perspektiv föreligger ett allmänt spänningsförhållande mellan permanent neutralitet och deltagande i den integrationsprocess som EU innebär. Denna problematik förstärks givetvis av att ett av organisationens ut­ tryckliga syften är att etablera, och hävda, en gemensam extern identitet i inter­ nationella sammanhang.20 Ur en utanförstående stats perspektiv kan detta leda till tvivel angående en permanent neutral medlemsstats vilja och förmåga att leva upp till neutralitetsrättens krav i händelse av krig mellan en utanförstående stat och en medlemsstat eller mellan två utanförstående stater. I. Utgångspunkten I korthet innebär medlemskap i EU en förpliktelse att acceptera ett gemensamt tillskapat regelsystem, 1'acquis communitare, och en rättighet att aktivt deltaga i utvecklingen av detta regelsystem. Unionsbygget förutsätter vidare att det ge­ mensamt tillskapade regelsystemet i princip är odelbart. Således är utgångs­ punkten att samtliga medlemsstater skall vara bundna av samma förpliktelser och ha samma rättigheter inom EU:s ramar. Även om en viss flexibilitet, ”vari­ abel geometri”, har kommit att utvecklas över tiden, står det klart att EU-syste- met ej kan ses som en à la carte meny av samarbete inom olika ämnesområden utan i grunden skall anses utgöra en odelbar enhet.21 Det gemensamt utvecklade regelsystemet har dock en heterogen karaktär. De regler som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) samt 20 Jämför Unionsfördraget, artikel B. 21 Tanken om Unionens monolitiska karaktär understryks av att de fördragsspecifika bestämmelser för revision som förut återfanns i EKSG-fördragets artikel 96, Euratomfördragets artikel 204 samt Romfördragets artikel 236 ersattes genom Unionsfördragets ikraftträdande med en gemensam ord­ ning för hur de grundläggande fördragen ändras uttryckt i Unionsfördragets artikel N. Permanent neutralitet och medlemskap I EU - en inledning 397 samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (RIF) har huvudsakligen en traditionell folkrättslig mellanstatlig form. Arbetet inom ramen för Gemenskaperna, EG, EKSG samt Euratom, har emellertid, ur ett inomorganisatoriskt perspektiv, till­ erkänts starka överstatliga karaktärsdrag och det rättssystem som utvecklats inom ramen för Gemenskaperna har i centrala avseenden kommit att tillerkännas en federal prägel: Medlemsstaterna har, inom specificerade områden på obe­ gränsad tid, underkastat sig de gemensamma institutionernas legislativa, admi­ nistrativa och judiciella maktutövning.22 De har vidare förbundit sig att lojalt verka för fördragsmålens förverkligande och att avstå från ett nationellt ageran­ de som riskerar att äventyra måluppfyllelsen.23 En icke-uppfyllelse av dessa åta­ ganden kan leda till åtgärder från Kommissionens, eller andra medlemsstaters, sida och lagforas vid EG-domstolen.24 Även nationella domstolar spelar, i nära samarbete med EG-domstolen, en central roll för efterlevnadskontrollen av ge­ menskapsrätten. Detta är möjligt då det gemensamma regelverket till stora delar skall tillerkännas direkt effekt på nationell nivå och därvid skall ges företräde framför konkurrerande nationell rätt. Ur ett normgivningsperspektiv har Gemenskaperna givits vissa överstatliga politiska karaktärsdrag av central betydelse för detta arbete: Förslag till nya se­ kundära gemenskapsrättsliga regler utarbetas med formell exklusiv kompetens av den från medlemsstaterna fristående Kommissionen, vars uppgift är att agera ur ett gemenskapsperspektiv. Ett förslag från Kommissionen är således nödvän­ digt för tillkomsten av sekundära gemenskapsrättsliga regler och Kommissionen har därigenom, inom de ramar fördragen etablerar, kompetens att fastställa dag­ ordningen för beslutsprocessen. De slutliga legislativa besluten fattas emellertid inom det mellanstatligt sammansatta Ministerrådet. Denna beslutsprocess har i grunden karaktären av en mellanstatlig förhandling,”often characterized by all the warmth of a love match in a snake pit”.25 Som kollektiv förfogar således med­ lemsstaterna över beslutsprocessen vilket även återspeglas i att det direktvalda Europaparlamentet endast givits en marginell roll. Beslut om sekundära rättsak­ ter kan emellertid, inom de flesta politikområden som gemenskapsarbetet om­ fattar, ske med kvalificerad majoritet i Ministerrådet.26 En medlemsstat, och 22 Romfördraget, Euratomfördraget samt Unionsfördraget har ingåtts pä obegränsad tid; Romför- draget, artikel 240, Euratomfördraget artikel 208 samt Unionsfördraget artikel Q. EKSG-fördraget har däremot en giltighetstid om 50 är. Det kan vidare noteras att EG-domstolen fastslagit att den etablerade kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och Gemenskaperna är oåterkallerlig; mål 7/71 Commission v French Republic, [1971] ECR 1003, grunderna 19-20. 23 Romfördraget, artikel 5, EKSG-fördraget, artikel 86, Euratomfördraget, artikel 192. 24 Romfördraget, artikel 93 (2), 100a(4), 169-171 samt225. EKSG-fördraget, artikel 88. Euratom­ fördraget, artikel 32, 82 samt 141-143. 25 Mancini, G. Federico: ”The Making of a Constitution for Europe” i: Keohane, Robert, O; Hoff­ mann, Stanley ed: ”The New European Community”, Westview Press Boulder, San Francisco, Ox­ ford 1991, ss. 177-194, s. 179. 26 Formerna för beslut i Ministerrådet anges i EKSG-fördraget, artikel 28, Romfördraget, artikel 148, samt Euratomfördraget, artikel 118. För beslut med kvalificerad majoritet krävs i de flesta fall 62 av sammanlagt 87 röster. Den blockerande minoriteten är således 26 röster. Genom den så kal­ lade loanninakompromissen, vilken tillkom på brittiskt och spanskt initiativ i samband med den se­ naste utvidgningen av medlemsskaran, skall dock ett beslut fördröjas i det fall en minoritet som till- 398 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... dess medborgare, kan således bindas av ett beslut som dess regering motsatt sig i Ministerrådet. Den gemensamma politiska beslutsprocessens intrikata struktur har analyse­ rats i ett flertal tidigare arbeten.2. För detta arbetes vidkommande är det emeller­ tid tillräckligt att konstatera att av medlemskapet följer en förpliktelse att mot sin vilja låta sig bindas vid legislativa beslut som stöds av ett antal medlemsstater, vilka tillsammans förfogar över minst en kvalificerad majoritet av antalet röster i Ministerrådet.281 det fall sådana beslut kan komma till stånd inom neutralitets- rättsligt relevanta politikområden riskerar rättsliga konflikter att uppkomma mellan en permanent neutral medlemsstats gemenskapsrättsliga förpliktelser och dess neutralitetsrättsliga skyldigheter visavi krigförande stater. Slutligen skall noteras att Kommissionen genom gemenskapsfördragen till­ delats kompetens att, inom vissa områden, fatta förvaltningsbeslut med bindade verkan för medlemsstaterna. Även utövandet av dessa kompetenser, i den mån de innefattar neutralitetsrelevanta områden, kan komma att stå i konflikt med en enskild medlemsstats permanenta neutralitet. 2 . Den fortsatta analysens avgränsningar I den följande analysen har jag sökt att närmare beskriva och analysera de kon­ fliktsituationer mellan å ena sidan de skyldigheter som följer av ett medlemskap i den Europeiska Unionen på nuvarande integrationsnivå och å andra sidan de speciella förpliktelser som åvilar en permanent neutral stat. Detta avsnitt gör emellertid ej anspråk på att vara fullständigt såtillvida att jag behandlar varje re­ gel i Unionens regelverk som på något sätt kan tänkas begränsa möjligheterna för en medlemsstat att leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser gentemot krigförande stater. Jag har avgränsat min framställning till att omfatta de områ­ den av EU-rätten där konfliktsituationer som, enligt min mening, uppfyller ett visst minsta mått av tydlighet kan tänkas uppkomma. Utöver dessa situationer finns det delar av Unionens regelverk som på ett indirekt och/eller potentiellt sätt kan tänkas ha en bäring på neutralitetsrätten. Potentiellt återfinns sådana regler kanske framförallt inom ramen för det ännu outvecklade samarbetet rörande rättsliga och inrikes frågor, (RIF), i Unionens tredje pelare. Min målsättning har varit att, med ett stort mått av grundlighet, analysera de områden av Unionens regelverk som enligt min mening har en tydlig neutrali- tetsrättslig relevans. Konkret omfattar min analys främst regler inom gemen­ sammans förfogar över minst 23 röster motsätter sig beslutet. Under denna fördröjningsperiod skall medlemsstaterna söka uppnå konsensus. ”Council Decision concerning the Taking of Decision by qualified majority by the Council”, EGT C 105, 1994, s. 1. 27 För en detaljerad analys av den legislativa beslutsprocessen i Gemenskaperna se Raworth, Philip: ”The Legislative Process in the European Community”, Kluwer Law and Taxation Publishers, De­ venter 1993. 28 Möjligheten att idag göra gällande ett nationellt veto med hänvisning till behovet av hänsyn för vitala nationella intressen i enlighet med den så kallade Luxemburgkompromissen analyseras ned­ an under Vo. Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 399 skapssamarbetet och det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet, (GUSP) i Unionens andra pelare. Det mellanstatliga samarbetet inom RIF har jag endast kommit att tangera. Vc Permanent neutralitet och deltagande i GUSP Det område av EU-samarbetet som ur materiell synpunkt har de starkaste neu- tralitetsimplikationerna är otvivelaktigt den gemensamma utrikes- och säker­ hetspolitiken, GUSP, vilken etableras genom Unionsfördragets avdelning V, ar­ tiklarna J-J. 11. Denna reglering utgör en institutionell och materiell utveckling av det Europeiska Politiska Samarbetet (EPS), såsom det formulerats i Enhets­ akten 1987.29 Det övergripande syftet med reglerna i Unionsfördragets avdelning V är att etablera en struktur för definition och verkställighet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik för att därmed etablera en extern unionsidentitet på det glo­ bala planet.30 De i fördragstexten angivna allmänna målsättningarna för detta re­ gionala identitetsbygge på den internationella arenan har formulerats på följande sätt: att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen och oavhängig­ het; att på alla sätt stärka unionens och dess medlemsstaters säkerhet; att bevara fre­ den och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med grundsatserna i Förenta nationernas stadga, principerna i Helsingforsavtalets slutakt och målen i i Parisstadgan; att främja det internationella samarbetet, och att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.3' I denna skrivning fastslås således existensen en regional värde- och intressege­ menskap inom Unionen. Underförstått framgår därav också att dessa värden och intressen inte är universella. Samtidigt som denna interna gemenskap fastslås, be­ tonas ju också att syftet med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är att, till skydd för gemensamma värden och intressen, värna om Unionens su­ veränitet visavi utanförstående stater. I detta målsättningsstadgande återfinns även en konkret uppräkning av grundläggande värden som hör hemma i den väst­ europeiska liberala traditionen vilka den gemensamma politiken avser att utveck­ la och befästa, demokrati, rättsstatsprincipen samt skyddet för grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Vidare återfinns referenser till en serie geografiskt mer omfattande internationella överenskommelser, FN-stadgan samt två ESK/ OSSE-dokument: Slutakten från Helsingforsförhandlingarna och Parisstadgan. Dessa referenser bör anses utgöra en utfästelse om att beslut inom GUSP skall fattas i samklang med de grundläggande värderingar som framkommer i de nämnda internationella överenskommelserna. 29 Genom Unionsfördragets artikel P upphävs Enhetsaktens bestämmelser om EPS. 30 Unionsfördragets artikel B(l), st 2. 31 Unionsfördragets artikel J.1(2). 400 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska ... Inom ramen för de angivna målsättningarna för GUSP riskerar det emellertid att uppkomma spänningar mellan det grundläggande regionala perspektivet och den geografiskt vidare målsättningen att stärka den internationella säkerheten och främja det internationella samarbetet. I många situationer råder det givetvis harmoni mellan dessa målsättningar: Att den regionala säkerheten främjas av global stabilitet. Man kan emellertid också tänka sig situationer där ett gemen­ samt unionsintresse inte står i samklang med ett geografiskt vidare internatio­ nellt samarbete. I en sådan situation står det klart att Unionens regionala egen­ intresse skall prioriteras. Referenserna till främjande av vidare internationellt samarbete bör således ses som underordnade den primära målsättningen att stär­ ka Unionens position på den internationella scenen. I. Den yttre ramen Samarbetets omfattning har i materiellt hänseende givits en vid definition: Den gemensamma utrikes-och säkerhetspolitiken skall omfatta alla frågor som gäller unionens säkerhet, inklusive utformningen på sikt av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar.32 I princip utesluts således inga aspekter av utrikes- och säkerhetspolitik från den gemensamma dagordningen. Undantaget från behandling inom GUSP är dock sådana frågor som faller inom ramen för gemenskapssamarbetet i Unionens för­ sta pelare. Ytterligare en begränsning av arbetet för utformningen av GUSP har uttryckligen angivits genom regler om förhållandet till NATO. Innebörden av dessa är att Unionens politik ej får stå i strid med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som har formulerats genom beslut inom NATO.331 detta avse­ ende kan således GUSP sägas vara formellt inordnat under NATO. Den ovan citerade skrivningen innehåller vidare ett dynamiskt element röran­ de en framtida utveckling av en gemensam försvarspolitik och ett gemensamt försvar. Denna ur ett neutralitetsperspektiv ytterligt centrala fråga behandlas vi­ dare under Vc.6 nedan. 2. Medlemsstaternas grundläggande förpliktelser Medlemsstaternas grundläggande förpliktelse inom ramen för GUSP är en gene­ rell lojalitetsplikt med avseende på de fastställda målsättningarnas uppfyllande: Medlemsstaterna skall aktivt och förbehållslöst stödja unionens utrikes- och säker­ hetspolitik i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. samt en negativt formulerad förpliktelse att avstå från att underminera samarbe­ tet: 32 Unionsfördragets artikel J.4(l). 33 Union sfördraget, artikel J.4(4). Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 401 De skall avstå från varje handling som strider mot unionens intressen eller kan minska dess effektivitet som en sammanhållande kraft i de internationella relationerna.34 Det är en slående textuell likhet mellan denna skrivning och motsvarande loja- litetsförpliktelse som uttrycks i Romfördragets artikel 5.35 Dess reella innebörd skiljer sig dock åt radikalt. Lojalitetsplikten rörande utformningen och verkstäl­ ligheten av GUSP har en, ännu ej närmare bestämd, mellanstatlig politisk inne­ börd medan motsvarande förpliktelse inom gemenskapsamarbetet, genom EG- domstolens försorg, kommit att ges en mycket extensiv tolkning. Lojalitetsplik­ ten har härvid kommit att utgöra en central fördragsrättslig grund för att tiller­ känna gemenskapsrätten konstitutionella karaktärsdrag.36 Dessa för gemen­ skapsrätten speciella karaktärsdrag saknar bäring på fördragsreglerna rörande GUSP. I överensstämmelse med det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetets grundläggande mellanstatliga karaktär har EG-domstolen ej givits jurisdiktion över frågor som grundas på Unionsfördragets avdelning V.37 Vidare saknar Kommissionen kompetenser att övervaka staternas fördragsefterlevnad inom detta område. Inom ramen för de förpliktelser som rör utvecklingen av GUSP skall således konflikter mellan de deltagande staterna lösas på ett politiskt plan och det ankommer på Ministerrådet att tillse att de enskilda medlemsstaterna le­ ver upp till sina förpliktelser. Teoretiskt kan också en tvist mellan medlemsstater rörande tolkningen eller tillämpningen av regler i Unionsfördragets avdelning V komma att anhängiggöras vid Internationella domstolen i Haag.38 3. Grundläggande medel för att förverkliga GUSP I konkreta termer skall den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken för­ verkligas genom beslut om gemensamma ståndpunkter39 och/eller genom ge­ mensamma åtgärder.40 Politiken skall således vara såväl passivt reaktiv som ak­ tiv. Dessa beslut har karaktären av mellanstatliga överenskommelser på reger­ ingsnivå: De utgör ej sekundär gemenskapsrätt. 34 Unionsfördraget, artikel J. 1(4). 35 Motsvarande bestämmelser återfinns i EKSG-fördraget, artikel 86 samt Euratomfördraget, arti­ kel 192. 36 Se vidare under VdA 37 Unionsfördraget, artikel L. Jämför domstolsbeslut, 29 juni 1994, mâl C-120/94 Commission v Hellenic Republic. [1994] ECR 3037, grund 94. 38 Möjligheten till detta är dock idag främst teoretisk: För att få en sådan prövning till stånd krävs att parterna lämnat sitt medgivande till att domstolen prövar tvisten. Vissa av Unionens medlems­ stater, Frankrike, Irland, Italien samt Tyskland har ej på förhand accepterat domstolens obligatoris­ ka jurisdiktion genom att tillträda det fakultativa protokollet till domstolsstadgan och därmed på förhand accepterat domstolens obligatoriska jurisdiktion. För att den Internationella domstolen skall anses behörig krävs således ett speciellt medgivande från dessa staters sida. Därav följer att i det fall samtliga medlemsstaters samtycke ej kan uppbådas är en judiciell prövning av medlemssta­ ters agerande i ljuset av reglerna i Unionsfördragets avdelning V knappast möjlig att få till stånd. Stadgan för Internationella domstolen, artikel 36(1-2). 39 Unionsfördraget, artikel J.2. 40 Unionsfördraget, artikel J.3. 402 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 3.1 Gemensamma ståndpunkter Med avseende på formulering av gemensamma ståndpunkter skall medlemssta­ terna informera och konsultera varandra i alla utrikes- och säkerhetspolitiska frågor av allmänt intresse och Ministerrådet skall med enhällighet fatta beslut om en gemensam ståndpunkt när detta bedöms som nödvändigt.41 Den gemen­ samma ståndpunkten utgör ett instrument för att disciplinera medlemsstaternas utrikespolitiska agerande i syfte att skapa enhetlighet. Medlemsstaterna har att anpassa sin nationella politik i enlighet med en beslutad gemensam ståndpunkt. De åläggs vidare att, på samma grund, samordna sitt agerande inom internatio­ nella organisationer och vid internationella konferenser. Det skall i detta sam­ manhang även noteras att i internationella fora skall Unionens talan föras av den medlemsstat som för tillfället innehar ordförandeskapet i Unionen.42 Förpliktel­ sen att efterleva gemensamma ståndpunkter omfattar även agerande i sådana in­ ternationella fora där inte samtliga medlemsstater deltager. Speciellt skall note­ ras att de medlemsstater som är permanenta medlemmar av FN:s säkerhetsråd skall säkerställa att Unionens intressen försvaras i Säkerhetsrådet så länge detta inte står i konflikt med dessa staters skyldigheter enligt FN-stadgan.43 3.2 Gemensamma åtgärder Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall, när medlemsstaterna finner det påkallat, även verkställas genom gemensamma åtgärder. Jämfört med ett beslut om en gemensam ståndpunkt innefattar en gemensam åtgärd en högre grad av aktivitet och engagemang från medlemsstaternas sida. Genomförandet av en gemensam åtgärd ställer därmed också högre krav på koordination och lo­ jalitet. Som en konsekvens av den gemensamma åtgärdens mer omfattande ka­ raktär skall detta instrument, enligt Unionsfördraget, endast komma till använd­ ning gradvis inom områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma sä- kerhetsintressen.44 Detta speciella väsentlighetskrav för genomförande av ge­ mensamma åtgärder har utvecklats genom beslut i det Europeiska rådet. De faktorer som anges vara styrande för en sådan bedömning är geografisk närhet till Unionen, graden av EU-intresse av att bevara/utveckla/återskapa politisk och ekonomisk stabilitet i ett land eller region samt förekomsten av hot mot Unio­ nens säkerhetsintressen.45 Utgångspunkten för beslut om en gemensam åtgärd är således förekomsten av en säkerhetspolitisk intressegemenskap bland medlemsstaterna av en viss 41 Unionsfördraget, artikel J.2(l)-(2). Jämför med de betydligt mer opreciserat formulerade för­ pliktelserna i Enhetsaktens artikel 30(2). 42 Unionsfördraget, artikel J.5(l)-(3). 43 Unionsfördraget, artikel J.5(4). Se även FN-stadgan, artikel 103. 44 Unionsfördraget, artikel J. 1(3). 45 ”Lisbon European Council, Conclusions of the Presidency”, Annex I Bull. EC 6/92, ss. 18-22. Vid Lissabonmötet identifierades vidare ett antal geografiska områden där det ansågs påkallat att vidtaga gemensamma åtgäder. Dessa var Central- och Östeuropa, staterna inom OSS, Balkan, Maghreb-staterna samt Mellanöstern. Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 403 tyngd som kan översättas till ett unionsintresse. Samtidigt är dock den uttalade avsikten att tanken om unionssolidaritet mellan medlemsstaterna skall leda till att gemensamma åtgärder skall kunna genomföras i frågor som är av större in­ tresse för vissa medlemsstater än för andra.46 Beslut om att en fråga skall bli föremål för gemensamma åtgärder skall ske med enhällighet i Ministerrådet och i enlighet med riktlinjer om vilka beslut fat­ tats i det Europeiska rådet.47 Ett sådant beslut skall definiera den gemensamma åtgärdens målsättningar, omfattning, tidsutdräkt samt metoder för dess genom­ förande. Inom ramen för ett sådant primärt beslut öppnar Unionsfördraget möj­ ligheter för att följande detaljbeslut skall kunna ske med kvalificerad majoritet i Ministerrådet.48 Ett beslut om en gemensam åtgärd är bindande för medlemssta­ terna och deras agerande på nationell grund skall således stå i överensstämmelse med detta.49 Fördragstexten innehåller dock undantagsregler vilka etablerar ett utrymme för en enskild medlemsstat att, under extraordinära omständigheter, agera en­ skilt: I det fall ”situationens utveckling gör det absolut nödvändigt” kan en med­ lemsstat självständigt vidta ”de brådskande åtgärder som behövs”.50 Vidare stadgas att i det fall en gemensam åtgärd ”medför allvarliga svårigheter för en medlemsstat” skall detta problem läggas fram inför Ministerrådet vilket ”skall överväga frågan och söka lämpliga lösningar”.511 detta stadgande ligger således tanken att skapa en viss kontrollerad flexibilitet i systemet såtillvida att en en­ skild medlemsstat, efter en politisk förhandlingsprocess, kan tillåtas att avvika från förpliktelser som följer av ett beslut om en gemensam åtgärd. Slutligen skall noteras att beslut om gemensamma åtgärder ej kan förekomma i frågor av försvarspolitisk karaktär.52 3.3 Verkställighet genom beslut i andra fora Beslut som fattats inom ramen för GUSP avses även att kunna verkställas genom följdbeslut i andra fora. Fördragstexten pekar på två sådana situationer: Med av­ seende på samordningen mellan GUSP och verksamheten inom EG har den ko­ ordination som i praxis utvecklats under 1980-talet formaliserais genom Uni­ onsfördraget. Detta har skett genom tillskapandet av Romfördragets artiklar 228a och 73g enligt vilka Ministerrådet ges kompetens att, efter förslag från Kommissionen, med kvalificerad majoritet skyndsamt fatta beslut om ekono­ miska sanktioner på grundval av beslut om en gemensam ståndpunkt eller en ge­ mensam åtgärd inom GUSP. 46 ”Lisbon European Council, Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 6/92, ss. 18-22, s. 19. 47 Unionsfördragets artikel J.3(l). 48 Unionsfördragets artikel J.3(2). Vid ett beslut med kvalificerad majoritet skall medlemsstaternas röstetal vägas i enlighet med den skala som fastställts i Romfördraget, artikel 148(2). För beslut krävs minst 62 röster frän minst 10 medlemsstater. 49 Unionsfördraget, artikel J.3(4). 50 Unionsfördraget, artikel J.3(6). 51 Unionsfördraget, artikel J.3(7). 52 Unionsfördraget, artikel J.4(3). 404 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Vidare stadgas uttryckligen att Unionen kan anmoda VEU att planera och ge­ nomföra unionsbeslut om åtgärder som berör försvarsområdet.53 I en speciell förklaring, som fogats till Unionsfördraget, har VEU:s medlemsstater förklarat att de är beredda att genomföra unionsbeslut och unionsaktioner.54 Denna möj­ lighet har främst bäring på GUSP-beslut rörande gemensam verkställighet av fredsbevarande eller fredsskapande operationer om vilka beslut tidigare fattats i FN:s säkerhetråd eller inom OS SE. I detta sammanhang skall även infogas den tänkta framtida betydelsen av de multinationella militära enheter som är under uppbyggnad i Västeuropa. Mest betydelsefull av dessa är sannolikt den armékår om 50 000 man, "Eurocorps", som med tyskt, franskt, belgiskt, spanskt och lux- emburgskt deltagande är operationell sedan 30 november 1995.55 Denna armé­ kår skall kunna fungera inom ramen för såväl VEU som NATO och skall vara tillgänglig för tre typer av uppgifter: Det kollektiva försvaret av medlemsstater­ na inom ramen för alliansstrukturerna VEU/NATO, fredsbevarande operationer samt humanitära insatser. 4. Permanent neutralitet och formen för beslut inom GUSP Att verksamheten inom ramen för GUSP omfattar neutralitetsrättsligt relevanta ämnesområden torde vara klarlagt. Ur denna undersöknings perspektiv är där­ med den centrala frågan om en medlemsstat i EU, mot dess vilja, kan bli bunden vid ett beslut om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd vars upp­ fyllande strider mot neutralitetsrättens förpliktelser. Ur ett institutionellt perspektiv har GUSP, liksom dess föregångare EPS, en i allt väsentligt mellanstatlig karaktär där inga kompetenser i formell mening överförs från medlemsstaterna till gemensamma, överstatliga organ. Trots den grundläggande mellanstatliga karaktären innebär Unionsfördragets regler för GUSP en viss institutionell förstärkning av samarbetet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området, varigenom detta förs närmare Gemenskaperna. Till skillnad från EP S-strukturen har Ministerrådet, inte medlemsstaterna, givits den centrala beslutskompetensen inom GUSP; en kompetens som dock styrs av de övergripande riktlinjer för Unionens utrikes- och säkerhetspolitik om vilka beslut fattas i det Europeiska rådet.56 Enligt fördragstexten skall Kommissionen i full omfattning deltaga i arbetet inom GUSP. Tanken är att därigenom tillskapa en samordnande länk till gemenskapssamarbetet.57 Jämte medlemsstaterna har 53 Unionsfördraget, artikel J.4(2). 54 Unionsfördraget, ”Förklaring avgiven av Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxem­ burg, Nederländerna, Portugal och Storbritannien, som är medlemmar av både Västeuropeiska uni­ onen och Europeiska unionen om Västeuropeiska unionens roll och dess förbindelser med Europe­ iska unionen och Atlantalliansen”. 55 Vid en presskonferens i samband med att Eurocorps förklarades vara operationell uttalade den franske försvarsministern Charles Millon att kåren utgör det första steget för utvecklingen av ett europeiskt försvar som skall konkretiseras i enlighet med Unionsfördraget. A.N., nr 2772,6 decem­ ber 1995. 56 Unionsfördragets artikel J.8. 57 En analys av samordningsproblematiken återfinns i Cremona, Marise: ”The Common Foreign and Security Policy of the European Union and the External Relations Powers of the European Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 405 Kommissionen även rätt att ta initiativ för beslut i Ministerrådet.58 Inom Minis­ terrådet deltager således Kommissionen, i dess egenskap av representant för ge­ menskapsintresset, som en sextonde adjungerad part utan rösträtt. Kommissionen saknar emellertid kompetenser för övervakning och verkstäl­ lighet motsvarande dem som återfinns i den överstatliga gemenskapsstrukturen. Inom ramen för GUSP representeras således Unionen av dess ordförandeland, inte av Kommissionen. Europaparlamentets roll i GUSP är begränsad till en rätt att informeras och att avge rekommendationer till Ministerrådet.59 Den mellan- statliga prägeln förstärks vidare av att en permanent politisk kommitté på äm- betsmannanivå givits nyckelpositionen att övervaka den internationella utveck­ lingen och avge yttranden och råd till Ministerrådet. Kommittén skall även över­ vaka genomförandet av den beslutade politiken.60 Den grundläggande beslutsformen vid genomförandet av GUSP är enhällig­ het i Ministerrådet.61 Utrymmet för beslut med kvalificerad majoritet är begrän­ sat, och ett sådant kräver ett föregående beslut med enhällighet. Som ett utflöde av den grundläggande lojalitetsplikten har emellertid med­ lemsstaterna, i en gemensam förklaring fogad till Unionsfördraget, förbundit sig att så långt som möjligt undvika att hindra ett enhälligt beslut, om en kvalifice­ rad majoritet för ett sådant beslut föreligger.62 Syftet med denna förklaring, vil­ ken kan beskrivas som Luxemburgkompromissens spegelbild, är uppenbarligen att generera en politisk press på tvekande stater för att de skall avstå från att ut­ nyttja den vetorätt de innehar. Förklaringen är dock öppen för olika tolkningar: Om den tolkas extensivt skulle det innebära att beslut med kvalificerad majoritet kom att utgöra den nor­ mala beslutsgången inom GUSP och att ett beslut enbart skulle blockeras i det fall en medlemsstat hänvisade till vitala nationella intressen:631 en situation där det föreligger en kvalificerad majoritet för ett visst beslut skall en tvekande med­ lemsstat avstå från att deltaga i beslutet men ändå vara bunden av detta. Innebör­ den av detta skulle då vara att den reella grundläggande beslutsformen inom GUSP är kvalificerad majoritet. Därmed skulle de uttryckliga stadgandena i för­ draget om krav på enhällighet förlora i betydelse och vetorätten endast aktuali­ seras då en stat hänvisar till vitala nationella särintressen. Community” i O'Keefe, David; Twomey, Patrick, M. red: ”Legal Issues of the Maastricht Treaty”, Chancery Law Publishing, London 1994, ss. 247-258. 58 Unionsfördragets artikel J.8(3) 59 Unionsfördragets artikel J.7. 60 Unionsfördragets artikel J.8(5). 61 Unionsfördragets artikel J.8(2). 62 Unionsfördraget, ”Förklaring om omröstning i samband med den gemensamma utrikes- och sä­ kerhetspolitiken . Denna förklaring kan ses som en utveckling av det mindre förpliktande stadgan­ det stadgandet i Enhetsakten artikel 30(3) c: För att göra det möjligt att snabbt inta gemensamma ståndpunkter och snabbt genomföra gemensamma åtgärder, skall de höga fördragsslutande par­ terna i möjligaste mån avhålla sig från att hindra uppkomsten av samförstånd och det gemensam­ ma handlande som samförståndet kan leda till. Detta synsätt återfinns bland annat i den redogörelse och analys av förhandlingarna om Unions­ fördraget som utförts av den danske diplomaten Poul Skytte Christoffersen. ”Konferencen ved- rorende Traktaten om den Europæiske Union”, s. 236. 406 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... En rimligare tolkning av förklaringen är emellertid att den öppnar en möjlig­ het för enskilda medlemsstater att avstå från att deltaga i ett beslut och därmed ej heller vara bundna av detta, en möjlighet att ”stiga åt sidan”. Därigenom skul­ le en flexibilitet i beslutsförfarandet erhållas: I det fall det föreligger en kvalifi­ cerad majoritet för ett beslut tillåts de stater som biträder beslutet att anta detta och agera därefter medan de stater som, i enlighet med förklaringen, undvikit att blockera stiger åt sidan med den grundläggande lojalitetsförpliktelsen att avstå från att aktivt motverka beslutets genomförande. En sådan tolkning stöds av att det, som nämnts ovan, enligt artikel J.3(7) etablerats en förpliktelse för med­ lemsstaterna att söka finna en lämplig lösning i det fall en medlemsstat önskar ”stiga åt sidan” vid verkställigheten av ett beslut om en gemensam åtgärd. Oavsett hur denna förklaring kan komma att tolkas av medlemsstaterna i framtiden står det dock klart att det ej föreligger en formell rättslig kollision mel­ lan ett deltagande i GUSP och permanent neutralitet. Detta följer av att en per­ manent neutral medlemsstat, i teorin, alltid kan förhindra tillkomsten av beslut vars fullgörande skulle stå i strid med neutralitetsrättens förpliktelser.64 1 praktiken måste dock detta förhållande även ses mot bakgrund av den utta­ lade målsättningen att skapa en gemensam identitet gentemot omvärlden och den allmänna lojalitetsförpliktelse som åvilar de deltagande staterna. Av detta följer att det, på det politiska planet, kan komma att uppstå konfliktytor mellan en enskild medlemsstats permanenta neutralitet och ett lojalt deltagande i Unio­ nens samarbete rörande utformningen av en gemensam utrikes- och säkerhets­ politik. I vissa "maximalistiska" analyser har detta spänningsförhållande till och med ansetts medföra att permanent neutralitet ej kan förenas med ett medlem­ skap i EU. Med utgångspunkt i regelverket för EPS i Enhetsaktens artikel 30 skrev Jean-Victor Louis redan 1987: Il est généralement admis que l'appatenance à la Communauté est incompatible avec le statut de neutralité, en raison de l'impossibilité de reconnaître à un Etat membre l'autonomie de décision en matière de politique étrangère qu'implique la neutralité. L'article 30 de l'Acte unique paraît renforcer cet argument puisqu'il sera désormais ju­ ridiquement impossible à un Etat d'adhérer à la Communauté sans participer à la Coo­ pération politique.65 64 Genom det fördragsutkast, som undertecknades av medlemsstaterna i Amsterdam 17 juni 1997, förändras formerna for beslut inom ramen för GUSP, Unionsfördragets nya artikel J.13.1 korthet innebär dessa nya procedurregler att utrymmet för att fatta beslut med kvalificerad majoritet utökas. I frågor där beslut med kvalificerad maj oritet föreskrivs kvarstår dock en nationell rätt att framtvinga att beslutet skall ske med enhällighet. Ett sådant agerande skall dock vara motiverat med hänvisning till viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik. Vidare skall beslut med kvalificerad majoritet ej äga rum i frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Denna förstärkning av det överstatliga elementet i beslutsprocessen har emellertid parats med tanken om ökad flexibilitet inom ramen för GUSP. Detta har skett genom tillkomsten av regler för en ”konstruktiv” röstnedläggelse varigenom möjligheten för enskilda medlemsstater att ”stiga åt sidan” vid beslut med enhällighet har formaliserais. Sammantaget innebär dessa förändringar sannolikt att de politiska kostnaderna för att blockera beslutsprocessen höjs, dock utan att samarbetets mellanstatliga prägel överges. 65 Louis, Jean-Victor: ”Article 237” i Megret, Jacques; Waelbroeck, Michel; Louis, Jean-Victor; Vignes, Daniel; Dewost, Jean Louis red: ”Le droit de la Communauté Économique Européenne”, Éditions Bruxelles 1987, volym 15, s. 550. Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 407 5. Neutralitetsrelevanta politiska effekter av ett deltagande i GUSP För en permanent neutral medlemsstats vidkommande har det ovan konstaterats att, i strikt mening, kan rättsliga konflikter mellan deltagande i GUSP och en ef­ terlevnad av neutralitetsrättens förpliktelser rörande relationerna till krigförande stater ej uppkomma. Som en följd av det grundläggande kravet på enhällighet för beslut inom GUSP kan en permanent neutral medlemsstat i teorin alltid för­ hindra beslut som riskerar att komma i konflikt med dess neutralitetsrättsliga förpliktelser. Inte desto mindre innebär ett deltagande i GUSP att utrymmet för en med­ lemsstat att föra en självständig utrikespolitik gentemot icke-medlemsstater krymps väsentligt. Detta kan uttryckas som så att medlemsstaternas enskilda ut­ rikespolitiska agerande främst skall ske inom ramen för GUSP och ej på den glo­ bala arenan. Inom ramen för samarbetet är medlemsstaterna bundna av en for­ mell lojalitetsplikt rörande målsättningen att utveckla en gemensam extern iden­ titet. De har frivilligt ingått ett avtal om en långtgående utrikespolitisk samord­ ning och har därmed också påtagit sig en förpliktelse att leva upp till detta avtal enligt den grundläggande principen om pacta sunt servanda.66 Genom regelverket för GUSP har således ömsesidiga politiska förväntningar om utrikes- och säkerhetspolitisk lojalitet etablerats. Därmed är också sannolikt de politiska kostnaderna höga för en enskild medlemsstat att alltför ofta blockera en av de övriga medlemsstaterna förespråkad utveckling. Likaså riskerar en med­ lemsstat som ”stiger åt sidan” i beslutsprocessen att utsättas för en politisk bränn­ märkning från övriga medlemsstaters sida. Dessa politiska kostnader utgör i var­ je enskilt fall en funktion av frågans konkreta karaktär och den politiska dyna­ miken mellan medlemsstaterna. Det kan vidare antas att dessa skulle vara högre för en mindre medlemsstat än för en större. Detta då det sannolikt finns en större kompromissvilja i syfte att tillfredsställa de större medlemsstaternas önskemål. Statsvetenskapliga analytiker har vidare pekat på att ett deltagande i GUSP leder till en utrikespolitisk de facto integration av medlemsstaternas utrikespoli­ tiska förhållningssätt. En sådan utveckling kan ses som en naturlig konsekvens av att nationella utrikespolitiska beslutsfattare successivt vänjer sig vid alltmer inarbetade rutiner och att det därigenom skapas informella normer för samarbe­ te. En sådan utveckling av transbyråkratiska allianser inom ramen för en inter­ nationell integrationsprocess har bland annat beskrivits av statsvetarna Keohane och Nye.67 Med avseende på samarbetet inom EPS konstaterade statsvetaren Wolfgang Wessels redan 1982 att: The habitual practice and the self-obligation (coordination reflex) which is predomi­ nantly seen as a matter of fact, leads to a de facto binding quality whereby the mecha­ nism of sanctions does not rest upon any legal basis, but on group expectations ofmu- 66 Jämför Wienkonventionen, artikel 26: Every treaty in force is binding upon the parties to it and must be performed in good faith. 67 Det banbrytande arbetet på detta område är Keohane, Robert, O; Nye, Joseph, S: "Transgovern- mental Relations and International Organizations”, World Politics 1974, ss. 39-62. 408 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... tuality. In the interdiplomatic structure there is a clear mobilization effect which al­ lows diplomats to cultivate a system of European cooperation on several levels. Thus an important group of actors, as well as maintaining national loyalties, orients itself towards the development of common European positions.... the principle of consen­ sus does not mean that an automatic inflexibility of national positions but leads to dy­ namic processes od adaptation as a result of consistent interest in EPC activities.68 Denna iakttagelse är sannolikt än mer aktuell idag då de formella fördragsför- pliktelserna stärkts.69 Av redogörelsen ovan följer att ett deltagande i GUSP till stora delar utesluter en självständig aktiv fredstida neutralitetspo/zhk av det slag som under det kalla kriget utvecklades i Sverige, Schweiz och Österrike. En sådan utrikespolitisk hållning kräver ett relativt stort nationellt manövreringsutrymme. Detta manöv- reringsutrymme begränsas naturligtvis genom deltagande i ett förpliktigande re­ gionalt utrikespolitiskt samarbete: De deltagande staternas utrikespolitiska fo- kusering måste med nödvändighet främst inriktas mot den inomorganisatoriska formuleringen av gemensamma ståndpunkter och beslut om gemensamma åt­ gärder gentemot utanförstående stater. Ur utanförstående staters perspektiv kan detta uppenbart leda till att trovär­ digheten för en medlemsstats permanenta neutralitet riskerar att devalveras. Vi­ dare kan det tänkas att den politiska lojaliteten inom beslutsprocessen för GUSP kan leda till situationer där de politiska kostnaderna för att blockera ett beslut är så höga att en permanent neutral medlemsstat ser sig politiskt tvungen att biträda ett beslut, vars verkställighet kan strida mot en neutral stats speciella neutrali- tetsrättsliga förpliktelser. Ett tänkt exempel är ett fall då Ministerrådet fattar be­ slut om en neutralitetsvidrig gemensam åtgärd gentemot en utanförstående krig­ förande stat på grundval av Unionsfördragets artikel J.3. 6. Speciellt om utvecklingen av en gemensam försvars­ politik och ett gemensamt försvar Som nämnts ovan innefattar Unionsfördraget en uttalad målsättning att söka vid­ ga det materiella verksamhetsområdet för GUSP genom att på sikt etablera en 68 Wessels, Wolfgang: ”European Political Cooperation - a new approach to European foreign po­ licy” Publicerad i Allen, David; Rummel, Reinhardt; Wessels, Wolfgang, red: ”European Political Cooperation - towards a foreign policy for Western Europe”, Butterworth, London 1982, ss. 1—21, s. 15. Se även de la Serre, Françoise: ”The Scope of National Adaptation to EPC”, i Pijpers, Alfred; Regelsberger, Elfriede; Wessels, Wolfgang red: ”European Political Cooperation in the 1980's”, Martinus Nijhoff, Dordrecht 1988, ss. 194-210. Dehousse, Renaud; Weiler, Joseph, H.H: ”EPC and the Single Act: from Soft Law to Hard Law” i Holland, Martin: ”The Future of European Po­ litical Cooperation, Essays on Theory and Practice”, Macmillan, London 1991, ss. 121-142.1 den­ na artikel argumenterar författarna för att den centrala förutsättningen för utvecklingen av en ge­ mensam utrikespolitisk identitet är just tillkomsten av sociala relationer mellan beslutsfattare sna­ rare än traktatsbestämmelser. De utrikespolitiska beslutsfattarna i medlemsstaterna har därmed kommit att utgöra en sådan integrativ byråkratisk elit vars uppkomst förutspåddes av Ernst B. Haas redan 1964. Jämför ovan under Inledning, 5.3. 69 Jämför Skytte, Christoffersen, Poul: ”Konferencen vedrorende Traktaten om den Europæiske Union”, s. 223. Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 409 gemensam försvarspolitik, vilken med tiden skall kunna leda till ett gemensamt försvar. I konkreta termer är tanken att förverkligandet av en gemensam försvarsdi- mension skall ske genom att den Västeuropeiska unionen, VEU, successivt in­ tegreras med EU under en längre tidsperiod. VEU skall således ses som en del av den Europeiska Unionens utveckling.70 Därmed skulle EU också knytas när­ mare till NATO. Denna avsedda utveckling har bekräftats av VEU:s medlems­ stater i en förklaring fogad till Unionsfördraget: 1. VEU:s medlemsstater är eniga över behovet av att utveckla en reell europeisk säkerhets- och försvarsidentitet och ett ökat europeiskt ansvar vad gäller försvarsfrå­ gor. Denna identitet skall byggas upp genom en gradvis process omfattande flera fa­ ser. VEU skall utgöra en integrerad del av processen mot utveckling av Europeiska unionen och skall stärka sitt bidrag till solidaritet inom Atlantalliansen. VEU:s med­ lemsstater är eniga om att stärka VEU:s roll i det långfristiga perspektivet av en ge­ mensam försvarspolitik inom Europeiska unionen som kan komma att leda till ett ge­ mensamt försvar som är förenligt med försvaret inom ramen för Atlantalliansen. 2. VEU skall utvecklas som Europeiska unionens försvarskomponent och som det medel som skall stärka Atlantalliansens europeiska pelare. I detta syfte skall VEU utforma en gemensam europeisk försvarspolitik och skapa förutsättningar för dess konkreta genomförande genom att ytterligare utveckla dess egen operativa roll.71 Ur detta arbetes perspektiv är den centrala frågan om det föreligger en förplik­ telse för medlemsstaterna att aktivt deltaga i utvecklingen av en gemensam för- svarsdimension. Inledningsvis skall noteras att fördragets skrivning inte innehåller några tids­ angivelser av precis karaktär. Tvärtom, innehåller fördragstexten en uttrycklig, och till synes medveten, tidsmässig obestämdhet: Den gemensamma försvarspo­ litiken skall etableras ”på sikt”. Denna skulle i sin tur ”med tiden” kunna leda till ett gemensamt försvar.72 Denna tidsmässiga otydlighet pekar mot att målsätt­ ningen att utveckla en gemensam försvarsidentitet har en politisk programatisk karaktär och att varje medlemsstat självständigt har att avgöra när den anser att tiden är mogen för den angivna utvecklingen. Detta synsätt förstärks också av att fördraget saknar definitioner av den konkreta innebörden av begreppen ”gemen­ sam försvarspolitik” respektive ”gemensamt försvar”. Vidare innehåller Unionsfördraget en relativt generellt formulerad undan­ tagsbestämmelse vilken, förutom förpliktelser till följd av medlemskap i NATO, även avses att rymma såväl den irländska militära alliansfriheten som andra na­ tionella särarrangemang: Unionens politik enligt [artikel J.4] skall inte påverka den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik; den skall respektera vissa 70 Unionsfördraget, artikel J.4(2). 71 Unionsfördraget, förklaring 30: ”1 - Förklaring avgiven av Belgien, Tyskland, Spanien, Frankri­ ke, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Storbritannien, som är medlemmar av både Västeuropeiska unionen och Europeiska unionen om Västeuropeiska unionens roll och dess förbin­ delser med Europeiska unionen och Atlantalliansen” 72 Unionsfördraget, artikel J.4(T). 410 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... medlemsstaters skyldigheter enligt Nordatlantiska fördraget och vara förenlig med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som har uppprättats inom den ramen.73 Från officiell irländsk sida har detta stadgande ansetts utgöra en garanti för en fortsatt militär alliansfrihet.74 Det skall här understrykas att undantaget utgör en del av fördragstexten och kan därmed inte förändras, om det ej föreligger enhäl­ lighet bland medlemsstaterna. Dessa iakttagelser pekar mot att det inte kan anses föreligga någon skyldighet för Unionens medlemsstater att aktivt medverka i utvecklingen av en gemensam försvarsidentitet. En viss tveksamhet uppkommer emellertid mot bakgrund av det beslut rörande Danmarks frihet att stå utanför en framtida gemensam för­ svarspolitik och ett gemensamt försvar som det Europeiska rådet fattade vid dess möte i Edinburgh i december 1992: The Heads of State and Government note...that nothing in the Treaty on European Union commits Denmark to become a member of the WEU. Accordingly, Denmark does not participate in the elaboration and the implementation of decisions and ac­ tions of the Union which have defence implications, but will not prevent the develop­ ment of closer cooperation between Member States in this area.75 Innebörden av detta beslut är emellertid tvetydig: Då det, redan enligt fördrags­ texten, krävs enhällighet mellan medlemsstaterna för beslut om en gemensam försvarspolitik eller ett gemensamt försvar kan det tyckas som att beslutet endast innebär ett förtydligande av Unionsfördragets regler. Trots detta påpekade dock det Europeiska rådet att detta utgör en särlösning, utformad för speciella danska behov och ej är tillämpbar för andra medlemsstater.76 Implicit kan detta tolkas som att Unionsfördragets skrivning, enligt det Europeiska rådet, innebär en för­ pliktelse om att aktivt medverka i utvecklingen av en gemensam försvarsdimen- sion. Mot bakgrund av den tidsmässiga obestämdheten och avsaknaden av vet­ skap om det konkreta innehållet i en ”gemensam försvarspolitik” respektive ”ge­ mensamt försvar” ter sig emellertid en sådan tolkning orimlig. I detta sammanhang skall även nämnas den gemensamma förklaring rörande gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som avgavs av de inträdande staterna Finland, Sverige samt Österrike och den Europeiska Unionen och fogades till anslutningfördraget : 73 Unionsfördraget, artikel J.4(4). Fetstil tillagd. 74 Se ’Trish Times”, 16 juni 1992, s. 6 där den irändske premiärministern uttalade: Not does the Maastricht Treaty not threaten Ireland's policy of avoiding military alliances: It specifially re­ cognises it.... [The] statemnt [in article J.4(4)] was put there by Ireland-and it will help more than us. Austria, Finland, Sweden and Switzerland have all applied to join the Union under the new tre­ aty. All of then have a tradition of neutrality. Detta bekräftades av Brendan Halligan, chef för In­ stitute of European Affairs i Dublin, som i ett anförande vid ett seminarium, anordnat av EU-96 kommittén i Stockholm 960222, uppgav att denna skrivning i Unionsfördraget författats av det ir­ ländska utrikesdepartementet i syfte att skapa en garanti för fortsatt militär alliansfrihet. 75 ”European Council in Edinburgh 11-12 December 1992, Conclusions of the Presidency”, part B, ”Denmark and the Treaty on European Union”, Annex 1, Bull EC 12/92, ss. 25-26. 76 ”European Council in Edinburgh 11-12 December 1992, Conclusions of the Presidency”, part B, ”Denmark and the Treaty on European Union”, Annex 1, Bull EC 12/92, s. 25. Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 411 1 . Unionen konstaterar att Österrike, Finland...och Sverige bekräftat att de fullt ut godtar de rättigheter och skyldigheter som är förknippade med unionen och dess in­ stitutionella regelverk (”acquis communitaire”) så som detta skall tillämpas av de nu­ varande medlemsstaterna. Det gäller framför allt innehållet i fördragen - inklusive Fördraget om Europeiska unionen - och fördragens principer och politiska mål. Av denna skrivning framgår att de nyanslutna staterna inträder som medlemmar i Unionen med samma rättigheter och skyldigheter som tidigare medlemsstater. Med avseende på utvecklingen av en gemensam försvarsidentitet har således inte de inträdande staterna påtagit sig några förpliktelser utöver dem som åligger övriga medlemsstater. Utöver detta inledande konstaterande från Unionens sida fortsätter förkla­ ringen med en gemensam deklaration rörande de inträdande staternas lojala age­ rande inom ramen för GUSP: Unionen samt...Österrike, Finland och Sverige är överens om att - anslutningen skall stärka sammanhållningen inom unionen och unionens förmåga att agera effektivt i utrikes- och säkerhetspolitiken. - de nya medlemsstaterna från dagen för anslutningen kommer att vara beredda och ha möjlighet att fullt ut och aktivt delta i den gemensamma utrikes- och säkerhets­ politiken så som den definieras i Fördraget om Europeiska unionen. - de nya medlemsstaterna vid anslutningen fullständigt och förbehållslöst skall anamma alla de mål som fördraget har, de bestämmelser som finns i dess av­ delning V samt de relevanta förklaringar som är fogade till det.77 Den konkreta innebörden av denna förklaring är givetvis öppen för mer eller mindre långtgående tolkningar. 1 en situation då det råder politisk oenighet mel­ lan medlemsstaterna rörande den framtida utvecklingen av en gemensam för­ svarspolitik och ett gemensamt försvar kan förklaringen komma att utgöra grund för en politisk argumentation för att de berörda staterna lojalt skall deltaga i ett fördjupat samarbete. Denna förpliktelse är emellertid inte mer långtgående än för övriga medlemsstater. Eventuella meningsskiljaktigheter rörande den konkreta innebörden av de förpliktelser som skall anses följa av Unionsfördragets titel V och dess målsätt­ ningar om en gemensam försvarsidentitet kommer med tiden att tvingas fram på det politiska förhandlingsbordet. Det skall emellertid noteras att, även om rätts­ liga argument kan komma till användning, är detta en mellanstatlig förhand­ lingsprocess där en definition av en, för samtliga medlemsstater, acceptabel lös­ ning utgör en förutsättning för förhandlingarnas slutförande. Mot denna bakgrund skall, enligt mitt förmenande, Unionsfördragets stad­ gande om utvecklingen av en gemensam försvarspolitik och ett gemensamt för­ svar tillmätas en programatisk karaktär som anvisar riktningen mot en tänkt suc­ cessiv integrationsprocess på det militära området. Ett förverkligande kan dock endast ske genom enhälliga överenskommelser mellan medlemsstaterna. En medlemsstat kan därmed inte mot sin vilja inlemmas i ett förpliktigande samar- 77 ”Gemensam förklaring om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik”, SÖ 1995:17. (Fetstil till- lagd) 412 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... bete på försvarsområdet. Givet nuvarande integrationsnivå, står Unionsfördra- gets stadgande på detta område således inte i strid med en medlemsstats perma­ nenta neutralitet. 7. Vad kan en gemensam försvarspolitik och ett gemensamt försvar tänkas innebära? Som antytts ovan saknar begreppen ”gemensam försvarspolitik” och ”gemen­ samt forsvar” autonoma definitioner ur ett unionsperspektiv och är föremål för olika tolkningar. Rörande en framtida gemensamt utformad försvarspolitik kan därför inte ett klart svar avges huruvida deltagande i sådan kan vara förenligt eller oförenligt med permanent neutralitet. Svaret är givetvis beroende på det konkreta innehål­ let av en sådan politik. I det fall en gemensam försvarspolitik endast omfattar en icke-förpliktigande förvarspolitisk samordning för att förbereda fredsbevarande insatser om vilka beslut tillkommit inom ramen för FN eller OS SE står detta ej i strid med permanent neutralitet. Konkret skulle detta kunna innebära att beslut rörande verkställigheten av de så kallade Petersbergsuppgifterna införlivades i GUSP. Om ett sådant samarbete fördjupas till att även omfatta skyldigheter rö­ rande allmän försvarspolitisk planering, underrättelsetjänst etc. kan emellertid bedömningen bli en annan. I ett sådant fall ökar risken för att det i en krigssitu­ ation skulle kunna uppstå rättsliga konflikter mellan dessa skyldigheter och de förpliktelser som följer av neutralitetsrätten. Därmed följer också att deltagande i ett sådant försvarspolitiskt samarbete sannolikt ej kan förenas med permanent neutralitet. Även i det fall några sådana rättsliga konflikter ej uppstår är det dock sannolikt så att ju mer ambitiös den gemensamma försvarspolitiken är, desto större är risken för att den politiska trovärdigheten för en deltagande stats per­ manenta neutralitet ifrågasätts av utanförstående stater. Om den gemensamma försvarspolitiken fördjupats så långt att den innefattar ömsesidiga försvarsförpliktelser är en deltagande stats permanenta neutralitet rättsligt utesluten. Det kan sägas att det är vid denna punkt som gränslinjen mot ett gemensamt försvar går. Ett gemensamt försvar, i begreppets gängse mening, innebär en nära militär integration och ömsesidiga försvarsåtaganden. Givet förutsättningarna för Uni­ onens utveckling skulle detta kunna genomföras genom att Brysselpaktens alli­ ansförpliktelser integrerades i Unionsfördraget. Ett medlemskap i EU skulle där­ med också innefatta ömsesidiga förpliktelser rörande det militära försvaret av Unionens territorium. I begreppet gemensamt försvar kan även tänkas ingå del­ tagande i multinationella förband som Eurocorps. Ett deltagande i ett sådant ar­ rangemang skulle givetvis helt och fullt utesluta möjligheten för en enskild med­ lemsstat att upprätthålla permanent neutralitet. I debatten återfinns emellertid en mångfald tolkningar av vad begreppen ge­ mensam försvarspolitik, respektive gemensamt försvar, kan komma att innebära konkret. Det kanske mest ambitiösa försöket att etablera stipulativa autonoma definitioner av dessa begrepp återfinns i en studie som genomförts av VEU:s in- Permanent neutralitet och deltagande i GUSP 413 stitut för säkerhetsstudier publicerad 1994. Med en ”gemensam försvarspolitik” avses i denna studie ”.. .a common policy with respect to the armed forces of the member states of the European Union”. En sådan politik skall enligt studien innefatta såväl ömsesidiga åtaganden för försvaret av medlemsstaternas territo- rier som ett gemensamt genomförande av Petersbergsuppgifterna. Rörande be­ greppet ”gemensamt försvar” fastslås därefter att ett sådant innebär en ännu dju­ pare integration, vilket kan komma att innefatta uppbyggnaden av gemensamma militära resurser och ett institutionellt närmande mellan VEU/EU och NATO.78 Av en bedömning utifrån denna tolkning av begreppens innebörd följer att per­ manent neutralitet inte heller skulle kunna förenas med en gemensam försvars­ politik. Slutligen skall noteras det utkast till förändringar av Unionsfördragets text, som undertecknades av medlemsstaterna i Amsterdam 17 juni 1997, präglas av flexibilitet och tycks bygga på tanken om utvecklingen av en variabel geometri inom detta område. Enligt denna föreslagna nya fördragstext kvarstår den lång­ siktiga opreciserade målsättningen om en gemensam försvarspolitik ”som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar”. Vidare skall Unionen främja närmare in­ stitutionella förbindelser med VEU ”med tanke på möjligheten av integrering av VEU i unionen”. En sådan utveckling kan dock endast komma till stånd genom ett enhälligt beslut av Unionens medlemsstatet som ratificeras i enlighet med de­ ras respektive nationella konstitutionella regler. Vidare skall det observeras att det allmänna undantag med hänvisning till den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik som idag återfinns i Unionsför­ dragets artikel J.4(4) avses att bebehållas. I konkreta termer är den mest centrala förändringen som föreslås genom Amsterdamtexten att beslut rörande de så kal­ lade Petersbergsuppgifterna skall kunna tillkomma inom EU:s ram för att däref­ ter verkställas av VEU samfällt med de observatörsanslutna stater som önskar deltaga.79 Även om positionerna således flyttas fram något genom Amsterdam­ texten tycks en total integration mellan EU och VEU, åtminstone i ett överblick- bart tidsperspektiv, ej vara ett förusett scenario. Det kan i detta sammanhang även noteras att de mest ambitiösa av de alternativa utvecklingsplaner för ett närmande mellan EU och VEU som presenterades av VEU inför regeringskon­ ferensen innefattade möjligheter för medlemsstater att ”stiga åt sidan”, dels i frå­ ga om verkställighet av Petersbergsuppgifter, dels ifråga om anslutning till ett unionsomfattande kollektivt försvar.80 Konkret skulle detta innebära att de med­ lemsstater inom Unionen som önskar deltaga i en utvecklad gemensam försvars- identitet kommer att uveckla en sådan medan övriga medlemsstater deltager i ut­ formningen av GUSP på en lägre integrationsnivå. En sådan utveckling kan eventuellt tänkas befästa existensen av ett block av alliansfria medlemsstater 78 Western European Union, Institute for Security Studies, Newsletter, 12/1994. 79 Unionsfördraget, artikel J.7 (f.d. J.4) i den lydelse som framgår av utkastet till Amsterdamför- draget. 80 ”WEU Contribution to the European Union Intergovernmental Conference of 1996”. WEU Council of Ministers, Madrid 14 november 1995. 414 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... inom EU vilka kan tänkas ges speciella funktioner inom ramen for en framtida europeisk säkerhetsstruktur. 8. En eventuell framtida diplomatisk gemenskap och en neutral medlemsstats skyddsmaktsuppgifter I Unionsfördragets artikel J.6 föreskrivs att ett intensifierat samarbete mellan medlemsstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter i främmande länder skall utvecklas. Detta stadgande skall ses i samband med Romfördragets artikel 8c, enligt vilken varje unionsmedborgare som befinner sig inom utanförstående staters territorium har rätt till skydd av varje medlemsstats utlandsbeskickningar på samma villkor som den aktuella statens egna medborgare. Även om det ej ut­ tryckligen framgår av fördragstexten, kan ett sådant samarbete leda till etable- ringen av gemensamma beskickningar. Vissa sådana är redan planerade.81 I det fall en sådan representationsgemenskap etablerats i en krigförande stat kan detta otvivelaktigt leda till politiska komplikationer för en neutral medlemsstat att självständigt verka som skyddsmakt i enlighet med Genèvekonventionernas regler. Denna problematik blir givetvis som tydligast i det fall en eller flera an­ dra medlemsstater har intagit en icke-neutral position och söker stödja en av de krigförande till den andres förfång. Vd Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter Som redan nämnts grundas gemenskapssamarbetet på tre skilda organisatoriska strukturer: EKSG, EURATOM samt EG. Dessa har grundläggande skiljaktiga karaktäristika på så sätt att samarbetet och integrationen inom EKSG och EU­ RATOM omfattar funktionellt sett snäva områden, medan EG-samarbetet inne­ bär ett deltagande i en vittomfattande ekonomisk/politisk integrationsprocess. Dessa grundläggande skillnader rörande materiellt omfång återspeglas även i de tre fördragens karaktär. EKSG-fördraget och Euratomfördraget har båda karak­ tären av relativt detaljerade regleringar för funktionellt väl avgränsande områ­ den, medan Romfördraget har karaktären av ett ramfördrag som anger målsätt­ ningar och etablerar kompetenser för de gemensamma institutionerna att fatta följdbeslut för att förverkliga dessa. Romfördraget förutsätter således att beslut om sekundära gemenskapsrättsliga regler fattas i en större omfattning. Det existerar en uppenbar risk för regel- och kompetenskollisioner mellan å ena sidan Romfördragets regelverk och å andra sidan fördragen för upprättande av EKSG respektive EURATOM. Denna problematik behandlas i Romfördra­ gets artikel 232 i vilken det stadgas att bestämmelserna i Romfördraget inte 81 Se Eaton, M.R: ”Common Foreign and Security Policy” i O'Keeffe, David; Twomey, Patrick, M. red: ”Legal Issues of the Maastricht Treaty”, Chancery Law Publishing, London 1994, ss. 215-225, s. 218. Någon konkret utveckling i denna riktning tycks emellertid ej ha ägt rum. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 415 medför några ändringar i det tidigare ingångna EKSG-fördraget. Romfördraget skall vidare ej inverka på bestämmelserna i EURATOM-fördraget. Artikel 232 kan således ses som ett uttryck för kollisionsnormen lex specialis derogat lex ge­ neralis. Samtidigt ses emellertid de tre Gemenskaperna som en funktionell enhet och de tre regelverken utgör alla delar av ett och samma rättssystem.82 Detta samspel mellan de tre fördragen visar sig bland annat i att EG-domstolen låter sig inspireras av ett fördrag vid tolkningen av ett annat83 och att domstolen för­ utsätter att samma regler är tillämpliga för de olika Gemenskaperna om det inte föreligger indikationer om att fördragens författare avsett motsatsen.84 I. Något om gemenskapsrättens speciella karaktärsdrag Under sin mer än 40-åriga verksamhet har EG-domstolens tolkning av gemen­ skapsrätten inneburit att denna successivt fjärmats från sitt folkrättsliga ur­ sprung.85 Denna process skall sannolikt främst ses som ett uttryck för en medve­ ten strävan från EG-domstolens sida att ge de konstituerande gemenskapsfördra- gen en konstitutionell karaktär i syfte att därigenom främja integrationsproces­ sen: I en ofta omnämnd artikel från 1989 redogjorde domaren vid EG-domstolen Federico Mancini för de grundläggande skillnaderna mellan en federal konstitu­ tion och Gemenskapernas konstituerande fördrag för att därefter fortsätta: The main endeavour of the Court of Justice has precisely been to remove or reduce the differences just mentioned. In other words, the Court has sought to ”constitutio­ nalize” the Treaty, to fashion a constitutional framework for a quasi-federal structure in Europe.86 På ett övergripande konkret plan har EG-domstolen konsekvent understrukit ge­ menskapsrättens självständiga ställning i förhållande till såväl medlemsstaternas rättsordningar som till folkrätten. Detta samtidigt som gemenskapsrätten på ett alltmer djupgående sätt ansetts vara funktionellt integrerad i medlemstaternas rättsordningar. Mer exakt har de principer rörande förhållandet mellan gemenskapsrätten och medlemsstaternas nationella rättsordningar som grundlädes under 1960-ta- let successivt kommit att utvecklas och förfinas i senare avgöranden. 82 Jämför mål 27 samt 39/59 Campolongo v High Authority of the ECSC [1960] ECR 391, s. 405. 83 Se som exempel EG-domstolens resonemang i mål 13/60 ‘Geitling ’ and others v High Authority of the ECSC [1962] ECR 83, s. 102. 84 Jämför Hartley, T.C: ”The Foundations of European Community Law”, Clarendon Press, Oxford 1994, ss. 101-102. 85 Det kan noteras att i mål 26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1 beskrev EG-domstolen gemenskapsrätten som a new legal order of international law. Denna referens till internationell rätt återfinns emellertid inte två år senare i mål 6/64 Costa v ENEL [ 1964] ECR 585, där EG-domstolen uttalade att Romfördraget skapade its own legal system, vilket utgör en integrerad del av medlemsstaternas nationella rättsordningar. Inte heller i något se­ nare avgörande återfinns en referens till internationell rätt. 86 Mancini, G. Federico: ”The Making of a Constitution for Europe” i Keohane, Robert, O; Hoff­ mann, Stanley ed: ”The New European Community”, Westview Press Boulder, San Francisco, Ox­ ford 1991, ss. 177-194, s. 178. En tidigare version återfinns publicerad i CMLRev 1989, ss. 595-614. 416 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Denna successiva utveckling kan i allmänna termer liknas vid en vågrörelse, där EG-domstolen sökt balansera ambitionen att driva integrationsprocessen framåt mot vad som bedömts vara möjligt och acceptabelt ur ett sociopolitiskt perspektiv vid en given tidpunkt.87 Speciellt tre perioder av intensifierad dom- stolsaktivitet kan iakttagas. Den första av dessa är det tidiga 1960-talets grund­ läggande avgöranden som redogjorts för ovan under 111.9.2. En andra våg av pri- cipiellt viktiga avgöranden tillkom under den politiska stilleståndsperioden i slu­ tet av 1970-talet och 1980-talets första år. Den judiciellt drivna integrationen un­ der denna period kan främst sägas ha utgjort ett substitut for uteblivna politiska beslut.88 Den tredje och senaste perioden av intensifierad domstolsaktivitet inom detta område inträffade efter Enhetsaktens ikraftträdande och några år in under 1990-talet. Under senare år tycks emellertid domstolen främst ha sökt konsoli­ dera redan uppnådda positioner och intagit en något mer försiktig hållning ifråga om att genom tolkning av gemenskapsrätten ytterligare stärka Gemenskapernas position visavi medlemsstaterna.89 Resultatet av denna process kom att sammanfattas, och bekräftas, av EG- domstolen i dess yttrande över det första förslaget till EES-avtalet där Romför­ draget gavs följande beskrivning: ...the EEC Treaty, albeit concluded in the form of an international agreement, none the less constitutes the constitutional charter of a Community based on the rule of law. As the Court of Justice has consistently held, the Community treaties established a new legal order for the benefit of which the States have limited their sovereign rights, in even wider fields, and the subjects of which comprise not only Member States but also their nationals (see in particular, the judgement in Case 26/62 van 87 Jämför beskrivningen i Weiler, Joseph, H.H.: ”The Transformation of Europe”, YLJ 1991, ss. 2403-2483. Ett uttryckligt exempel på hur EG-domstolen i sin verksamhet baserat tolkningen av specifika gemenskapsrättsliga regler på den rådande socio-politiska situationen inom Gemenskape­ rna återfinns i mål 283/81 Sri CILFITand Lanificio di Gavardo SpA v Ministero della Sanità [1982] ECR 3415, grund 20: ...every provision of Community Law must be placed in its context and inter­ preted in the light of the provisions of Community Law as a whole, regard being had to the objeci- ves thereof and to its state of evolution at the date on which the provision in question is to be app­ lied. (Fetstil tillagd.) 88 För en närmare analys av detta förhållande se Lenaerts, Koen: ”Some Thoughts About the Inte­ raction Between Judges and Politicians in the European Community”, YEL 1992, ss. 1-34, ss. 10-24. 89 En förklaring till denna mer återhållsamma hållning från EG-domstolens sida kan vara att denna knappast är okänslig för det allmänna politiska klimatet i medlemsstaterna: Efter de tecken på en sviktande politisk legitimitet för integrationsprocessens utveckling, vilket bland annat demonstre­ rats i den franska och de danska folkomröstningarna angående ratifikation av Unionsfördraget, har EG-domstolen sökt konsolidera redan uppnådda positioner: Att ytterligare förstärka de gemensam­ ma institutionernas kompetenser på medlemsstaternas bekostnad skulle riskera att leda till ökad spänningar mellan de gemensamma institutionerna och medlemsstaterna och därmed äventyra in­ tegrationsprocessen i ett längre tidsperspektiv. Enligt min mening framstår detta förhållande som tydligast vid en sammanläsning av Generaladvokatens yttrande och EG-domstolens slutliga ställ­ ningstagande i mål C-91/92 Paola FacciniDori vRecreb Sr! [1994] ECR 1-3325. Denna utveckling förutspåddes och förespråkades av domaren vid EG-domstolen, Thijmen Koopmans, redan 1986 i ”The Role of Law in the Next Stage of European Integration”, ICLQ 1986, ss. 925-931. Jämför även Bengoetxea, Joxerramon: ”The Legal Reasoning of the European Court of Justice”, Clarendon Press, Oxford 1993, ss.99-101 samt specifikt angående ”brytpunkten” 1993: Reich, Norbert:”The ‘November Revolution’ of the ECJ: Keck, Meng and Audi Revisited”, CMLRev 1994, ss. 459-492. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 417 Gend en Loos [1963] ECR 1). The essential characteristics of the Community legal order which has thus been established are in particular its primacy over the law of the Member States and the direct effect of a whole series of provisions which are appli­ cable to their nationals and to the Member States themselves.90 Nedan följer en kortare redogörelse för de av EG-domstolen formulerade prin­ ciperna rörande gemenskapsrättens direkta effekt, dess företräde framför kon­ kurrerande nationell rätt samt medlemsstaternas skadeståndsansvar för brott mot gemenskapsrätten. Denna redogörelse är av en traditionellt rättsdogmatisk ka­ raktär och kan sägas utgöra ett uttryck för en relativt oreflekterad inomorganisa- torisk syn på gemenskapsrätten. Jag har därefter sökt att visa hur dessa principer tillsammans etablerar ett ef­ fektivt, och ur ett integrationsperspektiv avgörande, instrument för kontroll av medlemsstaternas fördragsefterlevnad vars verkställighet nationella domstolar främst ansvarar för. I nära anknytning till principen om gemenskapsrättens företräde framför na­ tionell rätt, vilken är adresserad till rättstillämpande myndigheter, har EG-dom- stolen utvecklat principen om gemenskapsrättens spärrverkan vars främsta adressater är nationella lagstiftande institutioner. Även utvecklingen av denna princip utgör ett viktigt led i EG-domstplens konstitutionalisering av gemen­ skapsrätten och uppmärksammas därför särskilt. Avslutningsvis har jag lämnat det inomorganisatoriska perspektivet och sökt redogöra för i vilken utsträckning de av EG-domstolen formulerade principerna om gemenskapsrättens konstitutionella karaktär har kommit att vinna acceptans inom medlemsstaterna. I. I Gemenskapsrättens direkta effekt Med direkt effekt avses här att en gemenskapsrättslig regel kan åberopas direkt vid nationella domstolar i medlemsstaterna oberoende av om det existerar natio­ nell lagstiftning som motsvarar den gemenskapsrättsliga regeln. Termen bör skiljas från begreppet ”direkt tillämplighet” som syftar på en regels existens i en rättsordning. En regels direkta tillämplighet utgör således en förutsättning för dess direkta effekt.91 90 EG-domstolens yttrande 1/91 Draft Agreement relating to the creation of the European Econo­ mic Area, [1991] ECR 1-6079, (Fetstil tillagd.) Formuleringen of which the States have limited their sovereign rights, in even wider fields i detta yttrande bör jämföras med motsvarande formulering 28 är tidigare i avgörandet i målet 26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Bela- stingen, [1963] ECR 1); ofw hich the Member States have limited their sovereign rights, albeit wit­ hin limitedf ields. Observera även att referensen till international law bortfallit i yttrande 1/91. Be­ skrivningen av Romfördraget som en ”konstitutionell stadga” användes av EG-domstolen for första gången 1986 i dess avgörande i mål 294/83 Partie écologiste ‘Les Verts ' v European Parliament [1986] ECR 1339, grand 23. 91 För en analys av dessa två begrepp se Winter, J.A: ”Direct Applicability and Direct Effect, two Distinct and Different Concepts in Community Law”, CMLRev 1972, ss. 425—438. Det skall emel­ lertid observeras att det många gånger inte görs någon åtskillnad mellan begreppen. Se som exem­ pel Gulman, Claus; Hagel-Sorensen, Karsten: ”EF-ret”, Jurist- og Okonomforbundets Forlag, Ko- benhavn 1993, s. 155, där det framhålls att distinktionen inte har något praktiskt värde. 418 Permanent neutralitet och deltagande I den regionala europeiska... Frågan om en gemenskapsrättslig regel har direkt effekt avgörs genom tolk­ ning av den aktuella regeln. Då EG-domstolen har givits exklusiv kompetens att tolka gemenskapsrätten92 ankommer det således på denna att avgöra vilka regler som skall tillerkännas denna egenskap. Efter avgörandet i målet van Gend en Loos från 1963 rörande direkt effekt för regler i den primära gemenskapsrätten har doktrinen om direkt effekt kommit att förfinas, utvecklas och kompletteras. I generella termer skall en gemenskapsrätt- tslig regel inneha följande egenskaper för att tillerkännas direkt effekt. Den skall uppfylla krav på klarhet och precision såtillvida att regeln ej får vara för allmänt hållen och sakna den precision som krävs för att den skall kunna tillämpas i ett enskilt fall. Att en regel behöver tolkas utgör således inte något hinder för direkt effekt.93 Regeln skall vidare uppfylla krav på ovillkorlighet. Detta innebär att eventuella övergångsperioder skall ha löpt ut94 samt att den ej skall vara beroende av någon förutsedd implementeringsåtgärd. I det fall en re­ gel är förknippad med krav på att den skall implementeras av medlemsstaterna eller av Gemenskapernas institutioner saknar den således förutsättningar för di­ rekt effekt. Detta gäller dock endast så länge det föreligger ett valfrihet att im- plementera. Föreligger det däremot en skyldighet att implementera anses kravet på ovillkorlighet vara uppfyllt vid den tidpunkt denna skyldighet inträder. /. /. / Regler i primärrätt och förordningar Enligt de principer som etablerades av EG-domstolen redan 1963 i målet 26/62 Van Gend en Loos har klara, precisa och ovillkorliga regler i den primära ge­ menskapsrätten direkt effekt för förhållandet mellan den enskilde och offentliga myndigheter (vertikalt perspektiv).95 Redan i detta tolkningsbesked framgick det underförstått att principen om direkt effekt skulle kunna komma ifråga även i ett horisontellt perspektiv, det vill säga i förhållandet mellan privata rättssubjekt.96 Det var dock först 1976 som denna princip uttryckligen fastställdes av EG-dom­ stolen.97 Sammantaget innebär detta att privata rättssubjekt skall kunna göra gäl­ lande rättigheter, såväl som åläggas skyldigheter, vid nationella domstolar i medlemsstaterna på grundval av klara och ovillkorliga regler i gemenskapsför- dragen. Detta även då en sådan regel primärt är adresserad till medlemsstaterna. Över tiden har ett stort antal regler i den primära gemenskapsrätten tillerkänts direkt effekt.98 Det skall härvid observeras att genom att faställa att en primär re­ gel har denna egenskap, har EG-domstolen radikalt kunnat minska behovet av sekundär lagstiftning på flera områden. Det kan i detta sammanhang skönjas en 92 EKSG-fördraget, artikel 87, Romfördraget, artikel 219 samt Euratomfördraget, artikel 193. 93 Jämför mål 41/74 Yvonne Van Duyn v Home Office [1974] ECR 1337, grund 7. 94 Jämför mål IHAJean Reyners v Belgium [1974] ECR 631, spec grund 32. 95 Mål 26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1. 96 Mål26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1, s. 12. 97 Mål 43/75 Defrenne v SABENA, [1976] ECR 455. Spec, grunderna 38 40. 98 Schermers, Henry, G; Waelbroeck, D: ”Judicial Protection in the European Communities”, Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer 1992, ss. 145-147. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 419 subtil balans mellan den judiciella processen i EG-domstolen och den politiska beslutsprocessen i Ministerrådet: I tidsperioder som kännetecknats av politiska låsningar inom Ministerrådet har EG-domstolen kunnat driva integrationspro­ cessen vidare genom att tillerkänna primära gemenskapsregler direkt effekt." Vad det gäller regler i de sekundärrättsliga förordningarna100 tillämpas prin­ ciper som är analoga med dem som etablerats rörande den primära gemenskaps­ rätten. Med utgångspunkt i Romfördragets artikel 189(2), där det uttryckligen stadgas att en förordning till alla delar ”skall vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat”101, har EG-domstolen även fastställt att det till och med fö­ religger en presumtion för att regler i förordningar skall tillmätas direkt effekt.102 1.1.2 Direktiv Fram till början av 1970-talet var det en allmän uppfattning att regler i direktiv, som ju till skillnad från förordningar, enligt de konstituerande fördragen ej utgör direkt tillämplig rätt103, inte kunde tillmätas direkt effekt. EG-domstolen kom emellertid genom en serie avgöranden under 1970-talet att vederlägga denna uppfattning.104 Härvid har det fastställts att de grundläggande villkoren för att en regel i ett direktiv skall ha direkt effekt är desamma som för regler i den primära gemen­ skapsrätten och i förordningar: De skall vara klara, precisa och ovillkorliga. Kra­ vet på ovillkorlighet anses vara uppfyllt i och med att direktivets implement- ringsffist löpt ut. Således kan regler i direktiv ges direkt effekt, efter det att tids­ fristen för medlemsstaternas implementering av direktivets skyldigheter runnit ut och implementering skett bristfälligt. Denna direkta effekt för regler i direktiv är dock begränsad till det vertikala perspektivet; i de fall den enskilde kan grun­ da en rättighet gentemot företrädare för statsmakten på klara och precisa regler i direktivet.105 99 Se som exempel domstolens avgörande i mål 74/76 lannelli & Volpi SpA v Ditta Paolo Meroni [1977] ECR 557 rörande Romfördraget, artikel 30, mål 2/74 Jean Reyners y Belgium [1974] ECR 631 rörande Romfördraget, artikel 52 samt mål 33/74 Johannes Henricus Maria Van Binsbergen v Bestuur van de Bedrijfsvereiniging voor de Metaalnijverheid [1974] ECR 1299 rörande Romför­ draget, artikel 59(1) och 60(3). Jämför även Lenaerts, Koen: ”Some Thoughts About the Interaction Between Judges and Politicians in the European Community”, YEL 1992, ss. 1-34, ss. 10-14 100 Romfördraget, artikel 189(2), Euratomfördraget, artikel 161 (2). Inom ramen for EKSG används benämningen allmänna beslut för rättsakter med motsvarande egenskaper som förordningar inom EG och Euratom. EKSG-fördraget, artikel 14 och 33. 101 Motsvarande bestämmelse återfinns i Euratomfördraget, artikel 161(2). 102 Se som exempel mål 43/71, Politi S.A.S v Ministry for Finance [1971] ECR 1039, grund 9. 103 Romfördraget, artikel 189(3), Euratomfördraget, artikel 161(3). Inom EKSG används benäm­ ningen rekommendationer för rättsakter med motsvarande egenskaper, EKSG-fördraget, artikel 14. 104 För en detaljerad redogörelse och analys av denna utveckling hänvisas till Prêchai, Sascha: ”Di­ rectives in European Community Law”, Clarendon Press, Oxford 1995. 105 Angående direkt effekt av icke-implementerade direktiv i vertikalt perspektiv se: Mål 41/74 Yvonne Van Duynv Home Office [1974] ECR 1337, grunderna 12-15,mål 148/78 Pubblico Minis­ tero v Tullio Ratti [1979] ECR 1629, grunderna 20-24 samt 43 och mål 8/81 Ursula Becker v Fi­ nanzamt Münster-Innenstadt [1982] ECR 53, grunderna 23-25. 420 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Utgångspunkten för EG-domstolens argumentation har varit att direktivet, enligt artikel 189(3)106, är avsett att få effekt för individen genom att medlems­ staterna lever upp till sina fördragsförpliktelser och anpassar de nationella rätts­ ordningarna i enlighet med direktivets villkor inom den utsatta tidsfristen. I det fall medlemsstaterna lever upp till de förpliktelser som följer av direktivet, finns det således inte något behov av direkt effekt för direktivets regler. En medlems­ stat skall dock inte kunna neka enskilda medborgare gemenskapsrätts! igt grun­ dade rättigheter genom sin oförmåga, eller ovilja, att efterleva direktivets krav.107 Denna tankegång har formulerats på ett mycket klart sätt av Cappelletti, Seccombe och Weiler: [The Court's purpose] was to ensure that neither level of government can rely upon its malfeasance - the Member State's failure to comply, the Community authority's failure or even inability to enforce compliance.. .If a Court is forced to condone who­ lesale violation of a norm, that norm can no longer be termed law. And who would deny that directives are intended to have the force of law under the Treaties?108 I anslutning till denna princip har EG-domstolen även förklarat att en nationell domstol ej kan stödja sig på preskriptionsregler enligt nationell rätt för att avvisa en talan, som grundar sig på direkt effektiva regler i ett direktiv. Av detta följer att nationella preskriptionsfrister med avseende på rättigheter som etablerats i ett direktiv kan börja löpa först efter det att direktivet blivit korrekt implementerat.109 Att den direkta effekten för klara och precisa regler i bristfälligt implement- rade direktiv begränsats till det vertikala perspektivet har sin grund i att direktiv är adresserade till medlemsstater. EG-domstolen har därför ansett det strida mot grundläggande rättsprinciper om privata rättssubjekt skulle kunna åläggas för­ pliktelser, vare sig i relation till andra enskilda eller statsmakten, direkt på grundval av regler i ett direktiv.110 Därmed utesluts också direkt effekt i ett ho­ risontellt perspektiv. Ytterligare ett argument för denna begränsning av möjlig- heteten till direkt effekt för regler i direktiv utgår från den kompetensfördelning mellan medlemstaterna och Gemenskapernas institutioner som fastslagits i Romfördragets artikel 18 9111 : Om regler i ett direktiv tillerkändes direkt effekt i ett horisontellt perspektiv skulle detta innebära ett erkännande av en kompetens 106 Motsvarande bestämmelse återfinns i Euratomfördraget, artikel 161(3). 107 I mål 148/78 Pubblico Ministero v Tullio Ratti [1979] ECR 1629, grund 22 uttalade domstolen ...a Member State which has not adopted the implementing measures required by the directive in the prescribed periods may not rely, as against individuals, on its own failure to perform the obli­ gations which the directive entails. Denna tankegång kan sägas utgöra ett uttryck för den grundläg­ gande rättsprincipen om att ingen skall skörda vinning av sin egen orättshandling, jämför Dworkin, Ronald: ”Law's Empire”, Fontana Press, London 1986, ss. 15-20. 108 Cappelletti, Mauro; Seccombe, Monica; Weiler, Joseph, H.H, ed: ”Integration through Law”, Walter de Gruyter, Berlin och New York 1986 volym 1, bok 1, s. 39. 109 Mål C-208/90 Theresa Emmott v Minister for Social Welfare [1991] ECR 1-4269, grunderna 21-23. 110 Mål 152/84 Marshall v South West Hampshire Area Health Authority, [1986] ECR 723, grun­ derna 48^19, mål 14/86 Pretore di Sald v Persons unknown [1987] ECR 2545, grunderna 19-20. Denna princip bekräftades i mål C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Sri [1994] ECR 1-3325, grunderna 20-25. 111 Euratomfördraget, artikel 161. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 421 på gemenskapsnivå att etablera förpliktelser för privata rättssubjekt, trots att det­ ta enligt fördragen endast är möjligt genom förordningar.112 Distinktionen mel­ lan förordningar och direktiv skulle således få en radikalt minskad betydelse och den etablerade kompetensfördelningen mellan Gemenskapernas institutioner och medlemsstaterna därmed rubbas. Av denna separation mellan privata och offentliga subjekt följer emellertid en uppenbar gränsdragningsproblematik och en asymmetri mellan olika rättssub­ jekts förpliktelser beroende på om de klassificerats som privata eller offentliga. Detta förhållande har kommit att utsättas för kritik i doktrinen och även från ett flertal Generaladvokater. I kärnan för kritiken ligger iakttagelsen att denna asymmetri riskerar att leda till konkurrenssnedvridningar och avsteg från den grundläggande principen om icke-diskriminering, vilka är oförenliga med den fria inre marknadens funktion. Utifrån denna argumentationsgrund har därför röster höjts för en förändring av nuvarande domstolspraxis på så sätt att princi­ pen om direkt effekt för regler i bristfälligt implementerade direktiv bör utvidgas till att även omfatta det horisontella perspektivet.113 I viss mån har dock denna problematik redan idag överbryggats genom praxis från EG-domstolen: Begreppet ”offentligt subjekt” har kommit att ges en exten­ siv tolkning i praxis, vilket medfört en utvidgning av den krets av subjekt som kan åläggas skyldigheter direkt på grundval av regler i direktiv.114 Vidare med­ för den av domstolen utvecklade principen om indirekt effekt att även sådana regler i direktiv som ej kan tillerkännas direkt effekt kan få betydelse vid rätts­ tillämpningen i en nationell domstol. Slutligen har EG-domstolen även fastslagit att ytterst kräver gemenskapsrätten att medlemsstaterna gottgör den skada, som orsakats enskilda genom en underlåtenhet att implementera ett direktiv. Dessa av EG-domstolen utvecklade principer behandlas närmare nedan under V<7.1.2 samt Vd.1.3. 1.1.3 Beslut Redan i ett tolkningsbesked från 1970 fastställde EG-domstolen att klara och ovillkorliga regler i gemenskapsrättsliga beslut skall tillerkännas direkt effekt 112 Mål C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Sri [1994] ECR1-3325, grund 24. 113 Se som exempel generaladvokat Lenz argumentation för att klara och ovillkorliga regler i icke- implementerade direktiv skall tillerkännas horisontell direkt effekt de lege ferenda i mâl C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Sri [1994] ECR 1-3325, speciellt p. 49-52. Se även Turnbull, Emma: ”The ECJ Rejects Horizontal Direct Effect of Directives: Judgement in Paola Faccini Dori - A Case Notice”, EBLR 1994, ss. 230-233. 114 I mål 152/84 Marshall v South West Hampshire Area Health Authority, [1986] ECR 723, grund 49 fastslogs att en individ kunde grunda en rättighet gentemot offentliga subjekt direkt på grundval av regler i direktiv oavsett om de senare agerade som myndighet eller arbetsgivare. I mâl C-188/89 A. Foster and others v British Gas PLC. [1990] ECR 1-3313, grund 22 gavs följande extensiva tolk­ ning av begreppet offentligt subjekt: ...a body, whatever its legal form, which has been made re­ sponsible, pursuant to a measure adopted by the State, for providing a public service under the con­ trol of the State and has for that purpose special powers beyond those which resultfrom the normal rules applicable in relations between individuals. 422 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... vid nationella domstolar.115 Det är emellertid endast regler i beslut vilka är adresserade till en medlemsstat, som kan ges direkt effekt.116 Därav följer att ifråga om regler i beslut kan endast en vertikal direkt effekt aktualiseras.117 1.1.4 Internationella avtal Internationella avtal, som Gemenskaperna ingått med utanförstående stater, ut­ gör en del av gemenskapsrätten och regler i sådana avtal kan ges direkt effekt om de bedöms uppfylla krav på klarhet, precision och ovillkorlighet.118 Det skall dock i detta sammanhang observeras att även om ett internationellt avtal inne­ håller bestämmelser som liknar, eller är textuellt identiska med, regler i den in­ terna gemenskapsrätten är det ej självklart att tolkningen av dessa följer varandra åt.119 Enligt EG-domstolen skall regler i internationella avtal tolkas inom ramen för avtalet under hänsynstagande till dess specifika syfte.120 Av detta följer att det kan uppkomma situationer där en regel i ett internationellt avtal ej anses upp­ fylla kraven på direkt effekt även om en textuellt identisk regel i den interna ge­ menskapsrätten anses inneha denna egenskap. 1.2 Gemenskapsrättens indirekta effekt Termen indirekt effekt har aldrig använts av EG-domstolen. Den utgör dock en god beskrivning av den skyldighet som, enligt EG-domstolen, åvilar nationella myndigheter, inklusive dess domstolar, att tolka regler i nationell rätt i överens­ stämmelse med relevant gemenskapsrätt. Denna förpliktelse omfattar regler i alla former av gemenskapsrätt oavsett om dessa kan tillerkännas direkt effekt el- 115 Mål 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traustein, [1970] ECR 825, grunderna 3-5. Att kravet pä ovillkorlighet ej anses vara uppfyllt förrän efter det att en i beslutet fastställd tidsfrist löpt ut fast­ ställdes i mål C-l56/91 Hansa Fleisch Ernst Mundt v Landrat des Kreises Schleswig-Flensburg [1992] ECR 1-5567, grunderna 18-20. 1161 Kapteyn, P.J.G; VerLoren van Themaat, P: ”Introduction to the Law of the European Commu­ nities”, s. 339, not 341, framhålls att beslut riktade till enskilda saknar den normativa karaktär inom medlemsstaternas rättsordningar som är utmärkande för den direkta effekten. 117 Jämför mål 30/75 SpA Until-It v Amministrazione Finanzaria dello Stato [1975] ECR 1419, grunderna 11-18. 118 Se som exempel mål 87/75 Conceria Daniele Bresciani v Amministrazione Italiana delie Fi­ nance [1976] ECR 129, grunderna 16-26 (Yaoundékonventionen), mål 104/81 Hauptzollamt Mainz v C.A. Kupferberg & Cie [1982] ECR 3641, grunderna 9-27 (frihandelsavtal mellan EEG och Portugal), mål 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719, grund 14 (associationsavtal mellan EEG och Turkiet) samt mål C-18/90 Office national de l'emploi v Bahia Kziber [1991] ECR 1-199, grund 15 (samarbetsavtal mellan EEG och Marocko). 119 Ett exempel på hur en regel i ett internationellt avtal tolkats annorlunda än en i det närmaste tex­ tuellt identisk regel i Romfördraget återfinns i mål 270/80 Polydor Limited and RSO Records Inc v Harlequin Record Shops Limited and Simons Records Limited [1982] ECR 329, grunderna 14- 18. 120 Jämför EG-domstolens yttrande 1/91 Draft Agreement relating to the creation of the European Economic Area, [1991]ECR 1-6076, p. 1: The fact that the provisions of the agreement relating to the creation of the European Economic Area and the corresponding Community provisions are identically worded does not mean that they must be interpreted identically. An international treaty is to be interpreted not only on the basis of its wording, but also in the light of its objectives. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 423 1er ej. Den har dock i huvudsak aktualiserats i anslutning till direktiv, vilket skedde för första gången 1984.121 Med avseende på regler i direktiv innebär principen om indirekt effekt att na­ tionella domstolar är generellt förpliktade att, så långt möjligt, tolka tillämplig nationell rätt i ljuset av materiellt relevanta gemenskapsrättsliga direktiv med målsättningen att förverkliga dess syften. Denna förpliktelse om direktivkon­ form tolkning inträder efter implementeringsfristens utgång122 och omfattar all nationell rätt, oavsett om denna tillkommit före eller efter direktivet. Det skall emellertid observeras att en yttre gräns för denna skyldighet etablerats såtillvida att nationell rätt ej kan tolkas contra legem. Av detta följer att regler i ett direktiv som implementerats bristfälligt kan få rättslig betydelse vid en nationell domstol, även då de ej uppfyller kriterierna för direkt effekt. Speciellt skall noteras att detta kan komma att ske i horisontellt perspektiv, det vill säga i rättsförhållanden mellan enskilda. Genom denna tolk- ningsskyldighet kan således regler i bristfälligt implementerade direktiv komma att innebära belastande rättsliga konsekvenser även för enskilda.123 1.3 Medlemsstaternas skyldighet att gottgöra den skada enskilda åsamkats genom dess fördragsbrott Sedan EG-domstolens tolkningsbesked i mål 26/62 Van Gend en Loos har en­ skilda rättssubjekts position visavi medlemsstaterna, och därmed gemenskaps­ rättens effektivitet, successivt stärkts genom att nationella domstolar i ökad om­ fattning ansetts förpliktade att tillhandahålla adekvata rättsmedel så att enskilda skall kunna tillgodogöra sig de rättigheter de givits i gemenskapsrätten.124 Såda- 121 Principen om direktivkonform tolkning av nationell rätt sjösattes av EG-domstolen i mål 14/83 Von Colson v Land Nordrhein- Westfalen [ 1984] ECR 1891, grund 26. Den har därefter bekräftats, utvecklats och preciserats bland annat i mål 152/84 Marshall v South West Hampshire Area Health Authority, [1986] ECR 723, grunderna 48-49, mål C-106/89 Marleasing SA v La Commercial In- ternacional de Alimentacion SA, [1990] ECR 1-4135, grund 8, mål C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Sri [ 1994] ECR 1-3325, grund 26 samt mål C-334/92 Wagner Miret v Fondo Garantia Sa­ larial [1993] ECR 1-6911, grund 20. 122 Det har i doktrinen framförts argument för att en sådan skyldighet om direktivkonform tolkning inträder redan före implementeringsfristens utgång. Se bland annat Sevön, Leif: ”Nordisk lagstift­ ning i integrationsperspektiv”, JT 1994/95, ss. 668-681, s. 671 Wahl, Nils: ”Konkurrensförhållan­ den”, Juristförlaget, Stockholm 1995, s. 44. Enligt min mening kan emellertid någon generell för­ pliktelse for medlemsstaterna om direktivkonform tolkning av nationell rätt inte bli aktuell förrän efter det att implementeringsfristen gått till ända. Jämför Brealey, Mark; Hoskins, Mark: ”Reme­ dies in EC Law”, Longman, London 1994, ss. 48 49. Prêchai, Sascha: ”Directives in European Community Law”, ss. 23,206-207.1 det fall en stat har antagit nationell lagstiftning i syfte att verk­ ställa direktivets förpliktelser före inplementeringsfristens utgång kan det dock, på grundval av Romfördragets artikel 5, anses förligga en skyldighet till direktivkonform tolkning. 123 Se som exempel mål C-l 06/89 Marleasing SA v La Commercial Internacional de Alimentacion SA, [1990] ECR 1-4135. 124 Denna förpliktelse för nationella domstolar kan sägas ha sjösatts genom EG-domstolens utta­ lande i mål 26/62 Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1, s. 13: ...according to the spirit, the general scheme and the wording of the Treaty, article 12 must be interpreted as producing direct effects and creating individual rights which national courts must protect. (Fetstil tillagd.) 424 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... na rättsmedel står enligt EG-domstolen att finna i gemenskapsrätten. Som ett ut­ flöde av denna princip fastställde EG-domstolen för första gången 1991 att en medlemsstat under vissa förutsättningar har att utge ersättning till enskilda som lidit skada till följd av statens brott mot dess gemenskapsrättsliga förpliktel­ ser.125 Denna skyldighet följer enligt EG-domstolen underförstått av det grund­ läggande kravet på gemenskapsrättens effektivitet126 samt av medlemsstaternas lojalitetsplikt mot fördragsmålens förverkligande.127 Härigenom har således ett indirekt sanktionsintrument för en medlemsstats fördragsbrott etablerats på nationell nivå._ I EG-domstolens praxis har tre kriterier utkristalliserats för att en sådan ska- deståndsskyldighet skall anses föreligga: Den gemenskapsrättsliga regeln ifråga skall vara avsedd att etablera rättigheter för enskilda rättssubjekt, brottet mot ge­ menskapsrätten skall vara av en viss väsentlighet samt att det föreligger kausa­ litet mellan brottet och skadan. Konkret har medlemsstater bland annat befunnits vara förpliktade att utge ersättning till enskilda som orsakats en identifierbar skada till följd av att staten brustit vid implementering av ett direktiv.1281 ett fall av bristande implementering, där ett enskilt rättssubjekt ej har möjlighet att till­ godogöra sig rättigheter som etablerats i direktivet genom en tillämpning av principen om direkt effekt eller genom direktivkonform tolkning av nationell rätt, skall således den enskilde ändock ersättas för eventuell ekonomisk skada som följt av medlemsstatens fördragsbrott. Vidare har vissa regler i Romfördra­ get ansetts ha en sådan kvalitet att ett brott mot någon av dessa kan föranleda en rätt till ersättning för enskilda som lidit skada.129 125 De förenade målen C-6 & 9/90 A Francovich and others n Italian Republic, [1991] ECR1-5357. Denna princip har därefter utvecklats och bekräftats av domstolen bland annat i de förenade målen C-46 & 48 /93 Brasserie du Pecheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, [1996] ECR 1-1029. Mål C-5/94 The Queen v Ministry of Agricidture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd [ 1996] ECR 1-2553. De förenade målen С-178-179, 188-190/94 Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jurgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula and Trösten Knor v Bundesrepublik Deutsch­ land, ä.e.p. 126 De förenade målen C-6 & 9/90 A Francovich and others v Italian Republic, [1991] ECR 1-5357, grund 33: The full effectiveness of Community rules would be impaired and the protection of the rights which they grant be would be weakened if individuals were unable to obtain redress when their rights are infringed by a breach of Community law for which a Member State can be held re­ sponsible. 127 Jämför de förenade målen C-6&9/90 A Francovich and others v Italian Republic, [1991] ECR 1-5357, grund 36. 128 Jämför som exempel de förenade målen C-6&9/90 A Francovich and others v Italian Republic, [1991] ECR 1-5357, grund 37. Mål C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Sri [1994] ECR 1-3325, grunderna 27-29. De förenade målen C-179, 188 & 190/94 Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Jurgen Schulte, Anke Heuer, Werner, Ursula and Trösten Knor v Bundesrepublik Deutsch­ land, ä.e.p. 129 C-46/93 Brasserie du pêcheur SA v Förbundsrepubliken Tyskland, C-48/93 [1996] ECR 1-1029, rörande Romfördraget, artikel 30. Mål C-48/93 The Queen and Secretary of State for Transport ex parte: Factortame Ltd, [1996] ECR 1-1029, rörande Romfördraget, artikel 52. Mål C-5/94 The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd [1996] ECR 1-2553, rörande Romfördraget, artikel 34. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 425 1.4 Gemenskapsrättens företräde Principen om gemenskapsrättens företräde framfor konkurrerande regler i natio­ nell rätt utgör ett nödvändigt, och logiskt, komplement till principen om direkt effekt. Om en direkt effektiv gemenskapsrättslig regel inte gavs ett förbehålls­ löst företräde, utan dess tillämpning var beroende av nationell rätt, skulle detta innebära en uppenbar risk för att det gemensamma rättsystemets genomslag- skraft skulle komma att skilja sig frän en medlemsstat till en annan och att dess effektivitet som integrationsinstrument därmed försvagas fundamentalt. De principer för gemenskapsrättens företräde som fastslogs 1964 i det ovan refere­ rade avgörandet i målet Costa v ENEL har över tiden preciserats och framstår idag, ur ett inomorganisatoriskt perspektiv, som klara och renskurna: I bakgrun­ den ligger, som nämnts ovan, en förpliktelse för nationella domstolar att så långt som möjligt tolka nationell rätt i överensstämmelse med de krav som gemen­ skapsrätten ställer.130 Denna princip om fördragskonform tolkning har dock sina uppenbara inneboende begränsningar, I det fall gemenskapsrätten ej kan ges ett fullt genomslag genom detta förfa­ rande är nationella domstolar i medlemsstaterna skyldiga att tillämpa klara och ovillkorliga gemenskapsrättsliga regler och därvid åsidosätta varje konkurreran­ de regel av nationellt ursprung. Företrädesprincipen gäller oavsett den konkur­ rerande nationella rättskällans dignitet i den nationella rättsordningen; den gäller således även om den aktuella nationella rättsregeln är av konstitutionell status.131 Detta följer helt logiskt av principen om att gemenskapsrätten inte kan vara be­ roende av nationell rätt för sin giltighet inom medlemsstaternas rättsordningar. EG-domstolens argumentation rörande denna absoluta företrädesprincip framstår kanske som klarast i dess tolkningsbesked i mål 106/77 Simmenthai. ...any recognition that national legislative measures which encroach upon the field within which the Community exercises its legislative power or which are otherwise incompatible with the provisions of Community law had any legal effect would amount to a corresponding denial of the effectiveness of obligations undertaken un­ conditionally and irrevocably by Member States pursuant to the Treaty and would thus imperil the very foundations of the Community. 130 Jämför mål C-165/91 Simon J. M. Van Münster n Rijksdienst voor pensioenen, [1994] ECR I- 4661, grund 34. 131 Detta uttalades implicit av EG-domstolen redan i mâl 6/64 Costa v ENEL, [1964] ECR 585, s, 594. Explicit uttalades denna princip i mâl 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr und Vorratsseile Getreide, [1970] ECR 1125, grund 3: ...In fact, the law stemming from the Treaty, an independent source of law, cannot because of its very nature be overridden by rules of national law, however framed, without being deprived of its character as Community law and without the legal basis of the Community itself being called in question. Therefore the validity of a Community me­ asure or its effect within a Member State cannot be affected by allegations that it runs counter to either fundamental rights as formulated by the constitution of that State or the principles of a na­ tional constitutional structure. Principen om gemenskapsrättens företräde har senare, på ett koncist sätt, sammanfattats av EG-domstolen i de sammanlagda målen 13 och 113/91 Criminal procee­ dings against M. Debus, [1992] ECR 1-3617, grund 33: National courts must not apply domestic rules that are contrary to Community Law. 426 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... It follows from the foregoing that every national court must, in a case within its juris­ diction, apply Community law in its entirety and protect rights which the latter con­ fers on individuals and must accordingly set aside any provision of national law which may conflict with it, whether prior or subsequent to the Community rule.132 Skyldigheten att åsidosätta konkurrerande nationella rättsregler omfattar alla na­ tionella domstolar och andra offentliga institutioner. Således har även en natio­ nell underrätt att åsidosätta nationella rättsregler som står i konflikt med tillämp­ lig gemenskapsrätt.133 Principen om gemenskapsrättens företräde har även ansetts innebära att na­ tionella domstolar är förpliktigade att genom ett interimistiskt beslut åsidosätta konkurrerande nationell rätt, när detta varit nödvändigt för att skydda enskildas gemenskapsrättsliga rättigheter. Detta är fallet även om det saknas grund för ett sådant förfarande i nationell lagstiftning. Den rättsliga grunden för ett sådant in- termistiskt beslut står att finna i gemenskapsrätten.134 Sammanfattningsvis innebär således den av EG-domstolen formulerade före- trädesprincipen att varj e nationell domstol är förpliktigad att ge gemenskapsrätten ett fullt genomslag på nationell nivå. I det fall det uppkommer en konkurrenssi­ tuation med en regel i nationell rätt, oavsett valör, skall denna åsidosättas till för­ mån för varje direkt effektiv regel i gemenskapsrätten. Genom EG-domstolens tolkning har därmed den allmänt hållna lojalitetsförpliktelsen som uttrycks i för­ dragstexterna kommit att ges en innebörd som motsvarar en sådan uttrycklig regel om företräde som brukar återfinnas i federala statsbildningars konstitutioner.135 1.5 Efterlevnadskontroll på två nivåer - ett samspel mellan EG-domstolen och de nationella domstolarna I syfte att trygga medlemsstaternas efterlevnad av de förpliktelser de påtagit sig genom att tillträda gemenskapsfördragen inrättas genom dessa ett för internatio­ nella organisationer unikt övervakningssystem: Utöver medlemsstaterna själva har en självständig, från medlemsstaterna formellt oberoende, institution - Kommissionen - anförtrotts uppgiften att övervaka att staterna lever upp till för- dragsförpliktelserna.136 Ytterst kan denna institution,137 jämte medlemsstater- 132 Mål 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA, [1978] ECR 629, grunderna 18-21. 133 Mål 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA, [1978] ECR 629, grunderna 19-24.1 mål 103/88 Fratelli Costanzo v Comune di Milano [1989] ECR 1839, grunder­ na 28-33, uttalade EG-domstolen att förpliktelsen om att garantera gemenskapsrätten företräde om­ fattar samtliga offentliga institutioner i medlemsstaterna. 134 Mål C-213/89 Secretary of State for Transport, ex Parte factortame Ltd [1990] ECR 1-2433, grunderna 18-21. 135 Jämför som exempel ”The Constitution of the United States of America”, artikel 6, ”Constitu­ tion of the Commonwealth of Australia”, sektion 109, ”Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland”, artikel 31. 136 Kommissionens roll som övervakare av fördragsefterlevnaden framgår av EKSG-fördraget, ar­ tikel 8, Romfördraget, artikel 155, Euratomfördraget, artikel 124. 137 EKSG-fördraget, artikel 88, Romfördraget, artikel 169 samt Euratomfördragets artikel 141. Kommissionen har även möjlighet att väcka talan rörande fördragsbrott enligt de speciella former som anges i Romfördragets artiklar 93, 100a(4) samt 225. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 427 na,138 lagföra ett påstått fördragsbrott vid en oberoende domstol vars jurisdiktion är obligatorisk - EG-domstolen. Medlemsstaterna är förpliktade att efterleva domstolens utslag och kan ådömas ett bötesbelopp i det fall de ej gör så.139 Medlemsstaternas möjlighet att väcka en fördragsbrottstalan vid EG-domsto­ len kan sägas utgöra ett uttryck för gemenskapsrättens folkrättsliga drag. Att in­ leda ett sådant förfarande innebär emellertid en oundviklig konfrontation med en annan medlemsstat och kan därmed vara förknippat med stora politiska kostna­ der. Medlemsstaterna har därför i det längsta kommit att undvika att använda sig av detta instrument och istället låtit Kommissionen agera.140 Det föreligger emellertid inte någon skyldighet för Kommissionen att agera gentemot en medlemsstats eventuella fördragsbrott.141 Kommissionen har såle­ des en diskretion och kan medvetet välja i vilka situationer den inleder en för­ dragsbrottstalan. Vid tillämpningen av denna diskretion är Kommissionen, som integrations­ processens väktare, knappast okänslig för den politiska situationen i medlems­ staterna och ett flertal analyser pekar på att Kommissionen valt att avstå från att inleda åtgärder gentemot medlemsstater i politiskt känsliga situationer.142 Detta agerande tycks vara motiverat av en politisk kalkyl som till resultat givit en be­ dömning att åtgärder från Kommissionens sida skulle riskera att medföra oön­ skade spänningar mellan den berörda medlemsstaten och Gemenskapens insti­ tutioner och därmed också äventyra integrationsprocessen.143 Fördragsbrott av politisk känslig karaktär kommer därmed många gånger inte att underkastas en rättslig prövning utan lämnas att lösas genom förhandlingar mellan medlemssta­ terna. Även om detta övervakningssystem i formell mening är fristående från medlemsstaterna har det således i realiteten inte helt kunnat frikopplas från Ge­ menskapernas mellanstatliga uppbyggnad. 138 EKSG-fördraget, artikel 89, Romfördraget, artikel 170 samt Euratomfördraget, artikel 142. 139 Romfördraget, artikel 171, Euratomfördraget, artikel 143. 140 Som en följd av de politiska implikationerna av ett sådant förfarande har detta hitintills aktuali­ serats vid endast ett tillfälle, mål 141/78 France v United Kingdom (Re Fishing Net Mesh Sizes) [1979] ECR 2923. 141 Jämför EG-domstolens uttalande rörande tillämpningen av motsvarande bestämmelse i Eura­ tomfördraget, artikel 114, mål 7/71 Commission v French Republic [1971] ECR 1003, grund 5: The action for a declaration that a state has failed to fulfil an obligation provided for by article 141 of the Treaty, does not have to be brought within a predetermined period, since, by reason of its nature and its purpose, this procedure involves a power on the part oft he Commission to consider the most appropriate means and time-limits for the purpose of putting an end to any contraventions of the Treaty. 142 Se som exempel Mendrinou, Maria: ”Non-compliance and the European Commission's role in integration”, Journal of European Public Policy 1996, ss. 1-22. Jämför även Evans, A.C: ”The En­ forcement Procedure of Article 169 EEC: Commission Discretion”, ELR 1979, ss. 442—456. Hart­ ley, T.C: ”The Foundations of European Community Law”, ss. 312-313. 143 1 sitt yttrande i mâl 7/71 Commission v French Republic [1971] ECR 1003 angav Generaladvo­ katen ett antal faktorer som han ansåg tala mot att Kommissionen skulle inleda ett fördragsbrotts- förfarande. Bland dessa återfinns risken för att en fördragsbrottsprocess kan komma att påverka den politiska integrationsprocessen i negativ riktning. Det kan vidare noteras att Kommissionen aldrig kommit att inleda en fördragsbrottstalan i fall då en nationell domstol förbrutit sig mot dess gemen- skapsrättsliga förpliktelser. 428 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Trots att Kommissionen, sedan mitten av 1970-talet, sökt att intensifiera övervakningen av medlemsstaternas fördragsefterlevnad kan det vidare konsta­ teras att Kommissionen saknar resurser att beivra alla brott mot gemenskapsrätt- ten som medlemsstaterna begår.144 Mot bakgrund av gemenskapsrättens materi­ ella expansion, och den utökade kretsen av medlemsstater, har detta kommit att bli allt mindre praktiskt genomförbart. Kommissionen måste därför tillämpa sin diskretion på ett sådant sätt att dess resurser för övervaking koncentreras på mer allvarliga fördragsbrott av principiell betydelse för integrationsprocessens fort­ skridande. Av detta följer att en stor mängd fördragsbrott, som ej anses ha en så­ dan vikt, inte kommer att föranleda åtgärder från Kommissionens sida. Institutet fördragsbrottstalan tycks således främst vara lämpat för att agera gentemot relativt allvarliga fördragsbrott av en viss politisk tyngd. Det är dock mindre lämpat för att söka beivra fördragsbrott där en, eller flera, medlems- stat(er) har mycket starka politiska särintressen eller mer ”alldagliga” fördrags­ brott av låg politisk betydelse för integationsprocessens förlopp. Som en följd av utvecklingen av principerna om gemenskapsrättens direkta och indirekta effekt, dess företräde framför konkurrerande nationell rätt samt de nationella domstolarnas skyldighet att tillhandahålla effektiva rättsmedel för att garantera att enskilda kan tillgodogöra sig de rättigheter de givits i gemenskaps­ rätten, har den princip om medlemsstaternas processuella och institutionella au­ tonomi som EG-domstolen fastställde under början av 1970-talet145 till viss del vittrat ned.146 Genom denna utveckling har också ett alltmer sofistikerat instru­ ment för kontroll av medlemsstaternas efterlevnad av gemenskapsrätten etable­ rats på nationell nivå. Detta utgör ett väsentligt komplement till den kontroll­ verksamhet som utförs av Kommissionen på gemenskapsnivå: Genom att stärka de enskilda rättssubjektens möjligheter att göra gemenskapsrättsligt grundade rättigheter gällande vid nationella domstolar, har de enskilda rättssubjekten kommit att ges en instrumentell funktion i syfte att garantera medlemsstaternas efterlevnad av de förpliktelser som följer av medlemskap i Gemenskaperna. In­ tegrationsprocessen kan därmed också dra nytta av den legitimitet de nationella domstolarna besitter inom sina egna jurisdiktioner. Vikten av detta för integrationsprocessens utveckling kan knappast under­ skattas. Keeling och Mancini skrev i en artikel 1994: 144 Angående resursbrister for övervakningsåtgärder, se som exempel Kommissionens svar på skriftlig fråga 589/72, EGT C 67, 1973, s. 61. 145 EG-domstolen har vid upprepade tillfallen uttalat denna grundläggande princip. Se som exem­ pel mål 33/76 Rewe-Zentralfmanz AG and Rewe Zentral v Landwirtschaftkammer für das Saarland [1976] ECR 1989, grund 5:. ..in the absence of Community rules on this subject, it is for the legal system of each Member State to designate their courts having jurisdiction and to determine the pro­ cedural conditions governing actions at law intended to ensure the protection of the rights which citizens have from the direct effect of Community law, it being understood that such conditions can­ not be less favourable than those relating to similar actions of a domestic nature. 146 Jämför Barav, Ami: ”Omnipotent Courts” i Curtin, Deirdre; Heukels, Ton red: ”Institutional Dynamics of European Integration, Essays in Honour of Henry G. Schermers”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1994, ss. 265-302, s. 269. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 429 Without direct effect, we should have a very different Community today - a more ob­ scure, more remote Community barely distinguishable from so many other interna­ tional organizations whose existence passes unnoticed by ordinary citizens.147 Att denna utveckling varit en uttalad avsikt framgår redan av EG-domstolens ut­ talande i målet Van Gend en Loos från 1962 där principen om gemenskapsrätt- tens direkta effekt uttalades för första gången: A restriction of the guarantees against an infringement.. .by Member States to the pro­ cedures under Article 169 and 170 would remove all direct legal protection of the in­ dividual rights of their nationals. There is the risk that recourse to the procedure under these Articles would be ineffective if it were to occur after the implementation of a national decision taken contrary to the provisions of the Treaty. The vigilance of individuals concerned to protect their rights amounts to an effec­ tive supervision in addition to the supervision entrusted by Articles 169 and 170 to the diligence of the Commission and of the Member States.148 Ansvaret för den dagliga praktiska tillämpningen av gemenskapsrätten vilar så­ ledes i huvudsak på nationella domstolar, och andra myndigheter, i medlemssta­ terna. EG-domstolen har emellertid en exklusiv kompetens att tolka gemen­ skapsrätten149 och de nationella domstolarnas arbete måste därför ske i nära sam­ arbete med EG-domstolen. Länken mellan EG-domstolens tolkning och de nationella domstolarnas tillämpning av det gemensamma rättssystemet har eta­ blerats genom det prejudicialförfarande som regleras i Romfördragets artikel 177.150 p-r att säkerställa en enhetlig tolkning av gemenskapsrätten på nationell nivå151 har de rättstillämpande nationella domstolarna givits en rättighet att, vid tveksamhet, ställa en fråga om tolkningen av relevanta gemenskapsrättsliga reg­ ler till EG-domstolen.152 Nationella domstolar mot vars beslut en talan ej kan fö­ ras har vidare en skyldighet att ställa en sådan tolkningsfråga i de fall det råder någon form av osäkerhet rörande tolkningen.153 Frågor kan även ställas rörande 147 Keeling, David. T; Mancini, G. Federico: ”Democracy and the European Court of Justice”, MLR 1994, ss. 175-190, s. 183. 148 Mâl 26/62 Van Gend en Looss Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR 1, s. 13. 149 EKSG-fördraget, artikel 87, Romfördrget, artikel 219 samt Euratomfördraget, artikel 193. 150 Motsvarande regleringar återfinns i EKSG-fördraget, artikel 41 samt Euratomfördraget, artikel 150. Det skall observeras att artikel 41 EKSG-fördraget uttryckligen endast etablerar en kompetens för EG-domstolen att pröva giltigheten av en sekundär rättsakt. I praxis har emellertid denna kom­ petens utvidgats till att även omfatta tolkningen av såväl sekundära rättsakter som fördragsbestäm- melser. Se mål C-221/88 European Coal and Steel Community v Acciaierie e fernere Busseni Spa [1990] ECR 1-495, grunderna 8-17. En redogörelse för förfarandet med tolkningsbesked utifrån ett svenskt perspektiv återfinns i Hagsgård, Anders: ”EG-rätten i nationell rättstillämpning”, Juristför­ laget, Stockholm 1996. 151 Jämför EG-domstolens uttalande i mål 166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf v. Einfuhr- und Vor­ ratsstelle für Getreide und Futtermittel, 1974 [ECR] 33 grund 2: Article 177 is essentialfor the pre­ servation of the Community character of the law established by the Treaty and has the object of ensuring that in all circumstances this law is the same in all States of the Community. (Fetstil till- lagd.) 152 EKSG-fördraget, artikel 41, Romfördraget, artikel 177(2), Euratomfördraget, artikel 150(2). 153 Romfördraget, artikel 177(3), Euratomfördraget artikel 150(3). Detta stadgande som ålägger domstolar som utgör sista instans en ovillkorlig skyldighet att ställa en tolkningsfråga till EG-dom- 430 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... giltigheten av sekundära rättsakter. Då en nationell domstol saknar kompetens att utföra en sådan prövning154 föreligger det en skyldighet for alla nationella domstolar att, i relevanta fall, ställa en sådan fråga. Det tolkningsbesked som den nationella domstolen erhållit på en fråga till EG-domstolen är bindande155 och skall tillämpas på omständigheterna i det ak­ tuella fallet. Även om det i teorin råder en separation mellan EG-domstolens tolknings- verksamhet och den nationella domstolens tillämpning i ett enskilt fall är i prak­ tiken den nationella domstolens utrymme för en självständig bedömning ofta mycket begränsad. Hjälte Rasmussen konstaterade redan 1980 att: It is no secret, however, that in practice, when making preliminary rulings the Court has often transgressed the theoretical borderline.. .it provides the national judge with an answer in which questions of law and of fact are sufficiently interwoven as to leave the national judge with only little discretion and flexibility in making his final decisi­ on.156 Förfarandet med tolkningsbesked har härigenom i praktiken kommit att utveck­ las till ett instrument för legalitetsprövning av nationell rätt. Domare Mancini vid EG-domstolen har beskrivit detta förhållande på följande illustrativa sätt: It bears repeating that under Article 177 national judges can only request the Court of Justice to interpret a Community measure. The Court never told them they were en­ titled to overstep that bound; in fact, whenever they did so - for example, whenever they asked if national rule A is in violation of Community regulation В or directive C - the Court answered that its only power is to explain what В or C actually means. But having paid this lip service to the language of the Treaty and having clarified the meaning of the relevant Community measure, the Court usually went on to indicate to what extent a certain type of national legislation can be regarded as compatible with that measure. The national judge is thus led by the hand as far as the door; crossing the threshold is the judge's job, but now a job no harder than child's play.157 Utan att uttryckligen inneha en sådan formell kompetens för lagprövning som är brukligt för en konstitutionsdomstol i en federal statsbildning har således EG- stolen modereras emellertid av avgörandet i målet 283/81 Srl CILFITandLanificio di Gavardo SpA v Ministère della Sanità, [1982] ECR 3415, spec, grunderna 13-16. Genom detta avgörande fast­ slogs att någon skyldighet att ställa en tolkningsfråga inte föreligger om tolkningen av det aktuella gemenskapsrättsliga stadgandet står helt klar. I EKSG-fördragets artikel 41 stadgas ej om någon skyldighet för sista nationella domstolsinstans att ställa en tolkningsfråga. Som ett utflöde av den grundläggande lojalitetsförpliktelsen är det dock sannolikt att en sådan skyldighet skall anses före­ ligga även inom ramen för EKSG. 154 Mål 314/85 Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost [1987] ECR 4199, grunderna 11-15. 155 Jämför mål 29/68 Milch-, Fett- und Eierkontor GmBh v Hauptzollamt Saarbrücken, [1969] ECR 165, grund 3. 156 Rassmussen, Hjalte: ”Why is Article 173 Interpreted against Private Plaintiffs?”, ELR 1980, ss 112-127, s. 125. 157 Mancini, G. Federico: ”The Making of a Constitution for Europe” i Keohane, Robert, О; Hoff­ mann, Stanley ed: ”The New European Community”, Westview Press Boulder, San Francisco, Ox­ ford 1991, ss. 177-194, s. 185. (Fetstil tillagd.) Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 431 domstolen, i tandem med nationella domstolar, de facto kommit att ge sig själv en liknande funktion. Ansvar för en medlemsstats fördragsbrott kan därigenom utkrävas såväl på gemenskapsnivå, genom en fördragsbrottstalan inför EG-domstolen, som på medlemsstatsnivå vid nationell domstol. Därmed kan en domstolsprövning av en medlemsstats agerande i ljuset av gemenskapsrätten komma till stånd även i de fall Kommissionen och övriga medlemsstater valt att avstå från, eller ej för­ mått, att agera direkt vid EG-domstolen. Detta är speciellt viktigt i fall av ”enskilda” fördragsbrott. Ett enskilt rättsub­ jekt saknar ju möjlighet att föra en fördragsbrottstalan, och att Kommissionen skulle kunna agera som allmän åklagare gentemot medlemsstaterna till förmån för samtliga medborgare i dessa är knappast praktiskt möjligt. Enskilda rättsub­ jekt kan däremot använda sig av nationella domstolar i syfte att genomdriva sina gemenskapsrättsliga rättigheter. I båda dessa sinsemellan kompletterande former av efterlevnadskontroll står emellertid EG-domstolen i centrum; antingen i egenskap av domstol i egentlig mening eller som uttolkare av relevanta gemenskapsrättsliga regler i samband med en process vid en nationell domstol. Instrumenten fördragsbrottstalan och tolkningsbesked kompletterar således varandra i syfte att tillse att medlemssta­ terna lever upp till de förpliktelser som följer av medlemskapet.158 Sammanfattningsvis skall här understrykas att kontrollmekanismerna på ge­ mensam nivå är behäftade med svagheter och att gemenskapsrättens effektivitet till mycket stora delar är avhängig av att nationella myndigheter och domstolar i medlemsstaterna samarbetar lojalt med de gemensamma institutionerna. EG- domstolen har också vid ett flertal tillfällen betonat vikten av ömsesidigt samar­ bete med de nationella domstolarna.159 Den vikt som de gemensamma institutio­ nerna tillmäter bibehållandat av denna lojalitet illustreras, i mina ögon, väl av det faktum att Kommissionen ännu inte vid något tillfälle fört en fördragsbrotts­ talan gentemot en medlemsstat på grund av att en nationell domstol åsidosatt sina fördragsförpliktelser.160 /.5. / Brister i fordragsefterlevnaden och introduktionen av sanktions- instrument Det tycks emellertid råda stor osäkerhet om hur effektiv den gemenskapsrättsli­ ga regleringen är i verkligheten. Joseph Weiler skrev 1990 att ”.. .a ‘black hole’ 158 En analys av samspelet mellan dessa sinsemellan kompletterande former av efterlevnadskon­ troll återfinns i Timmermans, C.W.A: ”Judicial Protection against the Member States: Articles 169 and 177 revisited” i Curtin, Deirdre; Heukels, Ton red: ”Institutional Dynamics of European Inte­ gration, Essays in Honour of Henry G. Schermers”, ss. 391-407. 159 Se som exempel mâl 16/65 Schwarze v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1965] ECR 877, s. 886 samt de sammanlagda målen C-297/88 och C-197/89 Massam Dzodzi v Belgium [1990] ECR 1-3763, grund 33. 160 Jämför Evans, A.C: ”The Enforcement Procedure of Article 169 EEC: Commission Discretion”, ELR 1979, ss. 442-456, ss. 453-455. 432 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... of knowledge exists regarding the true level of Membership implementation”.161 Weiler menade vidare att, mot bakgrund av gemenskapsrättens expansion efter det att Enhetsakten antagits, riskerade efterlevnadsproblematiken att öka. Detta påstående grundades på följande mer generella iakttagelse: I en situation där den gemensamma regleringsintensiteten tilltagit och allt fler sekundära legislativa beslut sker med kvalificerad majoritet ökar spänningen mellan medlemsstatsni- vån och gemenskapsnivån. Då ett unilateralt utträde knappast är en politiskt ac­ ceptabel, eller eftersökt, lösning kvarstår för medlemsstaterna, i syfte att skydda nationella intressen, endast möjligheten att använda sig av en selektiv tillämp­ ning av gemenskapsrätten.162 Några säkra uppgifter om den faktiska graden av efterlevnad kan inte uppbå­ das. Att antalet fall av brister i medlemsstaternas regelefterlevnad tilltagit sedan 1980-talets sista år tycks dock vara oomtvistligt.163 Det är mot denna bakgrund man bör se den utveckling av sanktionsinstru- ment för medlemsstaters fördragsbrott som skett under 1990-talets första hälft. På gemenskapsnivå har EG-domstolen, genom Unionsfördraget, givits kom­ petens att i en separat process utdöma böter eller vite gentemot en medlemsstat som inte efterlevt ett tidigare avgörande från EG-domstolen.164 En sådan talan kan dock endast föras av Kommissionen som har full diskretion att välja i vilka fall ett sådant förfarande skall inledas. Ännu har aldrig en sådan direkt process rörande sanktioner gentemot en medlemsstat för dess bristande fördragsefterlev- nad kommit att anhängiggöras vid EG-domstolen. Sannolikt kommer detta in­ strument också att användas med största försiktighet av Kommissionen: En prövning av frågan om utdömande av vite eller böter kan endast ske i ett fall där en medlemsstat först förbrutit sig mot en gemenskap srättlig förpliktelse och där­ efter också vägrat att efterleva EG-domstolens avgörande i en fördragsbrottsta- lan. Den berörda medlemsstaten har således gjort ett medvetet val att bära de po­ litiska kostnader som fördragsbrottet innebär. En förnyad process skulle då inne­ bära att polariseringen mellan den berörda medlemsstaten och de gemensamma institutionerna skärptes och skulle därmed också riskera att underminera gemen­ skapsrättens och EG-domstolens legitimitet. I fråga om efterlevnadskontroll på nationell nivå har denna utveckling sin pa­ rallell i EG-domstolens etablerande av principen om att nationella domstolar har 161 Weiler, Joseph: ”The Transformation of Europe”, YLJ, 1991, ss. 2403-2483, s. 2465. 162 Weiler, Joseph: ”The Transformation of Europe”, YLJ, 1991, ss. 2403-2483, s. 2465. 163 Angående Gemenskapsrättens effektivitet, se vidare Snyder, Francis: ”The Effectiveness of Eu­ ropean Community Law” MLR 1993, ss. 19-54. Timmermans, C.W.A: ”Judicial Protection against the Member States: Articles 169 and 177 revisited” i Curtin, Deirdre; Heukels, Ton red: ”Institu­ tional Dynamics of European Integration, Essays in Honour of Henry G. Schermers”, ss. 391-407, ss. 393-394. Ett aktuellt försök att, med utgångspunkt i Kommissionens agerande i fördragsbrotts- fall, närmare beskriva omfattningen och karaktären av medlemsstaternas fördragsbrott återfinns i Mendrinou, Maria: ”Non-compliance and the European Commission's role in integration”, Journal of European Public Policy 1996, ss. 1-22. 164 Romfördraget, artikel 171, ändrad genom Unionsfördraget, artikel G.51, Euratomfördraget, ar­ tikel 143, ändrad genom Unionsfördraget, artikel 1.12. En politiskt kontrollerad sanktionsmöjlighet på gemensam nivå etablerades genom EKSG-fördragets artikel 88 redan vid fördragets tillkomst. Denna har emellertid ej ännu kommit att utnyttjas. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 433 att utdöma adekvat ersättning från statsmakten till enskilda, som lidit skada av den berörda medlemsstatens fördragsbrott. Denna princip har kommit att få en praktisk betydelse vilket bland annat demonstreras av ett antal uppmärksamma­ de rättsfall.1651 flera analyser påpekas också att risken för att ådömas skadestånd till enskilda sannolikt utgör det potentiellt mest betydelsefulla preventiva instru­ mentet för att motverka brister i medlemsstaternas efterlevnad av gemenskaps­ rätten. John Temple-Lang skrev redan 1990: If Member States realised the huge potential cost of infringements of directly appli­ cable Community rules, they would be very much more careful to avoid infringing them. But of course until individuals and companies (and their lawyers) claim dama­ ges and seek injunctions regularly in such cases, Member States will not have to pay the full cost of their infringements. If use is made of this principle, no more effective way ensuring that Community law is respected by Member States can be imagined, because the powers of the national courts would be mobilized to enforce the judge­ ments of the Court of Justice.166 Det skall dock slutligen noteras att dessa förstärkningar av efterlevnadsmekanis- merna enbart utgör en sida av att söka komma till rätta med efterlevnadsproble- matiken. Det mest centrala instrumentet för att motverka en selektiv tillämpning av gemenskapsrätten på medlemsstatsnivå är givetvis att en allmän politisk och social legitimitet för de normer som antagits på gemenskapsnivå, och integra­ tionsprocessen i stort, etableras och upprätthålls.167 1.6 Gemenskapsrättens spärrverkan och de gemensamma institutionernas lagstiftningskompetens Genom Gemenskapernas konstituerande fördragstexter etableras legislativa kompetenser för de gemensamma institutionerna. Dessa har givits befogenhet att fatta beslut om bindade sekundära rättsakter i syfte att förverkliga de målsätt­ ningar som anges i fördragen. Denna förutsedda lagstiftningsaktivitet på gemen­ sam nivå är givetvis speciellt omfattande inom ramen för det breda ekonomisk/ politiska samarbete som inrättats genom Romfördraget. Karaktären av dessa normgivningskompetenser på gemensam nivå skiljer sig åt från område till område ifråga om regleringsintensitet. Inom vissa områden, såsom jordbrukspolitik, åyftas en i det närmaste heltäckande reglering på ge­ mensam nivå, medan gemenskapsregleringen inom andra områden, såsom mil­ jöpolitik, endast skall ha ett understödjande syfte och ges formen av minimireg­ ler. Grunden för dessa gemensamma kompetenser står att finna i tanken om en 165 Se som exempel förenade mâlen C-6&C-9/90 A Francovich and others v Italian Republic, [1991] ECR 1-5357 samt de förenade mâlen С-46 & 48 /93 Brasserie du Pecheur SA v Bundesre­ publik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, [1996] ECR 1-1029. 166 Temple-Lang, John: ”Community Constitutional Law: Article 5 EEC Treaty”, CMLRev 1990, ss. 645-681, s. 653. 167 Jämför Snyder, Francis: ”The Effectiveness of European Community Law” MLR 1993, ss. 19- 54, ss. 52-54. 434 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... kompetensöverföring från medlemsstatsnivå till gemensam nivå, vilken skett genom medlemsstaternas tillträde till Gemenskapernas konstituerande fördrag. Fördragstexten är emellertid tyst ifråga om i vilka fall beslutskompetensen på gemensam nivå är av exklusiv karaktär. Inom ett fåtal politikområden har det i EG-domstolens praxis fastslagits att beslutskompetensen på gemenskapsnivå är exklusiv, det vill säga att lagstift- ningsbeslut på medlemsstatsnivå är uteslutna utan ett uttryckligt medgivande från Gemenskapernas sida. Sådana områden är utrikeshandelspolitik168 och fis­ keripolitik.169 I övrigt måste frågan om huruvida den gemensamma kompetensen är exklu­ siv eller ej avgöras från fall till fall i enlighet med den av EG-domstolen etable­ rade principen om gemenskapsrättens spärrverkan.170 Denna princip kan ses som en naturlig konsekvens av principen om gemen­ skapsrättens företräde: Då all nationell lagstiftning som står i strid med tillämp­ liga bestämmelser i gemenskapsrätten skall åsidosättas i rättstillämpningen är det naturligt att nationella lagstiftande institutioner inte heller har kompetens att lagstifta inom områden där det existerar tillämpliga gemenskapsrättsliga regler. Spärrverkan innebär således att en exklusiv lagstiftningskompetens på gemen­ skapsnivå etableras genom att den potentiella kompetens, som de gemensamma institutionerna givits i de grundläggande fördragstexterna, aktualiseras i form av en reglering på gemenskapsnivå. Fram till dess kvarstår en konkurrerande natio­ nell lagstiftningskompetens, som dock enbart får utövas under iakttagande av den grundläggande förpliktelsen om lojalitet mot fördragsmålens förverkligan­ de. Genom att etablera denna princip om den sekundära gemenskapsrättens spärrverkan har EG-domstolen således kunnat försäkra sig om att ”luckor” ej uppkommer i regelsystemet. Principen om spärrverkan illustreras på ett klargörande sätt vid en samman- läsning av följande två uttalanden från EG-domstolen: In the absence of common rules relating to the production and marketing of alco­ hol... it is for the Member States to regulate all matters relating to the production and marketing of alcohol and alcoholic beverages on their own territory.171 .. .in accordance with the principle of the precedence of Community law, the rela­ tionship between provisions of the Treaty and directly applicable measures of the in­ stitutions on the one hand and the national law of the Member States on the other is 168 Yttrande 1/75 Local Cost Standard [1975] ECR 1355. Mål 22/70 Commission v Council ”ER- TA", [1971] ECR 263, grunderna 17-19. 169 Mâl 804/79 Commission v UK, [1981] ECR 1045, grunderna 17-32. 170 I mâl 218/85 CERAFEL v Le Campion [1986] ECR 3513, grunderna 13-16 preciserade EG- domstolen spärrverkansdoktrinen och angav uttryckligen tre situationer då spärrverkan skall anses föreligga: 1. Då gemenskapsrätten uttömmande reglerat ett område. 2. Då nationella regler står i direkt konflikt med gemenskapsrätten och 3. Då nationella regler stör den gemensamma markna­ dens funktion. För en ingående analys av begreppet spärrverkan se Cross, Eugene, Daniel: ”Pre­ emption of Member State Law in the European Economic Community: A Framework for Analy­ sis”, CMLRev, 1992, ss. 447-472. 171 Mål 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, [1979] ECR 649, grand 7. (Fetstil tillagd.) Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 435 such that those provisions and measures not only by their entry into force render au­ tomatically inapplicable any conflicting provision of current national law but - in so far as they are an integral part of, and take precedence in, the legal order applicable in the territory of each of the Member States - also preclude the valid adoption of new national legislative measures to the extent to which they would be incompa­ tible with Community provisions.172 Varje nyantagen regel på gemenskapsnivå medför således en expansion av de ge­ mensamma institutionernas exklusiva lagstiftningskompetens och en motsvaran­ de krympning av den konkurrerande lagstiftningskompetensen på nationell nivå. Det skall dock observeras att i det fall den sekundära lagstiftningen givits for­ men av direktiv kvarstår den legislativa kompetensen formellt på medlemsstats- nivå med den begränsningen att den endast kan utnyttjas inom de ramar som sätts av direktivet.173 Inom vissa politikområden, där lagharmonisering ej är av­ sedd utan direktiven har karaktären av miniminormer, lämnas ett relativt stort ut­ rymme för reglering på nationell nivå. I sådana fall kan det sägas att det förelig­ ger en ”ofullständig” spärrverkan. Det skall å andra sidan noteras att inom vissa områden har den gemenskapsrättsliga regleringen kommit att bli så finmaskig att EG-domstolen fastslagit att spärrverkan föreligger områdesvis. Exempel på detta återfinns främst inom den gemensamma jordbrukspolitiken.174 De gemensamma institutionernas kompetens att anta gemenskapsrättsliga normer har sin yttersta begränsning i omfånget av den potentiella normgiv- ningskompetens som de tilldelats genom medlemsstaternas överenskommelser i de grundläggande fördragstexterna.175 Denna yttre gräns är emellertid inte helt klarlagd och har en dynamisk snarare än statisk karaktär. Osäkerheten härrör främst från artikel 235 i Romfördraget176 vilken etablerar en kompetens för Mi­ nisterrådet att, med enhällighet, fatta legislativa beslut inom områden där ut­ tryckliga kompetenser för detta saknas. Detta dock under förutsättning att beslu­ tet i fråga är nödvändigt för att förverkliga fördragsmålen vad det gäller den ge­ mensamma marknadens funktion. Syftet med detta stadgande är att tillskapa en möjlighet att successivt kunna komplettera och utvidga de gemensamma institu- 172 Mål 106/77 Amministrazione delte Finanze dello Stato v Simmenthal SpA, [1978] ECR 629, grund 17. (Fetstil tillagd.) 173 1 fråga om direktiv inträder spärrverkan från och med den tidpunkt direktivet trätt i kraft även om implementeringsfristen löper ut senare. Omvänt innebär detta att den nationella lagstiftnings­ kompetensen inom det aktuella området under tidsspannet mellan tiden för ikraftträdande och im- plementeringsfristens utgång inskränker sig till att verkställa direktivet. Detta följer av den allmän­ na lojalitetsplikten i artikel 5. Det står emellertid den enskilda staten fritt att tillämpa redan existe­ rande nationell lagstiftning som strider mot direktivet fram till implementeringsfristens utgång. Jämför Prêchai, Sascha: ”Directives in European Community Law”, ss. 24-25. 174 Se som exempel mål 16/83 Prantl, [1984] ECR 1299, grund 13: It is true that, once rules on the common organization of the market may be forming a complete system, the Member States no lon­ ger have competence in that field unless Community law expressly provides otherwise. Se även mål 218/85 CERAFEL v Le Campion [1986] ECR 3513 samt 255/86 Commission v Belgium [1988] ECR 693. 175 Legalitetsprincipen fastslås i EKSG-fördraget, artikel 5, Romfördraget, artikel 3b(l) och 4 samt Euratomfördraget, artikel 3. 176 Denna bestämmelse har sina motsvarigheter i EKSG-fördraget, artikel 95 samt Euratomfördra­ get, artikel 203. 436 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... tionernas kompetens utan att genomföra en fördragsrevision, vilket oundvikli­ gen skulle kräva en ofta tidsödande ratifikationsprocess.177 Så länge en sådan kompetensutvidgning kan anses ligga inom ramen för den gemensamma mark­ nadens målsättningar, och det råder enighet mellan medlemsstaterna på reger­ ingsnivå, har således de nationella parlamenten inte något direkt inflytande över en sådan utveckling. Generaladvokatens yttrande i målet René Lancry utgör en god illustration av den inomorganisatoriska synen på syftet med artikel 235: The purpose of artide 235 is to establish a formal procedure - one that is at the same time more flexible than that laid down for revision of the Treaties - intended, in the light of progress in completing the system and its overall development, to supplement the powers expressly conferred on the Community institutions with other powers and duties, as far as is necessary to attain the objectives pursued.178 Det skall även observeras att de gemensamma institutionernas kompetens att tillämpa givna gemenskapsrättsliga bestämmelser också generellt har utvidgats utöver den angivna uttryckliga kompetensen. Detta har skett genom att EG-dom- stolen, inom ramen för gemenskapsrätten, bekräftat den i allmän folkrätt erkän­ da principen om förutsatt kompetens implied powers. Enligt denna besitter de gemensamma institutionerna en kompletterande kompetens på grundval av vad som är nödvändigt för att uppfylla fördragens målsättningar.179 Sammanfatt­ ningsvis innebär detta att Gemenskaperna kan sägas inneha en generell lagstift- ningskompetens inom hela det område som täcks av fördragsmålen.180 Trots osäkerheten181 om de yttre gränserna för de gemensamma institutioner­ nas legislativa kompetens rubbas emellertid inte grundprincipen om medlems­ staternas suveränitet, vilken de till vissa delar tilldelat de gemensamma organen; the principle of attribution ofpower. Denna kompetensöverföring är enligt EG- domstolens mening irreversibel.182 En substantiell utökning av den potentiella lagstiftningskompetensen på ge- 177 Unionsfördraget, artikel N. 178 Generaladvokat Tesauros yttrande i mål C-363/93 René Lancry Sa and others v Direction Gé­ nérale des Douanes and société Dindar Confort. [1994] 1-3957. 179 Se som exempel avgörandet i de sammanlagda målen 281, 283-5, 287/85 Germany v Commis­ sion [1987] ECR 3203, grund 18: In that connection it must be emphasized that where an article of the Treaty...confers a specific task on the Commission it must be accepted, if that provision is not to be rendered wholly ineffective, that it confers on the Commission necessarily and per se the po­ wers which are indispensable in order to carry out that task. Denna doktrin bekräftas i Romfördraget, artikel 3b(l) vilken infördes genom Unionsfördraget 1993: The Community shall act within the powers conferred upon it by this Treaty and of the ob­ jectives assigned to it therein. (Fetstil tillagd.) 180 Jämför Hartley, T.C: ”The Foundations of European Community Law”, ss. 110-119. 181 Angående derma osäkerhet se som exempel Rasmussen, Hjalte: ”On Law and Policy in the Eu­ ropean Court of Justice”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1986, s. 411: Closer scrutiny, ho­ wever, readily discloses that the language of article 235 offers few, if any, clues as to where its boundary is located. Academic writers have in fact persuasively defended views which range from narrow, to wider interpretations of the text of the competence power. 182 Jmfr mål 7/71 Commission v French Republic [1971] ECR 1003, grunderna 19-20, i vilket fast­ slås att den etablerade kompetensfördelningen mellan Gemenskapens institutioner och dess med­ lemsstater är oåterkallelig. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 437 mensam nivå kan endast ske genom tillägg till, och/eller ändringar av, de grund­ läggande fördragstexterna vilket kräver en enhällig mellanstatlig överenskom­ melse som ratificerats i enlighet med nationella konstitutionella krav i medlems­ staterna.183 Ett sådant förfarande styrs således av medlemsstaterna och Gemen­ skapernas självständiga institutioner, Kommissionen, EG-domstolen och Europaparlamentet, har endast ett marginellt formellt inflytande. Medlemsstaterna är således de grundläggande fördragens ”herrar” och förfo­ gar över integrationsprocessens utveckling. Detta förhållande kan också uttryck­ as såsom att medlemsstaterna bibehåller sin konstitutionella suveränitet: De har i samverkan makten att direkt förändra de grundläggande fördragen för Unio­ nens verksamhet medan Unionens institutioner saknar kompetens att direkt för­ ändra medlemsstaternas nationella konstitutioner.184 Nedanstående figur är ett försök att schematiskt åskådliggöra denna fördel­ ning av lagstiftningskompetenser mellan medlemsstatsnivå och gemensam nivå. Den skuggade snittytan utgör, vid varje tidpunkt, en illustration av de politikom­ råden där lagstiftningsbeslut på nationell nivå är uteslutna. Gemensam lagstiftningsnivå У A z Nationell lagstiftningsnivå A. Ej utnyttjad potentiell lagstiftningskompetens på gemenskapsnivå. B. Exklusiv lagstiftningskompetens på gemenskapsnivå. C. Utnyttjad potentiell lagstiftningskompetens på gemenskapsnivå som därigenom er­ hållit exklusiv karaktär i enlighet med doktrinen om spärrverkan. D. Konkurrerande lagstiftningskompetens på medlemsstatsnivå. E. Exklusiv lagstiftningskompetens på medlemsstatsnivå. xyz. Den yttre gränsen för potentiell lagstiftningskompetens på gemensam nivå. 183 Unionsfördraget artikel N. Det skall emellertid observeras att vissa justeringar av fördragstex­ terna kan ske på gemenskapsnivå utan tillämpning av artikel N. I vissa situationer skall detta ske genom ett enhälligt beslut i Ministerrådet som därefter skall godkännas av medlemsstaterna i en­ lighet med deras konstitutionella bestämmelser, (Romfördraget artiklarna 8e, 138 samt 201 och Unionsfördraget artikel K.9.) Vidare kan fördragsjusteringar i vissa fall ske genom ett ministerråds- beslut men utan därpå följande ratifikationsprocess, (Romfördraget artiklarna 14(7), 38(3), 165 samt 166. EKSG-fördraget artikel 95. samt Euratomfördraget artiklarna 76, 85 samt 90). 184 Jämför Rosas, Allan: ”Wither Sovereignty?”. JT 1994-95, ss. 312-318, s. 313. 438 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 1.7 Medlemsstaternas acceptans Den process varigenom gemenskapsrättens relation till de nationella rättsord­ ningarna i medlemsstaterna klargjorts genom fastställandet av principerna om direkt och indirekt effekt, företräde samt spärrverkan är i sin helhet ett resultat av en serie avgöranden från EG-domstolen. Utöver argument hämtade från de konstituerade fördragstexternas grundläggande karaktär och målsättningar har EG-domstolen i denna tolkningsverksamhet främst stött sig på den allmänna lo- jalitetsförpliktelse som medlemsstaterna påtagit sig genom Romfördraget artikel 5.185 Lojalitetsförpliktelsen har därigenom, genom tolkning i en från medlems­ staterna fristående domstol, givits en långtgående konkret innebörd som knap­ past kunde förutses vid de konstituerande fördragens tillkomst. De tolkningsmetoder186 som domstolen i första hand använt sig av brukar ofta beskrivas som kontextuella och teleologiska: Enskilda regler har tolkats med ut­ gångspunkt i fördragstextens övergripande integrativa målsättningar såsom de uttrycks i preambeltexten samt de inledande principartiklarna och domstolen har därigenom på ett relativt konsekvent sätt sökt stärka Gemenskapernas överstat­ liga element, de gemensamma institutionernas kompetens och gemenskapsrätt- tens effektivitet.187 Ett kärnfullt och tydligt exempel på hur EG-domstolen i sin argumentation använt sig av en fri tolkningsteknik som innehåller en blandning av bokstavs- tolkning och vad man kan benämna kontextuella och teleologiska element åter­ finns i mål 6/72 Continental Can: In order to answer this question.. .one has to go back to the spirit, general scheme and wording of article 86, as well as to the system and objectives of the Treaty.188 Det skall dock noteras att ett flertal personer, vilka varit verksamma som domare vid EG-domstolen, tycks vilja undvika att etikettera de använda tolkningsmeto­ derna för att istället understryka förekomsten av en medveten ambition inom domstolen att, genom den judiciella processen, främja integrationsprocessens utveckling. Som exempel kan nämnas Pierre Pescatores uttalande med avseende på det banbrytande avgörandet i mål 26/62 Van Gend en Loos\ 185 Motsvarande stadganden återfinns i EKSG-fördraget, artikel 86 samt Euratomfördraget, artikel 192. I generella termer har domstolen tolkat detta stadgande som en positiv skyldighet för med­ lemsstaterna att vidtaga de lagstiftande, verkställande och judiciella åtgärder som krävs för att ge gemenskapsrätten en hög rättslig effektivitet. Se som exempel mål C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Sri [1994] ECR1-3325, grund 26. 186 För en god koncis redogörelse av de vid EG-domstolen tillämpade tolkningsmetoderna se Brown, Neville, L; Kennedy, Tom: ”The Court of Justice of the European Communities”, Sweet & Maxwell, London 1994, ss. 295-322. Se även Bengoetxea, Joxerramon: ”The Legal Reasoning of the European Court of Justice”, Clarendon Press, Oxford 1993. 187 Vid tolkning av enskilda bestämmelser i gemenskapsrätten återkommer EG-domstolen ofta till resonemang utifrån bestämmelsens effektivitet med avseende på dess målsättning, effet utile. Den princip som följer av ett sådant resonemang är att den tolkning som ger bestämmelsen dess största effekt vad det gäller måluppfyllnad skall användas. Se som exempel mål 34/62 Germany v Com­ mission. [1963] ECR 131. 188 Mål 6/72 Euroemballage Corporation and Continental Can Coompany. Inc v Commission [1973] ECR 215, grund 22. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 439 .. .the judges had ‘une certaine idée de l'Europe’ of their own, and that is this idea which has been decisive and not arguments based on legal technicalities of the matter.189 Pescatores uttalande är speciellt anmärkningsvärt då de principer som formule­ rades i detta avgörande har varit vägledande för den senare utvecklingen av praxis. Ett mindre precist uttalande i samma riktning återfinns i en gemensam artikel av domare Mancini och Keeling från 1994, där de först påpekar att EG-domsto- len bör vara försiktig med att ge intryck av att den bygger sin praxis på en hemlig plan för ett federalt Europa för att därefter fortsätta: In saying this, we do not mean to suggest that the Court must necessarily bow to such anxieties. The preference for Europe is determined by the genetic code transmitted to the Court by the founding fathers, who entrusted to it the task of ensuring that the law is observed in the application of a Treaty whose primary objective is an ’ever closer union among the peoples of Europe“.190 I en mera konkret, men liknande, anda beskriver även EG-domstolens förre ord­ förande Ole Due domstolens tolkningsstil i en artikel från 1992 för att därefter sammanfatta att denna kan betecknas som: .. .relativt fri, stærkt formålsbestämd og dynamisk.191 Det dynamiska elementet innebär i det här behandlade sammanhanget att dom­ stolen successivt, mot bakgrund av den redan uppnådda integrationsnivån, sökt att ytterligare driva integrationsprocessen framåt. Att EG-domstolen, i sin judi- ciella verksamhet, medvetet sökt bidraga till ett förverkligande av de allmänt for­ mulerade politiska målsättningarna om en successivt fördjupad integration mel­ lan medlemsstaterna torde vara ett invändningsfritt påstående. En av de, i mitt tycke, bästa koncisa beskrivningarna av EG-domstolens tillvägagångssätt åter­ finns i Trevor Hartleys arbete The Foundations of European Community Law: .. .the Court prefers to interpret texts on the basis of what it thinks they should be try­ ing to achieve: it moulds the law according to what it regards as the needs of the Com­ munity. This is sometimes called the ‘teleological method of interpretation’, but it re­ ally goes beyond interpretation properly so called: it is decision-making on the basis of judicial policy.192 Denna förhärskande judiciella policy kan sammanfattas som den medvetna vil­ jan att främja integrationsprocessens förlopp. Ur ett integrationsperspektiv skall det understrykas att det är genom denna ju- diciellt framdrivna ”konstitutionaliseringsprocess” som det gemenskapsrättsliga 189 Pescatore, Pierre: ”The Doctrine of Direct Effect: An Infant Disease of Community Law”, ELR 1983, ss. 157-177, s. 157. 190 Keeling, David. T; Mancini, G. Federico: ”Democracy and the European Court of Justice”, MLR 1994, ss. 175-190, s. 186. Jämför även uttalande av domare Federico Mancini citerat ovan s. 523. 191 Due, Ole: ”EF-domstolens retspraksis som integrationsfremmende faktor”, JT 1991/92, ss. 407- 416, s. 412. 192 Hartley, T.C: ”The Foundations of European Community Law”, s. 85. (Fetsstil tillagd.) 440 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... systemet givits en supranationell karaktär och det är genom dess därav följande genomslagskraft på infranationell nivå, framför allt i nationella domstolar, som det gemensamt utvecklade rättssystemet kommit att uppnå en effektivitet som ett verktyg för integration som går utöver traditionell folkrättslig reglering.193 Det anmärkningsvärda med denna utveckling är att den tillkommit genom en judiciell och ej genom en politisk beslutsprocess. Därav följer att den demokra­ tiska legitimationen för gemenskapsrättens konstitutionella karaktärsdrag kan sättas i fråga. Kritik mot denna integrationsfrämjande aktivism från EG-domsto- lens sida har också tidvis avhörts från akademiskt och politiskt194 håll inom med­ lemsstaterna. De kritiska rösterna har emellertid kommit att höjas relativt sent i tiden, långt efter det att EG-domstolen fastställt de grundläggande principerna för gemenskapsrättens företräde och direkta effekt. Det tycks som ett ”uppvak­ nande” skedde förstunder 1980-talets första år, vilket 1981 föranledde följande poetiska kommentar av Eric Stein: Tucked away in the fairyland Duchy of Luxembourg and blessed, until recently, with the benign neglect by the powers that be and the mass media, the Court of Justice of the European Communities has fashioned a constitutional framework for a federal- type structure in Europe.195 I generella ordalag har denna kritik grundats på påståendet att EG-domstolen kommit att överskrida de yttre gränserna för vad som kan anses vara dess legiti­ ma utrymme för tolkning av Gemenskapernas konstituerande fördrag. Inom den akademiska rättsvetenskapliga debatten har denna fråga främst aktualiserats av dansken Hjälte Rasmussen i en avhandling från 1986.196 Som ett exempel på för­ fattarens hållning kan följande uttalande tjäna, vilket kommenterar ett avgöran­ de197 där EG-domstolen fastställde att en regel i ett bristfälligt implementerat di­ rektiv kan tillmätas direkt effekt: ...it suffices... to point out that the text of article 189(3) does not offer the Court the slightest justification for ruling the way it did. It went way beyond the textual stipu­ lations of that Article leaving behind a variety of well-merited, legal-interpretative principles. To many a European lawyer this is a revolting behaviour.198 193 Jämför Bebr, Gerhard: ”Court of Justice: Judicial Protection and the Rule of Law” i Curtin, Deirdre; Heukels, Ton red: ”Institutional Dynamics of European Integration, Essays in Honour of Henry G. Schermers”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1994, ss. 303-333, s. 304. 194 Som exempel kan nämnas den förre franske premärministern, Gaullisten Michel Debré, som 1979 uttalade att J'accuse la Cour de Justice de mégalomanie maladive. Som citerad i Mancini, G. Federico: ”The Making of a Constitution for Europe”, CMLRev 1989, ss. 595-614, s. 595. För en relativt aktuell redogörelse av den politiska oppositionen mot utvecklingen av EG-domstolens praxis se ”Quis custodiet the European Court of Justice?”, redaktionell kommentar i CMLRev 1993 ss. 899-903. 195 Stein, Eric ”Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution”, AJIL 1981, ss. 1-27. 196 Rasmussen, Hjalte: ”On Law and Policy in the European Court of Justice”, Martinus Nijhoff Pu­ blishers, Dordrecht 1986. 197 Mâl 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt [ 1982] ECR 53. 198 Rasmussen, Hjalte: ”On Law and Policy in the European Court of Justice”, Martinus Nijhoff Pu­ blishers, Dordrecht 1986, s. 12. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 441 Rasmussens arbete kom att leda till en relativt kortvarig men intensiv debatt och hans slutsatser ifrågasattes i hårda formuleringar av andra auktoritativa akade­ miker.199 Kärnan i denna kritik inriktade sig på att Rasmussen utgått från att de yttre gränserna för EG-domstolens legitima tolkningsutrymme sattes av reaktio­ nerna från den socio-politiska omgivningen i medlemsstaterna. I arbetet ingick också en omfattande redogörelse för negativa policyreaktioner på EG-domsto- lens agerande.200 Den använda teoretiska modellen avfärdades framför allt av Joseph Weiler vid EUI som varande alltför trubbig, och avsaknaden av en juri­ disk normativ tolkningsteori av EG-domstolens agerande ansågs utgöra en av­ görande brist.201 Denna debatt kom dock snart att avklinga202 och i stort tycks den rättsvetenskapliga doktrinen ha kommit att acceptera, och därmed också stödja, de av EG-domstolen formulerade principerna rörande gemenskapsrättens speciella karaktärsdrag.203 De europeiska juristerna har därigenom i stor ut­ sträckning kommit att inta rollen som en sådan integrativ elit vars uppkomst be­ skrevs av Haas redan 1964.204 Ett, enligt min mening, typiskt exempel på den förhärskande synen inom den gemenskapsrättsliga doktrinen härrör från en arti­ kel av Ami Barav publicerad 1994: 199 Weiler, Joseph: ”The Court of justice on Trial”, CMLRev 1987, ss. 555-589. Cappelletti, Mau­ ro: ”Is the European Court of Justice Running Wild?” ELR 1987, ss. 3-17. Båda dessa kritiska re­ censenter var vid denna tidpunkt verksamma vid EUI i Florens. Det kan vidare noteras att Cappe- letti och Weiler där just slutfört det gemensamma forskningsprojektet ”Integration through Law” i vilket EG-domstolens integrationsfrämjande verksamhet utgjorde ett centralt moment. Se Cappel­ letti, Mauro; Seccombe, Monica; Weiler, Joseph red: ”Integration through Law”, Walter de Gruy­ ter, Berlin och New York 1986. 200 Rasmussen, Hjalte: ”On Law and Policy in the European Court of Justice”, Martinus NijhoffPu­ blishers, Dordrecht 1986, ss. 301-376. 201 Weiler, Joseph, H.H: ”The Court of justice on Trial”, CMLRev 1987, ss. 555-589, ss. 565-585. 202 Ett intressant och ambitiöst försök att söka återuppliva denna debatt återfinns i Wiklund, Ola: ”Objektivitet och kritik i EG-rätten”, JT 1995/96, ss. 1075-1100 samt i Wiklund, Ola: ”EG-dom- stolens tolkningsutrymme”, Juristförlaget, Stockholm 1997. 203 Angående intresset inom akademiska kretsar av att stödja och legitmera EG-domstolens verk­ samhet och därmed även integrationsprocessens utveckling se Weiler, Joseph, H.H: ”Journey to an Unknown Destination: A Retrospective and Prospective of the European Court of Justice in the Arena of Political Integration”, Journal of Common Market Studies 1993, ss. 417-445, ss. 430- 433. Samtidigt kan dock eruptioner av inomvetenskaplig kritik mot denna allmänna okritiska håll­ ning inom akademin återfinnas i doktrinen. Som exempel kan nämnas den amerikanske konstitu­ tionsexperten Martin Shapiros kommentar till en i mina ögon typisk redogörelse för gemenskaps­ rättens speciella karaktärsdrag: It is a careful and systematic exposition of the judicial review pro­ visions of the "constitution ” of the European Economic Community, an exposition that is helpfid for a newcomer to these materials. But...[i]t is constitutional law without politics... [I]t presents the Community as a juristic idea; the written constitution as a sacred text; the professional com­ mentary as a legal truth; the case law as the inevitable working out of the correct implications of the constitutional text; and the constitutional court as the disembodied voice of right reason and constitutional theology.... [S]uch an approach has proved fundamentally arid in the study of con­ stitutions... Surely it must reduce constitutional scholarship to something like that early stage of archeology that resembled the collection of antiquities. Picking up bits of this and that, oblivious to their context or living matrix. ”Comparative Law and Comparative Politics”, S Cal L Rev 1980, ss. 537-542, s. 538. Kommentaren rörde Barav, Ami: ”The Judicial Power of the European Econo­ mic Community”, S Cal L Rev 1980, ss. 461-525. 21)4 Jämför ovan inledningen 5.3. 442 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... It is undeniable that the increasingly intensive penetration of a patulous Community Law into the fabric of the domestic legal system has brought about a dramatic altera­ tion in the constitutional status of the national judicial authorities. This has been ac­ quiesced to with resignation by some and accepted with a kind of ‘enthusiastic em­ brace’ by others. Some might feel that in 'Factortame', ‘Zuckerfabrik’ and 'Franco- vich’, the European Court has, in some respects, gone beyond the threshold of that which may properly be assumed within the traditional exercise of the judicial func­ tion. It may be in point to remind them that, as John Maynard Keynes observed in the Preface to the first edition of ‘The General Theory of Employment, Interest and Mo­ ney’ in 1936,‘[t]he difficulty lies, not in the new ideas, but escaping from the old ones, which ramify, for those brought up as most of us have been, into every corner of our minds’ ,205 Mest centralt är emellertid de nationella domstolarnas reaktion. Det är på dessa ansvaret för kontrollen av gemenskapsrättens ”vardagliga” tillämpning till mycket stor del vilar. I det fall nationella domstolar skulle avstå från att ställa tolkningsfrågor, åsidosätta EG-domstolens avgöranden eller att den nödvändiga lojaliteten på annat sätt skulle brista, riskerar det gemensamma rättssystemet, och integrationsprocessen i stort, att raseras inifrån.206 I huvudsak har medlemsstaternas nationella domstolar också visat en lojalitet gentemot det gemensamma regelsystemet. Om det endast är den övertygande kraften i EG-domstolens rättsliga argumentation, understödd av den gemen- skapsrättsliga doktrinen, som legat till grund för de nationella domstolarnas lo­ jalitet skall dock vara osagt. Sannolikt är att det förekommit, och förekommer, ett svårdefinierat samspel mellan rättsliga, politiska och sociala faktorer. Det kan noteras att Mancini, utifrån sitt perspektiv inifrån EG-domstolen, tycks mena att de nationella domarnas politiska övertygelse om integrationsproces­ sens nödvändighet har spelat en avgörande roll. Efter att ha citerat EG-domsto­ lens rättsliga argumentation i mål 6/64 Costa v ENEL skriver han: [Lord] Diplock, and many other national judges before him, obviously realized that the alternative to the supremacy clause would have been a rapid erosion of the Com­ munity; and this was a possibility that nobody really envisaged, not even the most in- trasignent custodians of national sovereignty. Actually, the ”or else” argument, though not fully spelled out, was used by the Court, and it was this argument, much more than the one I have quoted, that led to a ready reception of the doctrine in Costa v ENEL20'1 Till detta skall även läggas det faktum att en lojalitet gentemot det gemenskaps- rättsliga systemet inneburit en möjlighet för nationella domstolar, speciellt lägre domstolsinstanser, att stärka sin maktposition visavi de nationella politiska in- 205 Barav, Ami: ”Omnipotent Courts” i Curtin, Deirdre; Heukels, Ton red: ”Institutional Dynamics of European Integration, Essays in Honour of Henry G. Schermers”, ss. 265-302, s. 301-302. 21)6 Jämför Capelletti, Mauro; Golay, David: ”The Judicial Branch in the Federal and Transnational Union: Its Impact on Integration”, i Cappelletti, Mauro; Seccombe, Monica; Weiler, Joseph: ”Inte­ gration Through Law”, volym 1, bok 2, ss. 261-351, spec. ss. 306-310. 207 Mancini, G. Federico: ”The Making of a Constitution for Europe” i Keohane, Robert, O; Hoff­ mann, Stanley ed: ”The New European Community”, ss. 177-194. s. 181. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 443 stitutionerna: Genom att ställa tolkningsfrågor till EG-domstolen har de givits en möjlighet att deltaga i en legalitetsprövning av den nationella rätten. Att detta ut­ gjort en lockelse för enskilda nationella domare i många medlemsstater kan inte hållas för osannolikt.208 Detta innebär emellertid inte att denna de nationella domstolarnas lojalitet varit, eller är, helt förbehållslös. Ett flertal konkreta judiciella utmaningar gen­ temot gemenskapsrättens konstitutionella karaktärsdrag har förekommit från na­ tionella domstolars sida. Karaktären och omfattningen av detta motstånd gente­ mot de av EG-domstolen etablerade principerna skiljer sig naturligtvis åt från en medlemsstat till en annan. Följande exempel utgör en långt ifrån fullständig il­ lustration av detta förhållande. Rörande judiciellt motstånd i frågor där enskilda sökt åberopa gemenskaps- rättsligt grundade rättigheter vid nationella domstolar kan det noteras att speci­ ellt franska administrativa domstolar förevisat en avoghet inför att acceptera att regler i bristfälligt implementerade direktiv skall tillerkännas direkt effekt.209 Såväl brittiska som tyska domstolar har också uttryckligen tvekat i frågan om tillämpningen av principen om gemenskapsrättens indirekta effekt.210 Vidare har principen om gemenskapsrättens företräde och EG-domstolens exklusiva kompetens att legalitetspröva sekundär gemenskapsrätt, på ett tydligt och konkret sätt, kommit att utmanas av den tyska och den italienska författ­ ningsdomstolen. Detta har förekommit i situationer av en eventuell konflikt mel­ lan gemenskapsrättsliga bestämmelser och det nationella konstitutionella skyd­ det av grundläggande fri- och rättigheter i dessa stater: I strid med ett tidigare tolkningsbesked från EG-domstolen211 uttalade den tyska författningsdomstolen 1974 att så länge som gemenskapsrätten inte innefattade ett adekvat skydd för grundläggande fri- och rättigheter förbehöll sig domstolen rätten att pröva ge­ menskapsrättsliga regler i ljuset av den tyska grundlagens rättighetsskydd.212 Det skall noteras att detta avgörande kom att leda till starka reaktioner från Kommissionens sida. Denna uttalade uttryckligen att författningsdomstolens 208 Jämför Weiler, Joseph, H.H: ”The Transformation of Europe”, YLJ, 1991, ss. 2403-2483, ss. 2425-2426. 209 Avgörande i Conseil d'Etat 22 december 1978 Minister of The Interior v Daniel Cohn-Bendit, [1980] CMLR 543. I detta fastslogs att direktiv ej kan åberopas av enskilda inför nationella dom­ stolar gentemot nationella administrativa beslut. Denna hållning tycks ha bekräftats av Conseil d'État så sent som 1993 i dess avgörande mâl Compagnie Générale de Eaux, [1994] CMLR 3 73. Ett försök till ett liknande judiciellt uppror gentemot den gemenskapsrättsliga principen om direkt effekt för regler i direktiv skedde även i den tyska skatteöverdomstolen 1985. Se avgörande i Bun­ desfinanzhof mål VR 123/84 Kloppenburg, Entscheidungen des Bundesfinanzhofes 1985, s. 383. Detta avgörande kom dock framgångsrikt att överklagas vid den tyska författningsdomstolen, mål 2 Bvr 687/85 Kloppenburg, [1988] 3 CMLR 1. 210 Se avgörande i Bundesarbeitsgericht mål 8 AZR 351/86 Re a Rehabilitation Centre, [1992] 2 CMLR 21 samt avgörande i Brittiska High Court mål Regina v British Coal Corporation (exparte Vardy), [1993] 1 CMLR 721. 211 Mål 11/70 Internationale Handelsgesellschaft v Einfuhr und Vorratsstelle Getreide, [1970] ECR 1125. 212 Mål 2 BvL 52/71 Internatonale Handelsgesellschaft mbHv Einfuhr- und Vorratsstelle für Get­ reide und Futtermittel ”Solange I”, 31 BVerfGE, s. 271, [1974] 2 CMLR 540. 444 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... ställningstagande stod i strid med gemenskapsrätten, speciellt principerna om dess självständighet och dess företräde framför nationell rätt. Avgörande ansågs därför utgöra ”.. .a dangerous threat to the unity of Community law.. ,”.213 Kom­ missionen underrättade tyska myndigheter om dess kritiska inställning. Någon fördragsbrottstalan i enlighet med Romfördragets artikel 169 kom emellertid aldrig att initieras. Efter det att EG-domstolen i ett antal senare avgöranden214 förklarat att hän­ synen till skyddet för grundläggande fri- och rättigheter utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciper som skyddas av EG-domstolen har emellertid detta judiciella förbehåll kommit att nedtonas: Den tyska författningsdomstolens ut­ talade 1986 att den inte fortsättningsvis avsåg att pröva gemenskapsrättliga reg­ ler i ljuset av nationell konstitutionell rätt. Då rättighetsskyddet inom gemen­ skapsrätten förstärkts ansågs något behov av detta inte föreligga så länge som gemenskapsrätten motsvarar tysk standard på området.215 Den direkta utmaning­ en omformulerades således till en acceptans med förbehåll. Den italienska författningsdomstolen uttalade 1973 att medlemsstaterna, vil­ ka samtliga erkänner ett grundläggande rättighetskydd för dess medborgare, inte kan ha haft för avsikt att ge Gemenskaperna kompetens att kränka dessa rättig­ heter. Därav följer att i det fall fördragen skulle komma att tolkas som att de medgav en kompetens för Gemenskapernas institutioner att anta regler i strid med detta rättighetsskydd, skulle Italiens medlemskap i Gemenskaperna sättas ifråga ur ett nationellt konstitutionellt perspektiv. Domstolen påpekade emeller­ tid att den saknade kompetens att legalitetspröva enskilda gemenskapsrättsliga regler i ljuset av nationella regler för skydd av grundläggande fri- och rättighe­ ter.216 Denna hållning bekräftades så sent som 1989. I detta senare avgörande tycks dock författningsdomstolen även ha förbehållit sig en rätt att legalitetsprö­ va enskilda sekundära gemenskapsrättsliga regler i ljuset av det nationella kon­ stitutionella rättighetsskyddet.217 213 ”Eighth Report on the Activities of the European Communities”, Brussels 1975, ss. 269-270. 214 Det skall noteras att under integrationsprocessens inledningsskede intog EG-domstolen en utta­ lad kall attityd till skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Som exempel skall framhållas mål 1/58 Friedrich Storks High Authority [1959] ECR 17, grund 4, där domstolen uttalade att den Höga myndigheten inom EKSG, oavsett invändningar om att grundläggande fri- och rättigheter som skyddats i nationell rätt kränktes, hade att tillämpa gemenskapsrätt. Att repekten för grundläggande fri- och rättigheter, såsom de uttryckts i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner samt i 1950 års Europarådskonvention utgör en grundläggande princip inom gemenskapsrätten har successivt kommit att fastläggas av EG-domstolen. Denna utveckling inleddes i mål 29/69 Erich Stauder v City of Ulm Sozialamt [1969] ECR 419 och har därefter utvecklats och bekräftats ibland annat mål 4/73 J. Nold KG v Commission [1974] ECR 491 samt mål 44/79 Liselotte Hauers Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727. Skyddet av grundläggande fri- och rättigheter har också trak- tatsfästs genom Unionsfördraget artikel F(2). För en koncis redogörelse av denna utveckling se Me­ lin, Mats; Schäder, Göran: ”EU:s konstitution, maktfördelningen mellan den Europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna”, Publica, Stockholm 1994, ss. 102-113. 215 Mål 2 BvR 197/83 Wünsche Handelsgesellschaft ”Solange II", 73 BVerfGE, 339, [1987] 3 CMLR 225. 216 Corte Costituzionale mål 183/1973 Frontinis Ministero delle Finanze [1974] 2 CMLR 383-390. 217 Corte Costituzionale mål 232/1989 Fragd s Amministrazione delle Finanze dello Stato, [1989] RDI 103. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 445 Dessa utmaningar utgör dock specifika undantag från den allmänna inställ­ ningen. I fråga om den vardagliga tillämpningen av gemenskapsrätten tycks samtliga de nationella högsta domstolar, som har givits en möjlighet till ett ställ­ ningstagande i frågan, för stunden ha accepterat gemenskapsrättens direkta ef­ fekt och företräde framfor konkurrerande nationell rätt.218 Det skall dock understrykas att det fortfarande föreligger ett grundläggande spänningsförhållande mellan medlemsstaternas och EG-domstolens syn på för­ hållandet mellan gemenskapsrätten och medlemsstaternas nationella rättsord­ ningar: Ur ett inomorganisatoriskt perspektiv har gemenskapsrätten givits ka­ raktären av ett självständigt och självreferande rättssystem vilket är integrerat i medlemsstaternas rättsordningar. Principerna för dess genomslagskraft på natio­ nell nivå har ansetts utgöra ett utflöde av gemenskapsrättens inneboende karak­ tär och de kriterier enligt vilka gemenskapsrättens giltighet skall bedömas är in­ terna. En legalitetsprövning av en gemenskapsrättslig regel kan enbart ske vid EG-domstolen i ljuset av överordnad gemenskapsrätt. Med något eventuellt undantag är dock medlemsstaternas acceptans för ge­ menskapsrättens direkta effekt och företräde inte grundad på detta rättssystems inneboende karaktär utan på nationell lagstiftning.219 Medlemsstaterna söker så­ ledes, i strid med den inomorganisatoriska synen på gemenskapsrätten, hävda sin konstitutionella suveränitet och genom medlemsstaternas optik bibehålls de konstituerande fördragens folkrättsliga karaktär. Den grundläggande orsaken till denna asymmetri står sannolikt att finna i att den av EG-domstolen tillskapade judiciella integrationen inte har kommit att följas upp av motsvarande integration mellan medlemsstaterna på det poli­ tiska planet.220 Det existerar ett gap mellan det rättsliga Europa och det politis­ ka Europa och utan en federal politisk överbyggnad saknas den nödvändiga 218 En samling av relevanta avgörande från nationella domstolar i medlemsstaterna återfinns i Op­ penheimer, Andrew red: ”The Relationship between European Community Law and National Law: The Cases”, Grotius Publications, Cambridge 1994. Se även Schermers, Henry, G; Waelbroeck, D: ”Judicial Protection in the European Communities”, ss. 127-138. 219 Se vidare Hartley, T.C: ”The Foundations of European Community Law”, ss. 238-265. Ett eventuellt undantag kan sägas vara Belgien där regler rörande kollisioner mellan nationell rätt och landets internationella förpliktelser saknas i konstitutionen eller annan nationell lagstiftning. Kas­ sationsdomstolen uttalade sig 1972 till förmån för gemenskapsrättens företräde på följande sätt. In the event of a conflict between a norm of domestic law and a norm of international law which pro­ duces direct effects in the internal legal system, the rule established by the treaty shall prevail. The primacy of the treaty results from the very nature of international treaty law. This is a fortiore the case when a conflict exists...between a norm of internal law and a norm of Community law. The reason is that the treaties which have created Community law have instituted a new legal system in whose favour the Member States have restricted the exercise of their so­ vereign powers in areas determined by those treaties. Avgörande i Cour de Cassation, mål Minister for Economic Affairs v SA Fromagerie Franco-Suisse ’Le Ski', [1972] CMLR 330, s. 373. 220 En intressant anlys av denna asymmetriska balans mellan den judiciella och politiska integra­ tionen återfinns i Weiler, Joseph, H.H: ”The Transformation of Europe”, YLJ, 1991, ss. 2403- 2483. Speciellt skall här noteras Weilers tes om att den judiciella konstitutionaliseringsprocessen medfört att medlemsstaternas motivation att bibehålla kontroll över den politiska beslutsprocessen förstärkts, ss. 2426-2431. 446 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... politiska legitimationen for att fullt ut upprätthålla en rättslig struktur av fede­ ralt snitt.221 Ett uttalat exempel på hur en medlemsstat, Storbritannien, sökt förbehålla sig en suverän rätt till uppror i strid med den inomorganisatoriska synen på gemen­ skapsrätten återfinns i Lord Dennings ofta citerade uttalande från 1979: ... I have assumed that our Parliament, whenever it passes legislation, intends to ful­ fill its obligations under the Treaty. If the time should come when our Parliament de­ liberately passes an Act with the intention of repudiating the Treaty or any provision in it or intentionally of acting inconsistently with it, and says so in express tenns, then I should have thought that it would be the duty of our courts to follow the statute of our Parliament. I do not, however, envisage any such situation.. ."2 Ett mer aktuellt och utförligt uttryck för detta spänningsfält återfinns i den tyska författningsdomstolens avgörande från oktober 1993 rörande Unionsfördragets förenlighet med den tyska grundlagen.223 I detta uttalades att ett tyskt tillträde till Unionsfördraget var förenligt med den tyska konstitutionen men samtidigt konstaterades att konstitutionen etablerar gränser for hur långt integrationen mellan Tyskland och övriga medlemsstater kan tillåtas att utvecklas: Då Unio­ nen utgör ett samarbete mellan olika europeiska folk organiserade i suveräna stater, varav Tyskland är en, grundas Unionens makt ytterst på varje medlems­ stats nationella parlament.224 Av detta följer att Unionens beslut har bindande verkan i Tyskland endast genom att detta föreskrivs i den tyska godkännandela­ gen vilken i sin tur grundas på den nationella konstitutionen. Författningsdom­ stolen understryker i detta sammanhang att Tyskland bibehåller sin suveräna jämlikhet i förhållande till andra stater i den mening som avses i FN-stadgans artikel 2(1).225 Vidare följer att i det fall Unionen gavs alltför vittomfattande kompetenser skulle detta medföra att demokratin på medlemsstatsnivå försva­ gades, av vilket i sin tur skulle följa att de nationella parlamenten ej längre för­ mådde att skänka legitimitet åt Unionens maktutövning. Således finns det, en­ ligt författningsdomstolen, ur demokratisk synvinkel en yttre begränsning för hur långt de gemensamma institutionernas kompetenser kan tillåtas att expan- 221 En aktuell och intressant analys på detta tema återfinns i Eleftheriadis, Pavlos: ”Aspects of Eu­ ropean Constitutionalism”, ELR 1996, ss. 32 42. 222 Court of Appeal, mål 127/79 Macarthys Ltd v Smith, [1979] 3 All ER 325, s. 329. Grunden för detta uttalande återfinns i den brittiska doktrinen om Parlamentets suveränitet vilken utgör en fun­ damental nationell konstitutionell princip. Innebörden av denna är att Parlamentet är obegränsat i sin normgivningsmakt, med det undantaget att Parlamentet inte har kompetens att begränsa denna normgivningsmakt för framtiden. Detta synsätt bekräftades 1993 av en brittisk överprövningsdom- stol - Divisional Court - i målet Regina v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Af­ fairs, ex parte Lord Rees-Mogg. [1993] 3 CMLR 101. 223 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57. 224 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57, grund 39. 225 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57, grunderna 47 48 samt 55. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 447 dera. Det nationella parlamentet - förbundsdagen - måste bibehålla kompeten­ ser av ”substantiell vikt”.226 Vidare underströks att medlemsstaterna, vilka frivilligt har ingått ett avtal om långsiktigt samarbete, är ”fördragens herrar” och som sådana tillsammans har kompetens att ytterst upplösa Unionen.227 Författningsdomstolen fastslog även att Gemenskapernas institutioner saknar ”kompetens-kompetens”, det vill säga att de gemenskapskompetenser som eta­ bleras genom de grundläggande fördragen ej kan utvidgas på annat sätt än ge­ nom fördragsrevision.228 Det påpekades här särskilt att fördragstexten etablerar en distinktion mellan tolkning och fördragsrevision och att en tolkning av artikel 235 eller doktrinen om implicit kompetens aldrig kan tillåtas leda till en faktisk utökning av kompetensen på gemensam nivå.229 De gemensamma institutioner­ na besitter således endast de kompetenser de tilldelats av medlemsstaterna, och den tyska författningsdomstolen förbehöll sig rätten att i framtiden legalitetsprö- va sekundär gemenskapsrätt i ljuset av omfånget av den kompetensöverföring som skett till gemensam nivå.230 1 förlängningen av detta tycks således författ­ ningsdomstolen anse sig inneha kompetens att närmare identifiera vidden av de kompetenser som de gemensamma institutionerna tilldelats. För svenskt vidkommande kan noteras att den tyska författningsdomstolens synsätt tycks ha fått ett stort genomslag på den officiella hållningen. I den svens­ ka propositionen rörande grundlagsändringar inför ett inträde i EU betonas att gemenskapsrättens konstitutionella/överstatliga drag ytterst vilar på medlems­ staternas ”uttryckliga eller tysta accept”. Vidare framhålls att medlemsstaterna som kollektiv förfogar över de konstituerande fördragen och kan, om de så öns­ kar, ”tillsammans modifiera eller återta sin accept av denna ordning”.231 Således understryks även från svensk horisont medlemsstaternas bibehållna formella su­ veränitet och Unionens grundläggande folkrättsliga karaktär.232 Det nationella 226 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57. grunderna 44-45. 227 Mâl 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57, grund 55: Germany is one of the 'Masters of the Treaties', which have established their adherence to the Union Treaty conclude for an unlimited peri­ od“...with the intention of long-term membership, but could also ultimately revoke that adherence by a contrary act. Den, enligt min mening, mest rimliga tolkningen av författningsdomstolens ut­ talande är att det syftar pä att medlemsstaterna som kollektiv förfogar över rätten att om de så öns­ kar upplösa Unionen. Det kan emellertid även tolkas som att Tyskland anses inneha en suverän rätt till att ensidigt utträda. En sådan tolkning återfinns bland annat i 1993/94 KU21, ”Grundlagsänd­ ringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen” s. 12. 228 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57, grunderna 59-78. 229 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57, grund 99. 230 Mål 2 BvR 2134 och 2153/92 Manfred Brunner and others v The European Union Treaty, 89 BVerfGE, s. 155, [1994] CMLR 57, grund 49. 231 Prop 1993/94:114 ”Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen”, s. 20. 232 Prop 1993/94:114 ”Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen”, s. 17 448 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... parlamentet - Riksdagen - utgör den legitimerande politiska församlingen för landets deltagande i EU och det är genom Riksdagens beslut om nationell lag­ stiftning, som en överlåtelse av beslutsbefogenheter till gemensamma institutio­ nerna kommer till stånd.233 Riksdagen är vidare konstitutionellt fri att om den så önskar förändra denna lagstiftning och återta de beslutskompetenser som över­ låtits. Liksom den tyska författningsdomstolen faster den svenska regeringen stor vikt vid den grundläggande principen om att de gemensamma institutioner­ na endast besitter de kompetenser de har tilldelats av medlemsstaterna och att dessa ej besitter en ”kompetens-kompetens”.234 Efter att ha refererat författ­ ningsdomstolens uttalande om att i det fall en gemenskapsinstitution kom att fat­ ta ett beslut utanför dess tilldelade kompetens, skulle ett sådant beslut sakna rättsverkan i Tyskland, kommenterar den svenska regeringen att: Om ett sådant synsätt har giltighet i Tyskland, bör det också ha det i Sverige.235 Även från svensk sida tycks man således utmana EG-domstolens exklusiva rätt att legalitetspröva gemenskapsrättliga regler. Denna tanke om uppror framgår med än större tydlighet i Konstitutionsutskottets betänkande ”Grundlagsänd­ ringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska Unionen”: Om en regel i en förordning eller ett direktiv från svensk sida framstår som konsti­ tutionellt oacceptabel, bör enligt utskottet den svenska hållningen inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i stället bör gälla är om EG- organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut som det fattat. Ligger med andra ord den beslutade rättsakten inom det område där beslutanderätt överlåtits? Blir svaret att den ligger utanför detta område, är den inte giltig som EG-rätt i Sverige.236 Slutligen skall observeras att den svenska regeringen fastslagit att den grundläg­ gande principen om folkstyrelse, vilken uttrycks i Regeringsformen237, innebär begränsningar för hur långt Sveriges integration med övriga medlemsstater kan tillåtas utvecklas. Var den yttre gränsen skall sättas preciseras ej men regeringen framhåller att: ... det icke låter sig förenas med regeringsformens nuvarande bestämmelser om det svenska statsskickets grunder att låta ett mellanfolkligt samarbete utvecklas så att där­ igenom skapas en federal statsbildning, vars maktutövning hämtar sin legitimitet ur ett mandat som givits av ett - i detta fall - europeiskt folk i gemensamma val. En så­ dan ordning måste, med Grundlagsutredningens ord, ”fordra omfattande grundlags­ ändringar i samtliga medlemsstater”.238 233 Prop 1994/95:19 ”Sveriges medlemskap i Europeiska unionen”, ss. 501-503. 234 Prop 1993/94:114 ”Grundlagsändringar infor ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen”, s. 17. 235 Prop 1993/94:114 ”Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen”, s. 19. 236 1993/94 KU21, s. 29. (Fetstil tillagd.) Se även Prop 1994/95:19 ”Sveriges medlemskap i Euro­ peiska unionen”, s. 498. 237 RF 1:1 All offentlig makt i Sverige utgår från folket... 238 Prop 1993/94:114 ”Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen”, s. 18. Permanent neutralitet i gemenskapssamarbetet - utgångspunkter 449 Avslutningsvis skall dock understrykas att även om medlemsstaterna mer eller mindre tydligt tycks söka förbehålla sig en yttersta rätt till ”revolt” mot de grundläggande gemenskapsrättsliga principer som över tiden fastlagts av EG- domstolen, måste dock sannolikheten för ett sådant agerande anses vara relativt liten. Mot bakgrund av den faktiska politiska/ekonomiska integrationen skulle de politiska kostnaderna för en medlemsstat att medvetet avvika från dessa prin­ ciper, framförallt den om gemenskapsrättens företräde, sannolikt komma att bli stora. Inte desto mindre skall det inte uteslutas att denna typ av konflikter kan komma att uppstå i frågor som i en medlemsstat uppfattas vara av central politisk vikt för den nationella identiteten eller säkerheten. För detta arbetes vidkommande är detta grundläggande spänningsförhållande mellan den inomorganisatoriska synen på gemenskapsrätten och medlemsstater­ nas uppfattning av densamma främst av betydelse i samband frågan om huruvida en medlemsstat legitimt kan utträda ur Unionen. Denna fråga analyseras närma­ re nedan under Np. Den följande analysen av förenligheten/oförenligheten mellan gemenskaps­ rättens förpliktelser och de speciella skyldigheter som åvilar en permanent neu­ tral stat utgår från den inomorganisatoriska synen på gemenskapsrätten. Samti­ digt medför emellertid frågans politiskt kontroversiella karaktär att det grund­ läggande spänningsfältet mellan de gemensamma självständiga institutionerna och Gemenskapernas medlemsstater får en konkret betydelse för analysen inom flera enskilda områden. Detta gäller kanske främst i frågan om utnyttjande av de gemensamma kompetenserna för beslut om ekonomiska sanktioner gentemot ut­ anförstående stater, en fråga vilken behandlas nedan under Vm. 2. Allmänt om ekonomisk integration och permanent neutralitet Samtliga de tre Gemenskaperna syftar till en långtgående kommersiellt präglad ekonomisk integration mellan dess medlemmar. Denna integration påverkar i stort sett alla aspekter av ekonomisk aktivitet i medlemsstaterna. Konkret kom­ mer detta främst till uttryck i Romfördragets målsättningar om att etablera en ge­ mensam marknad samt en ekonomisk och monetär union.239 Marknadsintegrationen har framför allt kommit att utkristalliseras genom ut­ vecklingen av regler för inrättande och upprätthållande av en fri inre marknad, utan nationella gränser, omfattande samtliga medlemsstaters territorium. Inom denna skall fri rörlighet för produkter; varor och tjänster, samt produktionsfak­ torer; personer och kapital, säkerställas.240 Med undantag för den gemensamma jordbrukspolitiken241, vilken kännetecknas av starka inslag av planhushållning, bygger gemenskaps samarbetet på en utpräglad marknadsekonomisk grund­ syn.242 Denna grundsyn återspeglas bland annat i gemensamma regler rörande 239 Romfördraget, artikel 2. 240 Romfördraget, artikel 7a. 241 Romfördraget, artiklarna 38-47. 242 Romfördraget, artikel 3a. 450 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... konkurrenspolitik, innefattande begränsningar av möjligheten att vidtaga statli­ ga stödåtgärder.243 Vidare etablerar gemenskapsrätten krav på att offentlig upp­ handling skall ske affärsmässigt och ej får innebära en diskriminering på natio­ nell grund.244 Ur ett neutralitetspolitiskt perspektiv skall speciellt noteras att de gemensamma upphandlingsreglerna även omfattar militära myndigheters upp­ handling av alla varor förutom krigsmateriel i strikt mening.245 Traditionellt sett har de permanent neutrala europeiska staterna, mot bak­ grund av sitt relativt stora utrikeshandelsberoende, i fredstid aktivt sökt verka för att bibehålla en nationell produktionskapacitet inom strategiska industrisektorer. Denna produktionsberedskap har vidare kompletterats med en omfattande be- redskapslagring av strategiska produkter.246 Allmänt sett medför den ekonomis­ ka integrationsprocessen och det konkurrenstryck som följer därav att en med­ lemsstats möjligheter att föra en aktiv politik i syfte att garantera en hög själv­ försörjandegrad i händelse av krig begränsas radikalt. Integrationsprocessen le­ der oundvikligen till ett ökat ömsesidigt ekonomiskt beroende mellan de deltagande staterna. Vidare etablerar gemenskapsrätten utryckligen begräns­ ningar för i vilken utsträckning statsmakten kan gynna nationell industri i syfte att upprätthålla en ekonomisk beredskap. Det existerar således ett spänningsför­ hållande mellan å ena sidan en enskild medlemsstats önskemål att bibehålla en självförsörjandegrad och å andra sidan deltagande i en långtgående ekonomisk integrationsprocess.247 Detta spänningsförhållande modereras i någon mån, men elimineras inte, av att regelsystemet innefattar undantagsmöjligheter, vilka ger en enskild medlemsstat ett visst utrymme att legalt avvika från markandsintegra- tionens grundläggande regler i syfte att garantera fortbeståndet av en nationell industrikapacitet med hänvisning till nationella säkerhetsskäl.248 243 Romfördraget, artikel 3g samt 85-94. 244 Romfördraget, artikel 6 och 30. Se mål 45/87 Commission v Ireland 11988] ECR4929. 245 Artikel 2a i upphandlingsdirektivet för varor anger att direktivet skall gälla för upphandlande försvarsmyndigheter endast med undantag för upphandling av krigsmateriel i strikt mening vilken undantas i enlighet med Romfördragets artikel 223, Ib. Dir 77/62, EGT L 13, 1977, s. 1 ändrat ge­ nom Dir 80/676, EGT L 215, 1980, s. 1 samt Dir 88/295, EGT L 127, 1988, s. 1. 246 Jämför Karsh, Efraim: ”Neutrality and Small States”, Routledge, London 1988, ss. 157-158. För svenskt vidkommande, se som exempel betänkandet från 1970 års forsvarsutredning, SOU 1972:4 ”Säkerhets- och försvarspolitiken”, ss. 91-104. 247 Jämför den problembeskrivning som återfinns i den utredning om EG-medlemskapets konse­ kvenser för försörjningsberedskapen, vilken publicerades av Överstyrelsen för Civil beredskap 1992, "EES-anslutning och EG-medlemskap, Konsekvenser för svensk försörjningsberedskap - huvudrapport”, ÖCB, Stockholm 1992. 248 EG-domstolen har hitintills i ett avgörande uttryckligen visat tolerans för ett sådant agerande, mål 72/83 Campus Oil v Minister for Industry and Energy [1983] ECR 2727. Frågan rörde tillåt­ ligheten av åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner i syfte att skyd­ da fortbeståndet av en nationell raffinaderikapacitet. Domstolen uttalade i grund 34: It should be stated... that petroleum products, because of their exceptional importance as an energy source in the modern economy, are offundamental importance for a country's existence since not only its economy but above all its institutions, its essential public services and even the survival of its inha­ bitants depend upon them. An interruption of supplies of petroleum products, with the resultant dangers for the country's existence, could therefore seriously affect the public security that article 36 allows to protect. Permanent neutralitet och medlemskap I Euratom 451 Mot detta kan invändas att genom medlemskapet har varje medlemsstat eta­ blerat stabila handelsförbindelser med övriga medlemsstater genom vilka folk­ försörjningen kan upprätthållas även i krigstid.249 Därav skulle behovet av att föra en självständig politik i syfte att upprätthålla en nationell försörjningsbered­ skap också minska. Detta kan i och för sig vara fallet med avseende på situatio­ ner av krig eller kris mellan stater utanför Unionens medlemskrets. Med avseen­ de på det fall där en eller flera medlemsstater befinner sig i krig med en utanför­ stående stat riskerar dock ett sådant unionsinternt ekonomiskt beroende att för­ svaga en permanent neutral medlemsstats position: Av det institutionaliserade ekonomiska beroendeförhållandet till en av de krigförande sidorna följer ett spänningsförhållande visavi en permanent neutral medlemsstats behov av att föra en krigstida neutralitetspolitik, grundad på opartiskhet gentemot de krigfö­ rande. Detta spänningsförhållande har uppenbara neutralitetspolitiska, men ej neutralitetsrättsliga, implikationer. Ur utanförstående staters perspektiv riskerar således denna långtgående ekonomiska integration i sig att påverka trovärdighe­ ten för en enskild medlemsstats permanenta neutralitet. Ve Permanent neutralitet och medlemskap i Euratom Den Europeiska atomenergigemenskapen, Euratom, är en organisation med mycket starka integrativa karaktärsdrag. Genom det grundläggande fördraget åtar sig medlemsstaterna en serie förpliktelser rörande utveckling och gemen­ sam kontroll av kärnenergiproduktionen inom Gemenskapen.250 Samarbetet har en överstatlig karaktär där Kommissionen har givits en verkställande och över­ vakande funktion251 och dess verksamhet faller under EG-domstolens exklusiva jurisdiktion.252 Med avseende på en medlemsstats permanenta neutralitet skall speciellt no­ teras det överstatliga system för gemensam försörjning av kärnbränslen som in­ rättats genom Euratomfördraget. Detta baseras på inrättandet av en gemensam kärnbränslemarknad vilken grundas på en tullunion i den mening som avses i GATT artikel XXIV.253 Inom ramen för den gemensamma kärnbränslemarkna­ den har organisationen dubbla uppgifter. Dels skall den kontrollera produktion, handel och användning av klyvbara material och dels är det organisationens upp­ gift att ”tillförsäkra samtliga förbrukare inom Gemenskapen en regelbunden och rättvis försörjning med malmer och kärnbränslen”.254 249 En sådan argumentation återfinns i Hall, Bo G: ”Klarar vi utrikeshandeln i kris och krig?”, Folk och försvar, Stockholm 1996, spec ss. 30-32. 250 Gemenskapens målsättning har givits följande formulering i Euratomfördraget artikel 1 : Ge­ menskapen skall ha till uppgift att genom att skapa de förutsättningar som behövs för en snabb or­ ganisation och tillväxt av kärnenergiindustrierna, bidra till en höjning av levnadsstandarden i medlemsstaterna och till utvecklingen av förbindelserna med övriga länder. 251 Euratomfördraget, artikel 124. 252 Euratomfördraget, artiklarna 136-160 samt 193. 253 Euratomfördraget, artiklarna 92-100. 254 Euratomfördraget, artikel 2 d. 452 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Specifikt neutralitetsrättsligt relevanta regler återfinns i fördragets kapitel VI, artiklarna 52-76. Genom dessa inrättas en gemensam försörjningspolitik för ak­ tuella malmer, råmaterial samt speciella klyvbara material.255 Försörjningspoli- tiken skall verkställas centralt av en speciellt inrättad fristående försörjningsbyrå. Denna institution har givits optionsrätt till alla malmer, råmaterial och speciella klyvbara material som producerats i medlemsstaterna.256 Således är samtliga till­ verkare av de aktuella produkterna inom medlemsstaterna skyldiga att erbjuda dessa till den gemensamma försörjningsbyrån. Byrån har vidare givits en ensam­ rätt att ingå avtal om leverans av dessa varor från länder utanför Gemenskapen.257 Av detta följer att samtliga förbrukare av de aktuella produkterna inom Ge­ menskapen i princip är förpliktade till leveranser genom försörjningsbyråns för­ sorg. Byrån får vid dess allokering av de aktuella varorna inte diskriminera mel­ lan förbrukarna på grundval av hur dessa avser att använda de begärda leveran­ serna, såvida inte användningen är olaglig. Försörjningsbyråns kontroll över kärnbränslemarknaden förstärks vidare av att de ”speciella klyvbara materialen” anses utgöra Gemenskapens egendom.258 Till denna varugrupp räknas bland an­ nat isotoperna plutonium 239, uran 233 samt uran som anrikats med uran 235 eller 233.259 I det fall byrån ej utnyttjar sin optionsrätt får de aktuella produkterna expor­ teras, men endast efter tillstånd från Kommissionen.260 Ett beslut i ett sådant ärende kan överklagas till EG-domstolen.261 De yttre riktlinjerna för den politik rörande handel med kärnbränsle som ut­ formats på gemensam nivå sätts idag främst av det avtal som Gemenskapen slu­ tit med det internationella atomenergiorganet IAEA.262 Detta avtal utgör i sin tur ett utflöde av de förpliktelser medlemsstaterna påtagit under Icke-spridningsav- talet.263 Det ankommer på Kommissionen att kontrollera att denna regim efter­ levs såväl externt som internt.264 255 Dessa varugrupper definieras närmare i Euratomfördraget artikel 197. Allmänt kan sägas att de konkret omfattar kärnbränsle av en successivt högre anrikningsgrad. 256 Euratomfördraget, artiklarna 52(2)b samt 57. 257 Euratomfördraget, artikel 52(2)b. 258 Euratomfördraget, artikel 86. 259 Euratomfördraget, artikel 197(1). 260 Euratomfördraget, artikel 59. 261 Euratomfördraget, artikel 146. 262 75/7 8 0/Euratom ”Cooperation Agreement between the European Atomic Energy Community and the International Atomic Energy Agency”, EGT L 329, 1975, s. 28. 263 ”Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons”, 729 UNTS 161. 78/164/Euratom ”Agreement between the Kingdom of Belgium, the Kingdom of Denmark, the Federal Republic of Germany, Ireland, the Italian Republic, the Grand Duchy of Luxembourg, the Kingdom of the Netherlands, the European Atomic Energy Community and the International Energy Agency in the implementation of Article III(l) and (4) of the Treaty on non-proliferation of nuclear weapons”, EGTL51, 1978, s. 1. 264 De regler som styr den gemensamma säkerhetskontrollen återfinns i Euratomfördragets artiklar 77-85. Det skall i detta sammanhang noteras att enligt Euratomfördraget artikel 84 omfattar Kom­ missionens kontrollverksamhet ej den militära användningen av klyvbara material i de tvä med­ lemsstater som är legitima kärnvapeninnehavare enligt Icke-spridningsavtalet Frankrike och Stor­ britannien. Permanent neutralitet och medlemskap I Euratom 453 Sammantaget innebär detta gemensamma försörjningssystem för klyvbara material att en medlemsstats självständiga agerande inom detta område i princip kan sägas vara uteslutet. I Potentiella konfliktsituationer med neutralitetsrätten Tillämpningen av detta regelsystem för en integrerad och centraliserad regional kärnbränslemarknad kan ge upphov till konflikter med en permanent neutral medlemsstats speciella förpliktelser i åtminstone två situationer. För det första kan en konflikt uppkomma med avseende på neutralitetsrättens krav om opar­ tiskhet rörande utförselrestriktioner visavi krigförande stater. För det andra kan de förpliktelser, som följer av medlemskap i Euratom, stå i strid med det neutra- litetsrättsliga förbudet mot utförsel av krigsmateriel från offentliga källor till en krigförande stat. I. I Opartisk behandling rörande utförselsestriktioner En neutral stat är förpliktad att behandla de krigförande formellt opartiskt i fråga om restriktioner för all utförsel och genomförsel av vapen, ammunition och alla varor som kan vara till nytta för en krigsmakt.265 De varor som omfattas av det gemensamma försörjningssystemet faller, helt eller huvudsakligen, inom denna varudefmition. I det fall en utanförstående stat befinner sig i krig med en medlemsstat är en neutral medlemsstat förpliktigad att, genom försörjningsbyrån, tillåta leveranser av de aktuella varorna till den krigförande medlemsstaten. Samtidigt har en neu­ tral medlemsstat ej någon möjlighet att självständigt reglera exporten av samma varor till den aktuella utanförstående staten. Därmed kan en sådan asymmetri mellan den gemensamma regleringen för gemenskapsintern respektive extern handel uppkomma som innebär en neutralitetsvidrig diskriminering mellan de krigförande staterna. En analog rättslig konflikt kan även uppkomma vid ett krig mellan två utanförstående stater, i det fall den gemensamma exportpolitiken innebär en diskriminering mellan dessa. 1.2 Förbud mot offentlig utförsel av krigsmateriel Vissa av de varor som omfattas av det gemensamma försörjningssystemet för kärnbränsle måste anses utgöra ”krigsmateriel” i den mening som avses i HK XIII, artikel 6. Speciellt skall noteras att Euratomfördraget, i artikel 197, uttryck­ ligen listar Plutonium 239 som ett ”speciellt klyvbart material” som omfattas av den gemensamma försörjningsregimen. Denna isotop utgör en råvara för så kal­ lat blandoxidbränsle (MOX-bränsle) avsett för civil kärnkraftsproduktion. Plu­ tonium 239 utgör emellertid också en nödvändig del i moderna fissionsvapen.266 265 HK V artiklarna 7 och 9. Se ovan under 1.2.1.1.2. 266 Angående kärnvapenkonstruktion se Ivarsson, Ulf red: ”Kärnvapen”, FOA, Örebro 1990, ss. 6- 17. Det klyvbara materialet i en fissionsladdning är uran 235 eller plutonium 239. Den minsta nöd- 454 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... För neutrala stater råder ett absolut förbud att, oneröst eller benefikt, överlämna sådana varor till en krigförande stat. I det fall ett offentligt subjekt i en neutral medlemsstat är producent av, eller fysiskt förfogar över, sådana varor skulle detta subjekt, genom försörjningsby- råns verksamhet, kunna tvingas att mot sin vilja överlämna dessa varor till en krigförande medlemsstat och därmed bryta mot sina neutralitetsrättsliga förplik­ telser. Ur ett gemenskapsperspektiv skall det speciellt noteras att det bland Ge­ menskapernas medlemstater återfinns två stater, Frankrike och Storbritannien, vilka är legala tillverkare och innehavare av kärnvapen.267 Till dessa två med­ lemsstater är således exporten av råmaterial för tillverkning av kärnvapen tillå­ ten under Icke-spridningsavtalet. En analog situation riskerar även att uppkomma rörande utförsel av kärnma- terial till utanförstående stater. Försörjningsbyrån har, då den utövar sin options­ rätt, rätt att exportera ”speciella klyvbara material” till utanförstående stater.268 För detta krävs dock Kommissionens medgivande. En sådan export kan uppen­ barligen omfatta leveranser av radioaktiva isotoper med militära användnings­ områden. Den skall dock ske med iakttagande av de begränsningar som sätts av tillämpliga internationella kontrollregimer, främst Icke-spridningsavtalet. Detta förhindrar emellertid ej utförsel av denna typ av varor till en utanförstående stat, som är legitim innehavare av kärnvapen. Det skall i detta sammanhang även ob­ serveras att Gemenskapen innehar kompetens att ingå avtal med utanförstående stater ”inom ramen för sin kompetens”.269 Sådana avtal skall framförhandlas av Kommissionen och godkännas av Ministerrådet med kvalificerad majoritet.270 Det har vidare fastställts att denna traktatskompetens på gemenskapsnivå är ex­ klusiv.271 Ett sådant avtal kan uppenbart omfatta ett åtagande om leveranser av radioaktiva isotoper med militära användningsområden från Gemenskapen till utanförstående stater. Det skulle i detta sammanhang kunna invändas att de isotoper som kan an­ vändas för kärnvapenffamställning, enligt fördragets artikel 86, formellt utgör Gemenskapens egendom och att en medlemsstat därför ej kan anses vara ansva­ rig för om dessa förs ut till en krigförande stat. En sådan formaljuridisk argu­ mentation är sannolikt dock knappast övertygande för en krigförande stat som befinner sig i en konflikt med den stat till vilken utförsel skett. Vidare skulle den innebära ett öppet medgivande av att de förpliktelser som följer av Euratomför- vändiga mängden - den kritiska massan - är beroende pä materialets kvalitet men kan uppskattas till ca 15 kilo uran 235 respektive 5 kilo plutonium 239. Även i fusionsladdningar ingår uran 235 eller plutonium 239 som en nödvändig komponent. Detta följer av att det krävs en mindre fissions- laddning for att generera den extremt höga temperatur som är nödvändig för att starta en fusions- process. 267 ”Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons”, 729 UNTS 161, artikel IX(3). 268 Euratomfordraget, artikel 62. 269 Euratomfordraget, artikel 101. EG-domstolen har vidare fastlagt att den externa kompetensen i detta sammanhang är parallell till den interna kompetensen att fatta för medlemsstaterna bindande beslut. Se avgörande (Euratom) 1/78 Protection of Nuclear Materials [1978] ECR 2151, grand 37. 270 Euratomfordraget, artikel 101. 271 Avgörande (Euratom) 1/78 Protection of Nuclear Materials [1978] ECR 2151. Permanent neutralitet och medlemskap i Euratom 455 draget innebär suveränitetsinskränkningar vilka omöjliggör ett uppfyllande av denna centrala neutralitetsrättsliga förpliktelse. Om en sådan utförsel sker till en krigförande stat, och de exporterade varorna härrör från offentligt kontrollerade källor i en permanent neutral medlemsstat, måste, enligt min mening, en konflikt mellan denna medlemsstats speciella förpliktelser och dess förpliktelser under Euratomfördraget anses vara för handen. I det fall en sådan argumentation skulle accepteras kvarstår ändock ett ytterligt allvarligt neutralitetspolitiskt problem för den permanent neutrala medlemsstaten. Utförseln av dessa militärt använd­ bara isotoper skulle sannolikt medföra stora säkerhetspolitiska risker vilka kan komma att föra in den berörda staten i den aktuella konflikten. Dessa konfliktsituationer mellan permanent neutralitet och de förpliktelser som följer av medlemskap i Euratom accentueras av att Euratomfördraget ej innehåller några undantagsbestämmelser, som ger medlemsstaterna utrymme för en självständig reglering av handeln med de aktuella varorna. Speciellt skall uppmärksammas avsaknaden av undantag rörande handel med sådana klyvbara material som kan utgöra krigsmateriel, motsvarande Romfördragets artikel 223, samt avsaknaden av möjligheter för medlemsstaterna att åsidosätta fördragsför- pliktelser vid krig eller krigsfara i syfte att skydda den nationella säkerheten, motsvarande Romfördragets artikel 224. 2 Det gemensamma kärnbränsleförsörjningssystemets relevans idag Under 1960-talet tycks ett flertal medlemsstater, däribland Frankrike, ha menat att reglerna i Euratomfördragets kapitel VI rörande det gemensamma försörj­ ningssystemet ej längre var giltiga som en följd av passivitet från de gemensam­ ma institutionernas sida. Detta synsätt har emellertid otvetydigt tillbakavisats av EG-domstolen i en fördragsbrottstalan gentemot Frankrike 1971.272 Det skall dock noteras att det aktuella regelsystemet tar sikte på en situation där det råder en bristsituation på kärnbränsle och att någon sådan bristsituation ännu inte uppkommit.273 Därför har i praktiken det gemensamma försörjnings­ systemet inte kommit att tillämpas fullt ut och försörjningsbyråns uppgifter har främst bestått i att godkänna avtal om leveranser av de relevanta varorna som in- gåtts av marknadens parter.274 Denna situation påverkar emellertid inte den ovan beskrivna potentiella oför­ enligheten mellan reglerna om en gemensam försörjningspolitik och neutrali- tetsrätten. Risken för att en bristsituation av de klyvbara produkter som omfattas 272 Mål 7/71 Commission v French Republic, [1971] ECR 1003, speciellt grunderna 19-21. 273 Detta förhållande påpekades redan i början av 1960-talet, se ”Euratom, EEC and the underde­ veloped countries”, Common Market 1961, ss. 70-72. 274 Se försörjningsbyråns reglemente, artikel 5. ”Rules of the Supply Agency of the European Atomic Energy Community determining the manner in which demand is to be balanced against the supply of ores, source materials and special fissile materials”, EGT 32, 1960, s. 777, ändrad genom beslut av försörjningsbyrån, publicerat i EGT L 193, 1975, s. 37. Jämför även Prop 1994/95:19, ss. 282-283. 456 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska ... av den gemensamma försörjningsregimen skall uppkomma är sannolikt också störst i samband med en internationell konflikt, det vill säga i samma situation som neutralitetsrättens förpliktelser kan komma att aktualiseras för en perma­ nent neutral medlemsstat.27' Det skall slutligen observeras att Kommissionen i sina yttranden över Sveri­ ges och Österrikes ansökningar om medlemskap i Euratom, med anledning av dessa staters politiska avsikt, respektive förpliktelse, till neutralitet i händelse av krig, särskilt påpekade denna potentiella konfliktsituation. För Sveriges vidkom­ mande uttalade Kommissionen i detta sammanhang: Furthermore, Chapter VI of the Euratom Treaty may force Sweden to deliver, or to agree to delivery by the Supply Agency, of source materials or special fissile materi­ als to any Member State in time of war.276 Detta uttalande skall dock kontrasteras mot det diametralt motsatta synsätt som uttrycks i den svenska propositionen rörande medlemskap i den Europeiska Uni­ onen. I anslutning till en redogörelse för fördragets regler rörande uranbrytning återfinns följande generella konstaterande: Det finns dessutom ingenting i fördraget som säger att Sverige skulle kunna tvingas leverera kärnämne till gemenskapen eller någon av dess medlemsstater.277 Denna tolkning av de förpliktelser som följer av Euratomfördraget är, vilket vi­ sats i ovanstående analys, knappast gemenskapsrättsligt hållbar. Vf Permanent neutralitet och medlemskap i EKSG Den Europeiska Kol- och Stålgemenskapen - EKSG - är en organisation med överstatliga karaktärsdrag vars syfte är att etablera en långtgående integration för produktion och handel med kol- och stål.278 Ur ett varuhänseende reglerar fördragets regler produktion och handel med kol- och stålprodukter inom ett vid­ sträckt spektrum: Allt från bränslen och råvaror, i form av stenkol samt järn- och manganmalm, till relativt högt förädlade produkter som kallvalsad tunnplåt av specialstål.279 Ett flertal av de varor som regleras genom fördraget måste anses 275 Det skall noteras att merparten av Gemenskapens behov av kärnbränsle, under 1994 81%, till­ godosågs genom import från utanförstående stater. De främsta leverantörsländerna är stater inom det före detta Sovjetunionen. I sin årsrapport för 1994 påpekar försörjningsbyrån att det finns en uppenbar risk för att beroendet av import från dessa stater blir för stort. I syfte att skydda den eu­ ropeiska kärnbränsleindustrin har därför importbegränsningar vidtagits. Försörjningsbyrån uttryck­ te vidare en ängslan för att en bristsituation kan komma att uppstå mot slutet av 1900-talet. Dessa omständigheter pekar på att det gemensamma bränsleförsörjningssystemet kan komma att spela en mer aktiv roll i den nära framtiden. ”Euratom Supply Agency, annual report 1994", Bryssel 1995. 276 ”The Challenge of enlargement, Commission opinion on Sweden's application for member­ ship", Bull. EC. suppl 5/92, s. 19, (Fetstil tillagd.) Angående Österrike se ”The Challenge of enlar­ gement, Commission opinion on Austria's application for membership” Bull. EC. suppl 4/92, s. 16. 277 Prop. 1994/95:19, s. 284. 278 EKSG-fördraget, artikel 3. 279 EKSG-fördraget, bilaga I. Permanent neutralitet och medlemskap i EKSG 457 falla inom den grupp av varor där neutralitetsrätten påbjuder formell opartiskhet visavi krigförande stater rörande restriktioner för utförsel och genomförsel. EKSG har karaktären av ett regionalt preferensområde i den mening som anges i GATT artikel XXIV men utgör ej en fullständigt utvecklad tullunion. Kommissionen (Den höga myndigheten) har givits långtgående kompetenser inom ramen för organisationen och kan bland annat fatta bindande beslut om pri­ ser280 och produktionskvoter.281 Beslut i Kommissionen skall i dessa samman­ hang fattas med en majoritet bland dess ledamöter.282 Internt skall en gemensam marknad etableras inom vilken alla nationella handelsrestriktioner avvecklas.283 Till skillnad från det regelsystem som byggts upp inom EG och Euratom inne­ fattar EKSG-fördraget dock inte uttryckliga regler rörande en gemensamt utfor­ mad enhetlig utrikeshandelspolitik.284 Kommissionen har emellertid en överva­ kande funktion inom detta område.285 Fördragstexten innehåller direkt neutralitetsrelevanta regler i artikel 59. Det­ ta stadgande rör det fall en allvarlig bristsituation för de varor som samarbetet omfattar uppkommer inom Gemenskapen. I ett sådant fall har Kommissionen gi­ vits kompetens att fatta beslut om en fördelning av Gemenskapernas samlade tillgångar av de aktuella varorna mellan medlemsstaterna.286 Med Ministerrådets samtycke får Kommissionen även fatta beslut om att samtliga medlemsstater skall införa restriktioner rörande exporten till utanförstående stater.287 För beslut om samtycke i Ministerrådet krävs i detta fall en absolut majoritet av medlems­ staternas företrädare.288 I det fall en bristsituation i den mening som avses i fördragets artikel 59 upp­ kommer riskerar således en asymmetri mellan den interna respektive externa as­ pekten av de gemensamma reglerna rörande handel med kol och stål att upp­ komma. En medlemsstat kan förbjudas att exportera dessa produkter till utanför­ stående stater samtidigt som internhandeln skall ske utan begränsningar i över­ ensstämmelse med de fördelningsbeslut som fattats på gemensam nivå. I det fall det samtidigt föreligger en krigssitation mellan en medlemsstat och en utanför­ stående stat kan därigenom en konflikt med neutralitetsrättens förpliktelser om opartisk tillämpning av restriktioner för privat utförsel av dessa varor uppkom­ ma. Det skall, i detta sammanhang, även uppmärksammas att denna potentiella konfliktsituation särskilt påpekats av Kommissionen i dess yttrande över Sveri­ ges och Österrikes ansökningar om medlemskap i EKSG. Med adress till Sverige uttryckte Kommissionen i detta sammanhang: 280 EKSG-fördraget, artikel 61. 281 EKSG-fördraget, artikel 57. 282 EKSG-fördraget, artikel 13. 283 EKSG-fördraget, artikel 4. 284 EKSG-fördraget, artikel 71(1). 285 De gemensamma institutionernas kompetenser på det utrikeshandelspolitiska området fastläggs i EKSG-fördraget, artiklarna 71-75. 286 EKSG-fördraget, artikel 59(3). 287 EKSG-fördraget, artikel 59(5). 288 EKSG-fördraget, artikel 28. 458 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Insofar as accession to the ECSC Treaty is concerned, Article 59 (critical shortage) could theoretically lead to a situation where Sweden would be forced to prohibit the export of coal and/or steel (strategic commodities) to third countries. In times of war this would be contrary to the duties of a neutral state.289 Ur ett svenskt perspektiv skall noteras att denna potentiella problematik, vad jag har kunnat finna, ej nämns i officiella uttalanden, detta trots att frågan, mot bak­ grund av landets stora järnmalmstillgångar och järnförädlingsindustri, borde ha en akut relevans. Vg Permanent neutralitet och medlemskap i EG - en kortfattad utgångspunkt Genom Romfördraget för inrättande av den Europeiska Gemenskapen etableras grundläggande regler samt regleringskompetenser på gemensam nivå i syfte att förverkliga och upprätthålla en långtgående ekonomisk/politisk integration. I viss utsträckning omfattar det EG-rättsliga regelverket funktionella områden som också är neutralitetsrättsligt relevanta. I det följande har jag sökt redogöra för dessa och de eventuella konflikter som kan uppstå i relation till de förpliktel­ ser som åvilar en neutral stat. Jag har härvid lagt en tyngdpunkt på de två områ­ den som, enligt min mening, är de mest centrala: Den fria rörligheten för varor samt kompetensen att fatta beslut om gemensamma säkerhetspolitiskt motivera­ de ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater. Analysen omfattar emellertid även regler rörande den fria person- och kapitalrörligheten, den ge­ mensamma transportpolitiken, de gemenskapsinterna transfereringssystemen samt Gemenskapens traktatskompetens. Redan inledningsvis skall observeras att Romfördraget, till skillnad från EKSG-fördraget samt Euratomfördraget, innefattar undantagsbestämmelser en­ ligt vilka medlemsstaterna, med hänvisning till behov av skydd för nationell sä­ kerhet, givits vissa möjligheter till ensidiga avsteg från dess EG-rättsliga förplik­ telser. Dessa undantagsregler skapar en, av de gemensamma institutionerna kon­ trollerad, flexibilitet inom ramen för fördraget. Denna flexibilitet kan komma att vara av central betydelse för en permanent neutral medlemsstat och analyseras därför särskilt. Vh Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln Inrättandet av en tullunion i överensstämmelse med GATT artikel XXIV utgör det grundläggande instrumentet för att etablera en fri rörlighet för varor inom 289 ”pjjg Challenge of enlargement, Commission opinion on Sweden's application for member­ ship”, Bull. EC. suppl 5/92, s. 19. (Fetstil tillagd.) Angående Österrike se ”The Challenge of enlar­ gement, Commission opinion on Austria's application for membership”, Bull. EC. suppl 4/92, s. 16. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 459 den gemensamma marknaden.290 1 korthet innebär detta konkret att tullar samt kvantitativa import- och exportrestriktioner avskaffas för varuhandeln mellan medlemsstaterna och att ett gemensamt yttre gränsskydd etableras. Detta regio­ nala preferensarrangemang för varuhandel har således såväl en intern som en ex­ tern aspekt. Med avseende på den interna aspekten av den gemensamma regleringen för varuhandel och dess förenlighet med en medlemsstats permanenta neutralitet är det centrala momentet förbudet mot införande av kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan för handel mellan medlemsstaterna, som återfinns i Romfördragets artikel 34, samt förbudet mot exporttullar i Romför­ dragets artikel 12. Av reglerna för den fria inre varumarknaden följer vidare att medlemsstaterna ej får begränsa möjligheterna till kommersiell transitering av varor genom dess territorier.291 Genom undantagsbestämmelser, angivna i artikel 36, har dock medlemsstaterna bibehållit en rätt att kvantitativt begränsa utförsel och genomförsel av varor till andra medlemsstater med hänsyn till nationella in­ tressen av att skydda bland annat ”allmän ordning” och ”allmän säkerhet”. An­ vändningen av denna kompetens för att avvika från de grundläggande reglerna för den fria inre varurörligheten är emellertid inte exklusiv i den meningen att medlemsstaterna självständigt kan vidtaga de åtgärder vilka de anser nödvändi­ ga.292 En medlemsstats utnyttjande av den flexibilitet i regelsystemet, som ska­ pats genom artikel 36, är underkastad de gemensamma institutionernas kontroll och skall uppfylla grundläggande krav på nödvändighet och proportionalitet.293 Det för detta arbete centrala externa EG-rättsliga momentet rörande varuhan­ del är den gemensamma utrikeshandelspolitiken, grundad på artikel 113. Denna skall grundas på enhetliga principer och inom dess ram har Ministerrådet givits en exklusiv kompetens294 att, med kvalificerad majoritet fatta beslut rörande 290 Romfördraget, artikel 9(1). 291 Transitering nämns ej i vare sig artikel 30 eller 34. EG-domstolen fastslog emellertid 1983 att den fria rörligheten för varor inte skulle kunna säkerställas om medlemsstaterna kunde begränsa transiteringen av varor inom den gemensamma marknadens territorium. Som en konsekvens av tullunionens etablerande existerar det således en generell EG-rättslig princip om oförhindrad trans­ itering av varor inom den gemensamma marknaden, se mål 266/81 SIOT v Ministern delle Finanze and others [1983] ECR 731, grund 16. Notera även omnämnandet av transitering i Romfördraget, artikel 36. 292 Jämför EG-domstolens tolkningsbesked i mål 72/83 Campus Oil and others v The Minister för Industry andenergy [1984] ECR 2727, grand 32: ...the purpose ofarticle 36 of the Treaty is not to reserve certain matters to the exclusive jurisdiction of the Member States; it merely allows national legislation to derogate from the principle of the free movement goods to the extent to which this is and remains justified in order to achieve the objectives set out in the article. 293 Se vidare Quitzow, Carl Michael: ”Fria varurörelser i den Europeiska Gemenskapen”, Publica, Stockholm 1995, ss. 234-245. 294 Yttrande 1/75 Local Cost Standard [1975] ECR 1355, ss. 1363-1364.1 princip kan en medlems­ stat endast avvika från den gemensamma utrikeshandelspolitiken efter speciellt bemyndigande från Kommissionens sida i enlighet med Romfördraget, artikel 115. Då varje nationellt avsteg från den gemensamma utrikeshandelspolitiken medför en störning av den fria rörligheten för varor är den grundläggande inställningen till nationell särreglering mycket restriktiv. Jämför mål 41/76 Donck- erwolke v. Procureur de la Republique [1979] ECR 1921, grund 32 samt mål 174/84 Bulk Oil v. Sun International [1986] ECR 559, grund 31. 460 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... tulltariffer, tull- och handelsavtal, liberaliseringsåtgärder, exportpolitik samt handelspolitiska skyddsåtgärder.295 De kompetenser som etablerats genom artikel 113 är i princip relaterade till handel med varor, inklusive jordbruksprodukter.296 Även sådana varor som om­ fattas av Euratomfördraget297 och, i vissa fall även EKSG-fördraget298, har an­ setts omfattas av denna kompetens i Romfördraget. Den materiella omfattningen av den gemensamma utrikeshandelspolitiken har således en dynamisk karaktär och har ansetts kunna breddas successivt som en konsekvens av integrationspro­ cessens utveckling.299 EG-domstolen har emellertid under 1995 fastlagt tydliga­ re yttre gränser för den gemensamma utrikeshandelspolitikens omfattning. Den har därvid uttalat att, transportområdet samt tjänstehandel, som innefattar gräns­ överskridande rörlighet för personer300, faller utanför den kompetens som eta­ blerats genom artikel 113. Den gemensamma utrikeshandelspolitiken inom varuområdet omfattar såväl ensidigt vidtagna åtgärder som ingående av avtal med utanförstående stater.301 Ur ett neutralitetsrättsligt perspektiv är de förstnämnda regleringsmöjligheterna av exporten till utanförstående stater av speciellt intresse. Det grundläggande se­ kundära EG-rättsliga regelverk, Rfo 2603/69, nedan benämnd Exportförordning­ en302, som idag reglerar varuexporten från EG till utanförstående stater, utgår från att all sådan export skall vara fri från kvantitativa restriktioner.303 Till skill­ nad från det parallella stadgandet för den interna varuhandeln i Romfördragets artikel 34 innefattar emellertid Exportförordningen ej något uttryckligt förbud för åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa exportrestriktioner. En­ ligt praxis från EG-domstolen skall emellertid det förbud som uttrycks i Export- 295 Det skall dock noteras att uppräkningen av instrument för den gemensamma utrikeshandelspo­ litiken i artikel 113 ej är uttömmande och Ministerrådets externa kompetens på grundval av detta stadgande har ansetts omfatta alla områden som kan påverka den interna varuhandeln inom Gemen­ skapen. Jämför yttrande 1/78 International Agreement on Natural Rubber, [1979] ECR 2871, grund 45. 296 Jämför yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, grund 29. Vad gäller jordbruksprodukter kan be­ slut om regler rörande import till eller export från Gemenskapernas territorium även ske på grund­ val av artikel 43. Jämför mål 131/87 Commission v Council [1989] ECR 1-3764 grund 27. 297 Jämför yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, grund 24. 298 Jämför yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, grund 27. Domstolen fastslog att artikel 113 innefattar en gemenskapskompetens att vidtaga åtgärder av generell natur vilka också omfattar kol- och stålprodukter. Detta trots att medlemsstaterna enligt EKSG-fördragets artikel 71 i princip bibe­ håller nationell kompetens inom utrikeshandelspolitiken. I frågor som enbart rör kol- och stålpro­ dukter skall emellertid EKSG-fördragets artikel 71 tillämpas. 299 Debatten om vilka materiella frågor som skall anses omfattas av artikel 113 har varit mycket livlig, där framför allt Kommissionen förordat en mer extensiv tolkning än medlemsstaterna. An­ gående denna debatt, se vidare i Eeckhout, Piet: ”The External Dimension of the Internal Market and the Scope and Content of a Modern Commercial Policy” i Maresceau, Marc red: ”The Europe­ an Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension”, Martinus Nijhoff Publis­ hers, Dordrecht 1993, ss. 80-101. 300 Jämför yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, grund 46. 301 Jämför yttrande 1/75 Local Cost Standard [1975] ECR 1355. 302 EGT L 324, 1969, s. 25, förordningens artikel 10 ändrad genom Rfo 1934/82, EGT L 211 1982, s. 1 samt Rfo 3918/91 EGTL 372, 1991, s. 31. 303 Rfo 2603/69, artikel 1. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 461 förordningens artikel 1 anses omfatta även sådana åtgärder, som vidtagits av en medlemsstat, vilka innebär en faktisk begränsning av exporten till utanförstående stater.304 1 Exportförordninngen anges tre undantag från huvudprincipen om för­ bud mot kvantitativa exportrestriktioner: 1. Gemensamma exportrestriktioner om vilka beslut fattats av Ministerrådet med kvalificerad majoritet.305 Denna kompetens begränsas av EG:s internationella förpliktelser under bland annat GATT. Förordningen anger dock uttryckligen att sådana restriktioner kan införas selektivt vilket kan innebära en diskriminering mellan utanförstående stater.306 2.1 avvaktan på gemensam reglering, nationella exportrestriktioner rörande vissa petroleumprodukter i enlighet med äldre internationella åtaganden.307 3. Natio­ nella exportrestriktioner vilka införts av en medlemsstat med hänvisning till de undantagsgrunder som anges i förordningens artikel 11.1 denna artikel återfinns en uppräkning av samma undantagsgrunder som, med bäring på internhandeln, anges i Romfördragets artikel 36 varav ”allmän säkerhet” är en. I. Förpliktelsen om formell opartiskhet rörande restrik­ tioner för privat ut- och genomförsel av varor som kan vara till nytta för en krigsmakt Neutralitetsrätten påbjuder neutrala stater att behandla de krigförande staterna formellt opartiskt i fråga om restriktioner för kommersiell privat, utförsel och genomförsel av vapen, ammunition och alla varor som kan vara till nytta för en krigsmakt.308 Rörande den faktiska omfattningen av denna till synes vida vara- gruppsdefinition råder en viss osäkerhet. Det kan vara ett rimligt antagande att denna definition bör ses mot bakgrund av kontrabandsbegreppets innebörd. Vid krigssituationer av större omfattning har detta begrepp kommit att ges en ytter­ ligt extensiv tolkning och därmed ansetts omfatta samtliga varor som kan ha nå­ gon militär användning.309 Samtidigt skall det dock noteras att kontrabandsbe­ greppets omfattning i en given krigssituation utgör en funktion av den rådande relativa styrkebalansen mellan krigförande och neutrala stater. Generellt kan sä­ gas att krigförande stater, mot bakgrund av den ekonomiska krigföringens bety­ delse, har ett intresse av att hävda en extensiv tolkning av detta begrepps vara- omfång medan neutrala stater har ett motsatt egenintresse. I ett fall av en geo­ grafiskt begränsad krigssituation kan det således tänkas att kontrabandsbegrep­ pets omfattning kan komma att tolkas mer restriktivt än vad som var fallet under 1900-talets båda världskrig. En medvetenhet om denna relativitet rörande vara- omfånget av en neutral stats förpliktelser i detta avseende är naturligtvis viktig. 304 Mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Federal Republic of Germany. [1995] ECR1-3189, grunderna 19-22. 305 Rfo 2603/69, titel III. 306 Rfo 2603/69, artikel 6(3). 307 Rfo 2603/69, artikel 10(2). De aktuella produkterna har listats i annex II. 308 HK V artiklarna 7 och 9. Se ovan under 1.2.1.1.2 309 Se ovan under 1.2.1.4. Jämför även Zemanek, Karl: ”The Chaotic Status of the Laws of Neutral­ ity” i ”Im Dienst an der Gemeinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler”, ss. 443-454, ss. 451454. 462 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Samtidigt måste vi inse det omöjliga i att söka förutsäga ett framtida krigs ka­ raktär. Som en naturlig konsekvens av detta utgår den följande analysen från ett för den neutrala medlemsstaten betungande scenario, det vill säga från en exten­ siv tolkning av kontrabandsbegreppet. För att närmare analysera i vilken omfattning en medlemsstats EG-rättsliga förpliktelser rörande varuhandel riskerar att komma i konflikt med denna neu- tralitetsrättsliga skyldighet, har jag valt att utgå från två hypotetiska typfall: Det första är en krigssituation mellan en medlemsstat och en utanförstående stat. Det andra är en krigssituation mellan två utanförstående stater. Att söka genomföra motsvarande analys med utgångspunkt i den tredje teoretiska möjligheten - en tänkt krigssituation mellan två medlemsstater - har jag ej funnit meningsfullt. Skulle en sådan situation uppkomma innebar den att Unionens fundamentala målsättning - inre fred - omintetgjorts och sannolikt därmed även att Unionen de facto upplösts. I. I En krigssituation mellan en medlemsstat och en icke-medlemsstat De gemensamma reglerna rörande varumarknaden kan komma att stå i strid med den neutralitetsrättsliga förpliktelsen om formell opartiskhet rörande restriktio­ ner för privat utförsel och genomförsel av varor, som kan vara till nytta för en krigsmakt. Risken för detta är sannolikt störst i det fall en medlemsstat befinner sig i krig med en utanförstående stat. I detta fall riskerar varje asymmetri mellan den interna och externa aspekten av den gemensamma regleringen av handeln med sådana varor som omfattas av neutralitetsrättens krav på opartiskt införda restriktioner att leda till en sådan konflikt: Internt skall fri rörlighet råda. Externt är den neutrala medlemsstaten förpliktigad att leva upp till de exportregler som etablerats inom ramen för den gemensamma utrikeshandelspolitiken. Skulle dessa regler innebära gemensamma exportbegränsningar i form av kvantitativa restriktioner eller prohibitiva exporttullar gentemot en utanförstående stat som befinner sig i krig med en medlemsstat, måste en permanent neutral medlemsstat för att leva upp till kravet om opartiskhet, ensidigt avvika från den gemensamma regleringen. Detta i syfte att utjämna den diskriminering mellan de krigförande som har etablerats på gemensam nivå. En sådan utjämning kan i princip ske genom två olika tillvägagångssätt vilka kan kombineras i olika proportioner: 1. Att den neutrala medlemsstaten ensidigt inför exportrestriktioner, motsva­ rande sådana som på gemensam nivå har etablerats gentemot den krigförande icke-medlemsstaten, även mot den krigförande medlemsstaten. Ett sådant förfa­ rande innebär således en ensidig åtgärd i skärpande riktning. 2. Att den neutrala medlemsstaten avviker från de gemensamma externa handelsrestriktionerna och medger utförsel till den utanförstående krigförande staten på samma villkor som är gällande vid EG-intern handel. Detta förfarande innebär en ensidig åtgärd i liberaliserande riktning. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 463 1.2 En krigssituation mellan två utanförstående stater En konflikt mellan neutralitetsrättens krav om opartiskhet rörande export- samt transiteringsrestriktioner och EG-rätten kan även uppkomma i fall av krig mel­ lan två utanförstående stater. I detta fall är det endast den externa aspekten av den gemensamma regleringen för varumarknaden som är relevant. En regelkon- flikt riskerar att uppkomma i det fall Ministerrådet fattat beslut om gemensamma exportrestriktioner inom det neutralitetsrättsligt relevanta varuområdet gente­ mot en av de krigförande, varigenom en diskriminering mellan de krigförande staterna etableras. För att uppfylla neutralitetsrättens krav i detta sammanhang måste en perma­ nent neutral medlemsstat ensidigt avvika från den gemensamma regleringen rö­ rande export till utanförstående stater. Detta kan ske genom åtgärder i skärpande riktning, det vill säga genom att införa motsvarande exportrestriktioner även gentemot den krigförande stat som, relativt sett, är gynnad av den gemensamma regleringen. En utjämning kan även ske genom åtgärder i liberaliserande rikt­ ning vilket skulle innebära att de restriktioner som införts gentemot den miss­ gynnade krigförande staten ej tillämpas. 1.3 De utjämnande åtgärdernas återverkningar på den fria inre marknaden Båda de ovan schematiskt omnämnda metoderna för att utjämna en EG-rättslig diskriminering mellan sinsemellan krigförande stater har omfattande återverk­ ningar på den fria inre varumarknaden. I det fall en utjämning sker genom åtgärder i skärpande riktning måste den permanent neutrala medlemsstaten tillse att reexport till krigförande stater ej sker via andra medlemsstater. Ett sådant förhindrande av att de ensidigt införda restriktionerna kringgås kan i princip ske på två olika sätt: Antingen måste den permanent neutrala medlemsstaten tillämpa de aktuella utförselrestriktionerna gentemot samtliga medlemsstater eller så måste övriga medlemsstater införa na­ tionella åtgärder för att förhindra en sådan reexport. Om en utjämning istället sker i liberaliserande riktning, genom en icke-till- lämpning av gemensamt beslutade restriktioner gentemot en utanförstående stat, blir följderna de spegelvända: För att förhindra att de gemensamt beslutade res­ triktionerna kringgås genom reexport från den neutrala medlemsstaten, skulle denna vara tvingad att begränsa utförseln till den aktuella utanförstående staten enligt principen om courant normal. Sker inte detta skulle de medlemsstater, som tillämpar de gemensamma restriktionerna för utförsel till en utanförstående krigförande stat, vara nödgade att tillämpa dessa restriktioner även gentemot den neutrala medlemsstaten. Inom den gemensamma marknaden sprids således effekterna av de ensidigt vidtagna åtgärderna som ringar på vatten utöver de bilaterala förhållandena mel­ lan den neutrala staten och de krigförande. En permanent neutral medlemsstat som står inför valsituationen mellan att vidtaga självständiga åtgärder i skärpande eller liberaliserande riktning i syfte att 464 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... utjämna en EG-rättslig diskriminering mellan krigförande stater har således att vid sitt val sammanväga en flertal variabler av ekonomisk och politisk natur där, utöver relationerna till de krigförande, hänsyn också måste tagas till den grund­ läggande principen om en fri inre varumarknad. Utifrån ett inre marknadsper- spektiv är det troligt att en ensidig åtgärd i liberaliserande riktning är att föredra framför en åtgärd i skärpande riktning. En ensidig åtgärd i liberaliserande rikt­ ning resulterar sannolikt i relativt sett mindre störningar för den fria inre mark­ naden. Vidare kan verkställigheten av en sådan åtgärd i sin helhet administreras av den permanent neutrala staten. 2. Tillämpliga undantagsregler Som fastlagts ovan riskerar konflikter att uppkomma mellan den EG-rättsliga regleringen av varumarknaden och den neutralitetsrättsliga förpliktelsen att iakt­ taga formell opartiskkhet rörande restriktioner för utförsel och genomförsel av varor, vilka kan vara till nytta för en krigsmakt, till krigförande stater. För att upp­ fylla neutralitetsrättens krav i detta sammanhang kan det krävas att en permanent neutral medlemsstat ensidigt avviker från det gemensamma regelsystemet. I detta avsnitt följer en närmare analys av de varuspecifika undantagsregler i EG-rätten, vilka en permanent neutral medlemsstat kan åberopa, för att söka le­ gitimera ensidiga avvikelser från det gemensamma regelsystemets huvudprinci­ per i syfte att leva upp till neutralitetsrättens krav rörande regleringen av varu­ handel med krigförande stater. Som visats ovan medför sådana ensidiga avvikel­ ser omfattande störningar av den fria inre marknaden. Mot bakgrund av EG-rätt- tens funktion som ett instrument för att upprätthålla en fri inre marknad medger denna endast ett begränsat och kontrollerat utrymme för medlemsstaterna att självständigt avvika från huvudprincipen om fri inre varurörlighet. Inledningsvis behandlas det undantag för handel med krigsmateriel som åter­ finns i Romfördragets artikel 223. Detta stadgande undantar handel med krigs­ materiel från det gemensamma regelsystemet för varuhandel. Inom detta område bibehåller således medlemsstaterna möjligheterna till en självständig reglering av såväl den gemenskapsinterna som den externa handeln. Det råder dock osä­ kerhet angående vilka varukategorier som omfattas av detta stadgande vilket därför förtjänar en närmare analys. Vad det gäller handel med varor som kan vara till nytta för en krigsmakt ut­ anför krigsmaterielsektorn, såsom den definieras i artikel 223, måste en perma­ nent neutral stat söka utjämna varje eventuell diskriminering mellan de krigfö­ rande som etablerats i EG-rätten. En sådan utjämning innebär en ensidig avvi­ kelse från det gemensamma regelsystemet. Som beskrivits ovan kan detta i prin­ cip ske på två sätt. Dels genom avvikelser från det gemensamma regelsystemet i skärpande riktning och dels genom avvikelser i liberaliserande riktning. Med en avvikelse i skärpande riktning avser jag att den permanent neutrala medlemsstaten inför restriktioner för utförsel av varor till en krigförande stat som är relativt sett gynnad av den gemensamma regleringen. I en krigssituation mellan en medlemsstat och en utanförstående stat innebär Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 465 detta i praktiken att restriktioner införs rörande utförseln av varor till den krig­ förande medlemsstaten. Detta följer av att det knappast är tänkbart att den ge­ mensamma regleringen kan komma att vara diskriminerande till förmån för en utanförstående stat som befinner sig i konflikt med en medlemsstat. Den perma­ nent neutrala statens utrymme för ett sådant agerande begränsas av dess EG- rättsliga förpliktelser rörande den fria inre varumarknaden. I en krigssiuation mellan två utanförstående stater innebär ett motsvarande agerande att den per­ manent neutrala medlemsstaten självständigt inför restriktioner för utförseln av varor till en icke-medlemsstat. I detta fall begränsas den permanent neutrala medlemsstatens utrymme till självständigt agerande av dess EG-rättsliga för­ pliktelser inom ramen för den gemensamma utrikeshandelspolitiken. Redogö­ relsen för artikel 223 följs därför nedan naturligt av en analys av de undantags­ regler som en neutral medlemsstat kan åberopa i syfte att genom ett autonomt införande av exportrestriktioner, söka utjämna eventuella neutralitetsvidriga asymmetrier i den gemensamma regleringen av handeln med den aktuella varu­ gruppen. Målsättningen är således att söka fastställa vilket utrymme EG-rätten medger en medlemsstat att, genom avvikelser från den gemensamma reglering­ en i skärpande riktning, utjämna en diskriminering mellan krigförande stater. Med en avvikelse i liberaliserande riktning avser jag att den permanent neu­ trala staten utjämnar diskrimineringen mellan de krigförande genom att ej till- lämpa gemensamt beslutade restriktioner gentemot en krigförande utanförståen­ de stat vilken är relativt sett missgynnad av den gemensamma regleringen. Ett sådant agerande kan, ur ett EG-rättsligt perspektiv, endast rättfärdigas under åberopande av det allmänna undantag avseende extraordinära åtgärder vid krig eller krigsfara som återfinns i Romfördragets artikel 224. Innebörden av denna generella undantagsmöjlighet analyseras speciellt under Nn nedan. 2.1 Undantag för handel med krigsmateriel - Romfördragets artikel 223 Rörande handel med krigsmateriel i strikt mening, det vill säga vapen och am­ munition, utgör undantaget i Romfördragets artikel 223 sannolikt en tillräcklig EG-rättslig garanti för en neutral medlemsstats behov av att autonomt kunna reglera exporten till krigförande stater i enlighet med neutralitetsrättens krav. Artikel 223 återfinns i fördragets sjätte del ”Allmänna bestämmelser och slut­ bestämmelser” och är således relaterad till samtliga övriga delar av fördragstex­ ten. Dess syfte är att ge medlemsstaterna en viss frihet att göra avsteg från sina fördragsförpliktelser till skydd för sina nationella säkerhetsintressen. Inled­ ningsvis fastslås att ingen medlemsstat ”skall vara förpliktad att lämna sådan in­ formation vars avslöjande den anser strider mot sina väsentliga säkerhetsintres­ sen.”310 Mest centralt ur det här aktuella perspektivet är det därpå följande stad- 310 Romfördraget, artikel 223, (l)a. Detta stadgande tycks förutsätta att det enligt EG-rätten före­ ligger en förpliktelse att lämna ut upplysningar. Sådana förpliktelser kan tänkas uppkomma vid till- lämpningen av Romfördragets konkurrensrättsliga regler samt i samband med export av varor vilka utgör bärare av teknisk information. 466 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... gandet att ”[v]arje medlemsstat får vidtaga åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen ifråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får inte för­ sämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål”.311 Utifrån denna skrivning kan det tyckas som att utöver krigsmateriel i strikt mening omfattas även vissa icke-specificerade ”dual-use varor”, men att det för dessa skall ske en speciell bedömning med utgångspunkt från de konkurrenshämmande effekter som följer av den enskilda medlemsstatens åtgärder. Så är emellertid ej fallet.312 Det an­ kommer på Ministerrådet, att efter förslag från Kommissionen, med enhällighet, specificera de varor som omfattas av undantaget i artikel 223(l)(b).313 En sådan specifikation har också skett då en förteckning med de aktuella varorna antogs genom ett rådsbeslut i april 1958.314 Denna förteckning har därefter ej ändrats och det skall noteras att en förändring endast kan ske med enhällighet i Minis­ terrådet.315 Förteckningen har ej offentliggjorts men har ändå kommit att få all­ män spridning och dess innehåll är idag känt.316 Den upptar endast krigsmateriel i strikt mening och ej ”dual-use varor”. Således innebär artikel 223(1 )(b) att handel med krigsmateriel i strikt mening undantas från fördragets övriga bestämmelser, mest väsentligt de regler som rör den fria rörligheten för varor. Angående varuomfånget är det, enligt min me­ ning, rimligt att se den förteckning som upprättats som formellt vägledande. Då förteckningen idag till vissa delar kommit att bli föråldrad, föreligger det emel­ lertid ett behov för tolkning mot bakgrund av nu rådande förhållanden.317 Då ar­ tikel 223 utgör ett undantag från övriga fördragsregler bör dock en sådan tolk­ ning vara restriktiv. Mot denna bakgrund kan knappast strategiska varor, som ej har en ren militär användning, anses falla inom ramen för artikel 223(l)(b). En sådan restriktiv tolkning av varuomfånget har också hävdats av Kommissio­ nen'18 och även implicit av EG-domstolen.319 311 Romfördraget, artikel 223(1 )b. Det skall observeras att vad som ligger inom medlemsstatens vä­ sentliga säkerhetsintressen är det medlemsstatens sak att bedöma. Undantaget utgör således ett långtgående avsteg från lojalitetsplikten i artikel 5. 312 Ur ett praktiskt perspektiv kan denna bestämmelse främst ha betydelse när leveranser av krigs­ materiel, som omfattas av artikel 223, är förknippade med motköp av civila varor. 313 Romfördraget, artikel 223(2). 314 Order 255/58, 12 april 1958. 315 Romfördraget, artikel 223(3). 316 Förteckningen återfinns återgiven i Brzoska, Michael; Lock, Peter red: ”Restructuring of Arms Production in Western Europe”, SIPRI/Oxford University Press, Oxford 1992, s. 219. 317 Ett exempel som nämnts i detta sammanhang är att handeldvapen med en kaliber under 7 mm inte upptas i förteckningen. Vid en strikt tolkning skulle detta innebära att handeldvapen av NATO- standard (5,56 mm) inte omfattas av artikel 223 utan är underkastade reglerna för fri varurörlighet. Jämför Öberg, Ulf, C: ”Om EG-rätten, medlemsstaternas försvarsindustri och nationella säkerhets­ intressen”, FOA-rapport A 10046-1.3 1993, ss. 21-22. 318 Kommissionens mening att artikel 223 ej omfattar strategiska produkter utöver krigsmateriel framgår bland annat av dess svar på en skriftlig fråga inför Europaparlamentet, rörande Kommis­ sionens studier av vapenupphandling och krigsmaterielindustri i medlemsstaterna. Skriftlig fråga Nr 1900/86, EGT C 270, 1987, s. 12. 319 Att strategiska varor utöver krigsmateriel i strikt mening ej omfattas av artikel 223 framgår im- Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 467 Detta förhindrar emellertid inte att i vissa analyser320, och från flera medlems­ staters sida, har en betydligt mer extensiv tolkning av varuomfånget hävdats. Från officiell svensk sida har i detta sammanhang hävdats en tolkning av artikel 223 med innebörden att alla produkter, som en medlemsstat ensidigt klassifice­ rat som krigsmateriel, skall anses vara undantagna från tillämpningen av övriga EG-rättsliga regler. I propositionen inför Sveriges inträde som medlem i EU återfinns följande skrivning: Medlemsstaterna har med hänvisning till artikel 223 i Romfördraget i praktiken un­ dantagit krigsmateriel frän EG:s regler. Artikel 223 innebär därmed i praktiken att alla produkter som medlemsländerna definierat som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är undantagna frän det fria varuutbytet inom EU.321 Sverige tycks emellertid inte vara den enda medlemsstat som förordar en sådan extensiv tolkning av artikel 223.322 Enligt artikel 225 är det ytterst EG-domstolen som har att uttolka den närma­ re innebörden av den undan tagsmöjlighet som etablerats genom artikel 223. Även om varuomfånget i artikel 223 ( l)(b) ännu ej direkt kommit att prövas infor EG-domstolen, tycks det mig vara en rimlig tolkning att medlemsstaterna i stort sett bibehåller sin handelspolitiska autonomi inom krigsmaterielsektorn med ut­ gångspunkt i den definition som antogs av Ministerrådet 1958. Påståendet att medlemsstaterna ensidigt skulle kunna definiera varuomfånget i artikel 223 sak­ nar, enligt min mening, varje form av stöd i EG-rätten. Det faktum att artikeln föreskriver att Ministerrådet skall fatta beslut om varuomfånget, och att så har skett, utesluter motsvarande kompetens på medlemsstatsnivå. plicit av EG-domstolens tolkningsbesked i mål C-367/89 Criminal proceedings against Aime Ric­ hardt and Les Accessoires Scientifiques SNC, [1991] ECR 1-4621. Detta mål rörde legaliteten av att en medlemsstat ställde nationella krav på exportlicens för en strategisk vara. EG-domstolen be­ rörde överhuvudtaget inte artikel 223 i grunderna för sitt tolkningsbesked utan bedömde frågan med utgångspunkt i de relevanta reglerna i Romfördragets varukapitel, artiklarna 30 och 36. Se även motsvarande resonemang i mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Fede­ ral Republic of Germany, [1995] ECR 1-3189 samt mål C-83/94 Criminal Proceedings against Pe­ ter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer, [1995] ECR 1-3231. Dessa mål rörde Tysk­ lands möjligheter att begränsa exporten av strategiska produkter till Irak respektive Libyen. Dom­ stolen gjorde i båda dessa fall en bedömning i ljuset av Exportförordningens artikel 11 och ej Rom­ fördragets artikel 223. 320 Se som exempel Wetterqvist, Fredrik: "Försvarsindustriellt samarbete i Europa, organisationen IEPG”, FOA Rapport A 10032-1,3, Stockholm 1992, s. 50: Artikel 223 tillåter idag medlemslän­ derna att upprätta egna listor över varor som de själva anser måste undantas EG:s handelsregler pga nationella intressen (teoretiskt sett är det tillåtet att inkludera varor såsom medicinsk utrust­ ning och livsmedel till försvaret som är omöjliga att skilja ifrån varor avsedda för den civila mark­ naden). 321 Prop 1994/95:19, ”Sveriges medlemskap i Europeiska unionen”, s. 145: (Fetstil tillagd.) Se även SOU 1994:131 ”Skyddet vid den inre gränsen”, s. 156: Artikel 223 innebär i praktiken att alla pro­ dukter som medlemsländerna definierar som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är un­ dantagna från det fria varuutbytet inom EU. (Fetstil tillagd.) Jämför även Prop 1991/92:174 ”Med förslag till lag om krigsmateriel”, ss. 30-31. 322 Jämför Wetterqvist, Fredrik: ”Försvarsindustriellt samarbete i Europa, organisationen IEPG”, ss. 48-50. 468 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 2.1.1 En kort konklusion rörande artikel 223 Sammanfattningsvis menar jag att stadgandet i artikel 223(l)(b) i praktiken ut­ gör en form av förbehållen kompetens på medlemsstatsnivå i fråga om produk­ tion och handel med krigsmateriel i strikt mening. Då Kommissionen givits en exklusiv kompetens att utarbeta förslag till ändringar i produktlistan tycks det emellertid som om Gemenskapen givits en grundläggande kompetens att befatta sig med frågor även inom krigsmaterielomrâdet. I avsaknad av förslag från Kommissionen saknar ju medlemsstaterna kompetens att förändra innehållet i krigsmateriellistan. Samtidigt kan ett beslut om förändring dock endast ske med enhällighet i Ministerrådet vilket utgör en garanti för att en förändring ej kan ske mot en enskild medlemsstats vilja. I dagsläget medger artikel 223 en kompetens för varje enskild medlemsstat att, med hänvisning till nationella säkerhetsintressen, självständigt reglera såväl den gemenskapsinterna som den externa handeln med krigsmateriel i strikt me­ ning. Inom detta område är således en medlemsstat oförhindrad av EG-rätten att leva upp till neutralitetsrättens krav om formell opartiskhet rörande export och transitering. Det skall här understrykas att EG-rätten således inte lägger några hinder i vägen för en neutral medlemsstat att heltf örbjuda utförseln av krigsma­ teriel i strikt mening till krigförande stater. Undantaget i artikel 223 är emellertid ej tillräckligt för att garantera att en per­ manent neutral medlemsstat kan leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser rö­ rande varuhandel. Detta följer av att varuomfattningen i artikel 223(l)(b) uppen­ bart är betydligt mer begränsad än den varugrupp, som omfattas av neutralitets­ rättens krav på opartisk tillämpning av restriktioner för export och transitering. Kvarstår gör således problematiken kring regleringen av privat utförsel och genomförsel av den stora grupp strategiska varor som, utöver krigsmateriel i den mening som avses i artikel 223, innefattas av neutralitetsrättens varubeskriv- ning, allt som kan vara till nytta för en krigsmakt. Denna varugrupp innefattar främst sådana varor som kan användas för såväl civila som militära ändamål, så kallade dual-use produkter. 2.2 Det EG-rättsliga utrymmet för en medlemsstat att införa ensidiga restriktioner för export av strategiska varor till andra medlemsstater - en tillämpning av Romfördragets artikel 36 En huvudprincip i det gemensamma regelverket är att medlemsstaterna är för­ pliktade att avstå från att införa exportrestriktioner för handeln med varor till an­ dra medlemsstater. Denna suveränitetsbegränsning uttrycks konkret i de förbud för en medlemsstat att ensidigt införa exporttullar eller kvantitativa exportrest­ riktioner gentemot andra medlemsstater, som återfinns i Romfördragets artiklar 12 och 34. Det legala utrymme som fördraget medger medlemstaterna att, av hänsyn till nationella säkerhetsintressen, kvantitativt begränsa den gemenskapsinterna ex­ porten och genomförseln av strategiska varor, utöver krigsmateriel i strikt me­ ning, återfinns i undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i artikel 36. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 469 Principiellt har EG-domstolen fastställt att denna undantagsgrund utgör ett avsteg från en grundläggande EG-rättslig princip och skall därför ges en restrik­ tiv tolkning.323 Domstolen har vidare uttalat att syftet med artikel 36 inte är att reservera vissa områden för självständig nationell reglering. Dess innebörd är att en nationell avvikelse från den gemensamma regleringen för den fria varurörlig- heten kan utgöra ett tillåtligt undantag, endast om den är nödvändig för att uppnå något av de skyddsvärda intressen - i detta sammanhang allmän säkerhet - som angivits i artikel 36.324 Åtgärderna skall vidare vara proportionella såtillvida att de inte medför mer långtgående störningar för den inre marknaden, än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte de är avsedda att uppfylla.325 Den närmare innebörden av undantagsgrunden ”allmän säkerhet” kom för första gången att bedömas av EG-domstolen 1984 genom ett tolkningsbesked i målet Campus Oil.1"26 Målet rörde tillåtligheten av åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner vilka Irland infört rörande petrole­ umprodukter. Dessa motiverades med att de var nödvändiga för att bibehålla en nationell raffinaderikapacitet på Irland. I sin bedömning av åtgärdernas nödvän­ dighet anförde domstolen: It should be stated.. .that petroleum products, because of their exceptional importance as an energy source, in the modern economy, are of fundamental importance for a country's existence since not only its economy but above all its institutions, its essen­ tial public services and even the survival of its inhabitants depend upon them. An in­ terruption of supplies of petroleum products, with the resultant dangers for the coun­ try's existence, could therefore seriously affect the public security that article 36 al­ lows to protect.327 Efter att ha fastlagt att det förelåg ett reellt behov av skydd för allmän säkerhet genomförde domstolen, som ett andra led, även en proportionalitetsbedömning med avseende på om de åsyftade målsättningarna kunde uppnås med åtgärder som innebar en relativt sett mindre störning av den fria inre varurörligheten.328 Domstolen fann att så inte var fallet och fastställde att sådana ensidiga åtgärder som regeringen i Dublin vidtagit därmed var legitima ur ett EG-rättsligt perspek- 323 Se som exempel mål 35/76 Simmenthal SpA v Italian Minister for Finance [1976] ECR 1871, grunderna 10. Mål 153/78 Commission v Germany [1979] ECR 2555, grund 5. Mål 42/82 Commis­ sion v French Republic [1983] ECR 1013, grund 51. Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Others [1984] ECR 2727, grund 37. 324 Se som exempel mål 35/76 Simmenthal SpA v Italian Minister for Finance [1976] ECR 1871, grunderna 10 och 14. Mål 153/78 Commission v Germany [1979] ECR 2555, grund 5. Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Others [1984] ECR 2727, grund 32. Mål C-367/89 Criminal proceedings against Aime Richardt and Les Accessoires Scien­ tifiques SNC, [1991] ECR 1-4621. grund 19. 325 Jämför som exempel mål 12/78 Joh. Eggers & Sohn Co v Freie Hansestadt Bremen [1978] ECR 1935, grund 30. Mål 42/82 Commission v French Republic [1983] ECR 1013, grunderna 51-54. 326 Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Others [1984] ECR 2727. 327 Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy: and Others [1984] ECR 2727, grund 34. 328 Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Others [1984] ECR 2727, grunderna 44-50. 470 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... tiv.329 1 och med detta avgörande fastslogs således att en medlemsstats interna säkerhetspolitiska behov kan utgöra en grund för en legitim avvikelse från de grundläggande förpliktelserna i Romfördragets varukapitel. Det skall även ob­ serveras att domstolen i sin bedömning fäste avgörande vikt vid att den gemen­ skapsrättliga reglering, som vid denna tidpunkt existerade på området330 ej an­ sågs kunna säkerställa de nationella behoven av tillgången på raffinerade petro­ leumprodukter: .. .the existing community rules give a Member State whose supply of petroleum pro­ ducts depend totally or almost totally on deliveries from other countries certain gua­ rantees that deliveries from other Member States will be maintained in the event of a serious shortfall in proportions which match those supplies to the market of the supp­ lying state. However, this does not mean that the Member State concerned has an un­ conditional assurance that supplies will in any event be maintained at least at a level sufficient to meet its minimum needs. In those circumstances, the possibility for a Member State to rely on article 36 to justify appropriate complementary measures at national level cannot be excluded, even where there exist community rules on the matter.331 Annorlunda uttryckt ansåg således domstolen att den relevanta gemenskaps- rättsliga regleringen ej var av en sådan kvalitet att fullständig spärrverkan före­ låg. Av detta följer motsatsvis den principiellt viktiga slutsatsen att i det fall ge- menskapsrättlig reglering anses säkerställa medlemsstaternas nationella säker- hetsbehov är det ej längre möjligt för en enskild medlemsstat att agera självständigt med hänvisning till undantagsgrunden ”allmän säkerhet”.332 Av specifik relevans för detta arbete är EG-domstolens tolkningsbesked från 1991 i målet Aimé Richardt.333 Detta mål rörde frågan om en medlemsstats möj­ ligheter att, i avvikelse från de grundläggande reglerna för den fria inre varurör- ligheten, självständigt begränsa möjligheten till transitering av varor av strate­ gisk betydelse. Konkret rörde målet en situation där tullmyndigheterna i Luxem­ burg förhindrade transitering av maskinutrustning avsedd för tillverkning av av­ ancerade elektroniska kretsar från Frankrike till en destination i Sovjetunionen. Varorna ifråga hade sitt ursprung i USA och hade importerats därifrån till Frank­ rike. Franska myndigheter hade därefter beviljat licens för utförsel till Sovjetu­ nionen. Transporten till mottagaren i Moskva kom emellertid att ske över Lux­ emburg, vars nationella lagstiftning ställde krav på ett speciellt tillståndsförfa- rande för export av strategiska produkter till Sovjetunionen. Från luxemburgsk 329 Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Others [1984] ECR 2727, grund 51. 330 Dir 68/414, EGT L 308,1968, s. 14, dir 73/283, EGT L 228,1973, s. 1, beslut 77/706/EEG, EGT L 292, 1977, s. 9 samt beslut 77/186/EEG, EGT L 61, 1977, s. 23. 331 Mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Others [1984] ECR 2727, grund 31. 332 Jämför mål 72/83 Campus Oil Limited and Others v Minister for Industry and Energy and Oth­ ers [1984] ECR 2727, grund 27: Recourse to artide 36 is no longer justified if community rules provide for the necessary measures to ensure protection of the interests set out in that article. 333 Mål C-367/89 Criminal proceedings against Aime Richardt and Les Accessoires Scientifiques SNC, [1991] ECR 1-4621. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 471 sida motiverades åtgärden av hänsyn till landets externa säkerhet. Även om må­ let rörde slutlig utförsel till en utanförstående stat kom därmed de interna regler­ na för den fria rörligheten för varor att aktualiseras. I sin argumentation fastslog EG-domstolen generellt att begreppet ”allmän säkerhet” i artikel 36 har bäring på såväl en medlemsstats interna som dess ex­ terna säkerhet.334 Utan att vidare analysera frågan ur ett nödvändighetsperspek- tiv menade domstolen vidare att EG-intern import, export och genomförsel av varor, som har en strategisk betydelse, kan påverka en medlemsstats säkerhet och att denna därför legitimt kan vidtaga nödvändiga ensidiga åtgärder under åberopande av artikel 36: It is common ground that the importation, exportation and transit of goods capable of being used for strategic purposes may affect the public security of a Member State, which it is therefore entitled to protect pursuant to article 36 of the Treaty.335 EG-domstolen lämnade så vidare till den nationella domstolen att in casu göra en prövning huruvida de aktuella nationella restriktionerna var proportionella med avseende på deras syfte. Som ett moment för denna bedömning angavs de aktuella varornas kvalitativa egenskaper.336 Hur hög strategisk vikt en vara skall ha för att en medlemsstat ensidigt skall kunna förhindra dess utförsel eller ge­ nomförsel under åberopande av artikel 36 är därmed ej möjligt att klart utläsa ur detta avgörande.337 Vidare är det osäkert vilken betydelse de politiska förhållandena i den stat som utgjorde varornas slutliga destination hade för bedömningen i detta avgö­ rande. De i målet aktuella varorna var av amerikanskt ursprung och föremål för de restriktioner vid export till Sovjetunionen, vilka samordnades inom ramen för CoCom. Det kan starkt ifrågasättas om EG-domstolens bedömning blivit den­ samma om den slutliga destinationsorten varit en annan stat inom EU eller en mer ”vänligt sinnad” utanförstående stat. Trots dessa osäkerheter kan ett antal slutsatser dras från detta avgörande. För det första bekräftar det en restriktiv tolkning av varuomfånget i artikel 223. Domstolen nämner över huvud taget inte artikel 223 i sina grunder och de stra­ tegiska varor, som målet rörde, ansågs vara underkastade Romfördragets regler om fri rörlighet. Vidare framgår det att medlemsstaterna tillerkänns ett visst rättsligt utrymme att självständigt begränsa såväl gemenskapsintern import som genomförsel och export av varor som har ett visst, icke-definierat, strategiskt 334 Mål C-367/89 Criminal proceedings against Aime Richardt and Les Accessoires Scientifiques SNC, [1991] ECR1-4621, grund 22. 335 Mål C-367/89 Criminal proceedings against Aimé Richardt and Les Accessoires Scientifiques SNC, [1991] ECR 1-4621, grund 22. (Fetstil tillagd.) 336 Mål C-367/89 Criminal proceedings against Aimé Richardt and Les Accessoires Scientifiques SNC, [1991] ECR 1-4621, grund 25. 337 Jag invänder således mot påståendet att medlemsstaterna genom detta avgörande givits en möj­ lighet att, under åberopande av artikel 36, förhindra all handel med varor som kan anses ha militära användningsområden. Ett sådant synsätt återfinns bland annat i Govaere, Inge; Eeckhout, Piet: ”On Dual Use Goods and Dualist Case Law: The Aimé Richard Judgement on Export Controls”, CML- Rev 1992, ss. 941-965, s. 949. 472 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... värde under åberopande av undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Romfördra­ gets artikel 36. Vilken vikt de politiska förhållandena i destinationslandet skall tillmätas i bedömningen är dock osäkert. 2.3 Det EG-rättsliga utrymmet för en medlemsstat att införa ensidiga exportrestriktioner gentemot utanförstående stater - en tillämpning av Exportförordningens artikel I I Liksom i fallet rörande gemenskapsintern handel skall inledningsvis noteras att i fråga om handel med krigsmateriel i strikt mening har medlemsstaterna, i en­ lighet med artikel 223, kompetens att självständigt agera gentemot utanförståen­ de stater. Rörande strategiska varor utöver krigsmateriel, i den mening som av­ ses i artikel 223, lämnar det gemensamma regelsystemet en möjlighet för med­ lemsstaterna att självständigt införa externa exportrestriktioner med hänvisning till undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Exportförordningens artikel 11. Den­ na undantagsgrund kan således åberopas av en neutral medlemsstat som söker utjämna en eventuell asymmetri i den gemensamma regleringen rörande varuex­ porten till utanförstående krigförande stater. Hur stort utrymme som medges för en enskild medlemsstat att på denna grund begränsa exporten av varor till utanförstående stater är inte helt klarlagt. Det har dock fastlagts att det åtminstone föreligger en parallellitet till utrymmet för införande av motsvarande exportrestriktioner internt inom EG. De principer rörande tolkningen av Romfördragets artikel 36 som EG-domstolen fastslagit i målet C-367/89 Aimé Richardt har därmed relevans även i det externa perspek­ tivet. Detta förhållande som redan tidigare hävdats i doktrinen338 har bekräftats, och delvis utvecklats, av EG-domstolen i två tolkningsbesked från oktober 1995 rörande ett nationellt licensförfarande respektive restriktioner för export av dual-use varor från Tyskland till Libyen och Irak.339 1 båda dessa utslag fastslog domstolen inledningsvis att exporten av dual-use varor omfattas av den gemen­ samma utrikeshandelspolitiken. Därmed är också Exportförordningen tillämplig för denna typ av varuhandel.340 Vidare anknöt domstolen till sitt tidigare ställ­ ningstagande i C-367/89 Aimé Richardt att undantagsgrunden ”allmän säkerhet” omfattar såväl en medlemsstats interna som dess externa säkerhet. Det ansågs 338 Jämför Kuyper, Pieter, Jan: ”Trade Sanctions, Security and Human Rights” i Maresceau, Marc red: ”The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension”, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht 1993, ss. 387-422, s. 392. Att denna form av avvikelse frän den ge­ mensamma utrikeshandelspolitiken är tillåtlig framgår analogvis av mål 174/84 Bulk Oil v Sun In­ ternational [1986] ECR 559, grunderna 31-36. Detta mål rörde nationella exportbegränsningar grundade på Rfo 2603/69 artikel 10. 339 Mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Federal Republic of Germany. [1995] ECR 1-3189 samt mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECRI-3231. 340 Mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Federal Republic of Germany. [1995] ECR 1-3189, grunderna 7-13 samt mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR 1-3231, grunderna 7-11. Detta ställnings­ tagande utgör även en ytterligare bekräftelse på att varuomfånget i artikel 223 skall tolkas restrik­ tivt. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 473 vidare, implicit, vara orimligt att en medlemsstats möjligheter att införa restrik­ tioner för utförsel av dual-use varor under åberopande av hänsyn till behov av skyddet för allmän säkerhet skulle vara mindre omfattande vid export till en ut­ anförstående stat än vid export till en medlemsstat.341 Tolkningen av undantags- grunden ”allmän säkerhet” i Exportförordningens artikel 11 kan således ej vara mer restriktiv än tolkningen av motsvarande undantagsgrund i Romfördragets artikel 36. I sina ställningstaganden vidgade EG-domstolen även begreppet ”allmän sä­ kerhet” i jämförelse med dess hållning i C-367/89 Aimé Richardt. I argumenta­ tionen utgick domstolen härvid från att det inte kan dras någon klar skiljelinje mellan utrikespolitiska och säkerhetspolitiska intressen samt att en stats natio­ nella säkerhet inte kan ses isolerat, då denna är tätt sammanlänkad med statssam- fundets säkerhet i stort. Mot denna bakgrund fastslog domstolen att risken för en allvarlig störning av relationerna till andra stater eller av den fredliga samexis­ tensen mellan stater kan påverka en medlemsstats allmänna säkerhet.342 Konkret innebär detta att i det fall exporten av en strategisk vara riskerar att störa en med­ lemsstats relationer till andra stater, anses detta påverka medlemsstatens allmän­ na säkerhet i den mening som avses i Exportförordningens artikel 11. I mål C-83/94 Peter Leifer rörande export av strategiska kemikalier till Irak, som vid den aktuella tidpunkten befann sig i krig med Iran, fastslog domstolen därefter, med hänvisning till mål C-367/89 Aimé Richardt, att: ...det är vedertaget att exporten av en vara som skulle kunna användas för militära ändamål till ett land som befinner sig i krig med ett annat land kan inverka på en medlemsstats allmänna säkerhet.343 I domstolens avgörande i mål C-70/94 Fritz Werner, rörande exporten av me- tallbearbetningsugnar till Libyen, som vid den aktuella tidpunkten var föremål för världssamfundets fördömande med anledning av dess påstådda inblandning i Lockerbie-katastrofen 198 8344, återfinns en liknande skrivning: det [är] obestridligen...sä att export av en vara som kan användas för militära ända­ mål till ett tredje land som anses som en mycket känslig destination för export av strategiska varor kan påverka en medlemsstats säkerhet på det sätt som har angivits [i mål C- 367/89 Aimé Richardt]345 341 Mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Federal Republic of Germany. [1995] ECR1-3189, grund 25 samt mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Rein­ holdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR 1-3231, grund 26. 342 Mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR 1-3231, grund 28. 343 Mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR 1-3231, grund 29. (Fetstil tillagd.) 344 Det tyska förbudet mot export av strategiska varor till Libyen hade införts i september 1991. Be­ slut om sanktionsåtgärder gentemot Libyen med anledning av dess ovilja att utlämna de personer som påstods ligga bakom sprängningen av PA 103 fattades av FN:s Säkerhetsråd först i mars 1992, SC Res 748 (1992) 345 Mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Federal Republic of Germany. [1995] ECR 1-3189, grund 28. (Fetstil tillagd.) 474 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Således fastställde EG-domstolen att exporten av dual-use varor till en utanför­ stående stat omfattas av Gemenskapens exklusiva kompetens för den gemen­ samma utrikeshandelspolitiken som etableras genom Romfördragets artikel 113. Samtidigt utesluter emellertid vare sig Romfördragets artikel 113 eller de speci­ fika reglerna i Exportförordningen att en medlemsstat självständigt kan införa begränsningar för exporten av dual-use varor till utanförstående stater med hän­ visning till undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Exportförordningens artikel 11. En sådan åtgärd får emellertid ej införas godtyckligt, utan skall uppfylla grundläggande krav på väsentlighet och proportionalitet. Rörande väsentlighetskravet skall noteras att domstolens vida tolkning av be­ greppet ”allmän säkerhet” tycks ge medlemsstaterna ett relativt stort utrymme att självständigt införa restriktioner för utförsel av dual-use varor. I båda de ovan refererade fallen ankom det slutligen på den nationella domstolen att, mot bak­ grund av EG-domstolens tolkning av de aktuella reglerna, avgöra frågan om till- låtligheten av de införda exportrestriktionerna. En sådan bedömning skall ske med utgångspunkt i de aktuella varornas kvalitativa egenskaper med hänsyn ta­ gen till de politiska förhållandena i destinationslandet. Dessa två variabler skall således sammanvägas vid bedömningen. Rörande den politiska situationen i de­ stinationslandet skall speciellt noteras att EG-domstolen i generella termer fast­ slagit att det är vedertaget att exporten av dual-use varor till en krigförande stat kan påverka en medlemsstats allmänna säkerhet i den mening som avses i Ex­ portförordningens artikel 11. Vidare uttrycktes i detta sammanhang att i fråga om bedömningen av varornas kvalitativa egenskaper kan ett exportförbud, enligt EG-domstolen, vara rättfärdigat i det fall varorna, objektivt sett, kan användas för ett militärt ändamål.346 På ett liknande sätt har domstolen uttryckt samma mening rörande exporten av varor som kan användas för militära ändamål till utanförstående stater vilka anses utgöra ”speciellt känsliga destinationer”. Detta opreciserade begrepp läm­ nar dock ett stort utrymme för tolkning rörande dess närmare innebörd. Ur ett neutralitetsperspektiv är givetsvis den uttryckliga referensen till handel med en krigförande stat av central betydelse. 3. Råd sförord ning 3381 /94 rörande en gemensam reglering av export av dual-use varor Målsättningen med denna förordning347, som tillkommit på grundval av artikel 113 och som är tillämplig sedan 1/7 1995, är att skapa förutsättningarna för en fri rörlighet av dual-use varor inom den gemensamma marknaden.348 Detta skall ske genom att etablera en effektiv gemensam exportkontroll för dessa varor som är grundad på enhetliga principer. Prima facie kan det därmed tyckas som om 346 Jämför mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR 1-3231, grunderna 35 36. 347 EGT L 367, 1994, s. 1. Ändrad genom Rfo 837/95, EGT L90, 1995, s.l. 348 Rfo 3381/94, preambeltexten, motiv 1. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 475 att det utrymme för nationell särreglering av handeln av dual-use varor som re­ dogjorts för ovan har omintetgjorts, eller krympts väsentligt. Vid en något närmare analys finner man emellertid att så inte är fallet. 3.1 Förordningens varuomfång och gemensamma riktlinjer för exporttillstånd För det första skall det noteras att förordningen inte påverkar tillämpningen av artikel 223. Ifråga om krigsmateriel i strikt mening påverkas medlemsstaternas autonomi således ej av förordningen. Det skall även observeras att förordningen ej påverkar tillämpningen av Euratomfördraget.349 Förordningen i sig specificerar inte vilka dual-use varor som omfattas av den gemensamma exportregleringen. Ett beslut om en sådan specifikation anses ha en ”strategisk art” och skall därför, enligt förordningen, komma till stånd genom ett mellanstatligt beslut om gemensamt agerande inom ramen för GUSP - Uni- onsfördraget artikel J.3.350 Förordningen innebär således ett för EU unikt sam­ spel mellan Unionens första och andra pelare. Genom ett GUSP-beslut, även detta tillämpligt sedan 1/7 1995, har Minister­ rådet, med enhällighet, specificerat ett mycket stort antal dual-use varor som omfattas av förordningens regler.351 I samma beslut har även grundläggande riktlinjer för den gemensamma exportkontrollen fastställts.352 Vidare anges i be­ slutet vissa utanförstående stater gentemot vilka ett förenklat tillståndsförfaran- de kan tillämpas353 samt sådana stater som vid den aktuella tidpunkten var före­ mål för sanktionsåtgärder rörande de aktuella produkterna.354 Grundprincipen är att det föreligger ett krav på tillstånd för export av sådana varor som angivits i GUSP-beslutets bilaga I.355 Ett sådant krav gäller även för andra varor i det fall exportören informerats om att varorna kan komma till nytta för utveckling, tillverkning, lagring eller användning av ABC-stridsmedel.356 En ansökan om utförseltillstånd skall behandlas av nationella myndigheter i en medlemsstat.357 Denna behandling skall ske i enlighet med gemensamma grund­ läggande riktlinjer vilka fastslagits genom beslut inom GUSP. Hänsyn skall här­ vid tas till medlemsstaternas förpliktelser enligt internationella överenskommel- 349 Rfo 3381/94, artikel 22. 35(1 Rfo 3381/94, preambeltexten, motiv 4. 351 Beslut 94/942/GUSP, annex I, EGT L 367,1994, s. 8. Ändrad genom beslut 95/127/GUSP, EGT L 90 1995, s. 2,95/128/GUSP, EGT L 90 1995, s. 3 samt 96/173/GUSP, EGT L 52, 1996, s. 1. I bilaga I anges de varor vars export kräver tillstånd, i bilaga IV anges sådana varor där ett nationellt tillståndsförfarande fortfarande skall tillämpas vid handel mellan medlemsstater. 352 Rfo 3381/94, artikel 8, beslut 94/942/GUSP, bilaga III. 353 Rfo 3381/94, artikel 6, beslut 94/942/GUSP, bilaga II ändrad genom beslut 95/128/GUSP. Föl­ jande stater är angivna i denna förteckning: Australien, Japan, Kanada, Norge, Nya Zealand, Schweiz samt USA. 354 Beslut 94/942/GUSP, bilaga III. 355 Rfo 3381/94, artikel 3. 356 Rfo 3381/94, artikel 4. 357 Rfo 3381/94, artikel 7. 476 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska ... ser rörande icke-spridning och kontroll av strategiska varor358, sanktioner om vilka beslut fattats i FN:s säkerhetsråd eller andra internationella fora, tidigare riktlinjer rörande vapenexport om vilka beslut fattats av Europeiska rådet359, samt överväganden rörande vilken stat som är den egentliga slutanvändaren.360 I det fall ett sådant utförseltillstånd meddelas är huvudregeln att detta skall det vara giltigt inom hela Gemenskapen.361 3.2 En minimireglering Förordningen har emellertid karaktären av minimireglering och lämnar utrym­ me för medlemsstaterna att tillämpa striktare bedömningar rörande utförsel av dual-use varor såväl externt som internt. Rörande intern handel skall först obser­ veras att förordningen uttryckligen inte avser att utesluta tillämpningen av Rom­ fördragets artikel 36. Således kvarstår, ”.. .i avvaktan på en mer omfattande har- monisering”, varje medlemsstats kompetens att begränsa den gemenskapsinter- na handeln med dual-use varor av hänsyn till nationella behov av att skydda allmän ordning eller allmän säkerhet.362 1 vilken mån förordningens strävan att underlätta en fri inre rörlighet för dual-use varor kan komma att föranleda en för­ ändring av EG-domstolens tolkning av dessa undantagsgrunder är emellertid osäkert. Vidare anges uttryckligen i förordningens artikel 19(l)(b) att vissa dual- use varor, vilka specificerats genom beslut inom GUSP, under en icke-specifi- cerad övergångsperiod skall vara föremål för nationella kontrollåtgärder vid ge- menskapsintern handel.363 Rörande extern utförsel av dual-use varor skulle det vara orimligt om med­ lemsstaternas utrymme för att autonomt införa restriktioner var mindre än för ut­ försel till en medlemsstat. Möjligheten att åberopa Exportförordningens artikel 11 skulle därmed kvarstå på motsvarande sätt som möjligheten att åberopa Rom­ fördragets artikel 36. Förordningen medger också uttryckligen en relativt stor frihet för medlemsstaterna att nationellt införa striktare begränsningar för utför­ sel av dual-use varor till utanförstående stater. Speciellt skall noteras att varje 358 Samtliga EU:s medlemsstater deltager i de samarbeten rörande riktlinjer för exportkontroll av strategiska produkter som etablerats inom följande strukturer: NSG (Nuclear Suppliers Group) vil­ ken inrättades 1978 som ett komplement till Icke-spridningsavtalet. AG (Australian Group) inrättad 1985 för exportkontroll av kemiska och biologiska ämnen med militära användningsområden. MTCR (Missile Technology Control Regime) inrättad 1987 med syftet att kontrollera exporten av missiler och missilteknologi. WA (The Wassemar Agreement) vilket etablerar en exportregim för konventionella vapen samt högteknologiska strategiska produkter. Detta samarbetsforum tillkom i juli 1996 och utgör, ur ett varuomfångsperspektiv, en efterföljare till CoCom. Angående dessa re­ gimer för exportkontroll se vidare i Anthony, lan; Stock, Thomas: ”Multilateral military-related ex­ port control measures” i SIPRI yearbook 1996, SIPRI/Oxford University Press, Stockholm/Oxford 1996, ss. 537-551. 359 ”Luxemburg European Council, Conclusions of the Presidency, Annex VIII”, Bull. EC 6/91, s. 19 samt ”Lisbon European Council, Conclusions of the Presidency”, Bull. EC 6/92, s. 17. 360 Beslut 94/942/GUSP, bilaga III. 361 Rfo 3381/94, artikel 6(3). 362 Rfo 3381/94, preambeltexten, motiv 12. 363 Beslut 94/942/GUSP, bilaga IV. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 477 medlemsstat, med hänvisning till dess vitala utrikes- och säkerhetspolitiska in­ tressen, har rätt att förhindra utförsel av dual-use varor från dess territorium till en utanförstående stat, även om ett utförseltillstånd utfärdats i en annan med­ lemsstat.364 Vidare kan en medlemsstat begära att en annan medlemsstat ej med­ ger utförseltillstånd om ett sådant anses stå i strid med dess vitala nationella in­ tressen.365 Slutligen skall noteras att förordningen uttryckligen ger medlemssta­ terna ett utrymme att begränsa den externa exporten av sådana strategiska varor som ej nämnts i det relevanta GUSP-beslutet.366 Sammanfattningsvis innebär detta att förordningens spärrverkanseffekt mås­ te anses vara begränsad. 3.3 En samlad bedömning av förordningens betydelse för möjligheten att ensidigt begränsa exporten av dual-use varor Sammantaget medför undantagen från förordningens huvudprinciper att med­ lemsstaternas möjligheter att självständigt införa utförselrestriktioner för dual- use varor knappast beskurits genom förordningen vare sig internt eller externt. Detta är dock sagt med reservation om att förordningens existens kan tänkas medföra en mer restriktiv tolkning av undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Romfördragets artikel 36, respektive Exportförordningens artikel 11. På nuvarande integrationsnivå tycks det främsta syftet med denna gemen­ samma reglering vara att rationalisera tillståndsgivningen vid extern export av de aktuella varorna. Förordningens ikraftträdande tycks således inte, på något avgörande sätt, ha förändrat de EG-rättsliga förutsättningarna för en medlemsstats möjligheter att leva upp till neutralitetsrättens krav om opartiskhet rörande restriktioner för ut­ försel och genomförsel av dual-use varor. Det skall dock observeras att förordningen utgör ett första steg mot att etable­ ra en fri inre rörlighet för dual-use varor i kombination med en gemensam ex­ portregim för dessa. I ett längre tidsperspektiv pekar således integrationsproces­ sens dynamik mot att medlemsstaternas möjligheter till nationell särreglering successivt kommer att krympas. Om denna utveckling kommer att ske genom beslut med kvalificerad majoritet, på grundval av Romfördragets artikel 113 el­ ler genom mellanstatliga beslut inom GUSP är dock osäkert.367 364 Rfo 3381/94, artikel 10(4). 365 Rfo 3381/94, artikel 7(3). 366 Rfo 3381/94, artikels. 367 Det skall i detta sammanhang noteras att Kommissionen i sin utvärdering av Unionens arbete inför regeringskonferensen 1996 beklagade att regleringen av exporten av dual-use varor delvis har kommit att falla under den andra pelarens mellanstatliga samarbete. Enligt Kommissionen leder detta till allvarliga olägenheter: upprätthållande av överflödiga eller oändamålsenliga rättsakter, förfaranden som oundvikligen färgas av behovet av enhällighet och slutligen det faktum att dessa processer lyder under en ogenomskådlig rättslig ordning som delvis står utanför Gemenskapens område. Slutligen konstaterar Kommissionen att det sannolikt ej går att ändra detta förhållande. Kommissionens ställningstagande i denna fråga utgör en god illustration av spänningsförhållandet mellan tanken om överstatlig integration och medlemsstaternas ovilja att ge upp nationell suverä- M8 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 4. En närmare utvärdering av möjligheten att utjämna en gemenskapsrättslig diskriminering mellan krigförande stater genom ensidiga åtgärder i skärpande riktning I fråga om handel med krigsmateriel i strikt mening bibehåller medlemsstaterna, enligt artikel 223, sin kompetens att självständigt reglera handeln såväl internt som externt. Inom denna varusektor kan därför konflikter mellan en medlem­ stats EG-rättsliga förpliktelser rörande varumarknaden och de skyldigheter som följer av neutralitetsrätten ej uppkomma. Speciellt skall observeras att en neutral medlemsstat är EG-rättsligt oförhindrad att införa ett totalt exportförbud för krigsmateriel till krigförande stater om den så önskar. Den neutralitetsrättsliga förpliktelsen om formell opartiskhet rörande restrik­ tioner för utförsel och genomförsel omfattar emellertid ett vitt spektra av strate­ giska varor utöver den varugrupp som undantagits från det gemensamma regel­ verket genom artikel 223 - alla varor som kan vara till nytta för en krigsmakt. För varor som har såväl militära som civila användningsområden - dual-use varor - riskerar således det gemensamma regelsystemet för varumarknaden att komma i konflikt med en permanent neutral medlemsstats förpliktelse om opar­ tiskhet vid regleringen av utförsel och genomförsel visavi krigförande stater. I det fall en medlemsstat befinner sig i krig med en utanförstående stat uppkom­ mer en sådan konflikt om det existerar en asymmetri mellan den interna och ex­ terna aspekten av den gemensamma regleringen för varumarknaden. Internt skall fri rörlighet råda. Externt kan restriktioner införas på gemensam nivå ge­ nom beslut med kvalificerad majoritet i Ministerrådet på grundval av den kom­ petens för den gemensamma utrikeshandelspolitiken som etablerats genom Romfördragets artikel 113. För att leva upp till neutralitetsrättens krav på opartiskhet måste en permanent neutral medlemsstat ensidigt kunna avvika från det gemensamma regelsystemet. Detta kan teoretiskt ske antingen genom införande motsvarande restriktioner gentemot den krigförande medlemsstaten eller genom en icke-tillämpning av de gemensamma exportrestriktionerna gentemot den utanförstående staten. Analogt kan en liknande konflikt uppkomma i en krigssituation mellan två ut­ anförstående stater i det fall de gemensamma exportreglerna innebär en särbe­ handling av dessa på så sätt att en av de krigförande parterna är relativt sett dis­ kriminerad. En neutral medlemsstat måste i detta fall söka utjämna den uppkom­ na neutralitetsvidriga diskrimineringen genom att självständigt införa motsva­ rande exportrestriktioner gentemot den utanförstående krigförande stat som, relativt sett, är gynnad av den gemensamma regleringen. Alternativt kan en så­ dan utjämning också ske genom att de gemensamma restriktionerna för utförsel till den relativt sett missgynnade krigförande staten ej tillämpas. nitet inom det säkerhetspolitiska området. ”Regeringskonferensen 1996, Kommissionens rapport till arbetsgruppen”, Byrån for Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, Bryssel 1995, ss. 59-60, 65. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 479 I det följande utvärderas närmare de ovan omnämnda möjligheterna att ensi­ digt vidtaga åtgärder i skärpande riktning. 4.1 Undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Ro mfördragets artikel 36 respektive Exportförordningens artikel I I Medlemsstaterna har, i syfte att tillgodose behov av att skydda nationella säker- hetsintressen, tillerkänts ett visst utrymme att, på grundval av artikel 36, själv­ ständigt införa restriktioner för EG-intern genomförsel och utförsel av varor som har strategisk betydelse. På motsvarande sätt har medlemsstaterna även tiller­ känts vissa möjligheter att självständigt begränsa exporten av sådana varor till utanförstående stater under åberopande av motsvarande ”parallella” undantags­ bestämmelse i Exportförordningens artikel 11. Som utgångspunkt för tolkningen av såväl Romfördragets artikel 36 som för Exportförordningens artikel 11 tjänar EG-domstolens allmänna uttalande i mål C-367/89 Aimé Richardt att det är vedertaget att import, export eller transitering av strategiska varor kan påverka en medlemsstats allmänna säkerhet. På nuvarande integrationsnivå medger således den gemensamma reglering­ en för varumarknaden ett utrymme för medlemsstaterna att självständigt reglera utförsel och genomförsel av dual use-varor i syfte att värna om nationella säker- hetsintressen. Generellt kan sägas att denna möjlighet är större ju högre strate­ giskt värde en vara har. Det är emellertid inte enbart den aktuella varans kvali­ tativa egenskaper som är av intresse. I en bedömning av frågan om en enskild medlemsstats självständigt införda utförselrestriktioner kan anses vara nödvän­ diga och proportionella för att skydda en dess allmänna säkerhet är också den politiska situationen i destinationslandet en variabel av central betydelse som skall sammanvägas med varans strategiska värde. Enligt de tre relevanta tolkningsbeskeden som EG-domstolen hitintills avgi­ vit rörande denna fråga har medlemsstaterna vid en första anblick givits ett rela­ tivt stort utrymme att självständigt begränsa genomförsel och utförsel av strate­ giska varor med hänvisning till behovet av skydd för allmän säkerhet. Enligt min mening föreligger det emellertid betydande osäkerheter rörande det mer precisa omfånget av medlemstaternas regleringsfrihet på detta område. 4.2 Om den politiska situationen i destinationslandet och om samma måttstock kan anses gälla för medlemsstater och utanför­ stående stater Rörande de politiska förhållandena i destinationslandet skall det ur ett neutrali- tetsperspektiv speciellt observeras att EG-domstolen fastställt att export av en va­ ra, som skulle kunna användas för militära ändamål, till en stat som befinner sig i krig med en annan stat kan inverka på en medlemsstats allmänna säkerhet.368 Därmed skulle också ett införande av restriktioner för utförseln av dual-use varor 368 Mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR1-3231 grund 29. 480 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... till en,sådan stat kunna rättfärdigas. Vid en lexikalisk tolkning av detta uttalande kan det ifrågasättas varför EG-domstolen valt att referera till ”krig” och ej det modernare begreppet ”väpnad konflikt”. Prima facie leder detta till en osäkerhet om domstolen syftat på en stat som befinner sig i ”krig” i materiell eller endast i formell mening. Placeras emellertid detta avgörande in i ett politiskt samman­ hang skall det noteras att destinationslandet i det aktuella fallet, Irak, ej befann sig i ett formellt krigstillstånd vid den relevanta tidpunkten.369 Detta iakttagande skulle peka mot att EG-domstolen avsett ”krig” i dess bredare materiella mening. Utöver krigssituationer, har EG-domstolen även pekat på att exporten av va­ ror med militära användningsområden till utanförstående stater som anses vara mycket känsliga destinationer för sådana varor kan påverka en medlemsstats all­ männa säkerhet.370 Vilka kriterier som skall användas för bedömningen av om en viss stat skall anses utgöra en ”mycket känslig destination” har emellertid ej utvecklats av EG-domstolen. Det skall slutligen observeras att båda dessa uttalanden från EG-domstolens sida återfinns i fall rörande begränsningar av export till en utanförstående stat: Irak respektive Libyen. Att medlemsstaternas utrymme att införa restriktioner för exporten av dual-use varor till utanförstående stater ej kan vara mindre än motsvarande utrymme rörande den EG-interna handeln torde stå klart. Denna princip utgör enligt min mening en naturlig konsekvens av integrationsproces­ sens inre logik: Det skulle strida mot denna om möjligheterna till avvikelser från samarbetets huvudregler var mer omfattande mellan stater som befinner sig på en relativt sett högre integrationsnivå i jämförelse med motsvarande situation mellan stater som befinner sig på en lägre integrationsnivå. Detta innebär emellertid inte att motsatsen kan uteslutas, det vill säga att be­ greppet ”allmän säkerhet” i Romfördragets artikel 36 rörande gemenskapsintern handel kan ges en mer restriktiv tolkning än motsvarande undantag i Exportför­ ordningens artikel 11. En enskild medlemsstats EG-rättsliga utrymme för att självständigt införa restriktioner för utförsel av dual-use varor till en annnan medlemsstat skulle därmed kunna vara mindre än för motsvarande restriktioner gentemot en utanförstående stat. Den grundläggande integrationstanken, inne­ fattande en inre lojalitet och sammanhållning skulle tala för detta. Det skall i detta sammanhang speciellt observeras att inget av de avgöranden från EG-domstolen som hitintills behandlat frågan om tillåtligheten av nationel­ la exportrestriktioner till skydd för allmän säkerhet har haft bäring på de politis­ ka förhållandena i en medlemsstat. Det ovan refererade avgörandet C-367/89 Aimé Richardt som formellt rörde begränsningar i gemenskapsintern handel, un­ der åberopande av artikel 36, rörde reellt en fråga om att förhindra utförsel till en utanförstående stat som allmänt ansågs utgöra en känslig destination för stra­ tegiska varor - Sovjetunionen. Även i detta fall var således den politiska situa- 369 Under kriget, september 1980-juli 1988, avgav vare sig Iran eller Irak någon formell krigsför­ klaring. De diplomatiska relationerna mellan Bagdad och Teheran kom formellt att avbrytas först i oktober 1987. 370 Mål C-70/94 Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmBh v Federal Republic of Germany. [1995] ECR1-3189, grund 28. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 481 tionen i ett slutligt destinationsland utanför Gemenskapen avgörande för bedöm­ ningen om det förelåg ett behov av skydd för en enskild medlemsstats allmänna säkerhet vilket kunde motivera restriktioner för en gemenskapsintern transite- ring. De speciella förutsättningarna i detta fall innebär, enligt min mening, att även om EG-domstolens uttalande har en generell karaktär säger det mycket litet om utrymmet för en medlemsstat att begränsa utförseln av dual-varor till en slut­ lig destination i en annan medlemsstat. Det kan därför inte hållas för uteslutet att en enskild medlemsstats möjlighe­ ter att, under åberopande av artikel 36, legitimt begränsa utförseln av dual-use varor till en medlemsstat som befinner sig i krig skulle vara mindre än att införa motsvarande restriktioner gentemot en krigförande utanförstående stat. Det kan till och med ifrågasättas om artikel 36 överhuvudtaget med framgång kan åbe­ ropas för att rättfärdiga utförselrestriktioner med hänvisning till de politiska för­ hållandena i en annan medlemsstat. Ur detta arbetes perspektiv är detta förhållande centralt för den hypotetiska situationen av ett krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat. I en så­ dan situation kan det, på politisk grund, förutsättas att en eventuell EG-rättslig diskriminering mellan de krigförande kommer att ske till förmån för den krigfö­ rande medlemsstaten. Om antagandet ovan är korrekt skulle det därav följa att det är tveksamt om en permanent neutral medlemsstat, under åberopande av Romfördragets artikel 36, kan utjämna den uppkomna neutralitetsvidriga diskri­ mineringen genom att införa restriktioner för utförsel av dual-use varor till den krigförande medlemsstaten. Vidare skulle det innebära att även om det inte fö­ rekommer någon gemensam EG-rättslig diskriminering mellan de krigförande skulle en permanent neutral medlemsstat, som en följd av neutralitetsrättens krav om opartiskhet, sakna möjlighet att införa restriktioner gentemot någon av de krigförande staterna. Om antagandet ovan är felaktigt och domstolens uttalande att det är vederta­ get att den export av varor som kan användas för militära ändamål till en stat som befinner sig i krig kan påverka en medlemsstats allmänna säkerhet ges en gene­ rell mening är emellertid situationen en annan. Detta skulle innebära att det fö­ relåg en parallellitet mellan det interna och externa perspektivet och att en per­ manent neutral medlemsstat, under åberopande av Romfördragets artikel 36, skulle kunna införa restriktioner för dual-use varor till en krigförande medlems­ stat i samma omfattning som gentemot en krigförande utanförstående stat. 4.3 Angående de aktuella varornas kvalitativa egenskaper Som framkommer ovan har EG-domstolen allmänt pekat på att en bedömning av tillåtligheten av ensidigt införda exportbegränsningar skall grundas på en sammanvägning av den politiska situationen i destinationslandet och de aktuella varornas kvalitativa egenskaper. Ur ett varuperspektiv torde i praktiken en sådan sammanvägning innebära att ju högre en varas strategiska värde är, desto lägre är kraven på att det skall föreligga en speciell politisk situation i destinationslan­ det och vice versa. 482 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Ett exempel på en sådan sammanvägning återfinns i mål C-83/94 Peter Lei­ fer. I detta tolkningsbesked som rörde utförsel till en utanförstående krigförande stat uttryckte EG-domstolen specifikt att en vägran att meddela utförseltillstånd kan rättfärdigas med hänvisning till Exportförordningens artikel 11 i det fall den aktuella varan objektivt sett kan användas för militära ändamålf Den ovan anförda argumentationen rörande osäkerheten om undantagsgrun- den ”allmän säkerhet” i Romfördragets artikel 36 kan komma att tolkas mer res­ triktivt än motsvarande undantag i Exportförordningens artikel 11 har givetvis också en relevans vid en bedömning utifrån varornas strategiska värde. Överfört till ett varuperspektiv skulle detta innebära att i ett krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat skulle det ställas högre krav på varans strategiska vär­ de för att motivera restriktioner för utförsel till den krigförande medlemsstaten än för att införa motsvarande restriktioner gentemot dess fiende: En situation som är uppenbart otillfredställande för en medlemsstat som söker upprätthålla neutralitet visavi de krigförande. Om vi istället antar att det idag råder full parallellitet mellan tolkningen av begreppet ”allmän säkerhet” i en extern respektive en intern mening, skulle de principer som uttalats av EG-domstolen rörande lagligheten av restriktioner för utförsel till en utanförstående krigförande stat även vara tillämpliga för gemen- skapsintema restriktioner. Med utgångspunkt i EG-domstolens ställningstagan­ de rörande tyska utförselrestriktioner till en utanförstående krigförande stat - Irak - skulle därav följa att en medlemsstat självständigt legitimt kan förbjuda utförsel av varor som objektivt sett har militära användningsområden till alla krigförande stater oavsett om de var unionsmedlemmar eller ej. Den givna följdfrågan blir då om denna varudefinition innefattar alla de varu­ kategorier där neutralitetsrätten påbjuder opartiskhet rörande restriktioner för ut­ försel eller genomförsel. Att ge ett generellt svar på denna fråga är emellertid inte möjligt. Denna osäkerhet följer av att den konkreta innebörden av neutrali- tetsrättens varudefinition - allt som kan vara till nytta för en krigsmakt - är långt ifrån klar och kan sägas utgöra en funktion av de relativa maktförhållandena mellan krigförande och neutrala stater. Det ligger i den neutrala statens intresse att denna varudefinition tolkas restriktivt, medan krigförande stater har ett egen­ intresse av en extensiv tolkning. Erfarenheterna från de två världskrigen visar exempel på detta spänningsförhållande där de krigförande parterna, i stort sett efter eget skön, kunde tillämpa en ytterligt extensiv tolkning av kontrabandsbe- greppet gentemot relativt sett svagare neutrala stater. Dessa hade således att ac­ ceptera en tolkning innebärande att hart när varje vara ansågs kunna vara till nyt­ ta för en krigsmakt. Sannolikt skulle förhållandena vara likartade i en eventuell framtida krigssituation av större omfattning. I en mindre omfattande krigssitua­ tion, där det råder en relativ balans mellan krigförande och neutrala stater, kan det dock tänkas att krigskontrabandsbegreppet får en mindre extensiv tolkning. 371 Mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer. [1995] ECR1-3231, grunderna 35-36. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 483 Den slutsats som kan dras av dessa förhållanden är således att det i en mer omfattande krigssituation kan existera en grupp varor som omfattas av neutrali- tetsrättens krav om opartisk handelsreglering men som samtidigt är av så lågt strategiskt värde att nationella restriktioner för utförsel och genomförsel ej kan rättfärdigas med hänvisning till Romfördragets artikel 36 eller Exportförord- ningens artikel 11. 4.4 Inför framtiden Den politiska dynamiken inom Unionen pekar idag mot en framtida utveckling innebärande att integrationen av den fria inre varumarknaden successivt fördju­ pas till att fullt ut innefatta dual-use varor. Den nyligen ikraftträdda förordningen rörande en gemensam exportregim för sådana produkter skall ses som ett första steg i en sådan utveckling. Den för unionsarbetet unika konstruktion som valts för denna reglering, där varuomfånget och principerna för tillståndsprövning be­ slutats på mellanstatlig nivå inom GUSP, visar dock på frågans politiska käns­ lighet ur ett medlemsstatsperspektiv. Genom den valda metoden har medlems­ staterna sökt garantera att en utveckling av denna reglering enbart kan ske med enhällighet. Detta förhindrar emellertid inte att förordningens existens kan utgö­ ra ett incitament för en framtida förändring av den tolkning av undantagsgrunden ”allmän säkerhet”, som uttryckts av EG-domstolen i dess tolkningsbesked i må­ len C-70/94 Aimeé Richardt, C-70/94 Fritz Werner samt C-83/94 Peter Leifer, en förändring som sannolikt skulle innebära en krympning av medlemsstaternas utrymme att självständigt införa restriktioner för handel med denna typ av varor. I ett mer långsiktigt perspektiv tycks vidare den politiska processen även peka mot ett intensifierat samarbete rörande produktion och handel med krigs­ materiel i Europa. Ett konkret exempel på dessa ansträngningar är utvecklingen av ett vapenindustrielit samarbete inom ramen för WEAG/WEAO.372 En sådan vapenindustriell samordning skulle underlättas om krigsmateriel omfattades av den fria inre marknaden. I detta sammanhang har det i debatten höjts röster för att upphäva eller radikalt förändra Romfördragets artikel 22 3.373 En sådan ut­ veckling skulle på ett avgörande sätt krympa förutsättningarna för en permanent neutral medlemsstat av leva upp till sina neutralitetsrättsliga skyldigheter. De 372 Jämför ovan under IV.3.2.4. 373 Se vidare i Bauer, Harald: ”Institutional frameworks for integration of arms production in Wes­ tern Europe” i Brzoka, Michael; Lock, Peter red: ”Restructuring of Arms Production in Western Europe”, SIPRI/Oxford University Press, Oxford 1992, ss. 36^43. Det skall i detta sammanhang noteras att inför de mellanstatliga förhandlingarna om Unionsfördraget presenterade Kommissio­ nen ett förslag med innebörden att artikel 223 skulle upphävas med målsättningen att skapa förut­ sättningarna för en integration av tillverkningen och handeln av krigsmateriel inom Gemenskapen. ”Commission Opinion of 21 October 1990 on the Proposal for Amendment of the Treaty Establis­ hing the European Economic Community with a view to Political Union, Bull. EC supplement 2/ 91, ss.75-82, s. 76. Aven i den gemensamma reflexionsgruppens rapport inför regeringskonferen­ sen 1996 tillkännagavs att diskussioner har förekommit rörande inrättandet av en gemensam mark­ nad för krigsmateriel, innefattande en enhetlig exportkontrollpolitik av vilket skulle följa en nöd­ vändig revision, eller upphävande, av artikel 223. ”Reflection Group's Report”, 5 december 1995, p. 170. 484 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... politiska förutsättningarna for en fördragsrevision med ett sådant innehåll tycks emellertid inte föreligga idag. Sammanfattningsvis kan således konstateras att det för närvarande pågår en dynamisk process som tycks leda mot en fördjupad integration av den västeuro­ peiska utvecklingen, tillverkningen och upphandlingen av krigsmateriel. Över tiden kan detta samarbete leda till en de facto integration av den västeuropeiska krigsmaterielmarknaden. En sådan process skulle i sin tur kunna medföra att de faktiska förändringar som ett upphävande av Romfördragets artikel 223 skulle innebära kom att te sig betydligt mindre drastiska än de gör idag. 5. En samlad bedömning Vid en samlad bedömning, mot bakgrund av nuvarande integrationsnivå, låter sig följande slutatser göras. Rörande handel med krigsmateriel i strikt mening utgör Romfördragets arti­ kel 223 en garanti för att en permanent neutral medlemsstat skall vara EG-rätts- ligt oförhindrad att uppfylla neutralitetsrättens krav om opartiskhet rörande reg­ leringen av handel med krigförande stater. Det skall dock observeras att den po­ litiska dynamiken tycks sträva mot en ökad integration inom detta område. Inför framtiden är det således, ur ett neutralitetsperspektiv, av stor vikt att vara obser­ vant på denna utveckling. Rörande handel med strategiska varor utöver krigsmateriel - dual-use varor - utgör undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Romfördraget artikel 36 respek­ tive Exportförordningens artikel 11 ej någon garanti för att en medlemsstat skall kunna leva upp till neutralitetsrättens krav om opartisk reglering för utförsel och genomförsel till krigförande stater. Denna osäkerhet grundas på följande iaktagelser: En bedömning av huruvida det föreligger ett utrymme för en medlemsstat att självständigt införa exportrest­ riktioner med hänvisning till behovet av att skydda nationella säkerhetsintressen skall ske med utgångspunkt i de politiska förhållandena i destinationslandet och de aktuella varornas kvalitativa egenskaper. Ur ett neutralitetsrättsligt perspektiv kan den första av dessa variabler ”låsas” till det fall destinationslandet befinner sig i krig i materiell mening. Av praxis från EG-domstolen framgår det att en medlemsstat har möjlighet att självständigt införa restriktioner för utförsel av varor som objektivt sett har militära användningsområden till en krigförande utanförstående stat. Det är emellertid ej klarlagt om det föreligger en parallellitet mellan det externa och in­ terna perspektivet i denna fråga. Det kan inte uteslutas att kraven för att legitimt införa utförselrestriktioner internt skulle vara högre än för att införa motsvaran­ de restriktioner externt. Integrationsprocessens grundläggande tanke om inre lo­ jalitet skulle tala för sannolikheten av att detta är korrekt. Det ankommer slutli­ gen på EG-domstolen att närmare uttolka omfånget av undantagsgrunden ”all­ män säkerhet” i detta sammanhang. Beroende på tolkningen av kontrabandsbegreppet i en given krigssituation kan en konflikt mellan en permanent neutral medlemsstats EG-rättsliga skyldig- Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 485 heter och dess speciella förpliktelser visavi de krigförande parterna rörande opartiskhet ifråga om utförselrestriktioner uppkomma, vilka den permanent neu­ trala medlemsstaten ej kan lösa genom ensidiga åtgärder i skärpande rikting grundade på Romfördragets artikel 36 eller Exportförordningens artikel 11. Så­ dana konflikter skulle röra utförsel eller genomförsel av varor vilka är av så låg strategisk betydelse att den neutrala medlemsstaten ej med framgång kan åbero­ pa undantagsgrunden ”allmän säkerhet” men som ändå kan vara till nytta för en krigsmakt. Som visats ovan kan det vidare vara så att kravet på väsentlighet, för att med framgång åberopa hänsyn till allmän säkerhet som ett skäl att avvika från det gemensamma regelsystemets huvudregler om fri varurörlighet, sätts högre i det interna än i det externa perspektivet. Detta förhållande riskerar att förstärka de problem som en permanent neutral medlemsstat kan komma att stå inför vid en hypotetisk krigssituation mellan en medlemsstat och en utanförstående stat. Att närmare definiera omfånget av denna problematiska varukategori är ej möj­ ligt. I den utsträckning Romfördragets artikel 36 respektive Exportförordningens artikel 11 inte ger en permanent neutral medlemsstat erforderligt utrymme att le­ gitimt uppfylla neutralitetsrättens förpliktelser i detta sammanhang, återstår möjligheten att tillgripa ensidiga åtgärder under åberopande av det generella un­ dantag rörande åtgärder till skydd för nationell säkerhet under krig eller krigsfa­ ra som uttryckts i Romfördragets artikel 224. Detta analyseras närmare under \n nedan. Det skall slutligen observeras att denna redogörelse för möjligheterna att ge­ nom ensidiga avvikelser från principen om fri varurörlighet utjämna en EG-rätt- tslig diskriminering mellan krigförande stater främst varit inriktad på ensidiga åtgärder i skärpande riktning. Som nämnts ovan måste sådana åtgärder, för att vara effektiva, kompletteras med garantier för att de inte kringgås genom reex­ port från andra stater. Ur ett gemenskapsperspektiv följer därav att den perma­ nent neutrala medlemsstaten antingen måste tillämpa de ensidigt införda restrik­ tionerna gentemot samtliga medlemsstater eller att övriga medlemsstater förbin­ der sig att förhindra reexport till den aktuella krigförande staten. Väljs det första alternativet betyder det att den permanent neutrala medlemsstaten kan tvingas till en långtgående isolering i fråga om den gemenskapsinterna varuhandeln. Det andra alternativet kräver att övriga medlemsstater visar lojalitet gentemot den permanent neutrala medlemsstaten, en lojalitet som kan komma att vara mycket politiskt känslig speciellt i det fall restriktionerna är riktade mot en krigförande medlemsstat. Slutsatsen av detta är att en utjämning av en EG-rättslig diskrimi­ nering mellan krigförande stater genom ensidigt vidtagna åtgärder i skärpande riktning får långtgående konsekvenser för den fria inre varumarknaden i stort och att de politiska och ekonomiska kostnaderna för den permanent neutrala medlemsstaten kan komma att bli alltför höga. Mot denna bakgrund kan det i många situationer vara så att det ter sig enklare och mindre kostsamt för en pennanent neutral medlemsstat att utjämna en dis- krimineringssituation genom ensidiga åtgärder i liberaliserande riktning. Detta gäller sannolikt speciellt i fallet av en krigssituation mellan en medlemsstat och 486 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... en utanförstående stat. I praktiken innebär ett sådant agerande att den permanent neutrala medlemsstaten ej tillämpar gemensamt beslutade restriktioner för varu- utförsel till en krigförande utanförstående stat som är diskriminerad på EG-rätt- tslig nivå. För att samtidigt minimera störningen på den fria inre marknaden måste dock den permanent neutrala medlemsstaten tillse att de gemensamma restriktionerna ej kringgås genom reexport från dess territorium. Detta kan ske genom tillämpning av doktrinen om courant normal. Det EG-rättsliga utrymmet för ett sådant agerande grundas på, och begränsas av, Romfördragets artikel 224. Det skall i detta sammanhang observeras att i den hitintills enda situation där en­ skilda medlemsstater, genom ensidiga avvikelser från det gemensamma regel­ verket sökt utjämna en EG-rättslig diskriminering mellan krigförande stater, an­ vändes denna metod. Specifikt rörde detta Irlands och Italiens icke-tillämpning av de gemensamt beslutade handelssanktionerna gentemot Argentina under F alklandskriget.374 6. Neutrala staters förpliktelse att ej leverera krigsmateriel till krigförande stater Neutralitetsrätten etablerar en absolut förpliktelse för neutrala stater att ej över­ låta krigsfartyg eller annan krigsmateriel till en krigförande stat. Detta förbud anses, förutom krigsmateriel i strikt mening, även omfatta vissa dual-use varor av hög strategisk betydelse.375 Enligt min mening kan denna förpliktelse i princip ej komma att stå i strid med EG-rättens regler om fria varurörelser inom den gemensamma marknaden. Detta då det ligger inom varje medlemsstats kompetens att självständigt avgöra till vem den levererar krigsmateriel eller andra varor av hög strategisk betydelse. En krig­ förande medlemsstat kan ej, med hänvisning till EG-rätten, påtala att det existerar en skyldighet för en annan medlemsstat att effektuera en sådan levererans.376 Man kan emellertid diskutera kring en neutralitetsrättslig problematik inom detta område. Tolkningen av denna neutralitetsrättsliga regel är, i frågan om dess adressater, idag osäker på grund av svårigheten att upprätthålla distinktionen mellan privat och offentligt handlande. Det existerar också en uppenbar gråzon av tillverkare och exportörer vilka är underkastade olika grader av statlig kon­ troll. Statligt ägda företag har många gånger en hög beslutsautonomi och agerar fritt på marknaden. Vissa privatägda företag kan å andra sidan vara underkastade långtgående statlig kontroll. Det skall vidare understrykas att olika krigförande parter kan ha en skiljaktig uppfattning om vad som utgör offentlig utförsel eller ej. Problem kan således uppkomma i fall av export från en aktör som kan tyckas utgöra ett offentligt subjekt men som statsmakten i praktiken ej har full kontroll över. I fråga om utförsel av krigsmateriel i strikt mening såsom vapen och am- 374 Se vidare nedan under V/и. 4. 375 HK ХШ, artikel 6. Se ovan under 1.2.1.1.2. 376 För motsatt uppfattning se som exempel, Weiss, Friedl: ”Austria's Permanent Neutrality in Eu­ ropean Integration”, Legal Issues of European Integration, 1977, ss. 87-127, s. 103. Tullunionen - den gemensamma regleringen av varuhandeln 487 munition, vållar detta emellertid knappast några EG-rättsliga problem då denna varukategori, genom artikel 223, undantagits från tillämpningen av det gemen­ samma regelsystemet. Inom detta varuområde kan en neutral medlemsstat såle­ des alltid förhindra utförsel. Den neutrala medlemsstaten skulle dock, som en följd av dess EG-rättsliga förpliktelser för den gemensamma varumarknaden, kunna få svårigheter att på denna grund förhindra utförsel av andra varor med en så hög strategisk betydelse att de anses innefattas av neutralitetsrättens utförselförbud. Sannolikt kan dock den neutrala medlemsstaten under åberopande av undantaget för ”allmän säker­ het” i Romfördragets artikel 36 rörande gemenskapsintern utförsel respektive Exportförordningens artikel 11, rörande extern utförsel, införa de restriktioner som är nödvändiga for att undvika en sådan konflikt. Vidare kan den neutrala medlemsstaten, även i detta sammanhang, åberopa det allmänna undantaget till skydd för nationell säkerhet under krig eller vid krigsfara i artikel 224. 7. Skyldigheten att förhindra krigförande staters transitering av militär utrustning över neutralt landterritorium Neutralitetsrätten ålägger neutrala stater en förpliktelse att förhindra att dess neutralitet kränks genom att krigförande stater låter föra transporter av trupper, vapen, ammunition, proviant och andra militära förnödenheter över dess territo­ rium. Utöver medlemmar av en krigförande stats krigsmakt har denna förpliktelse bäring på varor som redan tillhör en krigförande stat. Det rör sig således ej om kommersiell genomförsel över en neutral stats territorium.377 Med avseende på den gemensamma regleringen för varumarknaden kan det prima facie tyckas som att det för en neutral medlemsstat i detta fall kan upp­ komma en konfliktsituation av rättslig karaktär: Att en neutral medlemsstat en­ ligt EG-rätten skulle vara förpliktigad att tillåta en krigförande medlemsstat att transitera krigsfornödenheter till eller från en krigsskådeplats över dess territo­ rium. Vidare kan, på motsvarande sätt, en argumentation föras for att en neutral medlemsstat skulle sakna kompetens att förhindra att en utanförstående genom­ förde en sådan transitering över en neutral medlemsstats territorium, i det fall detta var tillåtligt enligt de regler som antagits för den gemensamma utrikeshan- delspolitiken. Inom detta område råder det ju exklusiv kompetens på gemensam nivå! En sådan tolkning av relevanta EG-rättsliga regler är emellertid knappast hållbar. Integrationsprocessen inom ramen för EG syftar till en marknadsinte- gration på kommersiell grund. Den gemensamma marknaden är ett instrument för Gemenskapens målsättning att ”...främja en harmonisk och väl avvägd ut­ veckling av näringslivet inom Gemenskapen som helhet”.378 En krigförande 377 HK V, artiklarna 2 och 5. Se ovan under 1.2.1.2.2.1. 378 Romfördraget, artikel 2. 488 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... medlemsstats förflyttning av krigsförnödenheter över andra medlemsstaters ter­ ritorium saknar denna kommersiella anknytning och skall därmed ej heller be­ handlas under EG-rättens regler. Det måste därmed stå fritt för en neutral med­ lemsstat att förhindra en sådan transitering.379 Motsvarande resonemang är gi­ vetvis även relevant för en utanförstående krigförande stats agerande. 8. Förpliktelsen att förhindra privat utförsel av vissa varor En neutral stat är i vissa fall skyldig att förhindra även privat kommersiell utför­ sel av varor till krigförande stater. Detta förbud omfattar dels örlogsfartyg samt militära luftfartyg och dels leveranser av krigsmateriel, bränslen samt proviant till krigförande staters örlogsfartyg som befinner sig i neutral hamn. I de avsnitt denna förpliktelse rör krigsmateriel kan en konflikt med de ge­ mensamma reglerna rörande varumarknaden ej uppkomma. Det står en neutral medlemsstat fritt att, under åberopande av artikel 223, införa förbud mot en så­ dan utförsel. Det kan här noteras att såväl örlogsfartyg som luftfartyg är upptag­ na på den specifikation av krigsmateriel vilka omfattas av artikel 223, som redo­ gjorts för ovan under VA.2.1. Rörande privat utförsel av andra förnödenheter än krigsmateriel till en krig­ förande stats örlogsfartyg måste detta anses utgöra varuhandel, som omfattas av den gemensamma regleringen för varumarknaden. Tillhör örlogsfartyget en an­ nan medlemsstats stridskrafter är det frågan om en gemenskapsintern export där Romfördragets artikel 34 är tillämplig. Rör det sig om ett örlogsfartyg som för en utanförstående stats flagga är de regler som utvecklats inom ramen för den gemensamma utrikeshandelspolitiken tillämpliga. En neutral medlemsstat kan söka förbjuda denna utförsel av varor under åbe­ ropande av undantagsgrunden ”allmän säkerhet” i Romfördragets artikel 36 res­ pektive Exportförordningens artikel 11. Mot bakgrund av analysen ovan under VA.4 kan det dock ifrågasättas om dessa undantagsgrunder kan tolkas så som att de medger den neutrala medlemsstaten ett tillräckligt stort utrymme för nationell särreglering. Flera av de varor som omfattas av neutralitetsrättens påbud om in­ förande av utförselförbud måste anses ha ett relativt lågt allmänt strategiskt vär­ de. Mot detta kan det dock invändas att de i det specifika sammanhanget är av hög strategisk vikt. Detta då utförseln av dessa varor till krigförande staters ör­ logsfartyg skulle kunna innebära att den neutrala statens hamnar får en funktion som baser för krigsoperationer. I den mån undantagsgrunden ”allmän säkerhet” ej kan anses tillämplig i detta sammanhang återstår för den neutrala medlemsstaten att söka rättfärdiga det neutralitetsrättligt nödvändiga utförselförbudet genom åberopande av det all­ männa säkerhetspolitiska undantaget relaterat till krig eller krigsfara i Romför­ dragets artikel 224. 379 Jämför Schindler, Dietrich: "Vereinbarheit von EG-Mitgliedschaft und Neutralität”, EuZw 1991, ss. 139-149, s. 142. Zemanek, Karl: ”Austria and the European Community” GYIL 1990, ss. 130-165, s. 144. De fria rörlighetema för personer och kapital 489 V/ De fria rörligheterna för personer och kapital I. Den fria rörligheten för personer Som ett centralt led i den ekonomiska integrationen inom den gemensamma marknaden innehåller Romfördraget regler i syfte att etablera fri rörlighet för personer mellan medlemsstaternas territorier. Dessa regler rör primärt arbetsta­ gare380, gränsöverskridande tjänstehandel381 samt etableringsfrihet.382 De indivi­ duella rättigheter som härigenom etableras skall tillförsäkras alla unionsmedbor­ gare.383 I. I Den interna aspekten Den grundläggande principen för detta regelsystem är principen om icke-diskri- minering på nationell grund.384 En unionsmedborgare skall således betraktas som ”inlänning” i samtliga medlemsstater. Konkret innebär detta att alla unions­ medborgare på grundval av EG-rätten givits rättigheter att oförhindrat kunna resa in och kvarstanna i samtliga medlemsstater i syfte att utföra en ekonomisk aktivitet i form av anställning, tjänsteutövning, tjänstekonsumtion eller kom­ mersiell etablering.385 De har vidare i EG-rätten givits begränsade rättigheter till inresa och uppehåll i syfte att söka arbete386, att studera387, samt att kvarstanna efter en anställnings upphörande.388 Det skall här observeras att rätten till fri rör­ lighet för personer i huvudsak är relaterad till personen som aktör inom en ge­ mensam marknad}89 Romfördragets regelsystem innefattar vidare en viss elasticitet med avseende på medlemsstaternas behov av att tillgodose skyddshänsyn ur ett nationellt per­ spektiv. Medlemsstaterna har härvid givits möjlighet att inskränka rätten till in­ resa och uppehåll för medborgare i andra medlemsstater med hänsyn till allmän 380 Romfördraget, artiklarna 48-51. 381 Romfördraget, artiklarna 59-66. 382 Romfördraget, artiklarna 52-58. 383 Romfördraget, artikel 8a(l). 384 Reglerna för den fria rörligheten för personer kan således ses som ett utvecklat konkret uttryck for den grundläggande princip om icke-diskriminering pä nationell grund som fastlagts i Romför­ draget, artikel 6. 385 Rätten till inresa och uppehåll omfattar även, sekundärt, den ekonomiskt aktives familjemed­ lemmar även om dessa ej är unionsmedborgare: Rfo 1612/68, EGT L 257, 1968, s. 2, artikel 10 rö- rande arbetstagare samt Dir 73/148, EGT L 172, 1973, s. 14, rörande egenföretagare. 386 Se tolkningsbeskeden i mål 48/75 Procureur du Roi v Royer [1976] ECR 497, grund 31 samt C-292/89 The Queen v Immigration Appeal Tribunal ex parte Antonissen [1991] ECR 1-745. 387 Dir 90/366, EGT L 180, 1990, s. 30 388 Rfo 1251/70, EGT L 142, 1970, s. 24. Motsvarande regler relaterade till egenföretagare åter­ finns i Dir 75/34, EGT L 14, 1975, s. 10. 389 Jämför EG-domstolens tolkningsbesked i mål C-l 59/90 SPUC v Stephen Grogan and others [1991] ECR 1-4685. Det skall dock noteras att genom Dir 90/364, EGTL 180,1990, s. 26, har rätten till bosättning utvidgats till att även omfatta icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare, som kan visa att de förfogar över så stora ekonomiska tillgångar att de inte riskerar att utgöra en belastning för bosättningslandets sociala system. 490 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... ordning, säkerhet och hälsa.390 Vidare har medlemsstaterna också förbehållits en rättighet att reservera vissa offentliga anställningar och uppdrag som innebär myndighetsutövning för dess egna medborgare.391 1.2 Den ofullbordade externa aspekten Den fria rörligheten för personer har även en extern aspekt. Liksom den fria inre rörligheten för varor ställer krav på en gemensam utrikeshandelspolitik krävs det en gemensam inresandepolitik gentemot utanförstående stater för att fullt ut kunna avveckla de inre gränskontrollerna för personers rörlighet mellan med­ lemsstaterna: Gemensamma principer för regleringen av tredjelandsmedborga- res rätt till inresa och uppehåll inom Unionen måste tillskapas och ett samordnat kontrollsystem vid Unionens yttre gräns har att etableras. Utan förverkligandet av sådana åtgärder kan den fria inre marknaden såsom denna har definierats i Romfördragets artikel 7a ej komma till stånd. Integrationstankens inre logik pekar således mot inrättandet av ett gemen­ samt yttre gränsskydd inom detta område. Romfördraget saknar emellertid be­ stämmelser om erfoderliga kompetenser på gemensam nivå för att förverkliga detta. Genom Romfördragets artikel 100c har Ministerrådet endast givits kom­ petens att fatta beslut om vilka utanförstående stater vars medborgare måste ha visum för att passera Unionens yttre gräns. En förteckning över sådana stater har också tillkommit och trätt i kraft i april 1996.392 Avsikten är dock att en gemensam inresandepolitik, innefattande vilkor för visering och uppehåll inom Unionens territorium, huvudsakligen skall förverk­ ligas genom multilaterala konventioner tillkomna inom ramen för Unionens tredje pelare (RIF).393 Ett antal förslag till sådana konventioner har också utar­ betats: Yttre gränskontrollkonventionen (YGK)394 rörande en gemensam regim för kontrollen vid Unionens yttre gränser samt Dublinkonventionen395 rörande gemensamma riktlinjer för asylpolitiken. Ingen av dessa har emellertid ännu ra­ tificerats av samtliga medlemsstater för att därefter träda ikraft. 1.3 Neutralitetsrättens påbud om att ej medge krigförande staters trupper tillträde till neutralt landterritorium Av neutralitetsrätten följer en förpliktelse att avvärja att trupper tillhöriga en krigförande stats väpnade styrkor ges möjlighet att färdas över eller inrättar ba­ ser inom neutralt landterritorium.396 390 Romfördraget, artiklarna 48(3), 56(1) samt 66. 391 Romfördraget, artiklarna 48(4), 55 samt 66. 392 Rfo 2317/95, EGTL 234, 1995, s. 1. 393 Unionsfördraget, artikel K.l(2). Jämför Rfo 2317/95, preambeltexten, motiv 2. 394 ”Convention on controls on persons crossing external frontiers”, Konventionstexten återfinns återgiven i EGT C 11, 1994, s. 11. 395 ”Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged in one of the Member States of the European Communities”, Konventionstexten återfinns återgiven i Bull EC 6/90, ss. 155-162. 396 Se ovan under 1.2.1.2.2.1. De fria rörlighetema för personer och kapital 491 Det skulle prima facie kunna ifrågasättas om inte en neutral medlemsstat skulle vara förpliktigad att tillåta trupper från en krigförande medlemsstats krigsmakt tillträde till dess territorium med hänvisning till Romfördragets regler om fri rörlighet för personer. Den absoluta merparten av de aktuella individerna är ju med all sannolikhet unionsmedborgare och omfattas därmed av den fria rörligheten för personer. Ett sådant påstående måste emellertid avfärdas som orimligt. En medlems­ stat kan inte anses vara förpliktigad att medge militär personal från en krigfö­ rande medlemsstat tillträde till dess territorium med hänvisning till Romfördra­ gets regler om fri rörlighet för personer. Detta följer av att de rättigheter som unionsmedborgarna tillförsäkrats genom Romfördraget i grunden har en kom­ mersiell anknytning. En krigförande stats transitering, eller förläggning, av trupp utgör en militär operation som saknar en sådan anknytning. En neutral medlemsstat står således i detta sammanhang EG-rättsligt fri att avvärja en neu- tralitetskränkning från en krigförande medlemsstats sida. Någon rättslig kon­ flikt mellan medlemskapsförpliktelserna och den neutralitetsrättsliga skyldighe­ ten att neka krigförande staters trupper tillträde till neutralt landterritorium kan således ej uppstå. 1.4 Den neutrala statens behov av att självständigt kunna reglera i vilken omfattning civila medborgare från krigförande stater uppehåller sig inom dess territorium Neutralitetsrätten ålägger inte en neutral stat några speciella förpliktelser i fråga om rätten för civila medborgare från krigförande stater att uppehålla sig inom dess territorium. Av säkerhetspolitiska skäl kan emellertid en neutral stat finna ett behov av att införa kontrollåtgärder och begränsningar rörande utländska medborgares uppe­ håll inom dess territorium. Speciellt kan sådana extraordinära åtgärder komma att riktas mot medborgare från krigförande stater. Konkret kan detta innebära in- resebegränsningar och att personer som redan befinner sig inom den neutrala statens territorium utvisas. Vidare kan det tänkas att det uppkommer ett behov av att nationella restriktioner införs rörande utländska medborgares tillträde till, och upprätthållande av, anställningar och uppdrag som anses vara av betydelse för den nationella säkerheten. Även om Haagkonventionerna saknar uttryckliga regler i dessa frågor kan det anses följa av neutralitetsrättens grundläggande krav om opartiskhet att sådana åtgärder inte enbart får riktas mot en av de krigförande parterna. I det fall en medlemsstat befinner sig i krig kan dessa nationella behov av att vidtaga skyddsåtgärder inom ramen för en krigstida neutralitetspolitik komma att vara svårförenliga med de förpliktelser, som följer av Romfördragets regler om fri rörlighet för personer. Då skyddsåtgärder som riktas mot medborgare i en annan medlemsstat utgör avvikelser från reglernas grundprinciper, måste den neutrala medlemsstatens agerande legitimeras med hänvisning till de i fördraget angivna undantagsreglerna. Huruvida dessa undantagsmöjligheter ger ett till- 492 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... räckligt stort utrymme för självständig reglering är svårt att uttala sig om med någon större precision. Följande kortfattade noteringar låter sig dock göras: En begränsning av rätten för medborgare från en krigförande medlemsstat att resa in till, och uppehålla sig inom, en neutral medlemsstats territorium kan i vissa fall rättfärdigas med hänsyn till behovet av skydd för allmän säkerhet eller all­ män ordning. Det skall dock observeras att dessa undantagsmöjligheter av EG- domstolen givits en restriktiv tolkning: Konsekvent har det hävdats att en be­ dömning skall ske utifrån den fara som individen utgör för den allmänna säker­ heten eller ordningen.397 Nationella myndigheters agerande skall vara under­ ställda kontroll från de gemensamma institutionernas sida och väsentlighetskra- ven skall ställas högt.398 Den berörda individen skall vidare, om detta ej förhin­ dras av hänsyn till nationell säkerhet, delges grunderna för beslutet och ges tillgång till instrument för en opartisk prövning.399 Generella åtgärder av en preventiv natur riktade mot medborgare i en krigfö­ rande medlemsstat kan således knappast rättfärdigas med hänvisning till ett na­ tionellt behov av skydd för allmän säkerhet eller ordning i en neutral medlems­ stat. Rörande behovet av att reservera anställningar och uppdrag inom offentlig verksamhet för den neutrala statens egna medborgare skall det noteras att EG- domstolen, vid tolkning av Romfördragets artikel 48(4) rörande arbetstagare, sökt etablera en restriktiv syn på i vilken omfattning medborgare från andra medlemsstater får diskrimineras. Denna restriktiva attityd anses även vara till­ lämplig med avseende på motsvarande regler rörande tjänsteutövning och eta- blering.400 Av domstolens tolkningsbesked i mål 33/88 Allué & Coonan v Uni- veritå degli studi di Venezia framgår att en offentlig anställning får undantas från den grundläggande principen om icke-diskriminering till förmån för det egna landets medborgare i det fall arbetsuppgifterna innefattar: ...direct or indirect participation in the exercise of powers conferred by public law and in the discharge of functions whose purpose is to safeguard the general interests of the State or of other public authorities and which therefore require a special rela­ tionship of allegiance to the State on the part of persons occupying them and re­ ciprocity of rights and duties which form the foundation of the bond of national­ ity.401 Krav på nationalmedborgarskap får således upprätthållas för sådana offentliga tjänster och uppdrag som är förknippade med myndighetsutövning i syfte att 397 Dir 64/221, artikel 3(1), EGT 56, 1964, s. 850. Se även domstolens tolkningsbesked i mål 36/ 75 Roland Rutili v Minister for the Interior [1975] ECR 1219, grunderna 19-21 samt 29. 398 Se mâl 36/75 Roland Rutili v Minister for the Interior [1975] ECR 1219, grunderna 27-28. Jäm­ för även tolkningsbeskeden i målen 67/74 Bonsignore v Oberstadtdirektor of the city of Cologne [1975] ECR 297, grunderna 6-7, 48/75 Procureur du Roi v Royer [1976] ECR 497, grund 29 samt 30/77 R v Bouchereau [1977] ECR 1999, grunderna 27-35. 399 Dir 64/221, artiklarna 6-9. 400 Romfördraget, artiklarna 55 samt 66. 401 [1989] ECR 1591, grund 7. (Fetstil tillagd.) Jämför även det tidigare avgörandet i mål 149/79 Commission v Belgium [1980] ECR 3881, grunderna 10-12, 18-19. De fria rörlighetema för personer och kapital 493 skydda offentliga intressen. Enligt domstolen följer detta av att sådana uppgifter ställer krav på ett speciellt lojalitetsförhållande till staten och det förutsätts att en sådan lojalitet följer av det nationella medborgarskapet. EG-domstolens reso­ nemang kan således ses som ett medgivande av nationalidentitetens starka ställ­ ning på individplanet. I praktiken torde detta innebära att domartjänster, uppgifter inom försvars­ makten och polisväsendet samt högre administrativa uppgifter inom civilförvalt­ ningen kan förbehållas en medlemsstats egna medborgare. Samtidigt lämnar domstolens uttalanden ett utrymme för eget skön vid en bedömning i nationella domstolar. Omfattningen av de tjänster och uppdrag som kan reserveras för lan­ dets egna medborgare kan därmed sannolikt tillåtas skifta beroende på den rå­ dande politiska situationen i den aktuella staten.402 Om denna möjlighet till avvikelse från Romfördragets huvudprincip medger en permanent neutral medlemsstat ett tillräckligt utrymme för självständig reg­ lering i denna fråga är därmed ej möjligt att klart besvara. Sammanfattningsvis kan det således konstateras att de förpliktelser som föl­ jer av Romfördragets regler rörande fri rörlighet för personer riskerar att komma i konflikt med en permanent neutral medlemsstats behov av att självständigt reg­ lera i vilken omfattning civila medborgare från en krigförande medlemsstat har möjlighet till inresa och uppehåll. Det är osäkert om de specifika möjligheter till avvikelser från de grundläggande reglerna som anges i fördraget är tillräckliga för de behov som är neutralitetspolitiskt påkallade. I det fall de ej är det återstår det för den neutrala medlemsstaten att söka legitimera sitt agerande med hänvis­ ning till den generella undantagsregeln i Romfördragets artikel 224. 1.5 Den eventuella framtida användningen av en gemensam inresandepolitik som ett instrument för att påverka balansen mellan krigförande stater Genom Romfördragets artikel 110c har Ministerrådet givits kompetens att, efter 1/1 1996, med kvalificerad majoritet fatta beslut om krav på visering för tredje- landsmedborgares inresa till Unionen. Det skall dock observeras att gemensam­ ma principer för i vilka fall ett visum skall utfärdas är avsedda att utvecklas på mellanstatlig nivå inom ramen för Unionsfördragets avdelning VI.403 Grundläg­ gande regler för en gemensam inresandepolitik återfinns också i den ännu ej ikraftträdda Yttre gränskontrollkonventionen.404 402 Jämför Handoll, John: ”Article 48(4) EEC and Non-National Access to Public Employment”, ELR 1988, ss. 223-241. 403 Unionsfördraget, artikel K. 1(2). 404 Yttre gränskontrollkonventionen, artiklarna 7-25. Konventionen innehåller grundläggande reg­ ler om villkor som en tredjelandsmedborgare skall uppfylla för att medges inresa till Unionens ter­ ritorium. Vidare anges att en gemensam förteckning över tredjelandsmedborgare som är oönskade inom i Unionen skall upprättas. Det ankommer på Ministerrådet att med enhällighet fatta beslut om närmare tillämpningsbestämmelser av konventionens regler. 494 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Det föreligger således ej idag någon gemenskapskompetens för att fatta be­ slut om en gemensam inresandepolitik. Unionsfördraget uttrycker dock en av­ sikt att en sådan skall etableras genom en framtida kompetensöverföring från den tredje pelarens mellanstatliga samarbete till Romfördragets artikel 100c - la passerelle. En sådan utveckling kan dock endast komma till stånd med enhällig­ het mellan medlemsstaterna och i enlighet med dess respektive konstitutionella bestämmelser.405 Kompetensen att reglera rätten för medborgare från utanförstående stater att resa in till, och uppehålla sig i, en medlemsstat i Unionen kvarstår således idag huvudsakligen på medlemsstatsnivå. På nuvarande integrationsnivå medför så­ ledes inte medlemskapet begränsningar för en permanent neutral medlemsstat att självständigt reglera dessa frågor. Om, eller när, en gemensam inresandepolitik etableras, innefattande en möj­ lighet att, med kvalificerad majoritet, fatta beslut rörande begränsningar för in­ resa till, eller uppehåll inom Unionen, uppstår emellertid en risk för att det kan uppkomma en diskriminering mellan krigförande stater på gemensam regle- ringsnivå vars tillkomst en permanent neutral medlemsstat ej kan förhindra. I det fall ett beslut om gemensamma restriktioner med bäring på medborgare i en krigförande stat fattas av Ministerrådet kan ett lojalt fullgörande av detta an­ ses vara oförenligt med den grundläggande neutralitetsrättsliga skyldigheten om opartiskhet. Det kan vidare ge upphov till svårigheter av neutralitetspolitisk ka­ raktär. Även om de neutralitetsrättsliga problemen är av mindre allvarlig karaktär ut­ gör denna situtation, i systematisk mening, en analogi till den diskriminerings- problematik rörande den gemensamma regleringen för varuhandeln som redo­ gjorts för ovan. För att undvika en diskriminering mellan de krigförande skulle en permanent neutral medlemsstat ha att avvika från den gemensamma regle­ ringen rörande personers rörlighet. Ett sådant ensidigt agerande skulle eventuellt kunna legitimeras med hänvisning till Romfördragets undantagsregler.406 Det skall slutligen noteras att redan idag kan vissa beslut som innebär be­ gränsningar av tredjelandsmedborgares möjligheter att resa in till, och uppehålla sig inom, Unionens territorium fattas på gemensam nivå. Jag syftar här på den gemensamma kompetens om vidtagande av ekonomiska sanktionsåtgärder som återfinns i Romfördragets artikel 228a. Detta instrument behandlas särskilt un­ der Vm nedan. 405 Unionsfördraget, artikel K.9. Det skall här noteras att i det utkast till fördrag om förändringar i EU:s konstituerande fördrag som undertecknades av medlemsstaterna i Amsterdam 17 juni 1997 återfinns regler för en överföring av kompetenser rörande inresandepolitik från den tredje pelaren till gemenskapssamarbetet. Detta har skett genom tillkomsten av en ny avdelning i Romfördraget med titeln Fri rörlighet för personer, asyl och invandring. Målsättningen är att Ministerrådet, inom fem är efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, skall ha fattat beslut om åtgärder för avveckling av personkontroller vid de inre gränserna samt inrättande av en gemensam inresandepolitik inne­ fattande regler för asyl. 406 1 detta sammanhang skall observeras det generella, men oklara, stadgandet i Romfördraget, ar­ tikel 100c(5): Denna artikel skall inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. De fria rörlighetema för personer och kapital 495 1.6 Politiska problem rörande flyende trupper och desertörer De allmänna krav på lojalitet mellan medlemsstaterna som utgör en grund for Unionens upprätthåll!ande riskerar att leda till politiska problem för en neutral medlemsstat med avseende på behandlingen av personkategorierna flyende trupper och desertörer. I korthet kan de mest tydliga av tänkbara problemsitua­ tioner sammanfattas enligt följande. 1.6.1 Flyende trupper Av neutralitetsrätten följer inte någon skyldighet för en neutral stat att ge flyende trupper tillhöriga en krigförande stats krigsmakt tillträde till dess territorium. Med avseende på trupper tillhöriga en krigförande medlemsstat kan någon sådan skyldighet inte heller anses följa av Romfördragets regler rörande fri rörlighet för personer. I det fall flyende trupper tillhöriga en krigförande stats krigsmakt tränger in på neutralt territorium följer dock av neutralitetsrätten en skyldighet att internera dessa i syfte att förhindra dem att deltaga i fortsatta krigsoperatio­ ner. Även krigsmateriel som på detta sätt förts in på neutralt territorium skall kvarhållas.407 I det fall de flyende trupperna tillhör en krigförande medlemsstat skulle såle­ des den neutrala medlemsstaten vara förpliktigad att internera dessa och därmed försvaga den krigförande medlemsstatens militära kapacitet. I en sådan situation skulle oundvikligen en rättslig/politisk konflikt uppkomma mellan å ena sidan förpliktelsen om internering och å andra sidan kraven på politisk lojalitet inom Unionen. 1.6.2 Desertörer Neutralitetsrätten innehåller inte några speciella regler för hur en neutral stat skall behandla desertörer från krigförande staters krigsmakter. Det föreligger så­ ledes inte någon skyldighet för neutrala stater att medge en rätt för desertörer att resa in till och uppehålla sig inom dess territorium. Detta har dock ofta skett av humanitära skäl. Desertörer har då behandlats som civila flyktingar inom ramen för en krigstida neutralitetspolitik.408 Eventuellt kan det hävdas att en person, som deserterat från en krigförande medlemsstats krigsmakt, skulle kunna åberopa en rättighet till inresa i en neutral medlemsstat på grundval av Romfördragets regler om fri rörlighet för personer. Den neutrala medlemsstaten skulle dock sannolikt kunna neka detta med hänvis­ ning till behovet av skydd för allmän säkerhet. Den i detta sammanhang intressanta situationen skulle emellertid uppkomma i det fall en permanent neutral medlemsstat gav en desertör från en krigförande medlemsstats väpnade styrkor en rätt att uppehålla sig inom dess territorium som en humanitär åtgärd inom ramen för en krigstida neutralitetspolitik. Då deserte- 407 Se ovan under 1.2.1.2.2.4 408 Se ovan under 1.2.1.2.2.4. 496 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... ringen skulle anses utgöra ett allvarligt brott i den krigförande medlemsstaten är det sannolikt att en begäran om utlämning skulle riktas till neutrala medlemssta­ ten. På nuvarande integrationsnivå skulle det stå den neutrala medlemsstaten fritt att avvisa en sådan begäran: En sådan utlämningsbegäran kan avvisas i en­ lighet med 1957 års europeiska utlämningskonvention som tillkommit inom ra­ men för Europarådets verksamhet.409 Att göra detta skulle emellertid vara en åtgärd som uppenbart stod i strid med tanken om en inre unionslojalitet och den neutrala medlemsstaten skulle sanno­ likt utsättas för politiska påtryckningar for att förmås att ändra ståndpunkt. Inför framtiden skall slutligen noteras att i den ännu ej ratificerade konven­ tionen om utlämning mellan Europeiska Unionens Medlemsstater som utarbeta­ des inom ramen för RIF under hösten 1996 ej förändrar denna situation. Kon­ ventionen omfattar visserligen en skyldighet att lämna ut även personer som misstänks för politiska brott. Denna skyldighet kan dock ej anses omfatta perso­ ner som enbart begått ett militärt brott.410 2. Den fria rörligheten för kapital De grundläggande EG-rättsliga principerna för den fria rörligheten för kapital är att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land skall vara förbjudna.411 Ministerrådet har givits kompetens att genom beslut med kvalificerad majo­ ritet fullfölja avvecklingen av existerande restriktioner gentemot utanförstående stater rörande direktinvesteringar, etablering, tillhandahållande av finansiella tjänster samt emissioner och introduktioner av värdepapper. Införs nya restrikti­ vare regler på detta område krävs enhällighet i Minsterrådet.412 Det skall dock noteras att Ministerrådet, med kvalificerad majoritet, i det fall det råder ”excep­ tionella förhållanden som hotar att orsaka allvarliga svårigheter för den ekono­ miska och monetära unionens funktion” har kompetens att besluta om skyddsåt­ gärder gentemot utanförstående stater. Dessa restriktioner kan röra såväl utgå­ ende som ingående kapitalrörelser.413 409 ”European Convention on Extradition”, Paris 13 december 1957, 359 UNTS 273, artikel 4. Samtliga EU:s medlemsstater förutom Belgien har tillträtt denna konvention. Angående Sveriges tillträde se SÖ 1959:65 samt 1967:46, 1976:27 och 1979:13. Från svensk horisont skall härvid no­ teras att Utlämningslagen, SFS 1957:668, i § 5 uttryckligen stadgar att enbart rymning från militär­ tjänst ej får utgöra en grund för att medge utlämning av en utländsk medborgare. Det skall emeller­ tid noteras att den tidigare uttryckligt angivna asylrätten för krigsvägrare sedan 1 januari 1997 har utgått ur Utlänningslagen, SFS 1989:529. Krigsvägrare kan emellertid anses innefattas i den mer allmänna definition av asylberättigande som ges i lagens nuvarande lydelse. Prop 1996/97:25, SFS 1996:1379. 410 ”Konvention upprättad på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen om ut­ lämning mellan Europeiska unionens medlemsstater”, EGT C 312, 1996, s. 12. 411 Romfördraget, artikel 73b. 412 Romfördraget, artikel 73c. 413 Romfördraget, artikel 73f. De fria rörlighetema för personer och kapital 497 2.1 Neutralitetsrättens regler rörande kapitalöverföringar och krediter till krigförande stater Neutral itets rätten innebär ett förbud for neutrala stater att ekonomiskt under­ stödja krigförande stater. En neutral stat är emellertid ej förpliktigad att förhin­ dra att krigförande stater utnyttjar dess privata penningmarknad. Om restriktio­ ner för en sådan privat utlåning införs ställer dock neutralitetsrätten krav på att dessa skall tillämpas opartiskt visavi de krigförande.414 I fråga om den första av dessa neutralitetsrättliga skyldigheter kan någon kon­ flikt med de gemensamma reglerna för en fri kapitalmarknad ej uppkomma: Re­ gelsystemet innebär inte någon skyldighet för en neutral medlemsstat att ge di­ rekt ekonomiskt understöd eller bevilja krediter till en krigförande medlemsstat eller utanförstående stat.415 Rörande kravet på opartiskt införande av restriktioner för privata kapitalöver­ föringar kan emellertid en konflikt med neutralitetsrättens regler uppkomma, i det fall den gemensamma regleringen diskriminerar mellan sinsemellan krigfö­ rande stater. Risken för detta torde vara störst i det fall en medlemsstat befinner sig i krig med en utanförstående stat och den gemensamma regleringen innebär relativa restriktioner gentemot den senare. En diskriminering mellan krigförande stater kan även uppkomma vid ett krig mellan två utanförstående stater, där den gemensamma externa regleringen är mer restriktiv gentemot den ena av dessa. 2.2 Det EG-rättsliga utrymmet för en medlemsstat att vidtaga självständiga åtgärder i syfte ett leva upp till neutralitetsrättens krav om opartiskhet I det fall det gemensamma regelsystemet innebär en diskriminering mellan krig­ förande stater rörande kapitalrörelser måste en neutral medlemsstat, för att upp­ fylla neutralitetsrättens krav om opartiskhet, avvika från det gemensamma regel­ systemet i syfte att utjämna diskrimineringen. Metoderna för detta är analoga med dem som redovisats ovan under den fria rörligheten för varor. En permanent neutral medlemsstat kan självständigt söka införa motsvarande restriktioner även gentemot den krigförande stat, som är relativt sett gynnad genom den ge­ mensamma regleringen - ett ensidigt agerande i skärpande riktning. I en situa­ tion av krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat kan det förutsättas att en eventuell EG-rättslig diskriminering är ett uttryck för regional lojalitet och avsedd att gynna den krigförande medlemsstaten. I en krigssituation mellan två utanförstående stater kommer en diskriminering mellan dessa genom bindande EG-rättsakter att naturligt gynna en utanförstående stat till den andres förfång. Den neutrala medlemsstaten kan åberopa undantagsgrunden ”allmän säker­ het” i artikel 73d för att söka legitimera ensidigt införda restriktioner som vidta­ gits i syfte att utjämna den diskriminering mellan de krigförande som etablerats 414 Se ovan under 1.2.1.1.4. 415 Notera speciellt att de förpliktelser som följer av deltagande i EMU uttryckligen ej innefattar ansvar for andra medlemsstaters ekonomiska förpliktelser, Romfördraget, artikel 104 b. 498 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... på gemensam nivå. Denna undantagsgrund kan åberopas för införande av res­ triktioner gentemot såväl andra medlemsstater som gentemot utanförstående sta­ ter. Om ett sådant agerande är acceptabelt ur EG-rättslig synvinkel är emellertid osäkert. Praxis på området saknas. I analogi med tolkningen av motsvarande un­ dantagsgrund i artikel 36, rörande den fria rörligheten för varor, kan emellertid konstateras att detta undantag med all sannolikhet skall tolkas restriktivt utgåen­ de från krav på väsentlighet och proportionalitet. Är den krigförande stat som gynnats av den gemensamma regleringen en ut­ anförstående stat tycks dock den neutrala medlemsstaten ha ett något större ut­ rymme för självständig reglering: I enlighet med artikel 73g(2) får en medlems­ stat ”på allvarliga politiska grunder av brådskande karaktär” ensidigt vidtaga åt­ gärder gentemot utanförstående stater beträffande kapitalrörelser och betalning­ ar. Denna möjlighet till ensidig reglering är dock underkastad en politisk kontroll från Kommissionens och Ministerrådets sida: Kommissionen och övri­ ga medlemsstater skall underrättas så snart en medlemsstat infört sådana åtgär­ der och Ministerrådet får med kvalificerad majoritet besluta om att sådana ensi­ digt införda åtgärder skall ändras eller upphävas. Inte heller i detta fall ger de specifika undantagsgrunderna således någon ga­ ranti för att en medlemsstat skall kunna leva upp till neutralitetsrättens krav.416 Ytterst kvarstår dock möjligheten att skydda en neutral position genom att vidtaga ensidiga åtgärder under åberopande av det allmänna säkerhetspolitiska undantaget i artikel 224, vilket närmare behandlas nedan under V«. Med hänvis­ ning till denna undantagsgrund kan en neutral medlemsstat även söka utjämna en gemenskapsrättsligt etablerad diskriminering mellan krigförande stater ge­ nom ensidiga åtgärder i liberaliserande riktning - det vill säga en icke-tillämp- ning av av gemensamt beslutade restriktioner för kapitalrörelser till och från en krigförande stat. V/ Förpliktelser om transfereringar mellan medlemsstaterna I. Den Europeiska Investeringsbanken - EIB Upprättandet av den Europeiska Investeringsbanken, EIB, har sin grund i Rom­ fördragets artiklar 4b samt 198d-e. Banken är en separat fristående institution med egen rättskapacitet. Dess medlemmar är desamma som EG:s medlemsstater 416 Frän svensk sida tycks dessa undantagsgrunder ha tolkats så som att landet vid krig, krigsfara eller under andra extraordinära omständigheter står EG-rättsligt oförhindrad att ensidigt införa en valuta- och kreditreglering gentemot såväl andra medlemsstater som mot utanförstående stater. Detta framgår av den svenska propositionen inför inträdet som medlem i EU, Prop 1994/95:19, ss. 436-437. Enligt den svenska lagen om valuta och kreditreglering, SFS 1992:1602, 1:1, får reger­ ingen förordna om valutareglering om det råder ”utomordentliga förhållanden” som en följd av att landet är i krig eller i krigsfara eller som en följd av krig utanför Sveriges gränser. Det kan dock ifrågasättas om det vida utrymme för nationell särreglering som etableras i denna svenska lagstift­ ning fullt ut kan utövas i överensstämmelse med EG-rätten. Förpliktelser om transfereringar mellan medlemsstaterna 499 och banken utgör en integrerad del av gemenskapssamarbetet. Bankens verk­ samhet detalj regleras genom en särskild stadga som är fogad till Romfördraget i form av protokoll och utgör därmed en integrerad del av detta.417 Syftet med EIB är att skapa en gemensam investeringspolitik för att bidra till en stabil ekonomisk utveckling och regional utjämning inom gemenskapen.418 Bankens huvudsakliga uppgift är att finansiera projekt som är önskvärda ur Ge­ menskapernas synpunkt genom att bevilja lån och finansiella garantier. Utlåning kan ske till såväl medlemsstater som till utanförstående stater samt till privata rättssubjekt inom dessa. Bankens kapital har i sin tur byggts upp genom avsätt­ ningar från medlemsstaterna.419 I. I EIB:s verksamhet och neutralitetsrättens förbud mot offentlig kreditgivning till krigförande stater Ett lån från EIB till en krigförande stat utgör otvivelaktigt en sådan nyttighet som omfattas av neutralitetsrättens förbud mot offentlig kreditgivning till krig­ förande stater. Frågan är om denna kredit också kan härledas till en neutral med­ lemsstat som avsatt pengar till EIB. Bidrag som en permanent neutral stat i fredstid ger till EIB, i enlighet med bankens stadgar, utgör ett led i denna stats normala finansiella transaktioner. Detta medför inte några neutralitetsrättsliga konsekvenser eftersom neutralitets- rätten endast är tillämplig i relationen till krigförande stater. Om däremot den neutrala staten i krigstid ger bidrag till EIB och banken se­ dan ställer finansiella medel till en krigförande stats förfogande kan ”friktion” med neutralitetsrätten uppkomma. Den rättsliga bedömningen av denna situa­ tion är svår eftersom neutralitetsbrottet uppkommer först ex post facto, i och med bankens utbetalning till den krigförande staten. Det går givetvis att invända att den neutrala staten givit bidrag till EIB, inte till den krigförande staten. Den neu­ trala staten kan vidare anföra att den inte, då bidraget gavs, var medveten om till vilka stater krediter skulle komma att beviljas. Dessa argument kan emellertid vara svåra att hävda med framgång gentemot den krigförande stat som ej erhållit krediter och medlemskapet i EIB kan därigenom ge upphov till neutralitetspoli- tiska problem i en krigssituation. Det föreligger emellertid en uppenbar potentiell rättslig konflikt mellan Eu­ ropeiska investeringsbankens stadga, artikel 6, och neutralitetsrätten. Enligt denna artikel har bankens råd420 givits kompetens att, med kvalificerad majori­ tet, påfordra att medlemsstaterna ställer medel till förfogande för krediter avse­ ende specifika projekt. Dessa krediter administreras sedan av banken som for­ mellt är kreditgivare. I ett fall då en sådan kredit beviljas till en krigförande stat kan den neutrala bankmedlemmen inte undgå ansvar genom att hävda att det fi- 417 EIB-stadgan, ”Protokoll om Europeiska investeringsbankens stadga” 418 Romfördraget, artikel 198e. 419 EIB-stadgan, artikel 4. 420 Bankens råd är sammansatt av ministrar utsedda av medlemsstaterna. Omröstning i rådet skall ske i enlighet med de regler som fastställts i Romfördraget, artikel 148. EIB-stadgan, artikel 10. 500 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... nansiella stödet var ett autonomt beslut av EIB. Detta då det vid inbetalningstill- fallet stod klart vad de medel som inbetalats till banken skulle användas till. För att leva upp till neutralitetsrättens krav måste en permanent neutral med­ lemsstat neka att göra den aktuella utbetalningen till EIB. Ett sådant agerande kan eventuellt rättfärdigas på grundval av Romfördragets artikel 224 som be­ handlas särskilt under Vn. 2 . Transfereringar mellan medlemsstaterna över den gemensamma budgeten Sedan 1970 har de tre Gemenskaperna en gemensam budget421 som fastställs för varje kalenderår.422 Budgeten finansieras till cirka 20% med avgifter som inbe­ talas direkt till Gemenskaperna; främst jordbruksavgifter och tullar.423 I övrigt sker finansieringen med medel som uttaxeras direkt från medlemsstaterna uti­ från en viss kvot av dess respektive mervärdesskatteintäkter och BNI.424 Speci­ fika intäkter får ej öronmärkas för särskilda ändamål utan summan av intäkter utgör en homogen tillgång för täckande av samtliga Gemenskapernas kostnader enligt den så kallade universialitetsprincipen. På kostnadssidan innefattar budgeten dels kostnader för den gemensamma administrationen och dels kostnader för subsidier till mottagare i medlemsstater­ na. Beslut om utbetalningar av finansiellt stöd, inom ramen för de stödprogram som etablerats, kan i de flesta fall ske mot en enskild medlemsstats vilja. Följan­ de illustrativa exempel förtjänar att nämnas: Ministerrådet kan med kvalificerad majoritet fatta beslut om riktade finansiella stödåtgärder för utbyggnaden av större kommunikationssystem, så kallade transeuropeiska nät.425 Inom de ramar som fastställts av Ministerrådet, beslutar Kommissionen om utbetalningar från bland annat Ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling,426 Europeis­ ka socialfonden427, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF)428, Fonden för fiskets utveckling (FFU)429, Sammanhållningsfonden430, samt Europeiska ut­ vecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGJF).431 Kommissionen kan 421 Fusionsfördraget, artikel 20 samt 1970 års Budgetfördrag, artikel 10. EKSG har dock fortfaran­ de en särskild driftbudget. Denna finansieras med avgifter på produktionen av kol och stål för täck­ ande av stödåtgärder till denna industrisektor, EKSG-fördraget artikel 50(1). 422 De grundläggande reglerna rörande budgetens utformning och innehåll återfinns i EKSG-för- draget, artiklarna 78-78h, Romfördraget, artiklarna 199-209, Euratomfördraget, artiklarna 171- 183. Se vidare i Strasser, David: ”The Finances of Europe”, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg 1995. 423 Andelen är beräknad med utgångspunkt i 1995 års budget. ”Allmän Rapport om Europeiska uni­ onens verksamhet 1995”, Luxemburg 1996, ss. 400-401. 424 Se Rådsbeslut 88/376/EEG, Euratom, EGT L 185, 1988, s. 24. 425 Romfördraget, artikel 129c samt 129d. 426 Romfördraget, artikel 130i. 427 Romfördraget, artikel 123 samt 124. 428 Romfördraget, artikel 130c. 429 Romfördraget, artikel 40(4). 430 Romfördraget, artikel 130d. 431 Romfördraget, artikel 40(4). Förpliktelser om transfereringar mellan medlemsstaterna 501 även fatta beslut om finansiella stödåtgärder inom ramen för verksamheten inom EKSG432 samt Euratom.433 2.1 De gemensamma transfereringssystemen och neutralitetsrättens förbud mot subsidier och krediter till krigförande stater Utan att i detalj analysera funktionssättet för dessa transfereringssystem kan det konstateras att dess grundläggande innebörd är en överföring av finansiella re­ surser mellan medlemsstaterna över den gemensamma budgeten. Denna del av Gemenskapernas verksamhet kan därmed få neutralitetsrättslig relevans: I det fall en medlemsstat som mottager ekonomiskt stöd är krigförande skulle detta innebära att Gemenskapen agerade i strid med neutralitetsrättens förbud mot finansiellt understöd till krigförande stater. Då samtliga medlemsstater åt­ njuter någon form av stödåtgärder skulle detta bli fallet vid varje tillfälle en med­ lemsstat blev krigförande. Indirekt skulle en permanent neutral medlemstat, som ju ställer medel till för­ fogande för den gemensamma budgetens finansiering, också kunna sägas ha handlat i strid med sina neutralitetsrättsliga förpliktelser. Mot detta kan en per­ manent neutral medlemsstat invända att dess utbetalningar för den gemensamma budgetens finansiering utgör ett fullgörande av medlemsstaternas normala freds­ tida förpliktelser. Vidare har utbetalningarna ej skett till den krigförande med­ lemsstaten utan till Gemenskapen och en enskild medlemsstat kan inte ansvara för de gemensamma institutionernas agerande. Ur en permanent neutral med­ lemsstats perspektiv kan situationen således beskrivas som en ”friktion” med neutralitetsrättens regler. Att en utanförstående stat som befinner sig i krig med den aktuella medlemsstaten gör en likartad bedömning är emellertid knappast sannolikt. Den situation som skisserats ovan riskerar således att ge upphov till neutrali- tetsrättsligt grundade problem för en permanent neutral medlemsstat. Dessa har enligt min mening främst en neutralitetspolitisk karaktär. Samtidigt är de dock svåra att bemästra: Då en permanent neutral medlemsstat ej förfogar över den konkreta verkställigheten av stödåtgärderna kan den ej heller förhindra uppkom­ sten av denna situation genom ensidiga åtgärder visavi den krigförande med­ lemsstaten. Det kvarstår då den politiskt demonstrativa handlingen att den neu­ trala medlemsstaten, i strid med dess gemenskapsrättsliga förpliktelser, minskar sitt bidrag till den gemensamma budgeten med en summa som motsvarar dess andel av det stöd som utbetalats till den krigförande medlemsstaten. Inom ramen för Romfördraget skulle ett sådant agerande eventuellt kunna legitimeras med hänvisning till undantagsreglerna i artikel 224. 432 EKSG-fördraget, artikel 54-56. 433 Euratomfördraget, artikel 174-176. 502 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Vk Den gemensamma transportpolitiken Genom Romfördragets artikel 75 har Ministerrådet givits kompetens att med kvalificerad majoritet fatta beslut om sekundär lagstiftning i syfte att förverkliga en gemensam transportpolitik. Denna skall uttryckligen omfatta alla transporter på järnväg, landsväg och inre vattenvägar.434 Enligt Romfördragets artikel 84(2) får Ministerrådet med kvalificerad majoritet även fatta beslut om i vilken om­ fattning och på vilket sätt lämpliga gemensamma bestämmelser skall kunna ut­ vecklas även för sjöfart och luftfart. I princip avses således den gemensamma transportpolitiken att omfatta samt­ liga transportslag. Denna förutsedda gemensamma reglering av transportverk­ samheten är tänkt att omfatta internationella transporter till och från en med­ lemsstats territorium eller genom en eller flera medlemsstaters territorier.435 Slutmålet är således att skapa en enhetlig transportmarknad där transporter skall kunna ske helt oförhindrat av nationella gränser inom den gemensamma mark­ naden. Det gemensamma regelverket på detta område innefattar även de externa as­ pekterna av transportpolitik. Med hänvisning till artikel 75(1 )(a) fastslog dom­ stolen redan 1971 att: This provision is equally concerned with transport from or to third countries as re­ gards that part of the journey which takes place on Community territory.436 I. Den neutrala statens förpliktelser att förhindra transi- tering av krigförande staters trupper och krigsmateriel över neutralt landterritorium och genom neutralt luftrum En neutral stat är förpliktad att förhindra att dess neutralitet kränks genom att krigförande stater låter föra transporter av trupper, vapen, ammunition, proviant och andra militära förnödenheter över dess landterritorium eller genom dess luftrum. Utöver medlemmar av en krigförande stats krigsmakt har denna förplik­ telse bäring på varor som tillhör en krigförande stat. Det rör sig således ej om kommersiell genomförsel över en neutral stats territorium.437 I flera tidigare analyser av förenligheten mellan permanent neutralitet och medlemskap i Gemenskaperna har det hävdats att ett uppfyllande av de gemen­ samma reglerna för transportpolitiken skulle kunna komma att stå i konflikt med denna neutralitetsrättsliga förpliktelse. Denna ståndpunkt har grundats på påstå­ endet att reglerna om transportpolitiken skulle innebära att en neutral medlems­ stat kan komma att bli EG-rättsligt förpliktad att medgiva att en krigförande medlemsstats trupper och militära förnödenheter transiterades över dess territo­ rium. Det har i detta sammanhang vidare speciellt påpekats att den gemensamma 434 Romfördraget, artikel 84(1). 435 Romfördraget, artikel 75(1 )a. 436 Mål 22/70 Commission v Council "ERTA " [1971] ECR 263, grunderna 26-27. 437 HK V, artiklarna 2 och 5. Se ovan under 1.2.1.2.2.1. Den gemensamma transportpolitiken 503 transportpolitiken inte endast omfattar transporter mellan medlemsstaterna utan även transitering från en medlemsstat till utanförstående stater.438 Vid närmare eftertanke är emellertid, enligt min mening, en sådan argumen­ tation ej hållbar. Romfördragets artikel 75 tar sikte på den kommersiella trans- portverksamheten, det vill säga transportmedlens rumsliga förflyttning, ej på vad som transporteras. Det vore orimligt om den gemensamma transportpoliti­ kens regler innebar att en medlemsstat var förpliktad att tillåta införsel eller ge- nomförsel av sådana varor, respektive inresa för sådana personer, som medlems­ staten legitimt kan förbjuda med hänvisning till de regler i fördraget som rör fri rörlighet för varor respektive personer. Som visats ovan är en medlemsstat EG- rättsligt fri att förhindra genomförsel och utförsel av såväl krigsmateriel som trupper tillhöriga krigförande medlemsstater. 1 detta avseende syns det mig så­ ledes som att den gemensamma regleringen av transportpolitiken inte kan ge upphov till neutralitetsrättsliga komplikationer.439 2. Gemensamma diskriminerande åtgärder inom transportsektorn och den neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet mellan de krigförande I fråga om kommersiell transportverksamhet mellan neutrala och krigförande stater ålägger neutralitetsrätten inte neutrala stater några specifika skyldigheter utöver den grundläggande förpliktelsen om opartiskhet.440 Den grundläggande tanken är att sådana transporter skall kunna pågå under i stort sett samma villkor som i fredstid. Den neutrala staten har dock att medge de krigförande en rätt att begränsa transportverksamheten i enlighet med reglerna om kontraband och blockad.441 Som nämnts ovan har den gemensamma transportpolitiken såväl en intern som extern dimension. Internt skall en gemensam transportmarknad förverkli­ gas och de inre territorialgränsernas betydelse omintetgöras. Inom den externa dimensionen har Ministerrådet kompetens att, med kvalificerad majoritet, fatta beslut som innebär begränsningar i transportverksamheten till och från utanför­ stående stater. En permanent neutral medlemsstat kan således bindas vid ett så­ dant beslut mot sin vilja. Tillkommer ett sådant beslut om restriktioner för trans- 438 Se som exempel Weiss, Friedl: ”Austria's Permanent Neutrality in European Integration”, Legal Issues of European Integration, 1977, ss. 87-127, s. 109. Cramér, Per: ”Permanent neutralitet och integration i EG? - en juridisk analys”, Retfærd 1991, ss. 78-103, ss. 94-95, Haug, Hans: ”Neu­ tralität und Völkergemeinschaft”, s. 147, Hagemann, Max: ”Die europäische Wirtschaftintegration und die Neutralität und Souveränität der Schweiz”, Verlag von Helbing & Lichtenhahn, Basel 1957, ss. 11-12, Plessow, Utta: ”Neutralität und Assoziation mit der EWG, Dargestellt am Beispiel der Schweiz, Schwedens und Österreichs, ss. 134-141, 138, Bring, Ove: ”The Changing Law of Neutrality” i Bring, Ove; Mahmoudi, Said: ”Current International Law Issues, Nordic Perspectives, Essays in Honour of Jerzy Sztucki, Norstedts, ss. 25-50, s. 48. 439 Jämför Schweizer, Michael, ”Dauernde Neutralität und Europäische Integration, Springer-Ver­ lag, Wien 1977, ss. 225-226. 440 Se ovan under 1.2.1.2.3.4,1.2.1.2.4 samt 1.2.1.4. 441 Se ovan under 1.2.1.4.1 504 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... portverksamheten till och från en krigförande stat kan således en diskrimine- ringssituation på gemensam regleringsnivå mellan sinsemellan stridande stater uppkomma. En sådan diskriminering blir givetvis speciellt tydlig i det fall en medlemsstat befinner sig i krig med den utanförstående stat som restriktionerna riktats mot. För en neutral medlemsstat står det lojala fullgörandet av ett sådant beslut i strid mot den grundläggande förpliktelsen om opartiskhet mellan de krigförande. Restriktioner inom transportsektorn kan emellertid inte ses i ett isolerat per­ spektiv: Transportmedlens förflyttning i sig är av mycket begränsad betydelse i jämförelse med vad som förflyttas med transportmedlen. Då ekonomisk Interak­ tion, som innefattar varuhandel eller förflyttning av personer, förutsätter en fungerande transportverksamhet kan således ett beslut om restriktioner inom transportsektorn få mycket långtgående konsekvenser för de ekonomiska rela­ tionerna med en berörd utanförstående stat. I det fall sådana åtgärder införs gen­ temot en utanförstående krigförande stat, som är beroende av handel med Unio­ nens medlemsstater, kan en sådan åtgärd således påverka balansen mellan krig­ förande stater. Transportrestriktioner har också vid flera tillfällen utnyttjats som ett instrument för politiskt motiverade ekonomiska sanktioner.442 Ur ett neutralitetsperspektiv skall här speciellt observeras att gemensamma restriktioner inom transportsektorn gentemot en krigförande stat således även kan stå i strid med neutralitetsrättens uttryckliga påbud om opartiskhet ifråga om restriktioner för utförsel och genomförsel av vissa varor till krigförande stater. En medlemsstat som söker upprätthålla neutralitetsrättens krav på opartiskhet mellan de krigförande måste således avvika från sina EG-rättsliga förpliktelser i syfte att utjämna en sådan diskriminering som vidtagits inom transportsektorn. Den EG-rättsliga grund som eventuellt med framgång kan åberopas för att legi­ timera ett sådant ensidigt agerande är undantagsbestämmelsen i Romfördragets artikel 224, vilken behandlas närmare nedan under V«. V/ De gemensamma institutionernas traktats­ kompetens Den Europeiska Gemenskapen är en juridisk person443 med rättskapacitet och rättshabilitet på det folkrättsliga planet.444 I konkreta termer har denna rättsliga handlingsförmåga bland annat kommit till uttryck i att organisationen givits kompetens att ingå avtal med utanförstående stater inom de områden som sam­ arbetet omfattar. Under förutsättning att de gemensamma institutionerna agerar inom ramen för de kompetenser de givits är sådana avtal bindande för såväl Ge­ menskapens institutioner som för medlemsstaterna.445 De avtal som ingås på ge- 442 Se vidare nedan under Nm.2. 443 Romfördraget, artikel 210. 444 Jämför EG-domstolens argumentation i de förenade målen 3, 4 och 6/76 Cornelis Kramer and others [1976] ECR 1279, grunderna 17-18. 445 Romfördraget, artikel 228(7). De gemensamma institutionernas traktatskompetens 505 menskapsnivå anses vidare utgöra en integrerad del av EG-rätten utan krav på vidare införlivandeåtgärder.446 Den för detta arbete centrala uttryckliga traktatskompetensen på gemensam nivå är den som etablerats för förverkligande av den gemensamma utrikeshan- delspolitiken i enlighet med Romfördragets artikel 1 13(3).447 Vidare kan även de underförstådda traktatskompetenser, som Gemenskapen tillförsäkrats genom EG-domstolens utveckling av den så kallade parallelldoktrinen, ha en betydelse för en permanent neutral medlemsstat. I. Avtal inom ramen för den gemensamma utrikes- handelspolitiken Genom artikel 113(3) har Ministerrådet givits kompetens att, efter förslag från Kommissionen, med kvalificerad majoritet fatta beslut om ingående av tull- och handelsavtal med utanförstående stater.448 Denna kompetens att ingå avtal rö­ rande handel med utanförstående stater är av exklusiv karaktär. Av detta följer att en enskild medlemsstat är EG-rättsligt förhindrad att självständigt ingå avtal med utanförstående stater inom de områden som anses falla inom ramen för ar­ tikel 113.449 Ur materiellt hänseende har denna kompetensgrund kommit att ges en exten­ siv tolkning av EG-domstolen.450 1 konkreta termer har detta inneburit att avtal rörande handel med samtliga de varukategorier som omfattas av Romfördragets regler kan grundas på artikel 113.451 Vidare har generella avtal rörande interna­ tionell varuhandel som även upptar sådana varor som omfattas av EKSG-fördra- 446 Se EG-domstolens tolkningsbesked i mål 181/73 Hœgeman v Belgium [1974] ECR 449. 447 Utöver denna har de gemensamma institutionerna, genom Romfördraget, givits en uttrycklig traktatskompetens inom följande områden. Artikel 109: Avtal om ett växelkurssystem för ecun i förhållande till valutor i tredje land. Artikel 130m: Avtal om forskningssamarbete. Artikel 130r Av­ tal om samarbete pä miljöområdet. Artikel 130y: Avtal om internationellt bistånd. Artikel 238: As- sociationsavtal med utanförstående stater. 448 Romfördraget, artikel 228(2). 449 Yttrande 1/75 Local Cost Standard [1975] ECR 1355, s. 1364: It cannot...be accepted that, in a field... which is covered by export policy and more generally by the common commercial policy, the Member States should exercise a power concurrent to that of the Community, in the Community sphere and in the international sphere. The provisions of articles 113 and 114 concerning the con­ ditions under which, according to the Treaty, agreements on commercial policy must be concluded show clearly that the exercise of concurrent power by the Member States and the Community in this matter is impossible. To accept that the contrary were true would amount to recognizing that, in relations with third countries, Member States may adopt positions which differ from those which the Community in­ tends to adopt, and would thereby distort the institutional framework, call into question the mutual trust within the Community and prevent the latter from fidfilling its task in the defence of the com­ mon interest (Fetstil tillagd.) 450 Jämför EG-domstolens generella uttalande i yttrande 1/78 International Agreement on Natural Rubber [1979] ECR 2871, p. 45. 451 Angående jordbruksprodukter se yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, p. 29-31.1 det fall av­ talet tillkommit för att uppnå ett jordbrukspolitiskt, snarare än handelspolitiskt, syfte anses dock dess ingående falla inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. 506 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... get452 samt Euratomfördraget453 ansetts falla inom den kompetens som etablerats genom artikel 113. Rörande tjänstehandel skall noteras att EG-domstolen fast­ slagit att avtal rörande gränsöverskridande tjänstetillhandahållande, det vill säga då handeln inte innebär en gränsöverskridande förflyttning av personer, faller inom denna gemensamma kompetens.454 Speciellt skall härvid noteras att avtal rörande internationella transporter faller utanför artikel 113.455 Slutligen har den traktatskompetens som etablerats genom artikel 113 även ansetts omfatta områden som är accessoriska till de centrala förpliktelserna i varuhandelsavtal. Som konkreta exempel kan nämnas överenskommelser om exportkrediter och ekonomiskt bistånd till andra avtalsparter samt deltagande i upprättande av omfattande marknadsarrangemang på råvaruområdet.456 Det skall dock observeras att i fråga om accessoriska förpliktelser som innebär finan­ siella åtaganden gentemot utanförstående stater föreligger med säkerhet gemen- skapskompetens på grundval av artikel 113 endast i det fall dessa kostnader be­ lastar Gemenskapens budget. I det fall finansieringsbördan direkt åvilar med­ lemsstaterna är det osäkert i vilken utsträckning Gemenskapen innehar kompe­ tens att ingå avtal: I yttrande 1/78 Natural Rubber Agreement fastslog EG- domstolen rörande finansieringen av ett buffertlager för naturgummi att denna fråga ansågs falla in under Gemenskapens exklusiva traktatskompetens i det fall kostnaderna belastade den gemensamma budgeten. I det fall medlemsstaterna ålades finansieringsbördan skulle emellertid dessa staters medverkan som av­ talsparter vara nödvändig. EG-domstolen motiverade detta med att i det fall fi­ nansieringen skedde direkt från medlemsstaterna måste dessa stater också delta­ ga i nödvändiga följdbeslut rörande finansieringen.457 Man dock tänka sig avtal som innefattar accessoriska finansiella förpliktelser för medlemsstaterna utan att det krävs sådana följdbeslut. Att detta inte är uteslutet stöds av EG-domstolens yttrande 1/75 Local Cost Standard. I detta fastslog domstolen att enbart det fak­ tum att kostnaderna för att verkställa ett internationellt avtal som Gemenskapen ingått skall bäras av medlemsstaterna inte medför att avtalet faller utanför den exklusiva kompetens som angivits i artikel 113.458 452 Yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR205, p. 27. EG-domstolen poängterar dock uttryckligen, med hänvisning till EKSG-fördragets artikel 71(1), att det inte var fråga om ett avtal som specifikt reg­ lerade handeln med kol- och stålprodukter. Detta uttalande torde innebära att ett avtal som enbart reglerar handeln med sådana varor ej kan grundas pä Romfördragets artikel 113. 453 Yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, p. 24. 454 Yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, p. 44-46. 455 Mål 22/70 Commission v Council ”ERTA ” [1971] ECR 263, grunderna 16-17. Yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, p. 48. 456 Se mål 45/86 Commission v Council [1987] ECR 1493, yttrande 1/78 International Agreement on Natural Rubber [1979] ECR 2871 samt yttrande 1/75 Local Cost Standard [1975] ECR 1355. Angående anknytningsmomentet mellan ett avtals huvudförpliktelser och dess accessoriska för­ pliktelser se speciellt p. 56 i yttrande 1/78. 457 Yttrande 1/78 International Agreement on Natural Rubber [1979] ECR 2871, p. 57-60. 458 Yttrande 1/75 Local Cost Standard, [1975] ECR 1355, s. 1364. Detta stöds även av EG-dom­ stolens uttalande i yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, punkt 21 i vilket fastslogs att det faktum att medlemsstaterna skulle bidraga till WTO:s budget cannot, on any view, of itselfjustify partici­ pation of the Member States in the conclusion of the WTO Agreement. De gemensamma institutionernas traktatskompetens 507 2. Gemenskapens underförstådda traktatskompetens Utöver de i fördraget uttryckligt angivna traktatskompetenserna har EG-domsto- len fastlagt att det föreligger en underförstådd gemensam traktatskompetens inom samtliga politikområden där de gemensamma institutionerna givits kom­ petens att reglera förhållanden inom Gemenskapen.459 Denna så kallade parallelldoktrin innebär att i det fall regler i syfte att för­ verkliga en intern gemensam politik antagits innehar Ministerrådet motsvarana- de exklusiva externa regleringskompetens. Detta förhållande kan uttryckas som att i det fall en exklusiv kompetens etablerats internt, i enlighet med doktrinen om spärrverkan, följer därmed även en exklusiv extern kompetens.460 Således ger därmed varje intem regleringskompetens på gemensam nivå vilken etable­ rats genom fördragstexten och som tagits i anspråk, upphov till motsvarande ex­ klusiva traktatskompetens för Gemenskapens instititutioner. Inom sådana områ­ den saknar således medlemsstaterna kompetens att självständigt ingå avtal med utanförstående stater. Även interna kompetenser som ej tagits i anspråk har ansetts ge upphov till motsvarande externa kompetenser. Som huvudregel är dessa dock ej av exklusiv karaktär.461 Detta förhållande torde som tydligast framgå av EG-domstolens ytt­ rande 1/94 WTO där det med bäring på den gemensamma transportpolitiken ut­ talades att: .. .the Member States, whether acting individually or collectively, only lose their right to assume obligations with non-member countries as and when common rules which could be affected by those obligations come into being. Only in so far as common ru­ les have been established at internal level does the external competence of the Com- munity become exclusive.462 I det fall Ministerrådet utnyttjar en icke-exklusiv underförstådd traktatskompe­ tens genom att ingå en internationell överenskommelse medför detta en extern spärrverkan. Därigenom utesluts givetvis utrymmet för medlemsstaterna att ingå internationella förpliktelser inom samma område. Beroende på vilken beslutsform som är gällande för den aktuella interna kompetensen kan Ministerrådet fatta beslut om ingående av avtal grundade på underförstådda kompetenser med kvalificerad majoritet eller med enhällighet.463 459 EG-domstolen har härvid sannolikt låtit sig inspireras av den uttryckliga bestämmelse om pa- rallellkompetens som återfmnns i Euratomfbrdragets artikel 101. 460 Mål 22/70 Commission v Council ”ERTA” [1971] ECR 263, grunderna 16—19. Grund 17: ... each time the Community, with a view to implementing a common policy envisaged by the Treaty, adopts provisions laying down common rules, whatever form these may take, the Member States no longer have the right, acting individually or even collectively, to undertake obligations with third countries which affect those rules. 461 Se tolkningsbeskedet i de förenade målen 3, 4 samt 6/76 Cornelius Kramer and others [1976] ECR 1279, grunderna 19-20 samt yttrande 1/76 Draft Agreement establishing a European Laying- up fundfor Inland Waterway Vessels, [1977] ECR 741, p. 3^1. 462 Yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, p 77. 463 Romfördraget, artikel 228(2). 508 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 3. Blandade avtal I det fall ett avtal med en utanförstående stat, ur materiellt hänseende, till vissa delar uppfattas falla utanför Gemenskapens kompetensområde har Gemenska­ pen och dess medlemsstater vid många tillfällen valt den pragmatiska lösningen att ingå så kallade ”blandade avtal”.464 Innebörden av detta förfarande är att av­ talet tillträds av såväl samtliga medlemsstater, i enlighet med dess respektive konstitutionella bestämmelser, som av Gemenskapen, i enlighet med Romför­ dragets artikel 228. Genom detta tillvägagångssätt kan en konfrontation mellan medlemsstaterna och de självständiga gemensamma institutionerna rörande kompetensfördelningen dem emellan undvikas. Vidare innebär detta förfarande att risken för senare invändningar grundade på en påstådd avsaknad av gemen- skapskompetens för ingående av ett avtal med en utanförstående stat elimine­ ras.465 Användningen av denna metod innebär emellertid samtidigt att varje medlemsstat givits en möjlighet att förstärka sin kontroll över i vilken utsträck­ ning Gemenskaperna ingår internationella förpliktelser. Det kan härvid skönjas en medveten vilja från medlemsstaternas sida att i avtal söka föra in samarbets- områden som faller utanför de gemensamma institutionernas kompetens i syfte att bibehålla en nationell kontroll över avtalens tillkomst. Ett historiskt exempel på detta är hur EES-avtalet kom att få karaktären av ett blandat avtal som en följd av dess bestämmelser om ett politiskt samråd mellan avtalsparterna. Användningen av blandade avtal kan ses som ett uttryck för det grundläggan­ de spänningsförhållandet mellan Gemenskapens självständiga institutioner och medlemsstaterna inom ramen för en organisatorisk struktur, som i sig utgör en ”blandning” mellan en traditionell internationell organisation och en konstitutio­ nellt grundad federal ordning. Det blandade avtalet utgör härvid ett för samtliga aktörer acceptabelt tillvägagångssätt då integrationsprocessen därigenom kan drivas vidare utan att medlemsstaternas konstitutionella suveränitet hotas, åt­ minstone i formell mening. Slutligen skall observeras att de blandade avtalen, i den utsträckning de faller inom Gemenskapens kompetensområde, anses utgöra en del av gemenskapsrätt- ten. Inom detta område faller således frågor rörande dess tolkning inom EG- domstolens exklusiva jurisdiktion.466 Utanför detta område är givetvis de ratifi­ cerande medlemsstaterna bundna vid avtalets förpliktelser i enlighet med folk­ rättsliga principer. Den gränsdragningsproblematik rörande kompetensfördel­ ningen mellan medlemsstaterna och de gemensamma institutionerna, som so­ pats under mattan vid ingåendet av ett blandat avtal, riskerar således att aktuali­ seras inför EG-domstolen i samband med tillämpningen av avtalet ifråga. 464 Inom ramen för Euratom är detta förfarande uttryckligen etablerat i fördragstexten, Euratomför- draget, artikel 102. 465 Angående den interna kompetensfördelningen och användningen av blandade avtal se vidare i Neuwahl, Nanette, A: ”Joint Participation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and its Member States: Mixed Agreements”, CMLRev 1991, ss. 717-740. 466 Jämför mål 12/86 Meryem Demirels Stadt Schwäbisch Gmünd [\9%"1} ECR 3719, grunderna 7- 12. De gemensamma institutionernas traktatskompetens 509 4. Associationsavtal med utanförstående stater Enligt den uttryckliga traktatskompetens som anges i Romfördragets artikel 238 har Gemenskapen givits möjlighet att ingå associationavtal med utanförstående stater.467 Sådana avtal ingås för Gemenskapens vidkommande av Ministerrådet genom beslut med enhällighet.468 Termen associationsavtal har dock inte någon precis innebörd. Fördragstexten anger i allmänna termer att denna typ av avtal innebär ”.. .en associering med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser, gemen­ samt uppträdande och särskilda förfaranden”. Det särskiljande momentet i ett sådant avtal är främst dess utvecklade regler om uppbyggnaden av gemensamma institutionella strukturer. Som en naturlig följd av avtalens karaktär av ett instrument för samarbete mellan Gemenskapen och utanförstående stater saknar medlemsstaterna motsvarande kompetens. I konkreta termer har associationsavtalen kommit att ges karaktären av långt­ gående samarbetsavtal vilka utgör ett ”väntrum” för ett förutsatt framtida med­ lemskap469 eller ett alternativ till medlemskap.470 Det materiella omfånget av det samarbete som etableras genom associations­ avtal kan vara mer eller mindre mindre ambitiöst. Materiellt sett faller dessa av­ tal helt, eller i huvudsak, inom sådana områden där Gemenskapen innehar trak­ tatskompetens. Vanligtvis har dock associationsavtalen en så bred materiell om­ fattning att de till någon del går utanför de gemensamma institutionernas kom­ petenser. De har därför oftast kommit att ges formen av ”blandade avtal” vilka måste tillträdas av såväl medlemsstaterna som av Ministerrådet.471 Speciellt vanligt är att associationsavtalen innehåller bestämmelser om politiskt samråd inom områden som ligger utanför gemenskapskompetensen. 5. Den gemensamma traktatskompetensens effekter för en medlemsstat som söker upprätthålla neutralitet De traktatskompetenser som etablerats på gemensam nivå riskerar att ge upphov till komplikationer för en permanent neutral medlemsstat av såväl neutralitets- politisk som av neutralitetsrättslig karaktär. Omfattningen av dessa komplikatio­ ner är givetvis beroende av varje enskilt fördrags specifika materiella innehåll. Ur ett generellt perspektiv kan dock, enligt min mening, tre grundläggande problemsituationer identifieras vilka redogörs för nedan. Vidare vill jag speciellt framhålla de problem av specifik karaktär som kan uppkomma i det fall ett ge- 467 De avtal med medlemsstaternas tidigare kolonier som anges i Romfördragets artikel 131 utgör en speciell form av associationsavtal. 468 Romfördraget, artikel 228 (2). 469 Det mest utpräglade exemplet pâ en sådan form av associationsavtal är de sä kallade Europaav­ talen i vars preambeltexter det uttryckligen angivits att de utgör ett förstadium inför den associerade statens framtida medlemskap i Unionen. 470 EES-avtalet kan sägas ha denna funktion. 471 Som exempel på materiellt omfattande associationsavtal vilka tillkommit genom ett blandat för­ farande kan nämnas EES-avtalet samt Europaavtalen. 510 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... mensamt ingånget handelsavtal innehåller accessoriska förpliktelser om ekono­ miskt bistånd till utanförstående stater. 5.1 Allmänna trovärdighetsproblem till följd av gemensamma avtals­ förhållanden med utanförstående stater Ur ett allmänt neutralitetspolitiskt perspektiv skall noteras att ingåendet av avtal om samarbete med en utanförstående stat syftar till att skapa ett speciellt ömse­ sidigt lojalitetsförhållande mellan denna och Gemenskapens medlemsstater. Av­ talet i sig differentierar således den avtalsslutande utanförstående staten i förhål­ lande till stater som ej har ingått motsvarande avtal. Detta gäller i synnerhet mer ambitiösa associationsavtal vilka utgör ett förstadium till, eller en ersättning för, medlemskap. I det fall den aktuella utanförstående staten blir krigförande med en annan ut­ anförstående stat, som ej har samma speciella avtalsbundna relation till Gemen­ skapen, kan avtalsförhållandet komma att uppfattas som ett uttryck för en speci­ ell politisk lojalitet mellan Gemenskapen och en av de krigförande. Därav följer att avtalsförhållandets existens i sig riskerar att medföra neutralitetspolitiska problem för en medlemsstat som söker upprätthålla en trovärdig neutralitet. 5.2 Försörjningspolitiska effekter till följd av att gemensamma traktatskompetenser givits en exklusiv karaktär För en permanent neutral medlemsstat kan den exklusiva karaktären av den vitt­ omfattande gemensamma traktatskompetensen rörande ekonomiska relationer uppenbart medföra neutralitetspolitiska problem: Kompetensernas exklusivitet innebär i sig en omfattande inskränkning av möjligheterna för en permanent neutral medlemsstat att föra en självständig handelspolitik visavi utanförstående krigförande stater. Bilaterala krigshandelsöverenskommelser av den typ som Sverige och Schweiz ingick med de krigförande staterna under de båda världs­ krigen är EG-rättsligt i princip uteslutna. I det fall en permanent neutral med­ lemsstat finner det påkallat att självständigt reglera handeln med utanförstående krigförande stater innebär detta en ensidig avvikelse från dess EG-rättsliga för­ pliktelser. Ett sådant handlande kan eventuellt rättfärdigas med hänvisning till Romfördragets artikel 224.472 I det fall ett sådant agerande innebär avvikelser från förpliktelser i ett existerande gemenskapsavtal med en utanförstående stat måste det även legitimeras inom ramen för avtalet. Således medför unionsmedlemskapet i detta sammanhang en avsevärd be­ gränsning i möjligheterna att föra en krigshandelspolitik av traditionellt snitt. Vilka konkreta följder detta kan få för den krigstida folkförsörjningen i en per­ manent neutral medlemsstat är givetvis beroende av de partikulära förhållande­ na i en given krigssituation och därmed omöjliga att i närmare detalj förutsäga. 472 Se vidare nedan under V.n. De gemensamma institutionernas traktatskompetens 511 5.3 Neutralitetsvidrig diskriminering mellan utanförstående krig­ förande stater genom avtalsförhållanden på gemensam nivå I det fall Gemenskapen ingått ett avtal om handelspolitiska preferenser med en utanförstående stat och denna stat därefter blir krigförande i förhållande till en annan utanförstående stat, som ej har ingått motsvarande avtalsförhållande med Gemenskapen, finns det risk för uppkomsten av en neutralitetsvidrig diskrimi­ nering mellan de krigförande på gemensam regleringsnivå. Denna risk är ur ma­ teriell synvinkel analog med de risker för diskriminering mellan utanförstående krigförande stater som beskrivits i föregående avsnitt. Skillnaden ligger i att dis­ krimineringen i detta fall uppkommer genom ett avtalsförhållande med en av de krigförande och ej genom ensidiga åtgärder från Gemenskapens sida. I en krigssituation mellan två utanförstående stater kan det vidare tänkas att ingåendet av ett gynnande handelsavtal på gemensam nivå med en av de krig­ förande staterna kan komma att användas som ett instrument för att söka påverka balansen mellan dem. En sådan åtgärd skulle kunna användas i kombination med gemensamma restriktioner av de ekonomiska förbindelserna med den andra krig­ förande sidan. Såväl det gynnande avtalet som de missgynnande restriktionerna kan i de flesta fall, beroende på åtgärdernas materiella omfång, tillkomma genom beslut med kvalificerad majoritet i Ministerrådet. En permanent neutral med­ lemsstat skulle därmed, mot sin vilja, riskera att bli bunden vid en neutralitetsvidrig positiv sanktionsåtgärd gentemot en av de sinsemellan krigförande parterna. Dessa situationer utgör en utvecklad variant av de diskrimineringssituationer på gemensam nivå som beskrivits ovan, där det gynnande handelsavtalet med en av de krigförande sidorna kan komma att addera ytterligare ett skikt av neutrali­ tetsvidrig reglering på gemensam nivå. För att leva upp till sina neutralitetsrättsliga förpliktelser har en permanent neutral medlemsstat att söka utjämna denna diskriminering genom att göra av­ steg från dess EG-rättsliga skyldigheter under åberopande av tillämpliga speci­ fika undantagsregler och/eller Romfördragets artikel 224. Det skall emellertid observeras att i det fall denna utjämning sker genom en­ sidiga åtgärder i skärpande riktning innebär detta även en avvikelse från den per­ manent neutrala medlemsstatens fördragsförpliktelser visavi den berörda utan­ förstående staten. Ett sådant agerande måste således kunna legitimeras även med hänvisning till eventuella undantagsbestämmelser i detta avtal. Det kan här noteras att det tycks vara en rutin att i de avtal som Gemenskapen ingått med utanförstående stater inkluderas undantagsbestämmelser, varigenom de tillträdande staterna tillåts avvika från avtalets huvudregler med hänvisning till behov av skydd för allmän ordning och säkerhet, för att tillfredsställa natio­ nella säkerhetsbehov i händelse av krig eller allvarlig internationell spänning samt rörande handel med vapen och annan krigsmateriel.473 473 Dessa undantagsgrunder, som i stort motsvarar Romfördragets undantagsregler, återfinns bland annat i samtliga de så kallade Europaavtalen for inrättande av associationsförhållanden med stater i Öst- och Centraleuropa. Se som exempel Europaavtal/Bulgarien, artiklarna 36, 54, 58 samt 116. Motsvarande undantagsbestämmelser återfinns även i EES-avtalet, artiklarna 13,28, 32,33,39,123 512 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Hur dessa regler skall tolkas är emellertid ej helt klart och den konkreta be­ tydelsen kan skilja sig åt från ett avtal till ett annat. Som redan framhållits skulle det emellertid te sig orimligt att en medlemsstat skulle ha mindre omfattande möjligheter att införa restriktioner gentemot en utanförstående stat än gentemot en medlemsstat.474 Detta följer av integrationstankens inre logik, ju högre inte­ grationsnivå som har etablerats desto mindre utrymme ges de deltagande stater­ na att avvika från de ömsesidiga förpliktelsernas huvudregler. Omvänt innebär detta att vid en lägre integrationsnivå anses de deltagande staternas utrymme för avvikelser vara relativt sett större. I EES-avtalet, vilket är ett avtal som har till syfte att etablera en långtgående integration mellan Gemenskapen och de anslut­ na utanförstående staterna, är den uttalade tanken att dess regler skall tolkas på samma sätt som motsvarande regler i Romfördraget.475 1 avtal som ej har ett så långtgående integrationssyfte är detta emellertid ej fallet.476 Av detta följer att en permanent neutral medlemsstats utrymme att legitimt avvika från dess fördragsförpliktelser visavi en krigförande utanförstående stat ej kan vara mindre än motsvarande möjligheter internt inom Gemenskapen. Det utrymme för ensidiga avvikelser som medlemsstaterna tillerkänts av EG-dom- stolen vid tolkning av de parallella interna undantagsbestämmelserna bör såle­ des utgöra en miniminivå vid tolkning av motsvarande regler i ett avtal med en utanförstående stat. 5.4 Specifika neutralitetsrättsliga problem i det fall ett gemensamt ingånget handelsavtal innebär förpliktelser om ekonomiskt bistånd Neutralitetsrätten förbjuder neutrala stater att finansiellt understödja krigföran­ de stater vare sig genom subsidier eller krediter.477 Som nämnts ovan kan avtal som tillkommit på grundval av den uttryckliga exklusiva gemenskapskompetens, som anges i Romfördragets artikel 113(3), innefatta accessoriska förpliktelser om finansiellt stöd till utanförstående stater. I det fall den finansiella bördan skall bäras av Gemenskaperna står det helt klart att så är fallet. I det fall den finansiella bördan är avsedd att bäras av medlems­ staterna är detta ej uteslutet.478 474 Se ovan under Vh.2. 475 Jämför EES-avtalet artikel 6. 476 Jämför EG-domstolens yttrande 1/91 Draft Agreement relating to the creation of the European Economic Area, [1991] ECR 1-6076, p. 1: The fact that the provisions of the agreement relating to the creation of the European Economic Area and the corresponding Community provisions are identically worded does not mean that they must be interpreted identically. An international treaty is to be interpreted not only on the basis of its wording, but also in the light of its objectives. Det skall observeras att domstolen här även ifrågasätter den i EES-avtalet uttalade tanken om rätts­ lig homogenitet. 477 Se ovan under 1.2.1.1.4. 478 Se ovan under V/.l. De gemensamma institutionernas traktatskompetens 513 5.4. / Avtal som innefattar förpliktelser om ekonomiskt bistånd från Gemenskapen I det fall en utanförstående stat, gentemot vilken Gemenskaperna påtagit sig för­ pliktelser om finansiellt bistånd, blir krigförande vid en senare tidpunkt upp­ kommer det en rättslig ”friktion” i förhållande till en enskild medlemsstats per­ manenta neutralitet. Detta följer av att den permanent neutrala medlemsstaten bidrar till Gemenskapernas budget varur medel därefter överförs till den krigfö­ rande staten. Detta är dock sannolikt främst ett neutralitetspolitiskt problem: Den permanent neutrala medlemsstaten kan invända att dess bidrag till den ge­ mensamma budgeten utgör en del av dess normala finansiella transaktioner, och att den ej kan ansvara för hur dessa medel sedan fördelas. Vidare har denna neu- tralitetsvidriga situation uppkommit ex post facto. Avtalet hade ej några neutra­ litetsrättsliga implikationer vid dess tillkomst och dess syfte var således inte att påverka balansen mellan krigförande stater. Hur övertygande en sådan argumen­ tation kan komma att vara för den krigförande stat som ej erhåller ekonomiskt stöd från Gemenskaperna kan dock ifrågasättas. En tydligare konflikt mellan gemenskapsrätten och neutralitetsrättens förbud mot ekonomiskt understöd till krigförande stater skulle uppkomma i det fall Ge­ menskaperna ingick ett avtal med en redan krigförande utanförstående stat, som innefattade accessoriska förpliktelser om utbetalande av krediter eller subsidier ur den gemensamma budgeten. I en sådan situation skulle det vid avtalets ingå­ ende stå klart att detta kan komma att påverka balansen mellan de krigförande. Då ett beslut om ett sådant avtal kan fattas med kvalificerad majoritet i Mi­ nisterrådet skulle en permanent neutral medlemsstat kunna bli EG-rättsligt bun­ den vid detta avtal mot sin vilja. En permanent neutral medlemsstat kan i en så­ dan situation knappast undgå ansvar för deltagande i en sådan neutralitetsvidrig positiv sanktionsåtgärd gentemot en krigförande stat. Verkställigheten av ett sådant avtal skulle uppenbart stå i strid med den grundläggande neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet visavi krigfö­ rande stater. Vidare kan det indirekt sägas stå i strid med den permanent neutrala medlemsstatens förpliktelse att ej utge ekonomiskt bistånd till krigförande sta­ ter. Den permanent neutrala medlemsstaten har i båda dessa hypotetiska situatio­ ner mycket begränsade möjligheter att genom ensidiga åtgärder söka leva upp till sina neutralitetsrättsliga förpliktelser: Då det ekonomiska stödet skall belasta den gemensamma budgeten kan den permanent neutrala medlemsstaten ej själv­ ständigt förhindra utbetalningar till den aktuella krigförande staten under åbero­ pande av tillämpliga undantagsbestämmelser. Kvar står då endast den mer eller mindre symboliska handlingen att, i strid med sina gemenskapsrättsliga förplik­ telser, minska dess bidrag till den gemensamma budgeten med en summa som motsvarar dess andel av det gemensamma ekonomiska stödet till den krigföran­ de staten. Ett sådant förfarande skulle eventuellt kunna rättfärdigas med hänvis­ ning till Romfördragets artikel 224. Att söka skydda en neutral position genom att utjämna den uppkomna diskrimineringen och utge ekonomiskt stöd till den 514 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... krigförande sida som är relativt sett missgynnad är givetvis ej någon möjlig lös­ ning. En sådan handling skulle uppenbart stå i strid mot neutralitetsrättens för­ bud mot ekonomiskt understöd till krigförande stater. 5.4.2 Avtal som innefattar förpliktelser om ekonomiskt bistånd från medlemsstaterna Som nämnts ovan är det inte uteslutet att Ministerrådet med kvalificerad majo­ ritet på grundval av artikel 113 har kompetens att ingå avtal, vilka omfattar ac- cessoriska förpliktelser för medlemsstaterna att utge ekonomiskt stöd till en ut­ anförstående stat. I det fall Gemenskaperna ingått ett sådant avtal som innebär förpliktelser för medlemsstaterna att ur deras respektive statsbudget utbetala subsidier, eller ge krediter till en stat som senare har blivit krigförande, uppstår en tydlig konflikt med en permanent neutral medlemsstats speciella förpliktelser. I ett sådant fall är den permanent neutrala staten gemenskapsrättsligt förpliktad att göra utbetal­ ningar direkt till en krigförande stat, något som uppenbart skulle stå i strid med neutralitetsrättens förbud mot ekonomiskt understöd till krigförande stater. En än tydligare konflikt med neutralitetsrätten skulle givetvis uppstå i det fall ett avtal av denna typ ingicks med en stat, som var krigförande redan vid tid­ punkten för avtalets tillkomst. I dessa fall förfogar emellertid en permanent neutral medlemsstat över utbe­ talningarna till den aktuella krigförande staten. Därmed har den också möjlighet att stoppa dessa utbetalningar under åberopande av tillämpliga undantagsregler i det aktuella avtalet samt Romfördragets artikel 224. Om ett sådant agerande kan anses legitimt ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv är dock osäkert.479 Slutligen skall noteras att i det fall en förpliktelse om att utge finansiellt bi­ stånd till en utanförstående stat anses falla utanför Gemenskapens kompetens, men inkluderats i ett blandat avtal, utgör det ej något brott mot EG-rätten att stoppa sådana utbetalningar. En bedömning av huruvida ett sådant agerande är legitimt eller ej skall ske ur ett traktatsrättsligt perspektiv, i ljuset av de relevanta reglerna i avtalet. Vm Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner I flera tidigare analyser av den eventuella förenligheten/oförenligheten mellan en stats permanenta neutralitet och dess aktiva deltagande i den europeiska inte­ grationsprocessen framhålls att de allvarligaste potentiella konfliktsituationerna riskerar att uppkomma i det fall då beslut om säkerhetspolitiskt motiverade eko­ nomiska sanktioner gentemot en utanförstående stat fattas på gemensam nivå. Denna slutsats grundas emellertid sällan på någon mer detaljerad analys av de 479 Se vidare nedan under Ул. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 515 aktuella beslutskompetenserna i EU:s regelverk. Särskilt påtagligt är att frågan inte tycks ha problematiserats med utgångspunkt i nu gällande beslutsord­ ning.480 I det följande har jag sökt genomföra en sådan analys. Med en säkerhetspolitiskt motiverad ekonomisk sanktion avser jag diskrimi­ nerande åtgärder som ej är motiverade av handelspolitiska skäl. Till denna grupp hänförs således diskriminerande ekonomiska åtgärder som grundas på säker­ hetspolitiska motiv såsom reaktioner på handlingar som uppfattats som brott mot staters folkrättsliga förpliktelser. Syftet med den säkerhetspolitiskt motive­ rade ekonomiska sanktionen är att söka framtvinga ett förändrat politiskt bete­ ende från den utsatta statens sida. Genom Unionsfördraget infördes, i Romfördraget, speciella kompetenser för vidtagande av gemensamma ekonomiska sanktioner: Ministerrådet har i artikel 228a givits kompetens att med kvalificerad majoritet, efter förslag från Kom­ missionen, fatta beslut om nödvändiga brådskande åtgärder ”som helt eller del­ vis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder”. Ett beslut på grundval av denna kompetens förutsätter emellertid ett tidigare beslut om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd inom ramen för GUSP. Ur materiellt hänseende skall redan här noteras att omfånget av artikel 228a är betydligt vidare än artikel 113. Det är inte endast beslut om sanktioner inom de områden som omfattas av den gemensamma utrikeshandelspolitiken, som kan grundas på denna kompetens, utan alla former av ekonomiska restriktioner gentemot en utanförstående stat. Inte desto mindre kompletteras artikel 228a med en specifik kompetensgrund i artikel 73g, enligt vilken Ministerrådet ges möjlighet att vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar. Artikel 73g innehåller en referens till ar­ tikel 228a med avseende på förutsättningarna för beslut och skall ses som en pendang till denna. Inledningsvis kommer jag nedan att redogöra för de principiella typfall av konfliktsituationer mellan neutralitetsrätten och de förpliktelser som följer av medlemskap i EU vilka riskerar att uppkomma vid beslut om säkerhetspolitiskt motiverade gemensamma ekonomiska sanktioner. Därefter följer en jämförelse mellan detta regionala system för sanktioner gentemot utanförstående stater och det globala Sanktionssystem som inrättats inom ramen för FN. Jag har härvid speciellt sökt peka på hur skillnaden mellan regionalism och globalism i detta sammanhang påverkar argumentationen för en folkrättsligt accepterad differen­ tierad neutralitet. Därpå följer en redogörelse för hur systemet med gemensam­ ma ekonomiska sanktioner inom ramen för gemenskapssamarbetet utvecklats 480 Se exempel Zemanek, Karl: ”Austria and the European Community”, GY1L 1990, ss. 130-165, Schindler, Dietrich: ”Vereinbarheit von EG-Mitgliedschaft und Neutralität”, EuZw 1991, ss. 139— 149, s. 144. Lysén, Göran: ”Some Views on Neutrality and Membership of the European Commu­ nities: The Case of Sweden”, CMLRev 1992, ss. 229-255, ss. 247-248. Hummer, Waldemar; Schweizer, Michael: ”Österreich und die EWG”, ss. 299-300. Wagner, Kurt: ”Völkerrechtliche Probleme und Argumente hinsichtlich eines Beitritts Österreichs zu den Europäische Gemeinschaf­ ten aus der Sicht der Doktrin”, Graz 1991, ss. 36-38. 516 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... och tillämpats i praktiken. Med utgångspunkt i denna redogörelse har jag slutli­ gen sökt sammanfatta och utvärdera de eventuella konfliktsituationer som, på nuvarande integrationsnivå, riskerar att uppstå med hänsyn till en permanent neutral medlemsstats speciella förpliktelser. I. Sanktioner gentemot krigförande stater En rättslig konflikt mellan en medlemsstats permanenta neutralitet och de för­ pliktelser som följer av Romfördragets regler rörande ekonomiska sanktioner kan tänkas uppkomma i det fall ett beslut fattas om gemensamma ekonomiska sanktioner gentemot en krigförande stat. Två tänkta situationer är här aktuella: För det första ett krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat och för det andra en situation av krig mellan två utanförstående stater. I. I Sanktioner vid krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat Införs ekonomiska sanktioner gentemot en utanförstående stat som befinner sig i krig med en medlemsstat och dessa sanktioner innebär restriktioner för export av sådana varor som omfattas av neutralitetsrättens krav på opartiskt införande av restriktioner riskerar specifika regelkonflikter att uppstå på det sätt som be­ skrivits ovan under VA.l. Vidare kan sanktioner inom andra områden leda till en situation där EG-rättens och neutralitetsrättens förpliktelser kolliderar. Detta gäller främst sanktioner rörande kapitalrörelser481 samt inom transportsek­ torn.482 Då sanktionerna är säkerhetspolitiskt motiverade, och deras syfte är att på­ verka balansen mellan de krigförande, står de vidare i strid mot det grundläg­ gande neutralitetsrättsliga kravet på opartiskhet visavi de krigförande staterna. För att uppfylla neutralitetsrättens krav i denna situation krävs att den neutra­ la medlemsstaten avstår från deltagande i sanktionsåtgärdema, alternativt att motsvarande restriktioner ensidigt införs även gentemot den krigförande med­ lemsstaten. I den mån sanktionsåtgärdema går utöver de områden där specifika regler i EG-rätten medger medlemsstaterna ett utrymme för självständig regle­ ring, kvarstår för den neutrala medlemsstaten att rättfärdiga sådana åtgärder un­ der åberopande av det allmänna säkerhetspolitiska undantaget i Romfördragets artikel 224. Det enda historiska exemplet på gemensamma sanktioner i en situation som denna är de gemensamma restriktioner rörande varuimport från Argentina som, på grundval av artikel 113, infördes under Falklandskriget 1984 i den rättsliga formen av en förordning.483 Då dessa endast innebar restriktioner för importen 481 Se ovan under Vz.2. 482 Se ovan under Nk. 483 Den första i den serie förordningar som antogs i detta sammanhang var Rfo 877/82, EGT L 102, 1982, s. 1. Dessa gemensamt beslutade sanktionsåtgärder gentemot Argentina behandlas närmare nedan. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 517 av varor från Argentina skulle de rättsliga problemen för en neutral medlemsstat i detta fall enbart ha berört den grundläggande förpliktelsen om opartiskhet. 1.2 Sanktioner vid krig mellan två utanförstående stater I det fall Ministerrådet fattar beslut om ekonomiska sanktioner gentemot en ut­ anförstående stat som befinner sig i krig med en annan utanförstående stat, eta­ bleras en sådan diskriminering mellan de båda krigförande som innebär uppen­ bara risker för att en konflikt med en neutral medlemsstats förpliktelser visavi de krigförande uppkommer på motsvarande sätt som beskrivits ovan. Då sanktions- åtgärdernas syfte är säkerhetspolitiska, det vill säga att påverka balansen mellan de krigförande, står ett deltagande i dessa vidare i strid med den grundläggande neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet. 1 avsaknad av tillämpliga spe­ cifika undantagsbestämmelser som kan åberopas för att utjämna den uppkomna diskrimineringen mellan de krigförande återstår för en neutral medlemsstat att, under åberopande av artikel 224, vidtaga ensidiga åtgärder i syfte att leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser. Ett historiskt exempel på gemensamma ekonomiska sanktioner i en situation som beskrivits ovan är de som, på grundval av ett tidigare beslut i FN:s säker­ hetsråd, infördes gentemot Irak i augusti 1990.484 2. Gemensamma fredstida säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner Allmänt kan sägas att denna form av ekonomiska sanktioner ej kan leda till en rättslig konflikt för en permanent neutral medlemsstat. Detta då förekomsten av krig är en förutsättning för neutralitet. Inte desto mindre kan deltagande i freds­ tida, säkerhetspolitiskt motiverade, ekonomiska sanktioner leda till att utanför­ stående staters förtroende för den permanent neutrala medlemsstatens vilja och förmåga att leva upp till neutralitetsrättens krav i händelse av krig rubbas. Som beskrivits ovan under 1.3.2 existerar det idag inte någon klar distinktion mellan fred och krig vilket i sin tur förstärker denna problematik. Att, som i de ovan angivna exemplen rörande sanktioner gentemot krigföran­ de stater, söka balansera förhållandet genom att införa restriktioner även gente­ mot alla stater som kan tänkas vara potentiella motståndare till den stat som ut­ satts för gemensamma sanktioner är knappast en åtgärd som kan stärka den per­ manent neutrala medlemsstatens position. En permanent neutral medlemsstat som vill undvika denna neutralitetspolitiska belastning är således hänvisad till att, under åberopande av artikel 224, ställa sig utanför de gemensamt beslutade sanktionsåtgärderna. Det kan dock ifrågasättas i vilken utsträckning en permanent neutral med­ lemsstat med framgång kan åberopa det allmänna säkerhetspolitiska undantaget i artikel 224 för att ställa sig utanför ett deltagande i en fredstida gemensam eko- 484 Rfo 2340/90, EGTL213 1990, s. 1. 518 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... nomisk sanktionsåtgärd. Detta följer av att den relevanta undantagsgrunden i ar­ tikel 224 förutsätter ”krig eller allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara”485 Inom Gemenskapernas ram har beslut om denna typ av sanktioner fattats bland annat gentemot Sovjetunionen efter det att undantagstillstånd infördes i Polen 1982.486 3. Distinktionen mellan ekonomiska sanktioner på global respektive regional nivå På global nivå har FN:s säkerhetsråd vid ett flertal tillfällen fattat beslut om eko­ nomiska sanktioner gentemot stater vars handlande befunnits utgöra ett hot mot freden.487 Som en följd av Förenta Nationernas nära nog globala omfattning, och att samtliga medlemsstater på förhand accepterat att de kan utsättas för ekono­ miska sanktioner i det fall de förbryter sig mot FN-stadgans förpliktelser, kan en permanent neutral medlemsstat deltaga i fredstida ekonomiska sanktioner utan att detta leder till neutralitetspolitiska komplikationer. Sanktioner på global nivå sker inom en etablerad organisatorisk struktur där även den stat som utsätts för sanktioner är medlem. Deltagande i fredstida ekonomiska sanktionsåtgärder på det globala planet är därmed knappast neutralitetspolitiskt kontroversiellt. Motsvarande beslut om sanktioner som fattats av en grupp stater på regional nivå gentemot en utanförstående stat är emellertid diskriminerande på ett helt annat sätt. Detta då den stat som utsatts för sanktioner ej på förhand medgivit att så kan ske. Den regionala organisationens gemensamma sanktioner är således, till skillnad från sanktionsåtgärder på global nivå, riktade utåt vilket understry­ ker en polarisering mellan medlemsstater och icke-medlemsstater. Ur ett utifrån- perspektiv får den regionala organisationen i detta sammanhang karaktären av en internationell aktör som i samspelet med andra aktörer söker främja sina egenintressen genom sanktionsbeslutet, Det skall dock noteras att i det fall sank- tionsbeslutet på regional nivå innebär ett gemensamt verkställande av ett tidiga­ re beslut om sanktioner inom FN:s ram uppstår givetvis inte denna problematik. Distinktionen mellan den globala och regionala nivån har givetvis än större relevans i det fall kollektiva ekonomiska sanktioner vidtages gentemot en krig­ förande stat. Som nämnts ovan under I.4.1.2 kan det ifråga om deltagande i, av FN beslutade, ekonomiska sanktioner gentemot en krigförande stat föras en rättslig argumentation för existensen av en legitim möjlighet till en differentie­ rad neutralitet. Denna argumentation bygger i grunden på FN-systemets nära nog globala omfattning och det faktum att samtliga medlemsstater, genom sitt tillträde till FN-stadgan, på förhand accepterat att de kan utsättas för sådana åt­ gärder i det fall däri angivna förutsättningar föreligger. Omvänt kan detta ut- 485 Se vidare nedan under Vn. 486 Rfo 596/82, EGT L 72, 1982, s. 15. Dessa gemensamt beslutade sanktionsåtgärder behandlas närmare nedan. 487 Se ovan under 1.4.1.2. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 519 tryckas som att en permanent neutral FN-medlem är förpliktigad att inta en dif­ ferentierad neutral position i det fall Säkerhetsrådet fattar beslut om ekonomiska sanktioner gentemot en krigförande stat. Motsvarande argumentation är emellertid ej hållbar i det fall en regional or­ ganisation självständigt fattar beslut om ekonomiska sanktioner gentemot en ut­ anförstående stat som befinner sig i krig. Detta följer av att den regionala orga­ nisationen, och dess medlemsstater, genom de vidtagna sanktionsåtgärderna, ur utanförstående staters perspektiv, får karaktären av icke-krigförande parter som neutralitetsvidrigt diskriminerar en av de krigförande till den andres fromma.488 Liksom i fallet med fredstida ekonomiska sanktioner uppstår ej denna proble­ matik i de fall den regionala organisationen endast verkställer sanktionsbeslut som dessförinnan fattats på global nivå inom ramen för FN-systemet. 4. Utvecklingen av användningen av gemensamma ekonomiska sanktioner som ett utrikespolitiskt instrument för ett integrerat Västeuropa Även före Unionsfördragets ikraftträdande, vilket innebar att uttryckliga kom­ petenser för säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner infördes i Romfördraget, har beslut om sådana åtgärder vid ett flertal tillfällen fattats inom ramen för gemenskapssamarbetet. Formerna för detta har utvecklats successivt sedan Gemenskapernas tillkomst. För att förstå den nuvarande beslutsordningen är det enligt min mening nödvändigt att närmare skärskåda denna utveckling. 4.1 Utgångspunkten - en målrelaterad distinktion mellan handels­ politiskt och säkerhetspolitiskt motiverade åtgärder Redan i dess ursprungliga lydelse angav Romfördragets text i princip två möj­ ligheter för vidtagande av begränsningar i de ekonomiska relationerna med ut­ anförstående stater. 1. Genom åtgärder på gemenskapsnivå innebärande begränsningar av den ex­ terna handeln. Sådana åtgärder kan tillkomma genom beslut i Ministerrådet, efter förslag från Kommissionen. Den centrala kompetensgrunden för detta är den exklusiva kompetens för en gemensam utrikeshandelspolitik som eta­ blerats genom artikel 113 under vilken beslut kan ske med kvalificerad ma­ joritet. 2. Genom nationella ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater, vilka kan samordnas på politisk nivå. Att vidtaga sådana innebär emellertid 488 Vissa författare tycks emellertid helt ignorera denna distinktion mellan det globala och regiona­ la perspektivet. Subedi använder till och med acceptansen för differentierad neutralitet inom FN- systemet som ett argument för att motsvarande acceptans också skall föreligga dä permanent neu­ trala stater deltar i gemensamma regionalt beslutade ekonomiska sanktionsåtgärder gentemot utan­ förstående krigförande stater. Subedi, Surya, P: ”Neutrality in a Changing World: European Neu­ tral States and the European Community”, ICLQ 1993, ss. 238-268, s. 266. 520 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... oundvikligen att medlemsstaterna måste avvika från sina gemenskapsrättsli- ga förpliktelser, framförallt de som följer av Romfördragets artikel 113. Den rättsliga grunden för ett sådant agerande återfinns i Romfördragets artikel 224. Enligt denna artikel står medlemsstaterna oförhindrade av EG-rätten att verkställa sådana åtgärder om vilka bindande beslut fattats i andra internatio­ nella fora, främst FN:s säkerhetsråd. Även i det fall Säkerhetsrådet ej fattat beslut om sanktionsåtgärder kan medlemsstaterna, i avvikelse från sina EG- rättsliga förpliktelser, vidtaga sanktionsåtgärder med hänvisning till före­ komsten av de extraordinära säkerhetspolitiska situationer som omnämns i artikel 224, ”krig” eller ”allvarlig internationell spänning som innebär krigs­ fara”.489 Genom artikel 224 etablerade således fördragets författare en möjlighet för med­ lemsstaterna att i vissa specificerade situationer vidtaga säkerhetspolitiskt moti­ verade ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater. Fördraget ställer dock krav på en viss samordning mellan medlemsstaterna i en sådan situation, såtillvida att de åläggs att ”samråda med varandra för att genom gemensamma åtgärder hindra att den gemensamma marknadens funktion påverkas”. Denna konstruktion av fördraget kom att tolkas som att det förelåg en målre- laterad distinktion mellan å ena sidan ekonomiskt/politiskt betingade handels­ restriktioner gentemot utanförstående stater, för vilka en exklusiv reglerings- kompetens etablerats på gemensam nivå genom artikel 113, och å andra sidan säkerhetspolitiska sanktionsåtgärder vilka ansågs ligga utanför Gemenskapens målsättningar såsom de definierats i Romfördragets artikel 2. Verkställigheten av sådana åtgärder kunde därmed endast ske på medlemsstatsnivå, men samord­ nas inom ramen för Romfördragets artikel 224. Denna målrelaterade distinktion mellan handelspolitiskt och säkerhetspoli­ tiskt motiverade åtgärder kom fullt ut att upprätthållas fram till 1980-talets första år: Med artikel 224 som grund kom medlemsstaterna självständigt att verkställa Säkerhetsrådets beslut om ekonomiska sanktioner gentemot Syd-Rhodesia 1966 och 1968.490 En ökad nivå av politisk samordning rörande säkerhetspolitiskt motiverade sanktionsåtgärder kom att följa av att EPS etablerades i mitten av 1970-talet: Även de sanktioner som genomfördes gentemot Iran under gisslankrisen 1980 kom att få formen av beslut på medlemsstatsnivå, vilka samordnades inom ra­ men för EPS och Romfördragets artikel 224.491 Rörande dessa sanktioner skall det dock speciellt noteras att det gemensamma beslutet inom EPS uttryckligen relaterades till ett amerikanskt förslag till resolution i FN:s säkerhetsråd som ald­ rig kom att antagas då Sovjetunionen lade in sitt veto. Medlemsstaternas sam- 489 Angående omfattningen av dessa undantagsgrundande situationer i artikel 224 se vidare under Vn. 490 SC Res 232 (1966) samt SC Res 253 (1968). Angående medlemsstaternas verkställighet av dessa åtgärder se vidare i Kuyper, Pieter, Jan: ”Sanctions against Rhodesia. The EEC and the im­ plementation of general international legal rules”, CMLRev 1975, ss. 231-244. 491 Bull EC 4/80, ss. 25-26 samt Bull. EC 5/80 ss. 26-28. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 521 ordnade sanktionsåtgärder kom således i detta fall att genomföras utan FN-auk- torisation.492 Det målrelaterade synsätt som låg till grund för att dessa sanktionsåtgärder ej genomfördes på gemenskapsnivå, genom åtgärder baserade på artikel 113, fram­ går med all önskvärd tydlighet av det svar på en skriftlig fråga rörande sank- tionsåtgärderna gentemot Syd-Rhodesia som Ministerrådet gav inför Europa­ parlamentet i mars 1976. Rådets företrädare menade här att: Artide 113 of the EEC Treaty lays down the principle of exclusive competence of the Community as regards the common commercial policy i.e. for all measures aimed at altering the volume or the structure of trade in goods and services with a non-member country. Although they apply to the commercial field, the measures decided by the United Nations Security Council concerning Rhodesia, mentioned by the Honourable Mem­ ber, were taken for the maintenance of peace and international security and therefore do not fall within the scope of Article 113.493 Mot detta synsätt skall emellertid ställas det instrumentella synsätt rörande an­ vändningen av artikel 113 som med tilltagande intensitet kom att förordas av Kommissionen och successivt vinna visst gehör hos medlemstaterna. Enligt det­ ta synsätt saknar motivet för den aktuella åtgärden betydelse för frågan om valet av kompetensgrund. Således bör alla åtgärder som ur ett instrumentelit perspek­ tiv innebär en reglering av handeln med utanförstående stater omfattas av Ge­ menskapernas exklusiva kompetens rörande utrikeshandelspolitiken som fast­ lagts i Romfördragets artikel 113.494 Det huvudsakliga motivet bakom Kommissionens förordande av det instru­ mentella synsättet var insikten att medlemsstaternas enskilda agerande med hän­ visning till artikel 224 riskerade att orsaka störningar av det fria varuflödet inom den gemensamma marknaden. Sådana störningar kunde emellertid undvikas om sanktionsåtgärderna genomfördes enhetligt genom antagande av sekundär EG- rätt. Kommissionen kunde också finna stöd för tillämpningen av ett instrumen­ tent synsätt hos EG-domstolen i dess yttrande 1/78 International Agreement on Natural Rubber.495 492 Detta förfarande kom att kritiseras dä det ansågs undergräva FN-systemets legitimitet. Se Reis­ man, Michael: ”The Legal Effect of Vetoed Resolutions”, AJIL 1980, ss. 904-907. 493 Ministerrådets svar på skriftlig fråga 526/75, EGT C 89, 1976, ss. 6-7. 494 En god illustration av Kommissionens förhållningssätt återfinns i EG-domstolens yttrande 1/78 International Agreement on Natural Rubber [1979] ECR 2871, p. 38. 495 [1979] ECR 2871, p. 45: Artide 113 empowers the Community to formulate a ’commerdal po­ licy ‘ based on 'uniform principles ‘ thus showing that the question of external trade must be gover­ ned from a wide point of view and not only having regard to the administration of precise systems such as customs and quantitative restrictions. The same conclusion may be deduced from the fact that the enumeration in articel 113 of the subjects covered by commercial policy... is conceived as a non-exhaustive enumeration which must not, as such, close the door to the application in a com­ munity context of any other process intended to regulate external trade. A restrictive interpretation of the concept of common commercial policy wotdd risk causing disturbances in intra-community trade by reason of the disparities which would then exist in certain sectors of economic relations with non-member countries. 522 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 4.2 Mot en acceptans för ett instrumenteilt synsätt vid beslut om ekonomiska sanktioner Efter 1980, under det andra kalla kriget, kom en närmare samordning mellan EPS och den gemensamma utrikeshandelspolitiken successivt att etableras: Den beslutsgång som kom att utvecklas innebar att först fattades ett enhälligt beslut rörande ekonomiska sanktioner inom ramen för EPS. Detta beslut kom därefter, efter förslag från Kommissionen, att verkställas av Ministerrådet genom beslut med kvalificerad majoritet på grundval av artikel 113. Därmed övergavs delvis den målrelaterade distinktionen mellan artiklarna 113 och 224 för att ersättas med en mer instrumentell syn, enligt vilken artikel 113 även kunde användas för att uppnå syften som ej föll inom ramen för utrikeshandelspolitiken. Denna utveckling var emellertid ej entydig och det återfinns fortlöpande ett spänningsförhållande till flera av medlemsstaterna, som förordat ett fortsatt upp­ rätthållande av en målrelaterad distinktion. Orsaken till dessa meningskiljaktig- heter, vars praktiska konsekvenser framkommer nedan, står uppenbart att finna i det fundamentala spänningsförhållandet mellan de gemensamma institutioner­ nas strävan efter en fördjupad integration och vissa medlemsstaters önskan att värna om den nationella suveräniteten. 4.2. / Sanktioner gentemot Sovjetunionen I980 och 1982 Efter den röda arméns intåg i Afghanistan 1979 kom Gemenskapen att vidtaga åtgärder för att det exportembargo rörande spannmål, som initierats från ameri­ kansk sida, ej kringgicks över Gemenskapens territorium. Dessa åtgärder före­ gicks av diskussioner, och beslut, på mellanstatlig nivå inom ramen för EPS, va­ rigenom Kommissionen gavs i uppdrag att vidtaga nödvändiga åtgärder. Kon­ kret innebar dessa att exporten av spannmål från Gemenskapen till Sovjetunio­ nen frystes för att ej överstiga courant normal. Dessa åtgärder föll helt inom den gemensamma jordbrukspolitiken och kom därför att administreras och genom­ föras genom beslut av Kommissionen. Verkställigheten av det säkerhetspolitiskt motiverade beslut som fattats inom EPS kom således att ske på gemensam ni­ vå.496 Det första exemplet på en användning av artikel 113 som ett instrument för säkerhetspolitiskt motiverade handelssanktioner var de kvantitatva importrest­ riktioner som infördes gentemot Sovjetunionen i mars 1982, efter det att undan­ tagstillstånd införts i Polen. Sovjetunionens agerande brännmärktes i ett mellan- statligt beslut inom EPS: .. .the situation in Poland continued to place a strain on East-West relations, and thus affect the relations of the Ten with Poland and the USSR which bore a clear responsi­ bility in this situation.497 496 Bull. EC 1/80, ss.7-9, 29-30. Se även The Economist 9 januari 1980, s. 29. 497 Bull. EC 3/82, s. 19. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 523 Kort därefter genomfördes sanktionsåtgärderna genom en EG-rättslig förord­ ning grundad på Romfördragets artikel 1 13.498 Dessa åtgärder var ej grundade på något tidigare beslut om sanktioner i FN:s säkerhetsråd utan utgjorde en re­ gional reaktion på den sovjetiska inblandningen i Polens inre angelägenheter. I förordningens preambeltext angavs inte någon hänvisning till det föregående be­ slutet inom EPS. Däremot fastslogs lakoniskt att: .. .the interests of the Community require that imports from the USSR be reduced. Det skall rörande detta sanktionsbeslut speciellt observeras att det föregicks av en utrikesministerdeklaration, om vilken beslut fattades inom ramen NATO, re­ dan 11 januari 1982. I denna uppmanades NATO:s medlemsstater, på initiativ från Washington, att vidtaga ekonomiska sanktioner gentemot Sovjetunionen.499 I detta avseende kan således de följande besluten inom EPS och gemenskaps- samarbetet ses som en verkställighet av en uppmaning, om vilken beslut fattats inom ramen för NATO. En anledning till valet att genomföra dessa säkerhetspolitiskt motiverade åt­ gärder genom ett gemenskapsbeslut grundat på artikel 113, och inte samordnade nationella åtgärder legitimerade med hänvisning till artikel 224, tycks ha varit pragmatisk. Som Kuyper påpekat var ingen av de situationer som anges i artikel 224 för handen: Att påstå att den uppkomna situationen utgjorde en ”allvarlig in­ ternationell spänning som innebar krigsfara” var knappast politiskt möjligt i en situation då flera medlemsstater kort dessförinnan ingått avtal angående omfat­ tande leveranser av naturgas från Sovjetunionen.500 Slutligen skall observeras att Grekland deltog i EPS-beslutetmen reserverade sig mot uttalandet att situationen i Polen medförde effekter för relationerna mel­ lan de Tio och Sovjetunionen.501 Därefter röstade regeringen i Aten mot Mins- terrådets sanktionsbeslut som dock ändå kunde antas med kvalificerad majoritet. Genom en politisk överenskommelse mellan medlemsstaterna, som gavs kon­ kret form i en förordning, undantogs därefter Grekland uttryckligen från tillämp­ ningen av de gemenskapsrättsliga reglerna om sanktioner. Officiellt motivera­ des detta pragmatiska agerande med en hänvisning till att landet ännu ej var fullt integrerat i den gemensamma marknaden.502 498 Rfo 596/82, EGT L 72,1982, s. 15 gällande till 31 december 1982. Sanktionerna förlängdes ge­ nom Rfo 3482/82, EGT L 365, 1982, s. 49 och kom att vara ikraft fram tills dess att undantagstill­ ståndet hävdes i juli 1983. 499 Se The Economist 16 januari 1982, ss. 29-30. 500 Kuyper, Pieter, Jan: ”Community Sanctions against Argentina” i O'Keefe, David; Schermers, Henry G. red: ”Essays in European Law and Integration”, Kluwer, Deventer 1982, ss. 141-166, s. 146. Angående avtalen rörande naturgasleveranser och dess negativa effekter för de västeuropeiska staternas villighet att vidtaga sanktionsåtgärder se The Economist 16 januari 1982, ss. 29-30. 501 Bull EC 3/82, ss. 19-20. 502 Rfo 597/82, EGT L 72, 1982, s. 19. 524 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 4.2.2 Sanktioner gentemot Argentina 1982 En mer långtgående samordning mellan EPS och gemenskapssystemet kom att användas då gemensamma importrestriktioner infördes gentemot Argentina un­ der Falklandskriget: Inom ramen för EPS fördömdes, i en enhälligt antagen ge­ mensam deklaration, den argentinska invasionen och stöd uttrycktes för den re­ solution från Säkerhetsrådet503 som krävde ett omedelbart tillbakadragande av de argentinska trupperna.504 I ytterligare ett uttalande,505 åtta dagar senare, ut­ tryckte medlemsstaterna både oro över situationen i stort och solidaritet med medlemssystern Storbritannien.506 Mot denna bakgrund konstaterades vidare att de på regional basis vidtagit diskriminerande åtgärder gentemot Argentina. Kon­ kret innebar dessa ett exportförbud rörande krigsmateriel vilket, i enlighet med Romfördragets artikel 223, verkställdes av medlemsstaterna på nationell nivå men samordnades inom EPS. Vidare uttalade utrikesministrarna att medlemssta­ terna avsåg att införa ett totalt importförbud för varor med ursprung i Argentina. Rörande detta sades dock att: Since these are economic measures they will be taken in accordance with the relevant provisions of the Community Treaties.507 Medlemsstaterna gav således här uttryck för ett tydligt instrumentent synsätt en­ ligt vilket de säkerhetspolitiskt motiverade importrestriktionerna skulle verk­ ställas genom beslut på grundval av kompetenser som etablerats inom gemen- skapssamarbetet, mest väsentligt Romfördragets artikel 113. Parallellt med den­ na verksamhet inom EPS hade också medlemsstaterna kommit att inleda samråd, i enlighet med artikel 224, angående åtgärder mot Argentina. Dessa samråd initierades som en följd av att Storbritannien redan tidigare, med hänvis­ ning till artikel 224, ensidigt infört restriktioner i handeln med Argentina och därigenom avvikit från den gemensamma regleringen av utrikeshandelspoliti- ken. Det gemensamma importförbudet kom därefter att verkställas genom beslut i Ministerrådet, efter förslag från Kommissionen, på grundval av Romfördragets 503 SC Res 502 (1982) 504 Uttalande av medlemsstaternas utrikesministrar inom ramen for EPS, 2 april 1982. Bull. EC 4/ 82, s. 7. 505 Uttalande av medlemsstaternas utrikesministrar inom ramen för EPS, 10 april 1982. Bull. EC 4/ 82, ss. 7-8. 506 Det rådande stämningsläget kan illusteras med följande uppsummering som Emmanuel Gazzo gjorde i Europe 3345 (ns), 5/6 april 1982, s. 1 : It is clear that since the Falklands are part of the overseas territories associated with the Community, it is the Community which has been attacked. Samtidigt tycks dock de övriga medlemsstaternas solidaritet med Storbritannien främst ha utgjort ett uttyck för nationella egenintressen och denna solidaritet gavs också ett pris. Detta förhållande kan illusteras av följande uttalande av den franske ledamoten av Europaparlamentet Galland adres­ serat till den brittiska regeringen: We support Britain in this issue but European solidarity ought not to be one way. When we are in need of your solidarity [on agricultural prices] we hope it will be there and we hope thatyou will not show excessive nationalism. Europe 3356 (ns), 23 april 1982, ss. 3-4. 507 Bull. EC 4/82, s. 8. En analys av den politiska beslutsprocessen återfinns i Edwards, Geoffrey: ”Europe and the Falkland Crisis 1982”, Journal of Common Market Studies, vol XXII, ss. 295-313. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 525 artikel 113. Det gavs formen av en förordning innebärande ett fullständigt im­ portstopp rörande varor med ursprung i Argentina under en månad.508 1 förord­ ningens preambeltext angavs att de vidtagna åtgärderna var i såväl Gemenska­ pens som i medlemsstaternas intresse. Vidare hänvisades uttryckligen till att be­ slutet föregåtts av samråd och beslut i EPS samt konsultationer enligt artikel 224. Av detta kan utläsas att det föregående EPS-beslutet utgjorde en nödvändig förutsättning för förordningens tillkomst. Förordningen kom vid samma tillfälle att kompletteras av ett parallellt mellanstatligt beslut rörande kol- och stålpro­ dukter.509 Anledningen till detta står att finna i att dessa produkter ansågs falla utanför Romfördragets område och att EKSG-fördraget inte etablerar en gemen­ sam kompetens på utrikeshandelspolitikens område.510 De sålunda beslutade ekonomiska sanktionerna gentemot Argentina förlängdes därefter vid två tillfäl- len3" och upphävdes slutligen i juni 1982.512 Vid samtliga dessa tillfällen för­ gicks besluten i Ministerrådet av beslut inom ramen för EPS, vilket uttryckligen angivits i de respektive preambeltexterna. Ur detta arbetes perspektiv skall speciellt obeserveras att de gemensamt be­ slutade sanktionsåtgärderna ej kom att tillämpas fullt ut av samtliga medlems­ stater samt att en medlemsstat kom att ifrågasätta det korrekta i den använda be­ slutsgången: I samband med beslutet om förlängning av sanktionsåtgärderna kom två medlemsstater; Irland samt Italien, under åberopande av hänsyn till na­ tionell säkerhet i enlighet med artikel 224, att deklarera att de ej avsåg att tilläm­ pa de gemensamt beslutade sanktionerna.513 Ur Dublinregeringens synpunkt var neutralitetshänsyn avgörande för detta ställningstagande.514 Efter sänkningen av den argentinska kryssaren ”General Belgrano” 2 maj 1982 sökte den irländska regeringen att bedriva en aktiv neutralitetspolitik i syfte att underlätta en fredlig lösning av den uppkomna konflikten. Regeringen i Dublin uttalade härvid att den var förfärad över krisens utveckling, vilken innebar ett öppet krig mellan Storbritannien och Argentina, och tog inititativ för att söka bilägga konflikten inom ramen för FN:s säkerhetråd. Mot denna bakgrund ansågs ett deltagande i de ekonomiska sanktionerna gentemot Argentina vara kontraproduktivt då de 508 Rfo 877/82, EGT L 102, 1982, s. 1. 509 ”Decision of the Representatives of the Governments of the Member States of the ECSC, mee­ ting within the Council”, EGT L 102, 1982, s. 3. 510 Se EKSG-fördraget artikel 71 enligt vilken den utrikeshandelspolitiska kompetensen i princip förbehålls medlemsstaterna. Vidare stadgar Romfördragets artikel 232(2) att fördragets bestäm­ melser ej skall inverka på bestämmelserna i EKSG-fördraget. Detta förhindrar emellertid inte att EG-domstolen funnit att generella åtgärder grundade på Romfördragets artikel 113 även kan om­ fatta kol- och stålprodukter. Jämför yttrande 1/75 Local Cost Standard [1975] ECR 1355, s. 1365 samt yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205, p. 27. 511 Rfo 1176/82, EGT L 136, 1982, s. 1 samt Rfo 1254/82, EGT L 146, 1982, s. 1. 512 Rfo 1577/82, EGTL 177, 1982, s. 1. 513 Europe 3375 (ns), 20 maj 1982, s. 8. 514 Se Keatinge, Patrick: ”Neutrality and regional integration: Ireland's experience in the European Community” i Kruzel, Joseph; Haltzel, Michael, H. red: ”Between the Blocs: Problems and pro­ spects for Europe's neutral and nonaligned States”, Cambridge University Press, Cambridge 1989, ss. 61-80, ss.72-74. 526 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... riskerade att förstärka polariseringen mellan konfliktens parter.515 Den italienska positionen motiverades av landets speciella relationer till Argentina, där en stor andel av befolkningen är av italienskt ursprung.516 Inte i något av dessa fall tycks de ensidiga avvikelserna från det gemensam­ ma regelverket ha föregåtts av ett sådant samråd med övriga medlemsstater som stadgas i artikel 224. Både Irland och Italien vidtog dock åtgärder i syfte att ga­ rantera att övriga medlemsstaters tillämpning av det gemensamma beslutet om sanktioner ej skulle kunna kringgås genom transitering över dess respektive ter­ ritorier.517 Dessa två medlemsstaters handlande kom inte heller att föranleda vi­ dare åtgärder från Kommissionens eller andra medlemsstaters sida i enlighet med artikel 225. Därmed kom inte heller legaliteten av dessa nationella avsteg från det gemensamma sanktionsbeslutet att prövas vid EG-domstolen. Från dansk sida deklarerades att landet inte avsåg att tillämpa de beslutade EG-rättsliga förordningarna om sanktioner utan istället ämnade införa motsva­ rande åtgärder genom nationell lagstiftning under åberopande av Romfördragets artikel 224.518 Som argument för detta ställningstagande anfördes från dansk sida att det saknades nationell lagstiftning för att verkställa ekonomiska sanktio- ner, som ej var grundade på ett beslut i FN:s säkerhetsråd. Då en gemenskaps- rättslig förordning till alla delar skall vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat tycks emellertid detta argument vara gemenskapsrättligt ohållbart. Implicit kan det danska ställningstagandet enbart tolkas som att det från dansk sida hävdades att de vidtagna åtgärderna var säkerhetspolitiskt motiverade och därför föll utanför den gemensamma utrikeshandelspolitiken. Den konsekventa förlängningen av ett sådant synsätt borde ha varit att Danmark, på grundval av artikel 173, inlett en ogiltighetstalan inför EG-domstolen, något som dock ej skedde. Det danska agerandet föranledde inte heller några vidare åtgärder från Kommissionens eller övriga medlemsstaters sida och kom därmed inte att prö­ vas av EG-domstolen. 4.2.3 En kort konklusion med utgångspunkt i sanktionsåtgärderna gentemot Argentina De gemensamma sanktionsåtgärderna gentemot Argentina är av flera skäl av speciellt intresse för detta arbete. De utgör det enda exemplet på sanktionsåtgär- der som vidtagits i en situation då en medlemsstat befunnit sig i krig med en ut­ anförstående stat. De utgör vidare det enda tillfälle då Gemenskaperna vidtagit 515 Angående den irländska regeringens initativ att föra upp frågan om Falklandskriget på Säker­ hetsrådets förhandlingsbord se Europe 3364 (ns), 5 maj 1982, s. 1. Se även The Economist 22 maj 1982, s. 28 516 Se Edwards, Geoffrey: ”Europe and the Falkland Crisis 1982”, Journal of Common Market Stu­ dies, volym XXII, ss. 295-313, ss. 310-311. 517 Angående Italien se Zemanek, Karl: ”Austria and the European Community”, GYIL 1990, ss. 130-165, s. 150 samt där angivna noter. Angående Irland se MacQueen, Norman: ”The Expedience of Tradition: Ireland, International Organization and the Falklands Crisis”, Political Studies 1985, ss. 38-55. Se även Europe, 3375 (ns), 20 maj 1982, s. 8. 518 Europe, 3375 (ns), 20 maj 1982, s. 8. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 527 sanktioner gentemot en krigförande stat utan att det förelegat ett tidigare sank- tionsbeslut från FN:s Säkerhetsråd. Ur ett folkrättsligt perspektiv kan dessa åt­ gärder dock rättfärdigas med hänvisning till FN-stadgans artikel 5 1.519 Åtgärder­ na gentemot Argentina utgör det tydligaste exemplet på hur medlemsstaterna, som ett uttryck för en inre regional solidaritet, agerat samfällt för att påverka ba­ lansen mellan krigförande stater. De står således i uppenbar strid med en enskild medlemsstats permanenta neutralitet. Ur ett europeiskt integrationsrättsligt perspektiv innebar dessa sanktionsbe- slut att en instrumentell syn på de kompetenser som är tillgängliga inom det ge­ mensamma regelsystemet kom att vinna gehör bland medlemsstaterna, om än inte utan reservationer. Romfördragets artikel 113 kom därmed att utgöra ett in­ strument för att verkställa åtgärder om vilka beslut tidigare fattats på mellanstat- lig nivå inom ramen för EPS. Enligt min mening framstår det dock klart att de enhälliga mellanstatliga besluten inom EPS ansågs utgöra en nödvändig förut­ sättning för de följande besluten som fattades på grundval av artikel 113.1 prak­ tiken kom därmed den i artikel 113 stadgade beslutsformen - kvalificerad majo­ ritet - att sättas ur spel och ersättas med ett krav på enhällighet. Även Kommis­ sionens exklusiva förslagskompetens inom ramen för artikel 113 kan därmed i detta sammanhang sägas ha underordnats medlemsstaternas beslut inom EPS. Mot denna bakgrund kan den pragmatiska politiska acceptansen av att tre medlemsstater kom att avvika från de fattade besluten eventuellt förklaras. Inte desto mindre utgör såväl Italiens och Irlands som Danmarks agerande i formell mening avvikelser från gemenskapsrättens förpliktelser,vars rättfärdigande up­ penbart kan ifrågasättas ur ett EG-rättsligt perspektiv.520 4.2.4 En fortsatt balansakt mellan medlemsstaterna och Kommissionen, sanktionsåtgärder gentemot Sydafrika Under perioden efter sanktionsåtgärderna gentemot Argentina kom medlemssta­ terna som kollektiv i Ministerrådet återigen att söka upprätthålla demarkations- linjen mellan säkerhetspolitiskt och utrikeshandelspolitiskt motiverade sank- tionstgärder. I detta kan skönjas en defensiv hållning från medlemsstaternas sida med målsättningen att bibehålla kontrollen över säkerhetspolitiska frågor på en mellanstatlig nivå. Intitativ från Kommissionens sida, baserade på ett instrumen­ tent synsätt, kom därför också att avvisas. Det tydligaste exemplet på detta är kanske det kommissionsförslag, baserat på artikel 113, rörande införande av ett exportförbud gentemot Iran och Irak för kemiska produkter med en potentiell användning för tillverkning av C-vapen, som presenterades 1984. Detta förslag avfärdades av Ministerrådet med hänvisning till att medlemsstaterna hade, eller inom kort skulle, vidtaga nödvändiga kontrollåtgärder vilka avsågs att samord- 519 Ett sådant rättfärdigande kan sägas ha åsyftats genom hänvisning till lojaliteten mellan med­ lemsstaterna i det gemensamma EPS-uttalandet 10 april 1982. Bull. EC 4/82, ss. 7-8. 520 Angående de eventuella möjligheterna att med framgång åberopa artikel 224 se vidare under Vn. 528 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... nas i enlighet med artikel 224.521 Spänningssförhållandet mellan den gemensam­ ma beslutsnivån och beslut på medlemsstatsnivå kom också att avspeglas i de mycket komplicerade beslutsprocesser rörande införandet av sanktioner gente­ mot Sydafrika under perioden 1985-1986: Medlemsstaterna kunde först på hös­ ten 1985, inom ramen för EPS, komma överens om att samordna de nationella åtgärder som genomförts för att verkställa Säkerhetsrådets tidigare beslut om ett vapenembargo gentemot Sydafrikanska republiken. Vidare fattades, utan FN- auktorisation, beslut om ett samordnat exportstopp för olja och strategiska pro­ dukter.522 Ett år senare kunde medlemsstaterna inom EPS besluta om att vidtaga ytterligare åtgärder som avsågs att verkställas genom beslut på grundval av ge- menskapsfördragen.523 Konkret kom dessa att få formen av en förordning inne­ bärande förbud mot importen av guldmynt från Sydafrika.524 I preambeltexten till denna rättsakt hänvisades till det föregående enhälliga EPS-beslutet. Som kompetensgrund angavs Romfördraget i allmänhet, ej artikel 113 specifikt.525 Liksom sanktionerna gentemot Argentina kom således gemenskapssystemet i detta fall att utgöra ett instrument för att verkställa ett beslut som tidigare fattats inom EPS. Vidare fattade medlemsstaternas regeringar, inom ramen för EKSG, ett sam­ fällt beslut om importrestriktioner rörande vissa järn- och stålprodukter.526 I preambeltexten till detta framgår att det är föranlett av ett tidigare mellanstatligt beslut inom EPS. Rörande frågan om begränsningar av direkta investeringar i Sydafrika kom Ministerrådet att förkasta det direktivförslag som utarbetats av Kommissionen, på grundval av Romfördragets artikel 23 5527, för att istället fatta ett mellanstatligt beslut med samma innebörd.528 Även i detta beslut anges i preambeltexten att det föregåtts av ett beslut inom ramen för EPS. Det skall i detta sammanhang noteras att det enda tvingande sanktionsbeslut som fattats av Säkerhetsrådet gentemot Sydafrika rörde ett vapenembargo.529 FN:s medlemsstater hade dock rekommenderats av Säkerhetsrådet att vidtaga 521 Bull. EC 4/84, s. 63 samt Bull. EC 5/84 ss. 104-105. 522 Bull. EC 9/85, ss. 76-77. Säkerhetsrådets resolution om ett vapenembargo hade tillkommit re­ dan 1977, SC Res 418 (1977). 523 Bull. EC 6/86, ss. 11-12 samt Bull. EC 9/86, s. 83. 524 Rfo 3302/86, EOT L 305, 1986, s. 11. 525 Anledningen till angivandet av denna allmänna kompetensgrund står sannolikt att finna i att EG- domstolen i ett tidigare avgörande, mål 7/78 Regina v Ernest George Thompson [1978] ECR 2247, grund 25, fastslagit att Krugerrand-mynt ej var att anse som en vara utan som ett betalningsmedel. Restriktionerna rörande importen av sådana mynt föll således utanför den kompetens som etable­ rats genom artikel 113. 526 Beslut 86/459/EKSG, EGT L 268, 1986, s. 1, ändrat genom beslut 88/280/EKSG, EGT L 120, 1988, s. 1. Det skall noteras att inga restriktioner for den relativt omfattande kolimporten från Syd­ afrika infördes. En pragmatisk anledning till detta står, enligt Kuyper, att finna i att världsmarkna­ den vid denna tidpunkt kännetecknades av ett överskott av stål, medan flera medlemsstater hade ingått fleråriga leveransavtal för sydafrikanskt kol. Kuyper, Pieter, Jan: ”European Economic Com­ munity” i Meesen, Karl, M red: ”International Law of Export Control”, Graham & Trotman, Lon­ don 1992, ss. 57-77, s. 62. 527 Bull. EC 9/86, s. 25. 528 Beslut 86/517/EEG, EGT L 305, 1986, s. 45. 529 SC Res 418 (1977). Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 529 ensidiga åtgärder gentemot Sydafrika, bland annat genom att upphöra med ny­ investeringar.530 4.3 En etablerad beslutsform; artikel I 13 som ett instrument för att förverkliga mellanstatliga beslut fattade inom EPS Fram till 1988 kom knappast några helt fasta former för beslut om gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner att etableras. Som fram­ gått ovan kom formen for beslut till synes att styras av vad som för tillfället var politiskt möjligt och ett spektrum av olika beslutsformer kom att användas. Sam­ tidigt kan vissa klara linjer i utvecklingen av beslutsproceduren urskiljas. Efter det genombrott rörande samordning mellan det utrikespolitiska samarbetet inom EPS och gemenskapssystemet som skedde redan under 1980-talets första år kom gemenskapssystemet relativt konsekvent att användas som ett instrument för att verkställa säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner. I detta avseen­ de kom således ett instrumente! It synsätt på frågan om den korrekta kompetens­ grunden för denna typ av åtgärder att göra sig gällande. En bakomliggande orsak till denna utveckling kan antagas ha varit att det var endast genom att använda sig av gemenskapsreglering som ekonomiska sanktio­ ner gentemot utanförstående stater kunde genomföras utan att äventyra den in­ terna gemensamma marknadens funktion.531 Det fanns således sannolikt ett ge­ mensamt intresse hos medlemsstaterna och Kommissionen om det lämpliga i detta. Samtidigt sökte dock medlemsstaterna att garantera att de ej förlorade kontrollen över beslutsprocessen i detta sammanhang. Speciellt sökte de värja sig från att förlora initiativrätten till denna typ av åtgärder. Detta framgår klart av de situationer då Kommissionen självständigt utarbetat förslag till åtgärder som ej varit förankrade i ett tidigare EPS-beslut. Genom de konsekventa hänvis­ ningarna till föregående EPS-beslut som, med något enstaka undantag, återfinns i de relevanta gemenskapsrättsakterna understryks att det var medlemsstaterna, och inte Kommissionen, som var initiativtagare. Kommisionens exklusiva kom­ petens att utarbeta förslag till sekundär EG-rätt kom således i detta samman­ hang att underordnas det mellanstatliga utrikespolitiska samarbetet. Förhållan­ det kan kanske uttryckas som att det inte var Gemenskaperna som genomförde ekonomiska sanktioner utan att det var medlemstaterna som använde sig av ge- menskapsstrukturen som ett verktyg för att genomföra sådana åtgärder. Efter enhetsaktens ikraftträdande, ljuli 1987, varigenom EPS-samarbetet kom att institutionaliseras532, kom också den ovan beskrivna utvecklingen att konso­ lideras och beslutsformerna för ekonomiska sanktioner att få en klarare struktur. 530 SC Res 569 (1985). Ett resolutionsförslag, innebärande mer omfattande bindande sanktioner gentemot Sydafrika, lades fram inför Säkerhetsrådet i februari 1987. Detta veterades emellertid av USA och Storbritannien. S/PV. 2738, s. 67. 531 Jämför Skytte, Christoffersen, Poul: ”Konferencen vedrorende Traktaten om den Europæiske Union”, s. 262. 532 Enhetsakten, artiklarna 30-31. 530 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Samtliga de sanktionsbeslut som fattats från 1988 och framåt följde, med vis­ sa mindre variationer, samma mönster. Efter det att beslut om sanktioner fattats genom ett mellanstatligt beslut inom EPS verkställdes detta genom beslut grun­ dade på tillämpliga kompetenser i gemenskapsfördragen. Det instrumentella synsättet, underordnat EPS, kom således att utvecklas till en fastlagd praxis. Speciellt skall noteras att även verkställigheten av sanktionsbeslut från FN:s säkerhetsråd kom, efter samråd inom EPS, att ske genom beslut om gemensam lagstiftning i form av förordningar grundade på artikel 113 och ej genom en sam­ ordning av nationella åtgärder med hänvisning till artikel 224. Således innehåller preambeltexterna i de förordningar som innebar verkstäl­ lighet av Säkerhetsrådets sanktioner gentemot Irak 1990533 samt Libyen 19 9 2534 hänvisningar till föregående beslut inom ramen för EPS samt de relevanta reso­ lutionerna från Säkerhetsrådet. Den EG-rättsliga kompetensgrunden för förord­ ningarna anges uttryckligen vara artikel 113 eller 235. Artikel 224 nämns över huvudtaget inte, detta trots att denna artikels sista mening uppenbart primärt syf­ tar just på sanktionsåtgärder om vilka tvingande beslut fattats i Säkerhetsrådet. Den målrelaterade distinktion mellan artikel 113 och artikel 224 som tillämpa­ des i ett tidigare skede hade därmed helt övergivits. De praktiska problem som, ur ett gemenskapsperspektiv, även fortsättnings­ vis kom att aktualiseras i detta sammanhang rörde de yttre gränserna för den ge- menskapskompetens som etablerats genom artikel 113. Denna problematik il­ lustreras väl av de åtgärder för verkställande av Säkerhetsrådets sanktionsbeslut gentemot Irak/Kuwait och Libyen som genomfördes av Gemenskapen och dess medlemsstater. 4.3. ! Sanktioner gentemot Irak/Kuwait 1990-I99I Kort efter Iraks invasion av Kuwait antog medlemsstaterna, inom ramen för EPS, en deklaration i vilken Iraks agerande fördömdes och Irak uppmanades att ovillkorligen och omedelbart dra tillbaka sina trupper från kuwaitiskt territori­ um. I samma deklaration tillkännagavs också att ekonomiska sanktionsåtgärder gentemot Irak skulle komma att vidtagas oavsett om något sanktionsbeslut skul­ le komma till stånd i FN:s säkerhetsråd.535 En resolution innebärande tvingande ekonomiska sanktionsåtgärder gentemot Irak/Kuwait antogs dock kort därefter av Säkerhetsrådet. I sammanfattning innebar dessa sanktioner förbud mot in- och utförsel av varor inklusive krigsmateriel, förbud mot utförande av transport­ tjänster till och från de aktuella staterna samt ett förbud att utföra betalningar till mottagare i Irak/Kuwait.536 Genom en senare resolution infördes även en flyg­ blockad gentemot dessa länder.537 533 Rfo 2340/90, EGTL213, 1990, s. 1. Rfo 3155/90, EGT L 304, 1990, s. 1. 534 Rfo 945/92, EGT L 101, 1992, s. 5 3. 535 Bull. EC 8/90, s. 122. 536 SC Res 661 (1990). 537 SC Res 670 (1990). Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 531 I huvudsak kom dessa sanktionsåtgärder att verkställas genom beslut på ge­ mensam nivå i form av två rådsförordningar grundade på artikel 113. I båda dessa återfinns hänvisningar till relevanta säkerhetsrådsresolutioner och därpå följande EPS-beslut.538 Vid en närmare granskning ger dock Gemenskapernas, och dess medlemssta­ ters, verkställighet av Säkerhetsrådets resolutioner ett splittrat intryck där olika kompetensavgränsningar gav upphov till en svåröverblickbar mosaik. Följande noteringar är här av relevans: 1. De relevanta EG-rättsliga förordningarna för verkställighet av sanktionsåt- gärderna omfattade även sanktioner rörande tjänstehandel. Detta trots att tjäns- tehandel ej ansågs falla inom den gemensamma utrikeshandelspolitiken. Med­ lemsstaterna sökte dock gardera sig i denna fråga. För det första uteslöts finan­ siella tjänster från den aktuella förordningens tillämpningsområde.539 För det an­ dra åtföljdes båda förordningarna av uttryckliga deklarationer från Ministerrådets sida att de ej innebar prejudikat rörande den allmänna frågan om huruvida tjänstehandel skall anses omfattas av artikel 113.540 2. De av Säkerhetsrådet påbjudna restriktionerna rörande handel med krigs­ materiel genomfördes, som en konsekvens av Romfördragets artikel 223, genom nationella beslut som samordnades inom EPS.541 Likaså kom de restriktioner för betalningar och finansiella tjänster som påbjudits av Säkerhetsrådet att genom­ föras på medlemsstatsnivå. 3. Rörande restriktioner för handeln med kol- och stålprodukter kom dessa att verkställas genom ett mellanstatligt beslut inom ramen för EKSG med hänvis­ ning till tidigare beslut inom EPS.542 4. Säkerhetsrådets resolution rörande forbud att gottgöra irakiska krav på grundval av avtal, som brutits till följd av de ekonomiska sanktionsåtgärder- na543, kom att verkställas i formen av en förordning grundad på Romfördragets artikel 235 med hänvisning till föregående EPS-beslut.544 4.3.2 Sanktioner gentemot Libyen I992 Säkerhetsrådets beslut om sanktioner gentemot Libyen 1992545, med hänvisning till denna stats påstådda inblandning i Lockerbiekatastrofen, kom att verkställas av Gemenskapen och dess medlemsstater på ett sätt som är snarlikt det som an- 538 Rfo 2340/90, EGT L 213, 1990, s. 1, Rfo 3155/90, EGT L 304, 1990, s. 1. Sanktionerna gente­ mot Kuwait upphävdes i mars 1991 genom Rfo 542/91, EGT L 60, 1991, s. 5. Gentemot Irak kom de kort därefter att i begränsad omfattning lindras på humanitära grunder. Rfo 811/91, EGT L 82, 1991, s. 50. 539 Rfo 3155/90, artikel 1(1). 540 Kuyper, Jan Pieter: ”Trade Sanctions, Security and Human Rights” i Maresceau, Marc red: ”The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal dimension”, ss.387-422, s. 396. 541 Bull. EC 8/90, s. 123. 542 Beslut 90/414/EKSG, EGT L 213, 1990, s. 3. 543 SC Res 687 (1991). 544 Rfo 3541/92, EGTL361, 1992, s. 1. 545 SC Res 748 (1992). 532 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... vändes rörande sanktionerna gentemot Irak/Kuwait. Resolutionen från Säker­ hetsrådet omfattade ett flygembargo och förbud mot handel med vapen, strate­ giska produkter samt flygplan och flygplansdelar. Resolutionen innebar även förbud mot tillhandahållande av tjänster inom dessa områden. Genom en förordning546 baserad på artikel 113 och med hänvisning till Sä­ kerhetsrådets resolution och därpå följande beslut inom EPS, verkställdes dessa sanktioner delvis på gemenskapsnivå. Förordningen omfattade vare sig vapen eller strategiska produkter av dual-use karaktär. Inom dessa områden genomför­ des således sanktionsåtgärderna på medlemsstatsnivå.547 Att så skedde för han­ del med krigsmateriel i strikt mening är en naturlig följd av artikel 223. Rörande restriktioner för andra strategiska varor kan dock detta förfarande synas anmärk­ ningsvärt då sådana varor faller inom Romfördragets tillämpningsområde548. Märkligt nog omfattade förordningen dock sanktioner rörande luftfart till och från Libyen trots att transportfrågor ej anses falla inom den kompetens som eta­ bleras genom artikel 1 1 3.549 För att gardera sig inför framtiden lät därför Minis­ terrådet förordningen åtföljas av en deklaration med innebörden att denna ej innebar ett prejudikat rörande den framtida tillämpningen av artikel 113.550 4.4 Sanktionsbeslut. efter Un io nsfö rd rågets ikraftträdande Införandet av specifika kompetenser i Romfördraget med avseende på beslut om säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner skall ses mot bakgrund av den ovan skisserade utvecklingen. Genom tillkomsten av artiklarna 73 g och 228a kodifierades den praxis rörande samordning mellan det mellanstatliga ut­ rikespolitiska samarbetet inom ramen för EPS och gemenskapsstrukturen som utvecklats över tiden. Samtidigt är de nya kompetenser som etablerats materiellt mer omfattande än artikel 113. Detta i syfte att möjliggöra en mer enhetlig be­ slutsordning för verkställighet av ekonomiska sanktioner gentemot utanförstå­ ende stater. Efter Unionsfördragets ikraftträdande i november 1993 och fram till och med december 1996 har beslut om förordningar rörande ekonomiska sanktioner, 546 Rfo 945/92, EGT L 101, 1992, s. 53. 547 Bull. EC 4/92, s. 81. 548 Se ovan under VÄ.2.1 549 Den korrekta kompetensgrunden för ett sådant beslut torde ha varit Romfördragets artikel 84. Frågan om transportpolitik skall anses falla inom ramen för den gemensamma utrikeshandelspoli- tiken har varit underkastad en intensiv debatt under lång tid. För analyser av denna problematik se Close, George: ”External Relations in The Air Transport Sector: Air Transport Policy or the Com­ mon Commercial Policy?”, CMLRev 1990, ss. 107-127. Van Rijn, Thomas: ”Transport Policy and Commercial Policy” i Maresceau, Marc red: ”The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal dimension”, ss. 249-266. Genom EG-domstolens yttrande 1/94 WTO [1995] CMLR 205 tycks det emellertid idag stå klart att transportpolitik faller utanför det kompetensom­ råde som etablerats i artikel 113. 550 Kuyper, Pieter, Jan: ”Trade Sanctions, Security and Human Rights” i Maresceau, Marc red: ”The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal dimension”, ss. 387-422, s. 398. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 533 grundade på artikel 228a och/eller artikel 73g, kommit att fattas vid 16 tillfäl­ len.551 Samtliga dessa förordningar har utgjort instrument for gemensam verkställig­ het av beslut om sanktioner som dessförinnan fattats av Säkerhetsrådet. FN-sys- temets livaktighet efter det kalla krigets slut har således återspeglats på regional nivå inom EU-systemet. Till skillnad från perioden före 1990 har några själv­ ständiga gemensamma sanktionsbeslut på regional EU-nivå ej fattats under den­ na period. I preambeltexterna till samtliga dessa förordningar återfinns referenser till re­ levanta resolutioner från Säkerhetsrådet samt underliggande mellanstatliga be­ slut om en gemensam ståndpunkt som skett inom ramen för GUSP, Unionsför- dragets artikel J.2.552 Ur ett effektivitetsperspektiv skall vidare noteras att dessa beslut visar att det även i praktiken är så att de speciella kompetenser som etablerats i Romfördra­ get för beslut om säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktionsåtgärder har ett större materiellt omfång än artikel 113. Konkret kan bland annat följande observeras:! flera fall har sanktionsåtgärderna omfattat avbrytande av transport­ förbindelser och/eller tjänstehandel med de stater som utsatts för sanktionerna utan att detta föranlett speciella förklaringar från Ministerrådets sida.553 Vidare har kompletterade sanktionsbeslut innebärande förbud att gottgöra ekonomiska krav grundade på kommersiella avtal, vilka brutits till följd av ekonomiska sank­ tionsåtgärder, fattats på grundval av artikel 228a.554 Det skall slutligen noteras att den kompletterande kompetensgrunden i artikel 73 g kommit att åberopas som grundval för införande av sanktioner inom den finansiella sektorn.555 551 Beslut rörande sanktionsåtgärder gentemot: Libyen Rfo 3274/93, EGTL 295, 1993, s. 1. Rfo 3275/93, EGT L 295, 1993, s. 4. Dessa förord­ ningar utgör verkställighet av en gemensam ståndpunkt 93/614/GUSP, EGT L 295 1993, s. 7. Haiti Rfo 1263/94, EGT L 139, 1994, s. 1. Rfo 1264/94, EGT L 139, 1994, s.4. Rfo 2543/94, EGT L 271, 1994, s. 1. Dessa förordningar utgör verkställighet av gemensamma ståndpunkter 94/ 315/GUSP, EGT L 139, 1994, s. 10. 94/681/GUSP, EGT L 271, 1994, s. 3. Serbien/Montenegro Rfo 1733/94, EGT L 182, 1994, s. 1. Rfo 2472/94, EGT L 266, 1994, s. 8. Rfo 109/95, EGT L 20, 1995, s. 1. Rfo 984/95, EGT L 99, 1995, s. 1. Rfo 1380/95, EGT L 138, 1995, s. 1.Rfo 1673/95, EGTL 160, 1995, s. 1. Rfo 2229/95, EGTL227, 1995, s.l. Rfo 2815/95, EGT L 297, 1995, s. 1. Rfo 462/96, EGT L 65, 1996, s. 1. Dessa förordningar utgör verkställighet av gemensamma ståndpunkter samt följdbeslut till dessa 94/366/GUSP, EGT L 165, 1994, s. 1.94/ 673/GUSP, EGT L 266, 1994, s. 11.95/11/GUSP, EGT L 20,1995, s. 2. 95/150/GUSP, EGT L 99, 1995, s. 2. 95/213/GUSP, EGT L 138, 1995, s. 2. 95/254/GUSP, EGT L 160, 1995, s. 2. 95/378/ GUSP, EGT L 227, 1995, s. 2. 95/511/GUSP, EGT L 297, 1995, s. 4. Områden i Bosnien-Herzegovina vilka kontrolleras av bosnisk-serbiska styrkor Rfo 2471/ 94, EGT L 266, 1994, s.l. Denna förordning utgör verkställighet av en gemensam ståndpunkt 94/ 672/GUSP, EGT L 266 1994, s. 10. Irak Rfo 2465/96, EGT L 337, 1996, s. 1. Denna förordning utgör verkställighet av gemensam ståndpunkt 96/741/GUSP, EGT L 337, 1996, s. 5. 552 I två beslut återfinns hänvisningar till en gemensam ståndpunkt om vilken beslut fattats i det Eu­ ropeiska rådet. Rfo 3274/93, EGT L 295, 1993, s. 1. Rfo 3275/93, EGT L 295, 1993, s. 4. 553 SeRfo 3274/93,EGTL295,1993,s. l.Rfo 1263/94,EGTL 139, 1994, s. 1. Rfo2471/94, EGT L266, 1994, s. 1. 554 Rfo 3275/93, EGT L 295, 1993, s. 4. Rfo 1264/94, EGT L 139, 1994, s.4, i vilken även hänvisas till artikel 73g. Rfo 1733/94, EGT L 182 1994, s. 1. 555 Rfo 2471/94, EGT L 266, 1994, s. 1. 534 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Beslut om sanktioner rörande vapenhandel omfattas emellertid ej av den kompetens som etableras genom artikel 228a. Detta då medlemsstaterna, på grundval av artikel 223, bibebållit en nationell regleringsfrihet inom detta områ­ de. Restriktioner rörande vapenhandel har emellertid samordnats inom ramen för GUSP.556 Vidare skall noteras att inte heller kol- och stålsektorn omfattas av den gemensamma kompetens som nedlagts i artikel 228a. I den mån Säkerhets­ rådets sanktionsbeslut omfattat dessa varukategorier har sanktionerna därför verkställts genom samfällda beslut inom ramen för EKSG, med referenser till föregående GUSP-beslut.557 Således har inte heller nuvarande beslutsordning rörande gemensamma eko­ nomiska sanktioner en enhetlig karaktär. Ett illustrativt exempel är de sanktions- åtgärder som genomfördes gentemot Haiti under 1993-1994. Dessa åtgärder spänner över den tidsperiod då förändringarna i Romfördragets kompetensgrun­ der rörande ekonomiska sanktioner ägde rum. De utgör således även ett åskåd­ ningsexempel på vissa av de praktiska konsekvenser som följt av dessa föränd­ ringar. 4.4.1 Sanktioner gentemot Haiti I993-I995 De ekonomiska sanktionsåtgärderna gentemot Haiti inleddes i juni 1993 genom ett beslut i Säkerhetsrådet rörande handel med petroleum, petroleumprodukter och krigsmateriel. Vidare ålades FN:s medlemsstater att frysa haitiska tillgångar inom dess respektive jurisdiktioner.558 På gemenskapsnivå genomfördes dessa åtgärder enligt den äldre beslutsordningen: Efter föregående beslut inom EPS antogs, på grundval av artikel 113, en förordning som innebar ett förbud mot alla former av försäljning och annan tillförsel av petroleum och petroleumprodukter till Haiti/59 Restriktioner rörande handel med krigsmateriel samt frysningen av den haitiska regimens tillgångar i utlandet kom att genomföras genom beslut på medlemsstatsnivå. I maj 1994 antog Säkerhetsrådet en resolution som innebar en skärpning av sanktionsåtgärderna gentemot Haiti.560 Denna innebar ett förbud mot all varu­ handel, partiellt förbud mot flygtrafik och sjöfart till och från Haiti samt ett för­ bud mot att gottgöra haitiska krav, vilka grundats på avtal som måst brytas till följd av sanktionsåtgärderna. Vidare uppmananades FN:s medlemsstater att fry- 556 Se som exempel den gemensamma ståndpunkten rörande exportförbud för krigsmateriel till Su­ dan. Beslut 94/165/GUSP, EGT L 75, 1994, s. 1. 557 Se som exempel besluten rörande införande av sanktioner gentemot Haiti för handel med kol- och stålprodukter. Beslut 94/313/EKSG, EGT L 139,1994, s. 1. Beslut 94/680/EKSG, EGT L 271, 1994, s. 2. De underliggande gemensamma ståndpunkterna återfinns i Beslut 94/681/GUSP, EGT L271, 1994, s. 3 samt beslut 94/315/GUSP, EGT L 139, 1994, s. 10. 358 SC Res 841 (1993). Sanktionsåtgärderna suspenderades 16 juni 1993, SC Res 861 (1993), men kom att återinföras 18 oktober 1993, SC Res 873 (1993). 559 Rfo 1608/93, EGT L 155, 1993, s. 2.1 överensstämmelse med beslut i Säkerhetsrådet suspen­ derades denna förordning tillfälligt genom Rfo 2520/93, EGT L 232, 1993, s. 3. för att senare åter träda i kraft, Rfo 3028/93, EGT L 270, 1993, s. 73. 560 SC Res 917 (1994). Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 535 sa alla tillgångar tillhörande vissa grupper av haitiska medborgare, vilka ansågs bära ansvar för de rådande förhållandena på Haiti. Vid denna tidpunkt hade Unionsfördraget trätt ikraft och verkställigheten i Gemenskapen kom därför att ske enligt den nuvarande beslutsordningen. I en gemensam ståndpunkt, grundad på Unionsfördragets artikel J.2, fattade Minis­ terrådet beslut om att på gemensam nivå vidtaga åtgärder i enlighet med relevan­ ta och obligatoriska bestämmelser i resolutionen.5611 denna gemensamma stånd­ punkt bekräftades vidare att medlemsstaterna skulle vidtaga nödvändiga rättsli­ ga och administrativa åtgärder för att åstadkomma en frysning av vissa haitiska medborgares tillgångar inom deras respektive jurisdiktioner. Med utgångspunkt i denna gemensamma ståndpunkt kom sedan sanktionerna att verkställas genom inte mindre än fyra olika gemenskapsinstrument. 1) Rörande kol- och stålprodukter fattade medlemsstaterna, inom ramen för EKSG, ett samfällt beslut om handelsrestriktioner.562 2) Genom en förordning baserad på artikel 228a verkställdes sanktionsåtgär- der rörande varuhandel och de påbjudna restriktionerna rörande sjö- och luftfart. Genom denna förordning upphävdes också den sanktionsförordning som tidiga­ re antagits på grundval av artikel 113.563 3) Genom en förordning baserad på både artikel 73g och artikel 228a infördes förbud mot att gottgöra haitiska rättsanspråk, vilka grundats på avtal som avbru­ tits genom sanktionsåtgärderna.564 4) Genom en rekommendation, grundad på Romfördragets artikel 73g, av­ gavs en gemensam tolkningsförklaring rörande tillämpningen av frysningen av tillgångar tillhöriga de kategorier av haitiska medborgare som angivits i Säker­ hetsrådets resolution.565 FN-beslutet om sanktionsåtgärder kom att hävas genom en resolution anta­ gen av Säkerhetsrådet i september 1994.566 På regional EU-nivå kom denna re­ solution att resultera i ett beslut om en gemensam ståndpunkt i saken.567 Med un­ dantag för förbudet mot gottgörande av rättsanspråk upphävdes kort därefter de gemensamma sanktionsåtgärderna.568 4.4.2 En kort konklusion De förändringar av Romfördragets regelverk rörande ekonomiska sanktionsåt­ gärder som genomförts genom Unionsfördraget innebär att vissa av de praktiska problem som följt av materiella begränsningar i de kompetenser som etablerats på gemensam nivå, framförallt i artikel 113, har kunnat undanröjas. Artiklarna 561 Beslut 94/315/GUSP, EGT L 139, 1994, s. 10. 562 Beslut 94/314/EKSG, EGT L 139, 1994, s. 8. 563 Rfo 1263/94, EGT L 139, 1994, s. 1. 564 Rfo 1264/94, EGT L 139, 1994, s. 4. 565 Rekommendation 94/313/EG, EGT L 139, 1994, s. 7. 566 SC Res 944 (1994) 567 Beslut 94/681/GUSP, EGT L 271, 1994, s. 3. 568 Beslut 94/680/EKSG, EGT L 271, 1994, s. 2. Rfo 2543/94, EGT L 271, 1994, s. 1. 536 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 228a och 73g etablerar breda kompetenser for verkställigheten av ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater. Ur ett praktiskt perspektiv innebär således denna revision av Romfördraget att det gemensamma genomförandet av säkerhetspolitiskt motiverade handelsrestriktioner gentemot utanförstående sta­ ter underlättats. Det skall dock noteras att sanktionsåtgärder rörande vapenhan­ del, i enlighet med Romfördragets artikel 223, ej omfattas av gemenskapskom- petens och därför endast kan genomföras genom beslut på medlemsstatsnivå. Li­ kaså faller beslut rörande restriktioner i handel med kol- och stålprodukter utanför EG:s kompetens. Sådana har således även fortsättningsvis fattats sam­ fällt av medlemsstaterna inom ramen för EKSG. Ur ett systematiskt perspektiv innebär dessa nya kompetenser i Romfördraget att de beslutsformer som utvecklats i praxis har kodifierats. Den ursprungliga målrelaterade distinktionen mellan å ena sidan en gemensam exklusiv kompe­ tens för handelspolitiska åtgärder under artikel 113 och å andra sidan verkstäl­ ligheten av säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner genom sam­ ordnade nationella åtgärder i enlighet med artikel 224, är därmed ej längre aktu­ ell. Trots att den sista meningen i artikel 224 uppenbarligen syftar på verkstäl­ ligheten av sanktioner som Säkerhetsrådet fattat beslut om verkställs idag sådana åtgärder regelmässigt genom beslut om gemensamma rättsakter i formen av EG-rättsliga förordningar, grundade på artikel 228a eller 73g. Formellt har Kommissionen en exklusiv kompetens att utarbeta förslag till sådana rättsakter. Kommissionens initiativmakt på detta område är emellertid begränsad. Detta följer av att varje beslut som fattas på grundval av dessa artik­ lar skall föregås av beslut om en gemensam ståndpunkt eller gemensam åtgärd enligt Unionsfördragets femte avdelning, (GUSP). Medlemsstaterna har därige­ nom i stort bibehållit kontrollen över de beslut som fattas på grundval av Rom­ fördragets regler. 5. Om en enskild medlemsstats permanenta neutralitet och gemensamma beslut om säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner Det EU-rättsliga regelverket innehåller kompetenser för vidtagande av säker­ hetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner gentemot utanförstående stater. Beslut om sådana innebär att Unionen agerar som en enhetlig aktör på den utri­ kespolitiska arenan. Att en permanent neutral medlemsstat, utan att bryta mot förpliktelsen om permanent neutralitet, kan deltaga i sådana åtgärder som vidta­ gits gentemot en krigförande stat är i princip uteslutet. Detta följer av att sank- tionsåtgärdemas syfte är att påverka balansen mellan de krigförande parterna. De står således i strid mot den grundläggande neutralitetsrättsliga förpliktelsen om opartiskhet mellan de krigförande. I den mån sanktionerna rör exportrest­ riktioner för varor, som omfattas av det neutralitetsrättsliga påbudet om formell opartiskhet rörande exportrestriktioner, strider ett deltagande i sanktionsåtgär- derna även mot specifika regler i Haagkonventionerna. En sådan specifik regel- Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 537 kollision kan även uppkomma rörande sanktionsåtgärder inom transportsektorn samt kapitalmarknadssektorn. En distinktion skall dock göras mellan å ena sidan de situationer dä EU-sys- temet endast utgör ett instrument för gemensam verkställighet av sanktionsbe- slut som tidigare fattas av FN:s Säkerhetsråd och å andra sidan det fall då Unio­ nen agerar självständigt på den internationella scenen. I den förra situationen strider visserligen ett deltagande i sanktionsåtgärderna prima facie mot de för­ pliktelser som följer av neutralitetsrätten. Som en följd av att i stort sett samtliga jordens stater på förhand, genom sitt tillträde till FN-stadgan, accepterat att de under givna förutsättningar kan komma att utsättas för ekonomiska sanktionsåt­ gärder kan emellertid starka argument för en acceptans av en differentierad neu­ tralitet föras fram i detta sammanhang. Ett sådant synsätt tycks också ha en vid acceptans idag. Att dessa sanktionsåtgärder sedan verkställs på gemensam regi­ onal nivå genom gemenskapsrättsakter förändrar ingenting i sak. I den senare situationen, då Unionen agerar som en självständig regionalt ba­ serad aktör, saknar emellertid en analog argumentation en hållbar grund. Detta följer av att den stat mot vilken sanktionerna riktas ej på förhand accepterat att den kan utsättas för sådana. Vidare skall noteras att deltagande i fredstida säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner ur ett formellt rättsligt perspektiv ej kan komma att stå i strid med en enskild medlemsstats permanenta neutralitet. Detta då neutralitet förutsätter en krigssituation i materiell mening. För en permanent neutral med­ lemsstat kan emellertid uppenbara, och sannolikt allvarliga, neutralitetspolitiska problem uppkomma i ett fall då sådana åtgärder vidtages självständigt av en re­ gional aktör. Denna problematik förstärks av att distinktionen mellan krig och fred är långt ifrån klar. En permanent neutral medlemsstat kan därför sannolikt inte, om den önskar bibehålla en trovärdighet för sin vilja och förmåga att leva upp till neutralitetsrättens förpliktelser, deltaga i sådana sanktionsåtgärder. Det skall här noteras att historien givit oss exempel på situationer då Gemen­ skaperna agerat självständigt på den säkerhetspolitiska arenan genom att, utan föregående tvingande beslut från Säkerhetsrådets sida, fatta beslut om ekono­ miska sanktioner gentemot utanförstående stater. Dessa har i tre fall inneburit sanktioner gentemot en stat som ej varit krigförande - Sovjetunionen 1980 och 1982 samt Sydafrika 1985-1986 -och i ett fall inneburit sanktioner gentemot en stat som befunnit sig i krig med en medlemsstat - Argentina 1982. Rörande sanktionsåtgärder gentemot Irak 1990 skall noteras att medlemsstaterna, inom ramen för EPS, fattade beslut om att vidtaga sådana oavsett om ett sanktionsbe- slut skulle komma att fattas av Säkerhetsrådet. Kärnfrågan i detta sammanhang är huruvida en medlemsstat kan bli bunden vid ett beslut om gemensamma sanktioner mot sin vilja. Inledningsvis kan här konstateras att de gemensamma kompetenserna i Romfördraget på detta område visserligen breddats genom Unionsfördragets ikraftträdande men att vissa cen­ trala ämnesområden även fortsättningsvis faller utanför dessa kompetenser. Det­ ta rör främst krigsmateriel i strikt mening där medlemsstaterna, i enlighet med artikel 223 bibehåller ett utrymme för fri nationell reglering. Beslut om samord- 538 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... nade sanktionsåtgärder på detta område kan dock, med enhällighet, fattas inom ramen för GUSP. Vidare kan sanktionsbeslut rörande handel med kol- och stål­ produkter endast fattas genom samfällda beslut inom ramen för EKSG-fördra- get. Regelmässigt har även sådana beslut kommit att föregås av ett beslut om en gemensam ståndpunkt på grundval av Unionsfördragets artikel J.2. Inom dessa områden föreligger således klara krav på enhällighet för att ett gemensamt sank­ tionsbeslut skall kunna komma till stånd. Således existerar inom dessa områden inte någon rättslig konflikt mellan medlemskap och upprätthållande av perma­ nent neutralitet. Detta förhållande förhindrar emellertid inte att en permanent neutral medlemsstat kan se sig politiskt tvingad att biträda ett beslut om neutra- litetsvidriga åtgärder. Därigenom skulle denna stat också bli bunden vid beslutet trots att det, ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv, fanns en möjlighet att förhin­ dra det. Rörande frågor som faller inom de kompetenser som nedlagts i Romfördra­ gets artiklar 228a och 73g är situationen något mer osäker. Ett beslut i enlighet med dessa kompetensgrunder kan formellt ske med kva­ lificerad majoritet i Ministerrådet på grundval av ett förslag som utarbetats av Kommissionen. För en permanent neutral medlemsstat innebär detta prima facie att den skulle kunna bli gemenskapsrättsligt bunden vid ett beslut om gemen­ samma neutralitetsvidriga sanktionsåtgärder mot sin vilja. En förpliktelse om permanent neutralitet skulle i detta avseende därmed vara uppenbart oförenlig med de skyldigheter som följer av medlemskapet i EU. I artikel 228a stadgas emellertid uttryckligen att en förutsättning för beslut enligt denna är att det föreligger ett tidigare beslut om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som fattats inom ramen för GUSP. I artikel 73g åter­ finns en hänvisning till denna skrivning i artikel 228a. Sådana beslut förutsätter, enligt Unionsfördraget, artikel J.8, en grundläggande enhällighet mellan med­ lemsstaterna. Det kan därmed tyckas vara något paradoxalt att båda dessa kompetensgrun­ der i Romfördraget föreskriver att beslut skall ske med kvalificerad majoritet i Ministerrådet. Då förutsättningen för att dessa kompetensgrunder skall aktuali­ seras är enhällighet på mellanstatlig nivå, skulle den överstatliga prägeln i den beslutsform som anges i artiklarna 228a och 73g i stort sett sakna reell betydelse. Det råder emellertid osäkerheter på detta område. En central fråga i detta sammanhang är givetvis i vilken omfattning den föregående beslutsprocessen inom GUSP är styrande för de följande besluten på grundval av artiklarna 73g och 228a: Vilken detaljrikedom krävs i det föregående GUSP-beslutet och vil­ ken frihet har Kommissionen att utarbeta förslag till gemenskapslagstiftning un­ der artiklarna 73g och 228a? I denna frågeställning återfinns därmed det grund­ läggande spänningsförhållande mellan Kommissionen och medlemsstaterna som har präglat utvecklingen av beslutsprocessen inom detta område. Kommissionen uttalade, i sin rapport inför regeringskonferensen 199 6569, att 569 ”Regeringskonferensen 1996, Kommissionens rapport till Arbetsgruppen”, Byrån for Europeis­ ka gemenskapernas officiella publikationer, Bryssel/Luxemburg 1995. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 539 avsikten med att infora artikel 228a i Romfördraget var att tillåta att gemen- skapssanktioner skulle kunna genomdrivas med kvalificerad majoritet, så snart ett preliminärt principbeslut om att helt eller delvis avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med en utanförstående stat fattats inom ramen för GUSP. Det står således klart att från Kommissionens sida förutsågs situationer där medlemstater skulle kunna bli bundna vid specifika sanktionsbeslut mot sin vilja och att Kommissionen skulle ges relativt vida ramar att agera inom vid ut­ arbetande av beslutsförslag enligt artiklarna 73g eller 228a. Detta kan samman­ fattas som att enligt Kommissionens mening skulle kravet på föregående beslut inom GUSP ges en restriktiv tolkning. I sin rapport konstaterar emellertid Kommissionen att dessa förhoppningar i praktiken inte har infriats. Man pekar härvid på att Ministerrådet har tillämpat en extensiv tolkning av behovet av ett beslut om en gemensam ståndpunkt eller åtgärd. Detta har, enligt Kommssionen, lett till bristande effektivitet då varje verkställande åtgärd har måst föregås av en ny gemensam ståndpunkt. Därmed har möjligheten att direkt fatta beslut om verkställighetsåtgärder med kvalifice­ rad majoritet ”förblivit en död bokstav”. Kommissionen beklagar sig, i detta sammanhang, även över att kravet på enhällighet i beslutsprocessen i ett fall tvingat Gemenskapen till att ”begränsa sig till klassiska ekonomiska sanktio­ ner”.570 Vad som enligt Kommissionens uppfattning skulle varit önskvärt därut­ över anges emellertid ej. Sammanfattningsvis konstateras i rapporten: .. .att den uppenbara smittsamma karaktären hos den mellanstatliga process som hör ihop med det politiska samarbetet har alltså fortlevt på grund av att organen inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken tenderar att bli den faktiska tyngdpunk­ ten vid tillämpningen av de nya bestämmelserna.571 Kommissionens rapport är intressant då den pekar på att medlemsstaterna som kollektiv hitintills i stort sett bibehållit kontrollen över beslutsprocessen i detta avsnitt trots att detta enligt Kommissionen ej varit avsikten. Medlemsstaterna har således sökt att begränsa Kommissionens initiativutrymme och därmed ock­ så inslaget av överstatlighet i beslutsfattandet. En notering som bör göras i detta sammanhang är att samtliga de beslut om gemensamma sanktionsåtgärder som fattats på grundval av artikel 73g och/eller 228a har föregåtts av ett GUSP-beslut om en gemensam ståndpunkt enligt artikel J.2. Medlemsstaterna har således, till­ synes medvetet, undvikit att i detta sammanhang fatta beslut om gemensamma åtgärder i enlighet med artikel J.3. Anledningen till detta kan vara att under ar­ tikel J.3 kan följdbeslut inom GUSP komma att ske med kvalificerad majoritet. Den konsekventa användningen av artikel J.2 understryker således den mellan­ statliga prägeln av beslutsprocessen. Inte desto mindre skall det slutligen konstateras att beslut om verkställighet av sanktionsåtgärder på grundval av artiklarna 73g och/eller 228a har kommit att 5711 ”Regeringskonferensen 1996, Kommissionens rapport till Arbetsgruppen”, s. 57. Det aktuella fallet rörde beslutet om sanktioner gentemot Haiti. 571 ”Regeringskonferensen 1996, Kommissionens rapport till Arbetsgruppen”, s. 57. 540 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... fattas med kvalificerad majoritet vid två tillfällen.572 Av detta följer att på verk- ställighetsnivå har medlemsstater sålunda i praktiken kommit att bli bundna vid sanktionsbeslut mot sin vilja. Den konkreta innebörden av detta är emellertid svårt att närmare uttala sig om. En slutsats är att den beslutsform som angivits i Romfördragets regler faktiskt kan ha en praktisk betydelse på verkställighetsni- vå. I vilken omfattning de stater som ej biträdde verkställighetsbeslutet gjort in­ formella reservationer redan inom ramen för GUSP är okänt. På nuvarande integrationsnivå kan det således tyckas som att frågan om det, i detta sammanhang, föreligger en konflikt mellan upprätthållandet av perma- nent neutralitet och medlemskap i EU är en fråga vars svar i stor utsträckning är beroende av den rådande politiska dynamiken inom Ministerrådet. Ur ett for­ mellt rättsligt perspektiv kan varje medlemsstat alltid förhindra det nödvändiga GUSP-beslut som skall föregå beslut om verkställighetsåtgärder av ekonomiska sanktioner på gemensam nivå. Därmed omöjliggörs en aktualisering av de kom­ petenser som anges i artiklarna 228a och 73g. Mot detta kan naturligtvis invändas att samtliga medlemsstater är förpliktiga­ de att lojalt verka för utformningen av en gemensam utrikespolitisk identitet på unionsnivå. Att förhindra detta kan, beroende på den specifika frågans karaktär, komma att vara förknippat med stora politiska kostnader. Sannolikt är dessa kostnader som högst i det fall en annan medlemsstat befinner sig i krig, eller i en allvarlig politisk konfrontation, med en utanförstående stat. I en sådan situation accentueras distinktionen medlem/icke-medlem och därmed även kraven på inre lojalitet mellan medlemsstaterna. Det skall också observeras att historien visar exempel på hur medlemsstater kommit att befinna sig i en situation, där bindande beslut om gemensamma sank- tionsåtgärder kommit till stånd, trots att detta stått i strid med deras nationella säkerhetspolitiska intressen. Sådana situationer har uppkommit i två av de fall då Gemenskapen självständigt vidtagit sanktioner gentemot utanförstående sta­ ter: Grekland rörande de sanktioner som infördes gentemot Sovjetunionen 1982 samt Italien, Irland och Danmark med avseende på de gemensamma sanktioner som vidtogs gentemot Argentina samma år. Av skäl som sannolikt står att finna i den politiska dynamiken mellan medlemsstaterna valde dessa stater att inte blockera det föregående beslutet inom det utrikespolitiska samarbetet. Vid båda dessa tillfällen tycks emellertid en politisk tolerans ha förelegat för att dessa sta­ ter inte deltog i de verkställighetsåtgärder om vilka beslut därefter fattades med kvalificerad majoritet på grandval av Romfördragets artikel 113. Detta är särskilt tydligt i det förstnämnda av dessa fall. Då valde Grekland att inte blockera det initierande beslutet om vidtagande av sanktionsåtgärder inom EPS. Genom en politisk överenskommelse med övriga medlemsstater undan- 572 ”Regeringskonferensen 1996, Kommissionens rapport till Arbetsgruppen”, s. 57. De beslut som åsyftas i rapporten rörde sanktioner gentemot områden i Bosnien-Herzegovina vilka kontrollerades av bosnisk-serbiska styrkor Rfo 2471/94, EGT L 266, 1994, s. 1, samt förbud mot gottgörande av krav med anledning av avtal som påverkades av de ekonomiska sanktionerna mot Haiti Rfo 1264/ 94, EGT L 139, 1994, s. 4. En skriftlig förfrågan till Ministerrådet angående de precisa omröst- ningsresultaten har ej besvarats. Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 541 togs därefter landet från tillämpningen av den förordning som innebar verkstäl­ lighet av sanktionsåtgärderna. Även Italiens och Irlands självständiga agerande med avseende på de gemen­ samma sanktionsåtgärderna gentemot Argentina dikterades av nationella politis­ ka överväganden. Båda staterna åberopade artikel 224 som grund för att, med hänvisning till nationella säkerhetsintressen, ställa sig utanför de gemensamt be­ slutade sanktionsåtgärderna. De sökte således rättfärdiga sitt agerande genom en rättslig argumentation vilken implicit innebar ett medgivande om att de i princip var bundna av sanktionsbeslutet. Frågan om detta agerande kunde anses vara rättfärdigat med hänvisning till Romfördragets artikel 224 kom dock aldrig att prövas i EG-domstolen. Att dra några generella slutsatser mot bakgrund av dessa historiska erfaren­ heter är knappast möjligt. Det tycks dock som om den inbyggda delningen mel­ lan det mellanstatliga och överstatliga planet, som kännetecknar beslutsproces­ sen, kan lämna öppningar för en viss flexibilitet rörande verkställandet av beslut om gemensamma ekonomiska sanktioner. Denna flexibilitet skulle, om de poli­ tiska förutsättningarna föreligger, kunna utnyttjas av en permanent neutral med­ lemsstat. En sådan spekulation har sin utgångspunkt i att en medlemsstat alltid har formella möjligheter att blockera ett beslut inom ramen för GUSP samtidigt som dess reella möjligheter till detta är politiskt begränsade. Som redovisats ovan under Vc.5 kan de politiska kostnaderna för att på ett sådant sätt blockera samarbetet bli höga. Beslutssystemet inom GUSP innehåller dock en ”säkerhets­ ventil” för att desarmera en sådan situation. Denna består i möjligheten av att ”stiga åt sidan” utan att för den skull blockera ett beslut för vilket det föreligger en kvalificerad majoritet.573 Om en gemensam ståndpunkt, som är avsedd att lig­ ga till grund för ett följande verkställighetsbeslut om ekonomiska sanktioner un­ der Romfördragets regler, tillkommer på detta sätt uppkommer emellertid en komplicerad situation för den stat som ”stigit åt sidan”. Denna skall ju ej anses bunden av det grundläggande beslutet om en gemensam ståndpunkt men skulle i princip, enligt Romfördraget, vara bunden av det följande verkställighetsbeslu- tet! Då denna stats villighet att ej utnyttja sin vetorätt inom GUSP är en förut­ sättning för att denna beslutsprocess överhuvudtaget skall vara möjlig är emel­ lertid dess politiska förhandlingsposition sannolikt relativt stark. I detta fall kan man tänka sig en pragmatisk lösning där en permanent neutral medlemsstat, utan att biträda beslutet om sanktioner inom GUSP, avstår från att blockera detta. Detta sker då i utbyte mot att de övriga medlemsstaterna, samt Kommissionen, accepterar att den permanent neutrala medlemsstaten uttryckligen undantas från det beslut om ekonomiska sanktioner som därefter, med kvalificerad majoritet, kan fattas på grundval av artiklarna 228a eller 73g i Romfördraget. Den perma­ nent neutrala medlemsstaten skulle då endast åläggas att tillse att dess territori­ um inte utnyttjades för att kringgå övriga medlemsstaters gemensamma sank- tionsåtgärder. Ett historiskt exempel på en sådan politisk ”kohandel” är behand­ lingen av Grekland i samband med införandet av sanktioner gentemot Sovjetu- 573 Se ovan under NcA. 542 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... nionen 1982. Det är emellertid uppenbart att den eventuella flexibilitet som på detta sätt kan erhållas inom beslutssystemet för vidtagande av säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner är beroende av de politiska förhållandena i varje enskild situation. Den kan därmed på intet sätt utgöra en garanti för upp­ rätthållandet av en medlemsstats permanenta neutralitet. 5.1 Problem rörande distinktionen mellan artiklarna 228a/73g och övriga externa kompetenser i Romfördraget Genom Unionsfördragets ikraftträdande tycks en ny typ av målrelaterad separa­ tion i fråga om kompetensgrunder rörande säkerhetspolitiskt motiverade respek­ tive handelspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner ha etablerats. Beslut om den senare formen av sanktioner skall fattas på grundval av artikel 113 eller im- plicita externa kompetenser inom sådana politikområden, som ej omfattas av den gemensamma utrikeshandelspolitiken. Är däremot åtgärden motiverad av säkerhetspolitiska hänsyn utgör Romfördragets artiklar 228a och/eller 73g den korrekta kompetensgrunden. För en medlemsstat som söker upprätthålla neutralitet är denna distinktion av central betydelse. Beslut om säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner på grundval av artiklarna 228a, eller 73g kräver som redovisats ovan ett tidigare beslut inom GUSP. Då GUSP-samarbetet i grunden bygger på att enhällighet mellan med­ lemsstaterna skall uppnås har en permanent neutral medlemsstat i detta fall san­ nolikt större möjligheter att förhindra ett oönskat sanktionsbeslut, än om ett ma­ teriellt identiskt beslut om begränsning av de externa ekonomiska relationerna fattas på grundval av artikel 113 eller någon annan relevant kompetensgrund i Romfördraget. En central fråga är därmed om de förändringar som följt genom UnionsfÖr- draget innebär att det idag är uteslutet att fatta beslut om säkerhetspolitiskt mo­ tiverade sanktioner på grundval av andra kompetenser än Romfördragets artiklar 228a respektive 73g? Denna fråga måste enligt min mening besvaras nekande. Ett lex specialis resonemang skulle i och för sig peka i riktning mot att beslut om säkerhetspolitiskt motiverade åtgärder endast kan tillkomma på grundval av de speciella kompetenser som etabelerats för detta ändamål. Å andra sidan är den konkreta gränsdragningen mellan handelspolitisk och säkerhetspolitisk motiva­ tion för en åtgärd knappast möjlig att upprätthålla och uppfattningarna om till vilken kategori en viss åtgärd skall hänföras kan mycket väl skilja sig åt mellan olika medlemsstater samt mellan dessa och Kommissionen. Ur ett neutralitetsperpektiv är vidare det centrala momentet i detta samman­ hang hur ett beslut om gemensamma begränsningar av de ekonomiska förbindel­ serna uppfattas av utanförstående krigförande stater. Det är i detta sammanhang den konkreta säkerhetspolitiska relevansen för den utanförstående staten som är av betydelse, inte det föregivna motivet för åtgärden. Vidare är det även efter Unionsfördragets ikraftträdande givetvis fullt möjligt för Kommissionen att in­ för Ministerrådet lägga fram förslag om handelspolitiskt motiverade sanktioner, Gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner 543 grundade på artikel 113, gentemot en utanförstående stat som befinner sig i krig. Detta förslag kan därefter antas av Ministerrådet med kvalificerad majoritet utan att frågan underkastats en föregående behandling inom ramen för GUSP. Ett så­ dant sanktionsbeslut kan, med stor sannolikhet, innebära att det for en neutral medlemsstat uppstår konflikter mellan dess EG-rättsliga och neutralitetsrättsliga förpliktelser. Man kan även tänka sig en situation där en sådan beslutsgång an­ vänds medvetet i syfte att undvika den mellanstatliga beslutsprocessen inom GUSP. Detta skulle kunna ske i en situation där det råder samstämminghet mel­ lan Kommissionen och en grupp medlemsstater, som tillsammans förfogar över en kvalificerad majoritet av antalet röster i Ministerrådet, om att snabbt vidtaga säkerhetspolitiskt motiverade sanktionsåtgärder. En permanent neutral medlemsstat skulle i en sådan situation kunna invända att beslutet har en säkerhetspolitisk karaktär och därför rätteligen skulle ha ba­ serats på artikel 228a, innefattande ett krav på ett enhälligt beslut inom ramen för GUSP. På denna grund skulle också en ogiltighetstalan kunna föras vid EG- domstolen.574 Ur ett praktiskt perspektiv innebär detta emellertid knappast en ac­ ceptabel lösning for den neutrala medlemsstatens problem. För en permanent neutral medlemsstat återstår då att söka utjämna den neu- tralitetsvidriga diskriminering som uppkommit under åberopande av relevanta undantagsbestämmelser i fördraget. 6. En samlad bedömning Frågan om vidtagande av gemensamma sanktionsåtgärder gentemot utanförstå­ ende stater innefattar åtgärder inom hela det område där kompetenser etablerats på gemensam nivå och kan sägas utgöra ett kondensat av de konflikter som kan uppkomma mellan neutralitetsrättens krav på opartiskhet mellan krigförande stater och EU:s funktion som en enhetlig regional aktör på den internationella scenen. De kompetenser som etablerats för vidtagande av sådana åtgärder gen­ temot utanförstående stater har emellertid en långt ifrån enhetlig karaktär. Inom vissa sektorer, handel med krigsmateriel samt kol- och stålprodukter, saknar beslutsprocessen i princip överstatliga karaktärsdrag. Beslut om sanktio­ ner rörande krigsmateriel, i den mening som avses i Romfördragets artikel 223, är en fråga för medlemsstaterna. En samordning på gemensam nivå kan dock ske inom ramen for GUSP. Inom kol- och stålsektorn fattas grundläggande beslut om avbrytande av ekonomiska förbindelser inom ramen för GUSP. Verkställig­ het av sådana sanktionsåtgärder sker därefter genom ett samfällt beslut mellan medlemsstaterna under EKSG-fordraget. I huvudsak utgör dock den beslutsform som utvecklats för gemensamma eko­ nomiska sanktioner ett komplicerat samspel mellan den mellanstatliga och den överstatliga beslutsnivån. Den mellanstatliga politiska beslutsnivån utgör grun­ den för varje sanktionsbeslut som sedan verkställs genom beslut med kvalifice­ rad majoritet enligt Romfördragets regler. Kommissionens roll i detta samman- 574 Romfördraget, artikel 173. 544 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... hang är inte helt klar och det tycks pågå en fortlöpande dragkamp rörande initi­ ativrätten mellan Kommissionen och medlemsstaterna. Denna splittrade bild innebär att beslutsprocessen inte präglas av någon större förutsägbarhet och att den kan lämna utrymme för politiskt motiverade kompromisser ad hoc. Det kan dock sägas att de speciella kompetenser för beslut om gemensamma säkerhetspolitiskt motiverade ekonomiska sanktioner, som etablerats i Romför­ draget, i en strikt rättslig mening inte står i konflikt med en medlemsstats perma­ nenta neutralitet. Detta följer av kravet på ett föregående beslut inom ramen för GUSP där den grundläggande beslutsformen är enhällighet mellan medlemssta­ terna. Detta utesluter emellertid inte att den inre lojaliteten och politiska dyna­ miken inom Unionen i detta sammanhang kan leda till ytterligt svårbemästrade politiska problem för en stat som avser att leva upp till neutralitetsrättens för­ pliktelser. Dessa svårigheter kan i viss mån illustreras av de positioner som vissa medlemsstater kom att inta visavi sanktionsåtgärderna gentemot Sovjetunionen och Argentina under den första hälften av 1980-talet. Att beslutsprocessen inne­ fattar möjligheter till politiskt motiverad flexibilitet, varigenom en medlemsstat kan undantagas från förpliktelsen att verkställa beslutade sanktionsåtgärder, ut­ gör på intet sätt någon garanti för möjligheten att upprätthålla permanent neutra­ litet. Av en samlad bedömning följer således att utövandet av de kompetenser som etablerats i Unionens regelverk för beslut om säkerhetspolitiskt motiverade eko­ nomiska sanktionsåtgärder riskerar att leda till konflikter med en enskild med­ lemsstats permanenta neutralitet. Dessa konfliktsituationer är av en politisk-rätt- tslig karaktär där den unionsinterna politiska dynamiken - kravet på intern loja­ litet - kan resultera i att en permanent neutral medlemsstat ser sig tvingad att bi­ träda ett politiskt beslut vars verkställighet är neutralitetsvidrig. Denna situation kompliceras ytterligare av att distinktionen mellan handels­ politiskt och säkerhetspolitiskt motiverade sanktionsåtgärder knappast kan upp­ rätthållas. I en situation då det råder samstämmighet mellan Kommissionen och en grupp medlemsstater som tillsammans kontrollerar en kvalificerad majoritet av antalet röster i Ministerrådet är det fullt möjligt att, främst på grundval av Romfördragets artikel 113, fatta ett gemenskapsbeslut om ekonomiska sanktio­ ner utan att frågan överhuvudtaget behandlas inom GUSP. Liksom i tidigare behandlade konfliktsituationer återstår slutligen för en per­ manent neutral medlemsstat att söka skydda dess neutrala position under åbero­ pande av relevanta undantagsregler. Av central betydelse i detta sammanhang är i vilken utsträckning sådana ensidiga avvikelser från Romfördragets huvudför­ pliktelser kan rättfärdigas med hänvisning till artikel 224.575 575 Se vidare nedan under Nn. Möjligheter till undantag enligt Rom fördragets artikel 224 545 Vn Möjligheter till undantag enligt Romfördragets artikel 224 och EG-domstolens speciella prövnings- möjlighet enligt artikel 225 Som framgått ovan är det utrymme som EG-rätten kan tänkas medge för en med­ lemsstats permanenta neutralitet slutligen beroende av i vilken utsträckning den permanent neutrala medlemsstaten kan tillåtas avvika från det gemensamma re­ gelsystemet under åberopande av Romfördragets artikel 224. Denna undantags­ regel skall vidare sammanläsas med de speciella processuella regler som åter­ finns i fördragets artikel 225. Nedan följer en närmare analys av dessa regler med avseende på dess eventuella betydelse för en permanent neutral medlemsstat. I. Den grundläggande strukturen i Romförd rågets artikel 224 I Romfördraget, men ej i Euratomfördraget eller EKSG-fördraget, har inklude­ rats en generell undantagsregel med bäring på medlemssstaternas vitala natio­ nella säkerhetsintressen. Denna återfinns i artikel 224 och skänker legitimitet åt annars fördragsvidriga åtgärder som en medlemsstat kan se sig tvungen att vid­ taga i det fall någon av fyra uttryckligen angivna situationer skulle uppkomma: 1. ”vid allvarliga interna störningar som påverkar upprätthållandet av lag och ordning”, 2. ”i händelse av krig” 3. ”vid allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara” 4. ”för att fullgöra de skyldigheter den har tagit på sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet”. Sådana ensidigt vidtagna extraordinära åtgärder skall föregås av samråd mellan medlemsstaterna i syfte att förhindra att den gemensamma marknadens funktion påverkas. Den grundläggande tanken tycks således vara att en medlemsstats en­ sidiga åtgärder som vidtagits med hänvisning till artikel 224 i första hand skall erhålla en politisk förankring bland Unionens övriga medlemsstater och Kom­ missionen. Endast i undantagsfall skall en rättslig proving ske i EG-domstolen. I det fall Kommissionen, eller en medlemsstat finner en judiciell kontroll av en medlemsstats eventuella missbruk av artikel 224 påkallad skall en sådan pröv­ ning ske i enlighet med det speciella förfarande som fastslagits i artikel 225. Hit­ intills har endast ett mål kommit att anhängiggöras vid EG-domstolen i enlighet med detta förfarande, C-120/94 Commission v Hellenic Republic. Något slutligt avgörande i detta mål kommer emellertid aldrig att se dagens ljus eftersom Kom­ missionen, efter det att Grekland upphävt de ifrågasatta diskriminerande åtgär­ derna gentemot Makedonien, i oktober 1995 valde att dra tillbaka sin talan med hänvisning till att det saknades intresse att fullfölja den judiciella processen.576 576 Se beslut i EG-domstolen daterat 19 mars 1996 rörande mål C-120/94. ”Proceedings of the Court of Justice and the Court of First Instance of the European Communities”, 9/96, ss 14-15. 546 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 2. Extraordinär prövning i enlighet med artikel 225 I det fall en medlemsstat avviker frän sina EG-rättsliga förpliktelser under åbe­ ropande av artikel 223 eller 224 kan en prövning vid EG-domstolen i de flesta fall komma till stånd indirekt i form av svaret på en tolkningsfråga från en na­ tionell domstol i enlighet med artikel 177. Det skall i detta sammanhang speciellt observeras att de beslut om ekonomiska sanktioner som hitintills fattats inom ra­ men för EG har givits den rättliga formen av förordningar vilka är direkt tillämp­ liga vid nationella domstolar i medlemsstaterna. En rättslig prövning av detta handlande kan även komma att ske direkt vid EG-domstolen enligt den extraordinära form av prövning som inrättats genom Romfördragets artikel 225. Denna fom av prövning av en medlemsstats even­ tuella fördragsbrott utgör en avvikelse från de taleformer som inrättats genom artiklarna 169-170 i Romfördraget och syftar till att snabbt erhålla ett avgörande med hög legitimitet. 2.1 Samråd med Kommissionen Artikel 225 etablerar, genom dess första stycke, ett samrådsförfarande för det fall de självständigt vidtagna åtgärderna leder till att konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden snedvrids. Det ankommer på Kommissionen att i ett sådant fall tillsammans med den berörda medlemsstaten undersöka hur de vid­ tagna åtgärderna kan anpassas till Romfördragets bestämmelser. Ur ett politiskt-pragmatiskt perspektiv kan det dock ifrågasättas om Kommis­ sionen, under en allvarlig säkerhetspolitisk kris, skulle finna det opportunt att genomföra en konkurrenspolitisk bedömning av åtgärder som en medlemsstat vidtagit under åberopande av artikel 224 i syfte att säkerställa det egna landets ekonomiska och politiska rörelsefrihet. Det konkreta värdet av detta samrådsför­ farande kan således ifrågasättas. 2.2 Prövning vid EG-domstolen Den, ur ett neutralitetsperspektiv, mest intressanta aspekten av artikel 225 är den speciella form av fördragsbrottstalan som etableras i dess andra stycke. Detta stadgande är fristående från första styckets samrådsförfarande577 och eta­ blerar en möjlighet för Kommissionen och medlemsstaterna att, i avvikelse från de former för fördragsbrottstalan som angivits i artiklarna 169 och 170, direkt vända sig till EG-domstolen för att få till stånd en prövning huruvida en med- 577 Jämför Bebr, Gerhardt: ”Development of Judicial Control of the European Communities”, Mar­ tinus NijhoffPublishers, Dordrecht 1981, ss. 319-321. Att den möjlighet till domstolsprövning som etablerats i artikel 225(2) är självständig i förhållande till det samrådsförfarande som anges i samma artikels första stycke bekräftas i mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic. [1994] ECR 3037, grund 48.1 detta fall inledde Kommissionen en talan gentemot Grekland på grundval av ar­ tikel 225(2) utan föregående konsultationer. Detta motiverades med att Kommissionen ansåg att ett samrådsförfarande inte var meningsfullt då ingen av de undantagsgrundande situationer som om­ nämns i artikel 224 var för handen. Möjligheter till undantag enligt Romfördragets artikel 224 547 lemsstat missbrukat de befogenheter som etablerats i artiklarna 223 och 224. EG-domstolen skall vid en sådan process meddela sitt avgörande bakom stäng­ da dörrar. Förfarandet i enlighet med artikel 225 syftar till att snabbt erhålla ett auktoritativt avgörande och genom denna speciella taleform understryks den vikt som de fördragsslutande parterna fast vid att de säkerhetsrelaterade undan­ tagsbestämmelserna i artiklarna 223 och 224 skall tillämpas under strikt dom- stolskontroll. 3. De neutralitetsrelevanta situationer som angivits i artikel 224 Inledningsvis skall noteras att i praxis återfinns ett antal uttalanden från EG- domstolen av allmän karaktär med innebörden att det undantag som etableras genom artikel 224 skall tolkas restriktivt så som varande en avvikelse från cen­ trala EG-rättsliga principer.578 Från Kommissionens sida återfinns än tydligare uttalanden med denna innebörd.579 Det föreligger emellertid ett uppenbart spän­ ningsförhållande visavi de uppfattningar om tolkning av artikel 224 som ut­ tryckts av vissa medlemsstater. Ett belysande exempel är följande danska yttran­ de inför EG-domstolen: [Artide 224] makes it possible to neutralize any rule of Community Law and leaves the Member States a very wide margin of appraisal. A Member State's exercise of its discretion in that regard is not subject to judicial review, save in the case of abuse. The powers which that article confers on Member States are to be understood in a bro­ ad sense.580 Ett liknande synsätt återfinns även i den grekiska argumentationen inför EG- domstolen i mål C-120/94.581 I det följande har jag, ur ett inomorganisatoriskt perspektiv, sökt att närmare utröna vilket utrymme för avvikelser från Romfördragets huvudregler som tän­ kas medges på grundval av artikel 224. Av de fyra extraordinära situationer som uppräknats i artikel 224 är det främst de tre senare som kan komma att vara av relevans för en permanent neutral medlemsstat. För att erhålla en närmare för­ ståelse för i vilken omfattning artikel 224 kan utgöra en rättslig grund för en per­ manent neutral medlemsstat att, i avvikelse från kolliderande EG-rättsliga skyl­ digheter, uppfylla neutralitetsrättens förpliktelser måste innebörden av dessa tre 578 Mål 13/68 Spa Salgoil v Italian Ministry for Foreign Trade, [1968] ECR 453, s. 463, mål 222/ 84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary,[1986] ECR 1651, grunderna 26-27. 579 Se som exempel Kommissionens yttrande i mål 222/84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651, s. 1674. Se även Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic. [1994] ECR 3037, grund 47. 580 Yttrande från den danska regeringens representant under den muntliga förhandlingen i mål 222/ 84 Marguerite Johnston v Chief Constable of the Roya! Ulster Constabulary, [1986] ECR 1651, s. 1676. 581 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic. [1994] ECR 3037, grunderna 63-66. 548 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska ... angivna situationer närmare skärskådas. Förefintligheten av någon av de angiv­ na situationerna utgör ju givetvis en grund för att bedöma om en medlemsstats avvikelse från en fördragsförpliktelse skall kunna rättfärdigas med hänvisning till artikel 224. 3.1 ”1 händelse av krig” Inledningsvis skall noteras att referensen till ”krig” innebär en bekräftelse på att Romfördraget är tillämpligt även i det fall en eller flera medlemsstater är krig­ förande.582 Då en stats neutralitet förutsätter krig mellan andra stater är givetvis denna undantagsgrund av essentiell betydelse för en permanent neutral medlemsstat. Det kan till och med vid en första anblick tyckas som att denna undantagsgrund skulle kunna utgöra en lösning av både de rättsliga och de politiska konfliktsitu­ ationer som redogjorts för ovan - föreligger det en krigssituation i omvärlden skulle en permanent neutral medlemsstat kunna vidtaga de åtgärder den fann på­ kallade för att skydda dess neutrala position! Vid en mer noggrann analys framstår emellertid en sådan tolkning som min­ dre rimlig och det uppkommer en rad osäkerheter som ej kan ges något klart svar. För det första refererar artikel 224 till ”krig” och ej till det modernare begrep­ pet ”väpnad konflikt”. Det kan därmed ifrågasättas om det med denna skrivning avses ”krig” i dess formella eller materiella mening. Denna osäkerhet är av be­ tydelse för en permanent neutral stat då neutralitet idag relateras till krig i dess materiella mening. Eventuellt kan här göras en analogi till EG-domstolens an­ vändning av begreppet ”krig” i dess avgörande i målet C-83/94 Peter Leifer rö­ rande tolkning av begreppet allmän säkerhet i Exportförordningens artikel 11.1 detta fall förelåg en situation av krig i materiell, men ej i formell, mening. EG- domstolen valde ändå att beskriva situationen som att ett land befann sig ”i krig” med ett annat land.583 Denna språkanvändning från domstolens sida skulle kun­ na användas som argument för att skrivningen i artikel 224 skall anses avse krig i dess vidare materiella mening. En kanske allvarligare osäkerhet rör vilken relation medlemsstaten ifråga skall ha till det aktuella kriget för att med framgång kunna åberopa artikel 224. Här saknas varje form av klargörande uttalande från EG-domstolen. I doktrinen återfinns också skilda synsätt i denna fråga.584 Av en restriktiv tolkning skulle följa att den aktuella medlemsstaten själv skulle vara krigförande eller utsatt för ett omedelbart hot om att dras in i en krigssituation som redan existerar mellan andra stater i närområdet. Enligt mer extensiva tolkningar skulle alla krigssitua­ tioner i det geografiska närområdet eller alla krigssituationer, oavsett geogra- 582 Detta är helt i analogi med Romfördragets artikel 240. 583 Mål C-83/94 Criminal Proceedings against Peter Leifer, Reinholdt Otto Krauskopf and Otto Holzer, [1995] ECR1-3231, grund 29. 584 SeZemanek, Karl: ”Austria and the European Community”, GYIL 1990, ss.130-165, s. 155 och där angivna kommentarer i noterna 75-77. Möjligheter till undantag enligt Romfördragets artikel 224 549 fiskt avstånd, som kan påverka en medlemsstats säkerhet innefattas. Eventuellt skulle stöd för en sådan extensiv tolkning kunna hämtas från den definition av begreppet ”allmän säkerhet” som EG-domstolen fastlade med bäring på Export­ förordningens artikel 11 i dess avgöranden i målen C-70/94 Fritz Werner samt C-83/94 Peter Leifer.585 I en bedömning om en viss given situation skall anses utgöra ”krig”, i den me­ ning som avses i artikel 224, har således EG-domstolen att göra en politisk upp­ skattning huruvida den aktuella krigssituationen utgör ett säkerhetspolitiskt hot gentemot den aktuella medlemsstaten. Om en sådan fråga är lämpad for en judi- ciell bedömning kan dock ifrågasättas. Den enda slutsats som kan dras från detta är att möjligheterna att framgångs­ rikt rättfärdiga avvikelser från Romfördragets förpliktelser med hänvisning till förekomsten av ”krig” sannolikt är större ju närmare krigshärden befinner sig geografiskt och ju högre risken är för att den aktuella medlemsstaten skall dras in i konflikten. Då permanent neutralitet i grunden bör anses utgöra ett åtagande med global relevans, och utan avseende på om den permanent neutrala staten ris­ kerar att dras in i kriget, är dessa osäkerheter givetvis av akut relevans för en per­ manent neutral medlemsstat. 3.2 ”Vid allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara” Denna angivna situation är framförallt av relevans för en permanent neutral medlemsstat i det fall EG-rätten lägger hinder i vägen för genomförandet av en fredstida neutralitetspolitik. Typexemplet på en sådan situation är det fall beslut fattats om fredstida säkerhetspolitiskt motiverade sanktionsåtgärder gentemot en utanförstående stat.586 I jämförelse med situationen ”krig” är dock den närmare innebörden av ”all­ varlig internationell spänning som innebär krigsfara” sannolikt förknippad med än större tolkningsproblem. Hur skall det säkerhetspolitiska hot som en med­ lemsstat utsatts för uppskattas? Vilka kvalitativa krav på detta hot skall ställas? Är det möjligt att på förhand avgöra huruvida en given mellanstatlig spän- ningssituation kan komma att eskalera till en militär konflikt? Ur vilket perspek­ tiv skall en sådan bedömning ske, ur Gemenskapens eller ur den berörda med­ lemsstatens? Denna problematik har hitintills aktualiserats inför EG-domstolen vid ett till­ fälle, i målet C-120/94 Commission v Hellenic Republic Då Kommissionen, trots grekiska protester, beslutat att dra tillbaka sin talan kom något slutligt av­ görande i detta mål ej att ske. Det beslut angående vidtagande av interimistiska åtgärder som domstolen avgav i juni 1994587 samt Generaladvokatens yttrande 585 Se ovan under V/i.2.3. 586 Jämför de gemensamma sanktionsåtgärderna gentemot Sovjetunionen 1980-1982 som redo­ gjorts för ovan under V»z.4. 587 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic. [1994] ECR 3037. 550 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... inför huvudförhandlingen588 utgör dock goda illustrationer av de svårigheter en sådan judiciell prövning bjuder på: Frågan rörde fördragsenligheten av Grek­ lands unilaterala handelspolitiska sanktioner gentemot Makedonien som inled­ des 16 februari 1994. Dessa åtgärder var en reaktion på vad man från Atenreger- ingens horisont uppfattade som expansionistiska ambitioner från Makedoniens sida.589 De utgjorde också kulmen på en långdragen politisk konflikt mellan Grekland och övriga medlemsstater rörande erkännandet av Makedonien som en suverän stat.590 De grekiska sanktionsåtgärderna innefattade en blockad för transitering av varor över hamnen i Thessaloniki till och från Makedonien och dess syfte var att förmå Makedonien till politiska eftergifter. De vidtagna åtgär­ derna innebar prima facie att Grekland avvek från EG-rättsliga förpliktelser rö­ rande den fria rörligheten för varor samt den gemensamma utrikeshandelspoli- tiken. Från grekisk sida hävdades dock att åtgärderna motiverades av att det förelåg en allvarlig internationell spänning innebärande krigsfara och att de därmed var legitima i enlighet med artikel 224. Kommissionen uppfattning var att Greklands agerande utgjorde ett missbruk av de kompetenser som medlemsstaterna tillförsäkrats genom Romfördragets artikel 224 och den anhängiggjorde därför, 22 april 1994, en extraordinär för- dragsbrottstalan gentemot Grekland på grundval av artikel 225. Samtidigt an­ sökte Kommissionen även om ett interimistiskt beslut med innebörden att Grek­ land ålades att omedelbart häva de vidtagna sanktionsåtgärderna.591 Den allmänna utgångspunkten för Kommissionens resonemang var att artikel 224 skall tolkas restriktivt och att ensidiga åtgärder, som en medlemsstat tillgri­ per på grundval av denna, skall uppfylla krav på väsentlighet och proportionali- tet. Enligt Kommissionen åligger det vidare medlemsstaten ifråga att visa att nå­ gon av de i artikel 224 angivna situationerna föreligger. Med hänvisning till ti­ digare avgöranden från EG-domstolen framhölls att dessa extraordinära situatio­ ner är så klart definierade i fördragstexten att de inte låter sig tolkas extensivt.592 Specifikt menade Kommissionen att det i detta fall, ur ett objektivt perspek­ tiv, inte förelåg någon allvarlig internationell spänning som innebar ett krigshot 588 Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, mål C-120/94 Commission v Hellenic Re­ public. 589 Grunden för detta spänningsförhållande stod, enligt min mening, främst att finna i den nyinrät­ tade Skopjeregimens försök att, enligt traditionellt mönster bygga upp en nationalidentitet. Detta skedde bland annat genom att i retoriken hänvisa till arvet från Alexander den store, pryda flaggan med Vergina-stjärnan, benämna staten republiken Makedonien och i konstitutionen ange att en av republikens uppgifter är att skydda medborgare i grannstaterna av makedoniskt ursprung och gynna deras kulturellla utveckling. Sammantaget kom detta främst att uppfattas som ett hot mot Greklands kulturella nationalidentitet snarare än ett direkt hot mot landets territoriella integritet. 590 Trots grekiska protester erkände sex av Unionens medlemsstater, i december 1993, Makedonien som en suverän stat under namnet ”Former Yugoslav Republic of Macedonia” (FYROM). Under detta namn följde även ett amerikanskt erkännande 8 februari 1994. 591 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grunderna 1-2. 592 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grund 47 med hänvisning mål 13/68 Salgoil. [1968] ECR 453, s. 463. Möjligheter till undantag enligt Rom fördragets artikel 224 551 i den mening som avses i artikel 224. Från Kommissionens sida påpekades här­ vid att Makedonien är ett litet land i djup ekonomisk kris som endast förfogar över ytterligt begränsade militära resurser i förhållande till Grekland. Vidare på­ pekades att den grekiska territoriella integriteten garanterades genom dess med­ lemskap i NATO. Kommissionen menade vidare att det reella syftet med Grek­ lands agerande var att pressa regeringen i Skopje till politiska eftergifter, vilket utgjorde ett missbruk av det utrymme för självständigt agerande som medlems­ staterna givits genom artikel 224.593 Mot detta invändes från grekisk sida att frå­ gan om en medlemsstats externa säkerhet är av fundamental politisk natur och därför inte kan vara öppen för en domstolsbedömning. Implicit hävdades således från grekisk sida att Romfördraget skall anses tillförsäkra medlemsstaterna en mycket stor frihet att ur ett nationellt perspektiv avgöra huruvida det föreligger ett hot mot dess externa nationella säkerhet eller ej.594 Liksom för situationen ”krig” återfinns i grunden för en bedömning av om en viss ensidig åtgärd kan rättfärdigas med hänvisning till behovet av att skydda den berörda medlemsstatens nationella externa säkerhet med hänvisning till ”krigsfara”, i den mening som avses i artikel 224, således den fundamentala frå­ geställningen i vilken omfattning säkerhetspolitiska beslut överhuvudtaget kan underkastas en rättslig prövning.595 Mer specifikt inställer sig frågan om i vilken mån medlemsstaterna självständigt skall tillåtas avgöra om en viss situation ut­ gör ett hot mot dess externa säkerhet. Skall en ”objektiv” måttstock användas el­ ler skall den berörda medlemsstatens subjektiva uppfattning av situationen vara vägledande? I sitt yttrande inför domstolens slutliga avgörande i målet pekade även Gene­ raladvokat Jacobs på svårigheterna att etablera rättsliga kriterier för att avgöra om en viss situation skall anses utgöra en allvarlig internationell spänning och om detta förhållande innebär ett krigshot. Därav följer, enligt Jacobs, att EG- domstolens möjligheter att genomföra en rättslig prövning av denna fråga är be­ gränsade och att en sådan prövning därför endast kan vara av översiktlig karak­ tär. Till stöd för denna iakttagelse refererade Generaladvokaten till uttalanden från tyska och brittiska domstolar samt Europadomstolen rörande de begränsade möjligheterna att underställa utrikes- och säkerhetspolitiskt motiverade beslut en rättslig prövning.596 Efter en genomgång av historiska erfarenheter som pekar på det omöjliga i att fastställa säkra prognoser för utvecklingen av säkerhetspolitiska situationer kom Jacobs slutligen fram till att frågan huruvida en viss situation innebär krigs­ fara måste bedömas utifrån den berörda medlemsstatens perspektiv: 593 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grunderna 50-51. 594 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grund 56. 595 För en redogörelse av denna problematik ur ett amerikanskt, men också ett allmänt, perspektiv hänvisas till Franck, Thomas, M: ”Political Questions/Judicial Answers: Does the Rule of Law Apply to Foreign Affairs?”, Princeton University Press, Princeton 1992. 596 Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 50-51 samt 55. 552 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... ... I stress that the question must be judged from the point of view of the Member State concerned. Because the differences of geography and history each of the Member States has its own specific problems and preoccupations in the field of foreign policy and security policy. Each Member State is better placed than the Community institu­ tions or the other Member States when it is a question of weighing up the dangers po­ sed for it by the conduct of a third State. Security is, moreover, a matter of percep­ tion rather than hard fact. What one Member State perceives as an immediate threat to its external security may strike another Member State as relatively harmless.597 Denna argumentation ter sig, enligt min mening, rimlig. Ansvaret för en stats na­ tionella säkerhet faller i huvudsak på statsmakten i den aktuella staten och ej på Gemenskapernas institutioner. Denna måste därför också relativt fritt kunna be­ döma vilka eventuella hot som föreligger och vilka åtgärder som bör vidtagas för att motverka dessa. Om detta också skulle ha kommit att vara EG-domstolens uppfattning vet vi emellertid inte. Det skall dock slutligen poängteras att det ovan refererade målet rör en situ­ ation där en medlemsstat uppfattar sig som hotad av en utanförstående stats age­ rande. Den grundläggande inre lojaliteten inom Unionen skulle i detta fall tala för att den hotade medlemsstaten skulle ges en rätt att ensidigt vidtaga åtgärder gentemot den utanförstående staten. Det kan eventuellt tänkas att Generaladvo­ katens bedömning skulle kunna ha varit annorlunda i det fall en medlemsstats ensidigt vidtagna åtgärder på ett mer uppenbart sätt hade stått i strid med tanken om inre lojalitet. En tänkt sådan situation skulle vara det fall en permanent neu­ tral medlemsstat vidtager åtgärder som innebär en icke-tillämpning av gemen­ samma diskriminerande åtgärder gentemot en utanförstående stat, som befinner sig i ett säkerhetspolitiskt spänningsförhållande visavi en medlemsstat. 3.3 ”För att fullgöra skyldigheter som en medlemsstat påtagit sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet” Slutligen undantages i artikel 224 sådana åtgärder som en medlemsstat har att vidtaga i enlighet med skyldigheter den påtagit i syfte att bevara fred och inter­ nationell säkerhet. De mest uppenbara skyldigheterna i denna kategori är natur­ ligtvis de som följer av FN-stadgans kapitel VII.598 Genom hänvisning till denna grund i artikel 224 har medlemsstaterna vid ett flertal tillfällen på ett samordnat sätt verkställt sanktionsbeslut fattade i FN:s Säkerhetsråd.599 Vidare kan eventu­ ellt förpliktelser som följer av deltagande i NATO, VEU samt OSSE falla in un­ der denna undantagsgrund.600 597 Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 54. (Fetstil tillagd.) 598 Jämför FN-stadgans artikel 103. 599 Se ovan under NmA. 600 Med hänvisning till att artikel 224 bör tolkas restriktivt har det från Kommissionens sida hävdats att denna undantagsgrund endast skall anses syfta på beslut i FN:s säkerhetsråd som fattats på grundval av FN-stadgans kapitel VII. ”The Challenge of Enlargement, Commission opinion on Autria's application for membership”. Bull EC Supplement 4/92, s. 17, not 1.1 doktrinen återfinns dock mer extensive tolkningar. Som exempel kan nämnas att i ”Karnovs EU-samling”, Karnovs Möjligheter till undantag enligt Rom fördragets artikel 224 553 Det har vidare spekulerats i om en förpliktelse om permanent neutralitet skul­ le kunna anses utgöra en sådan skyldighet i syfte att bevara fred och internatio­ nell säkerhet som avses i artikel 224. Denna åsikt har bland annat vädrats av flera österikiska analytiker under perioden före landets inträde som medlem i Unio­ nen.601 Även vissa schweiziska rättsvetare har presenterat denna uppfattning.602 I sitt yttrande över Österrikes ansökan om medlemskap i EU avvisade dock Kommissionen uppfattningen att en förpliktelse om permanent neutralitet skulle anses falla in under denna undantagsgrund.603 Kommissionens bedömning i den­ na fråga behöver emellertid inte därmed också vara EG-domstolens. Att utifrån detta kommissionsuttalande dra en generell slutsats med innebörden att en för­ pliktelse om permanent neutralitet aldrig kan anses falla in under den relevanta undantagsgrunden i artikel 224 är således ej korrekt. Det är fullt möjligt att EG- domstolen, till skillnad från Kommissionen, kan komma att göra bedömningen att en förpliktelse om permanent neutralitet utgör en sådan skyldighet vars full­ görande skyddas av artikel 224.1 detta sammanhang bör dock en distinktion gö­ ras mellan å ena sidan de jure permanent neutrala stater och å andra sidan stater som ensidigt deklarerat att de avser att inta en neutral position i händelse av krig: Då det för de senare ej föreligger någon internationell förpliktelse om neutralitet, är en rättslig argumentation med utgångspunkt i nämnda undantagsgrund i arti­ kel 224 betydligt svagare med avseende på dessa staters position än för de jure permanent neutrala stater. Det skall dock observeras att även om EG-domstolen kom att göra bedöm­ ningen att en förpliktelse om permanent neutralitet utgör en sådan internationell förpliktelse i syfte att bevara fred och internationell säkerhet vars fullgörande, enligt artikel 224, legitimt kan ske i avvikelse från en medlemsstats EG-rättsliga förpliktelser, skulle detta emellertid ej utgöra en fullständig garanti för en med­ lemsstat att upprätthålla en trovärdig permanent neutralitet. Detta följer av att det slutligen ändå skulle falla inom EG-domstolens kompetens att uttolka vad neutralitetsrätten kräver av den permanent neutrala medlemsstaten i fråga om avsteg från dess EG-rättsliga förpliktelser. Forlag, Kobenhavn 1993, s. 1418 hävdas att, utöver förpliktelser som följer av medlemskap i FN skall även förpliktelser i enlighet med Washingtonfördraget och Brysselpakten anses omfattas av artikel 224. Se även Schindler, Dietrich: "Vereinbarheit von EG-Mitgliedschaft und Neutralität”, EuZw 1991, ss. 139 -149, s. 143, Megret, Jacques; Waelbroeck, Michel; Louis, Jean-Victor; Vig­ nes, Daniel; Dewost, Jean Louis red: ”Le droit de la Communauté Économique Européenne”, vo­ lym 15, s. 437. 601 Se som exempel Zemanek, Karl: ”Austria and the European Community”, GYIL 1990, ss. 130- 165, ss. 155-156. Schweizer, Michael: ”The Status of Neutrality in a United Europe: The Case of Austria”, i Huber, Stefan; Esterbauer, Fried: ”The European Neutrals, The Council of Europe and the European Communities”, Wilhelm Braumüller, Wien 1988, ss. 25-35, s. 29. Hummer, Walde­ mar; Schweizer, Michael: ”Österreich und die EWG”, s. 291. 602 Se som exempel Riklin, Alois; Zeller, Willy: ”Die Schweiz und die Europäischen Gemeinschaf­ ten”, SAD, Zürich 1975, s. 59. боа "The Challenge of Enlargement, Commission opinion on Austria's application for member­ ship”, Bull EC Supplement 4/92, s. 17. 554 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 4. Hur långtgående ensidiga avsteg kan tillåtas utan att det anses utgöra ett missbruk? Under förutsättning av att någon av de i artikel 224 angivna situationerna anses föreligga skall den judiciella bedömningen, i ett andra moment, söka fastställa huruvida de vidtagna åtgärderna utgör ett missbruk av den kompetens som med­ lemsstaterna innehar. Ur en allmän synvinkel kan det konstateras att Romfördragets artiklar 224 och 225 innebär ett erkännande av att medlemsstaterna på nuvarande integra­ tionsnivå, i kontrast till den långtgående integrationen inom det ekonomisk/po- litiska området, bibehållit ett stort mått av autonomi rörande utrikes- och säker­ hetspolitik. Skrivningen i dessa artiklar innebär vidare ett erkännande av att åt­ gärder som en medlemsstat ensidigt vidtagit med hänvisning till artikel 224 kan vara legitima även om de påverkar den gemensamma marknadens funktion604 el­ ler om de leder till att konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden snedvrids.605 Samtidigt söker dessa artiklar också att sätta yttre gränser för ett så­ dant agerande. Den centrala frågan i detta sammanhang är vad ”missbruk” i den mening som avses i artikel 225(2) innebär. En uppenbar form av missbruk är det fall då en medlemsstat vidtagit ensidiga åtgärder utan att iakttaga förpliktelsen om samråd i artikel 224(1). Vidare måste ett missbruk anses föreligga i det fall det är uppenbart att det reella syftet med de vidtagna åtgärderna inte är säkerhetspolitiskt utan snarare att skydda natio­ nella ekonomiska intressen. Det är råder dock osäkerhet om i vilken omfattning en legalitetsprövning un­ der artikel 225 skall fördjupas mot bakgrund av krav på väsentlighet och propor- tionalitet. I en sådan bedömning har EG-domstolen att väga den berörda statens föregivna säkerhetspolitiska behov av ett självständigt agerande mot de stör­ ningar av den gemensamma marknadens funktion som detta agerande innebär. En sådan bedömning är emellertid otvivelaktigt förknippad med stora svårighe­ ter. Är det möjligt att genom en rättslig argumentation, på ett objektivt sätt, söka fastställa i vilken omfattning en stats säkerhetspolitiska behov, såsom den själv uppfattar dem, är legitima eller ej? Kommissionen argumenterade i mål C-120/94 R Commission v Hellenic Re­ public för en relativt ingående prövning av åtgärdernas överensstämmelse med den grundläggande EG-rättsliga principen om proportionalitet. I sin argumenta­ tion uttrycker sig Kommissionen på följande sätt: .. .the measures which have been adopted must not exceed what is strictly necessary to remedy the situation in accordance with the principle of proportionality.606 I sitt yttrande inför huvudförhandlingen i samma mål intog emellertid General­ advokat Jacobs en annorlunda inställning. Han menade att de rättsliga möjlighe­ terna till en prövning, som en följd av frågans speciella karaktär, är ytterst be- 604 Romfördraget, artikel 224. 605 Romfördraget, artikel 225(1). 606 Mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic. [1994] ECR 3037, grund 47. Möjligheter till undantag enligt Romfördragets artikel 224 555 gränsade. Enligt Generaladvokaten har Unionens medlemsstater i stort bibehål­ lit sin suveränitet ifråga om de politiska relationerna med utanförstående stater.607 Vidare framhölls att i det fall en medlemsstat, med rätt eller orätt, upp­ fattar en viss situation sorn att en utanförstående stat hotar dess vitala nationella intressen är det primärt den berörda medlemsstaten som har att avgöra vilka åt­ gärder som lämpliga att vidtaga.608 Generaladvokaten gav således uttryck för ett synsätt som ger medlemsstater­ na ett stort eget skön ifråga om vilka åtgärder de legitimt kan vidtaga i det fall det föreligger en situation som uppfattas som ett externt säkerhetspolitiskt hot. I domstolens bedömning av Kommissionens begäran om interimistiska åtgär­ der gentemot Grekland kom EG-domstolen aldrig att ta ställning till frågan om det förelåg ett missbruk av de befogenheter som medlemsstaterna givits i artikel 224. Ett sådant ställningstagande skulle anstå till den slutliga prövningen under artikel 225(2). Samtidigt erkände domstolen också denna frågas komplicerade karaktär: .. .it would be necessary to to consider complex legal questions, including the deter­ mination of the scope of the judicial review to be exercized in the context of the procedure laid down in the second paragraph of articel 225 of the Treaty.609 I sitt resonemang fastslog dock domstolen att de grekiska åtgärderna otvivelak­ tigt stod i strid med grundläggande EG-rättsliga regler rörande den fria rörlighe­ ten för varor samt den gemensamma utrikeshandelspolitiken. Vidare konstatera­ de domstolen att artikel 224, om någon av de där angivna exceptionella situatio­ nerna föreligger, prima facie ger medlemsstaterna en möjlighet att legitimt avvika även från grundläggande EG-rättsliga regler.610 De grundläggande förut­ sättningarna för en rättslig prövning ansågs således föreligga. 4.1 Kan eller bör beslut som fattats inom GUSP vägas in i bedömningen? Analysen ovan rör sig helt inom den det regelverk för ekonomisk integration som etablerats genom Romfördraget. Samtidigt är grunderna för det undantag som etablerats genom artikel 224 otvivelaktigt av en säkerhetspolitisk natur. En naturlig frågeställning som följer av detta är i vilken mån gemensamma säker­ hetspolitiska beslut, som tillkommit inom ramen för GUSP, kan och/eller bör vä­ gas in i en bedömning av ett eventuellt missbruk. Detta förhållande har direkt relevans för en situation då en permanent neutral medlemsstat söker skydda sin neutrala position genom en icke-tillämpning av gemensamt beslutande restriktioner för de ekonomiska relationerna med en ut­ anförstående krigförande stat. I ett sådant fall har ju sanktionsbeslutet föregåtts 607 Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 64. 608 Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 65. 609 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grand 69. (Fetstil tillagd.) 610 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grunderna 67-68. 556 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... av ett gemensamt politiskt ställningstagande i den aktuella konflikten som där­ efter resulterat i en användning av det ekonomiska sanktionsvapnet: Ett ageran­ de i syfte att påverka balansen mellan de krigförande till förmån för den ene. I ett sådant fall skulle den permanent neutrala medlemsstatens agerande stå i mot­ satsställning till Unionens uttryckliga politiska intressen. En liknande situation kan givetvis också uppkomma på ett mer generellt plan i det fall en medlemsstats agerande, med hänvisning till artikel 224, utöver en avvikelse från EG-rättsliga regler även strider mot politiska riktlinjer om vilka beslut tidigare fattats i de Europeiska rådet. Domstolen saknar formell kompetens att legalitetspröva en medlemsstats agerande i ljuset av de förpliktelser som nedlagts i Unionsfördragets avdelning V.611 Likaså kan en avvikelse från gemensamt beslutade utrikespolitiska riktlin­ jer inte bli föremål för prövning vid EG-domstolen. Detta förhindrar emellertid inte att sådana gemensamt beslutade utrikespolitiska positioner kan tänkas vägas in i en bedömning av en unilateralt vidtagen åtgärds legalitet under Romfördra­ gets artikel 225. Ett visst stöd för en sådan tankegång återfinns i det ovan refe­ rerade målet C-120/94 Commission v Hellenic Republic. I sin argumentation pe­ kade Kommissionen här på att Greklands agerande stod i fundamental avvikelse till de politiska riktlinjer rörande relationerna till Makedonien om vilka det Eu­ ropeiska rådet fattat beslut vid dess möten i Lissabon i Juni 1992 och i Edin­ burgh i december samma år. Här hade fastlagts att det var Gemenskapernas öns­ kemål att etablera ett nära samarbetsförhållande med regimen i Skopje i syfte att gynna stabiliteten och den ekonomiska utvecklingen i regionen.612 Vidare hade det Europeiska rådet understrukit vikten av att Makedonien gavs tillgång till ekonomiska stödåtgärder från Gemenskapens sida samt att dess import av olja säkerställdes. Specifikt fattades beslut om att ett omfattande ekonomiskt bistånd skulle göras tillgängligt över den gemensamma budgeten.613 I EG-domstolens bedömning av Kommissionens begäran om ett interimis­ tiskt beslut återfinns följande lakoniska uttalande som inte tycks utesluta att dessa politiska riktlinjer kan vägas in i en bedömning av de grekiska åtgärdernas legalitet: As regards.. .the breach of the general political guidelines laid down by the European Council and the harm resulting from the exacerbation of tension in the Balkans and of the risk of war, which is alleged to have been caused by the maintenance of the me­ asures adopted by the Hellenic Republic against the FYROM, it must be noted that even if the Court were competent to make the political judgements which would be indispensable in order to assess the existence of harm and, above all, the link bet­ ween that harm and the conduct of the Greek government, it could not, in any event, form an opinion at this stage of the procedure for interim measures. The assess­ ments it might make would inevitably encroach upon the powers of the Court in the 611 Unionsfordraget, artikel L. 612 ”Lisbon European Council, Conclusions of the Presidency, Annex II European Council decla­ ration on former Yugoslavia”, Bull. EC 6/92, ss. 22-23. 613 ”Edinburgh European Council, Conclusions of the Presidency, Part D External Relations”, Bull. EC 12/92, s. 36. Möjligheter till undantag enligt Romfördragets artikel 224 557 context of Artides 224 and 225 of the Treaty and, therefore, prejudice the decision on the substance of the case.614 Slutligen skall noteras att EG-domstolen fastslog att Kommissionens övervak­ ning av medlemsstaternas bruk av artikel 224 har till syfte att skydda interna ge­ menskapsintressen. Den skada som åsamkats en utanförstående stat, i det här fal­ let Makedonien, saknar således betydelse för bedömningen.615 5. Omfattas en medlemsstats säkerhetspolitiskt motiverade åtgärder gentemot utanförstående stater av Romfördragets regler? Rubrikens frågeställning är givetvis av central betydelse för detta arbete och har kommit att aktualiseras i det ovan omnämnda målet C-120/94 Commission v Hellenic Republic. I detta hävdades primärt från grekisk sida att landets ensidigt vidtagna sanktionsåtgärder gentemot Makedonien överhuvudtaget inte kunde legalitetsprövas i ljuset av Romfördragets regler. Den grekiska regeringens ar­ gumentation i detta sammanhang utgick från att dessa åtgärder hade ett utrikes­ politiskt syfte och därför ej omfattades av Romfördragets regler rörande den ge­ mensamma marknaden, även om de materiellt påverkade den gemensamma marknadens funktion.616 Denna argumentation bygger på samma målrelaterade synsätt rörande distinktionen mellan säkerhetspolitiskt och ekonomiskt motive­ rade åtgärder som debatterades som intensivast under 1980-talets början rörande den korrekta legala grunden för beslut om gemensamma sanktionsåtgärder gen­ temot utanförstående stater.617 Mot bakgrund av att ett instrumentelit synsätt i denna fråga successivt kommit att etableras är dock denna grekiska position knappast EG-rättsligt övertygande. I sitt yttrande i målet avvisar också General­ advokat Jacobs den grekiska argumentationen med hänvisning till att ett instru­ mentent synsätt är förhärskande. En enskild medlemsstats säkerhetspolitiskt motiverade agerande kan således prövas i ljuset av ekonomiskt motiverade reg­ ler i EG-rätten, i detta fall främst regler för den gemensamma utrikeshandelspo- litiken.618 Detta synsätt tycks även bekräftats av EG-domstolen när denna be­ handlade Kommissionens krav på ett interimistiskt beslut i målet.619 614 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grund 94. (Fetstil tillagd.) 615 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grunderna 96-101. Det skall noteras att Kommissionens begäran om interimistiska åtgärder avslogs av domstolen då Kommissionen ej kunnat visat att störningarna inom den gemensamma marknaden var så allvarliga att det förelåg ett behov av sådana. 616 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grund 31. Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 20. 617 Se ovan under Nm.4. 618 Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 33-43. 619 Domstolsbeslut, 29 juni 1994, mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic, [1994] ECR 3037, grund 67. EG-domstolen fastslog här att de grekiska åtgärderna otvivelaktigt står i strid med grundläggande EG-rättsliga regler rörande den fria rörligheten för varor och den gemensamma ut- rikeshandelspolitiken. 558 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Enligt min mening bör även tilläggas att detta förhållande måste ha varit av­ sett redan vid tillkomsten av Romfördraget: De situationer som anges i artikel 224 har alla en säkerhetspolitisk bäring samtidigt som det av artikel 225 framgår att en medlemsstats unilaterala åtgärder med hänvisning till denna kan legalitets- prövas vid EG-domstolen. Det torde således stå helt klart att säkerhetspolitiskt motiverade avvikelser från de förpliktelser som följer av medlemskap i EG kan legalitetsprövas i ljuset av Romfördragets regler för ekonomisk integration. 6. En samlad bedömning Romfördragets artikel 224 utgör ett erkännande av att medlemsstaterna, på nu­ varande integrationsnivå, bibehållit ett relativt stort mått av autonomi rörande säkerhetspolitiska beslut. Detta i kontrast mot den långtgående ekonomisk/poli- tiska integration som etablerats inom ramen för EG: Då ansvaret för den natio­ nella säkerheten primärt faller på statsledningen i varje enskild medlemsstat, och ej på Gemenskapen, har dessa tillerkänts ett utrymme att åsidosätta de regler som upprätthåller den ekonomiska integrationen när detta är påkallat av säker­ hetspolitiska hänsynstaganden. Denna frihet är emellertid inte obegränsad. För­ draget etablerar även såväl politiska som judiciella kontrollmekanismer i syfte att begränsa staternas eget skön vid tillämpningen av artikel 224. Konstruktionen av artikel 224 tyder på en avsikt att ensidiga åtgärder som en medlemsstat vidtager under åberopande av denna artikel i första hand skall ges en politisk förankring genom ett samrådsförfarande mellan medlemsstaterna. Det tycks således som att tanken är att en judiciell prövning av en stats eventu­ ella missbruk av artikel 224 så långt som möjligt skall undvikas.620 1 situationer som innebär en politisk polarisering mellan medlemsstaterna kan emellertid ett politiskt samförstånd ej vara möjligt att uppnå. Ett exempel på en sådan situation av speciell relevans för detta arbete är sannolikt det fall då en permanent neutral medlemsstat, under åberopande av artikel 224, avstår från att verkställa gemen­ samt beslutade restriktioner i de ekonomiska förbindelserna med en utanförstå­ ende stat, som befinner sig i krig med en medlemsstat: Den krigförande med­ lemsstaten skulle knappast ur politisk synpunkt vara villig att acceptera åtgärder 620 Kommissionens beslut att dra tillbaka sin talan gentemot Grekland innan målet slutligen av­ gjorts kan ses som ett uttryck för en vilja att undvika att tända den politiska krutdurk, som en judi­ ciell prövning av en medlemsstats agerande i ljuset av artikel 224 innebär. Generaladvokatens ytt­ rande, som om det hade accepterats av EG-domstolen inneburit att en extensiv tolkning av undan- tagsutrymmet enligt artikel 224 etablerats, kan rimligtvis inte ha setts på med blida ögon ur Kom­ missionens synvinkel. Det fanns därmed en stark motivation att söka förmå regeringen i Aten att uppnå en förhandlingslösning med sin motpart i Skopje. I sin begäran till EG-domstolen om att det judiciella förfarandet skulle avbrytas hänvisade också Kommissionen till att en sådan förhandlings­ lösning uppnåtts och att det därför inte längre fanns något intresse från Kommissionens sida att full­ följa sin talan. I en skrivelse till domstolen begärde dock den grekiska regeringen att processen skulle fullföljas. Domstolen beslutade, med hänvisning till domstolsstadgans artikel 78, att bifalla Kommissionens begäran. Se beslut i EG-domstolen daterat 19 mars 1996 rörande mål C-120/94. ”Proceedings of the Court of Justice and the Court of First Instance of the European Communities”, 9/96, ss. 14-15. Möjligheter till undan tag enligt Rom fördragets artikel 224 559 från en permanent neutral medlemsstats sida som ter sig gynnsamma för fien­ den. Som en följd av tanken om en inre unionslojalitet är sannolikheten också stor att andra medlemsstater sluter upp kring den krigförande medlemsstaten.621 I det fall en lösning ej kan uppbådas genom ett politiskt samråd kan en judi- ciell prövning komma till stånd med tillämpning av det extraordinära förfarande som anges i artikel 225(2). I generella termer skall en sådan prövning ske i tre steg. För det första måste det avgöras om de vidtagna åtgärderna strider mot EG-rätten i det fall artikel 224 inte hade existerat. Det skall härvid observeras att det framstår som helt klart att motiven bakom en åtgärd ej spelar någon roll för en sådan bedömning. Den mål- relaterade distinktion mellan säkerhetspolitiskt och ekonomiskt motiverade åt­ gärder, som i ett tidigare historiskt skede ansågs innebära att den tidigare kate­ gorin ej omfattades av Romfördragets regler, är idag överspelad. Således kan en legalitetsbedömning i ljuset av Romfördraget ske i varje situation ett visst age­ rande, i materiell mening, omfattas av EG-rätten. Under förutsättning att den berörda statens agerande i materiell mening be­ finns stå i strid med dess EG-rättsliga förpliktelser ankommer det på EG-dom- stolen, som ett andra steg i bedömningen, att ta ställning om någon av de i artikel 224 angivna situationerna är för handen. Finner domstolen att detta är fallet, och artikel 224 därmed är tillämplig, återstår det att i ett tredje och sista steg avgöra om de vidtagna åtgärderna utgör ett missbruk i den mening som avses i artikel 225.622 6. ! Om de undantagsgrundande situationerna Av de fyra situationer som anges i artikel 224 är de tre senare av speciellt intres­ se ur neutralitetssynpunkt. Det kan eventuellt tänkas att en medlemsstat skyldigheter ”i syfte att bevara fred och internationell säkerhet”, i den mening som avses i artikel 224, anses innefatta en förpliktelse om permanent neutralitet. Det är inte uteslutet, men knappast sannolikt, att så är fallet. Mot bakgrund av den permanenta neutralite­ tens funktion som ett säkerhetspolitiskt stabilitetsskapande instrument är det möjligt att argumentera for detta. En sådan argumentation har också kommit till uttryck, främst från österrikisk sida. Det skall här observeras att ur ett formellt perspektiv är en sådan argumentation dock betydligt svagare för en medlemsstat, som av eget val för en politik syftande till neutralitet i händelse av krig, än för en medlemsstat som är de jure permanent neutral. Kommissionen har emellertid uttryckligen intagit en restriktiv principiell in­ ställning rörande tolkningen av denna undantagsgrundade situation. Innebörden av denna inställning är att endast fullgörande av beslut i FN:s säkerhetsråd, i en- 621 Det kan här noteras att vare sig Italien eller Irland inledde ett formellt samråd med övriga med­ lemsstater angående dess icke-tillämpning av de ekonomiska sanktionerna gentemot Argentina un­ der Falklandskriget. Se ovan under Vm.4. 622 Angående denna stegvisa bedömning jämför Opinion of Advocate General Jacobs, 6 April 1995, p. 30-32. 560 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... lighet med FN-stadgans kapitel VII, utgör en sådan skyldighet vars fullgörande skyddas genom artikel 224. Att detta även skulle vara EG-domstolens bedöm­ ning vid en eventuell framtida prövning är emellertid inte självklart. Slutsatsen måste dock bli att utan en bindande tolkningsförklaring från medlemsstaternas sida med innebörden att permanent neutralitet utgör en internationell förpliktel­ se, i den mening som avses i artikel 224, är denna undantagsgrundande situation sannolikt ej av någon relevans för en permanent neutral medlemsstat. ”Krig” och ”allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara” är situ­ ationer som direkt respektive potentiellt aktualiserar en permanent neutral med­ lemsstats speciella förpliktelser. Som visats ovan är dock den närmare innebör­ den av dessa situationer, i den mening som avses i artikel 224, ej klarlagd. Framförallt är det osäkert vilka kvalitativa krav som skall ställas på det säker­ hetspolitiska hot som den aktuella medlemsstaten utsatts för och vilket perspek­ tiv en sådan bedömning skall utgå från. Denna osäkerhet kan ses som en åter­ spegling av det grundläggande spänningsförhållandet mellan medlemsstaterna och de gemensamma institutionerna. Skall en bedömning ske utifrån den aktu­ ella medlemsstatens subjektiva uppfattning om det säkerhetspolitiska hot den ut­ satts för eller skall en gemensam ”objektiv” kvalitativ måttstock användas vid bedömningen? Det finns, enligt min mening, starka argument för att en bedöm­ ning skall ske utifrån ett subjektivt perspektiv, hur en given situation uppfattas genom den aktuella medlemsstatens optik. För ett sådant synsätt talar det faktum att det primärt är statsledningen i varje enskild medlemsstat och ej de gemen­ samma institutionerna som ansvarar för säkerhetspolitiken. Vidare stöds en så­ dan uppfattning av den allmänna iakttagelsen att en värdering av ett säkerhets­ politiskt hot är en fråga som knappast är lämpad att underkastas en judiciell prövning. Denna position finner även stöd i Generaladvokatens yttrande inför huvudförhandlingen i mål C-120/94 Commission v Hellenic Republic. Kommis­ sionen, i dess egenskap av Romfördragets väktare, tycks dock förorda att en ob­ jektiv kvalitativ måttstock skall användas. Hur EG-domstolen kommer att ställa sig i denna fråga återstår för framtiden att utvisa. En rimlig spekulation kan vara att EG-domstolen vid en eventuell prövning kommer att utgå från en presumtion om att den berörda medlemsstatens subjek­ tiva uppfattning är korrekt. Denna presumtion kan dock tänkas genombrytas i det fall det synes uppenbart att det inte föreligger något säkerhetspolitiskt hot mot medlemsstaten ifråga. För en permanent neutral medlemsstats vidkommande kan i detta skede av prövningen följande slutsatser dras: En möjlighet att med framgång åberopa ar­ tikel 224 för att i avvikelse från Romfördragets övriga regler leva upp till neu- tralitetsrättens krav torde föreligga vid en krigssituation mellan två utanförstå­ ende, men geografiskt närliggande, stater. I ett sådant fall kan det antagas att den permanent neutrala medlemsstaten har ett så nära förhållande till krigssituatio­ nen som avses med situationen ”krig” i artikel 224. Ju mera geografiskt avlägsen den aktuella konflikten är, desto mindre är därmed sannolikt möjligheten att denna undantagsgrund kan åberopas med framgång. Givetvis är det geografiska avståndet, den rent rumsliga dimensionen, inte den enda relevanta bedömnings- Möjligheter till undantag enligt Rom fördragets artikel 224 561 grunden i detta sammanhang. Hänsyn måste även tagas till den aktuella konflik­ tens karaktär och risken för dess geografiska spridning. Av detta följer emeller­ tid att vid ett lokalt krig mellan stater på relativt stort geografiskt avstånd från den permanent neutrala medlemsstatens gränser torde dess möjligheter att med framgång åberopa artikel 224, och därmed också möjligheten att leva upp till neutralitetsrättens krav i konflikt med dess grundläggande EG-rättliga förplik­ telser, att vara som minst. Om vi förutsätter att den permanent neutrala med­ lemsstaten söker bedriva en neutralitetspolitik vars målsättning är att aktivt ver­ ka för biläggande av väpnade konflikter mellan andra stater, och ej endast att passivt undvika att dras in i en militär konfrontation, är detta förhållande givetvis otillfredställande. En sådan aktiv krigstida neutralitetspolitik bör ju kunna bedri­ vas även i det fall det inte föreligger något direkt säkerhetspolitiskt hot gentemot den permanent neutrala medlemsstaten. I ett fall av krig mellan en medlemsstat och en utanförstående stat existerar alltid en geografisk närhet, vilket skulle peka mot att sannolikheten är stor för att varje annan medlemsstat påverkas av krigs­ situationen på ett sådant sätt att situationen ”krig”, i den mening som avses i ar­ tikel 224, föreligger. För en permanent neutral medlemsstat kan förekomsten av en ”allvarlig in­ ternationell spänning som innebär krigsfara” främst komma att aktualiseras som en möjlig undantagsgrund i det fall beslut fattats om fredstida gemensamma dis­ kriminerande åtgärder gentemot en utanförstående stat och dessa åtgärder be­ döms stå i strid med de krav som kan ställas på en fredstida neutralitetspolitik. Konkret innebär en sådan bedömning att neutralitetspolitiken anses ställa krav på relativt sett bättre relationer till den berörda utanförstående staten än vad som följer av den EG-rättsliga regleringen. En sådan bedömning behöver inte vara grundad på att det föreligger ett identifierbart säkerhetspolitiskt hot gentemot den permanent neutrala medlemsstaten. Den kan mycket väl vara motiverad av ett mer allmänt neutralitetspolitiskt behov av att upprätthålla goda relationer med omvärlden i syfte att skapa trovärdighet för dess permanent neutrala posi­ tion. Då situationen ”allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara” förutsätter förekomsten av ett sådant hot är det därmed tveksamt om artikel 224 kan medge ett tillräckligt utrymme för en permanent neutral medlemsstat för ut­ formningen av en fredstida neutralitetspolitik. Sammanfattningsvis kan således konstateras att de undantagsgrundande situ­ ationerna ”krig” och ”allvarlig internationell spänning innebärande krigsfara” i den mening som avses i Romfördragets artikel 224, också utgör de mest centrala situationerna då en permanent neutral medlemsstat kan ha ett behov av att ensi­ digt avvika från dess EG-rättsliga förpliktelser. Beroende på den framtida tolkningen av den närmare innebörden av ”krig” och ”allvarlig internationell spänning” i den mening som avses i artikel 224, kan det emellertid i större eller mindre omfattning uppkomma situationer som ej täcks av denna undantagsregel där en permanent neutral medlemsstat finner det neu- tralitetsrättligt eller neutralitetspolitiskt påkallat att avvika från dess EG-rättsliga förpliktelser. Redan på detta stadium i prövningen kan således artikel 224 komma att befinnas vara otillräcklig för en permanent neutral medlemsstats behov. 562 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 6.2 Om prövningen av missbruk En prövning av en medlemsstats eventuella missbruk av det utrymme för själv­ ständigt agerande som den har tillerkänts i artikel 224 innebär att en enskild medlemsstats åtgärder i syfte att värna om den nationella säkerheten (neutralite­ ten) skall prövas ur ett EG-rättsligt perspektiv. Uppenbara situationer av miss- bruk är det fall då den aktuella medlemsstaten ej inlåtit sig i samråd med övriga medlemsstater eller att de vidtagna åtgärderna har ett klart ekonomiskt och ej ett säkerhetspolitiskt syfte. Hur djuplodande en judiciell prövning kan komma att vara med avseende på de vidtagna åtgärdernas proportionalitet är dock osäkert. Centralt för en sådan bedömning är balansen mellan å ena sidan de störningar av den fria inre mark­ naden, som följer av de ensidigt införda åtgärderna, och å andra sidan den berörda medlemsstatens säkerhetspolitiska behov av dessa åtgärder. Grundläggande ge­ menskapsintressen skall således vägas gentemot fundamentala nationella intres­ sen. Det kan inte helt uteslutas att även ett gemensamt säkerhetspolitiskt intresse som tillkännagivits genom GUSP-beslut om en gemensam ståndpunkt eller ett gemensamt agerande kan komma att utgöra en variabel i en sådan bedömning. På ett mer generellt plan kan således denna prövning innebära att kravet på en inre unionslojalitet skall vägas mot en enskild medlemsstats avvikande särin­ tressen. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas hur EG-domstolen skulle komma att hantera en situation då en permanent neutral medlemsstat, under åberopande av artikel 224, ej tillämpade gemensamma diskriminerande åtgärder gentemot en utanförstående stat som befinner sig i krig med en medlemsstat. Som påpe­ kats ovan är det sannolikt mycket svårt att framgångsrikt sluföra ett politiskt samråd mellan medlemsstaterna i en sådan situation. I det fall EG-domstolen därefter ställs inför att pröva den starkt politiserade frågan om huruvida den per­ manent neutrala medlemsstatens agerande utgör ett fördragsbrott eller ej kan det ifrågasättas om domstolen med bibehållen legitimitet kan falla ett avgörande. Det är sannolikt så att EG-domstolens förmåga att ställa sig fri från politiska ställningstaganden skulle komma att ifrågasättas av medlemsstaterna. Denna problematik skulle vidare komma att förstärkas i det fall en talan i enlighet med artikel 225 anhängiggjorts av den krigförande medlemsstaten. I en sådan situa­ tion skulle EG-domstolen uttryckligen ha att väga två medlemsstaters grundläg­ gande säkerhetspolitiska intressen mot varandra och tanken om en inre unions­ lojalitet skulle utsättas för mycket stora påfrestningar.623 Om denna problematik rörande de faktiska möjligheterna att genomföra en judiciell prövning i en starkt politiserad fråga lämnas åt sidan kan dock följande noteringar låta sig göras: För en permanent neutral medlemsstat som, i syfte att leva upp till sina neutralitetsrättsliga förpliktelser, vidtagit ensidiga åtgärder un- 623 Den politiska laddningen i att en fördragsbrottstalan anhängiggörs av en medlemsstat mot en an­ nan illusteras av det faktum att Romfördragets artikel 170 enbart kommit att åberopas inför EG- domstolen vid ett tillfälle hitintills. Mål 141/78 France v United Kingdom [1979] ECR 2923. Jäm­ för även ovan under Vd.1.5. Politiska möjligheter för en enskild medlemsstat att förhindra... 563 der åberopande av artikel 224 innebär möjligheten till judiciell prövning att dess neutralitetsrättsligt, eller neutralitetspolitiskt, motiverade åtgärder kan komma att underkastas en mer eller mindre långtgående bedömning i ljuset av EG-rätt- ten. Denna bedömning skall ske utifrån den säkerhetspolitiska verklighetsupp­ fattning som EG-domstolen fastställer. I detta kan domstolen ta hänsyn till en medlemsstats permanenta neutralitet som en relevant omständighet i prövningen även om denna position inte anses utgöra en förpliktelse i den mening som avses i artikel 224. Att närmare söka precisera var gränslinjen mellan bruk och miss­ bruk av det handlingsutrymme som medlemsstaterna tillförsäkrats genom artikel 224 kan tänkas sättas är dock ej möjligt. Om artikel 224 i en given situation kan medge en permanent neutral med­ lemsstat ett tillräckligt stort utrymme för avvikelser från dess EG-rättsliga för­ pliktelser för att leva upp till de rättsliga och politiska krav, som följer av denna speciella status, är således ej möjligt att klart förutsäga. Däremot tycks det stå klart att artikel 224 inte utgör, och inte heller är avsedd att utgöra, en EG-rättslig garanti för att en medlemsstat skall kunna upprätthålla permanent neutralitet. Slutligen skall påpekas att även i det fall då det genom en bindande tolknings- förklaring fastlagts att permanent neutralitet utgör en sådan internationell för­ pliktelse vars fullgörande skyddas av artikel 224 skulle detta ej utgöra en full­ ständig "neutralitetsgaranti". Detta följer av att EG-domstolen i kraft av sin kompetens att pröva om ett visst agerande utgör ett missbruk eller ej, i praktiken givits befogenhet att uttolka vad neutralitetsrätten kräver av den permanent neu­ trala medlemsstaten. I många situationer lämnar neutralitetsrätten öppningar för skilda tolkningar, och en neutral stat har att ta hänsyn till hur dess neutralitets- rättliga förpliktelser tolkas av krigförande stater, medlemsstater såväl som utan­ förstående stater. Då EG-domstolens uttolkning av den neutrala statens förplik­ telser knappast skulle fästa vikt vid dessa förhållanden är således en sådan lös­ ning ej tillfredsställande för en permanent neutral medlemsstat. Detta faktum un­ derstryks av EG-domstolens uttalande i mål C-120/94 R Commission v Hellenic Republic om att den primära uppgiften vid en prövning av huruvida missbruk fö­ religger är att skydda Gemenskapens intressen och att ingen vikt skall fästas vid en utanförstående stats situation. Vo Politiska möjligheter för en enskild medlemsstat att förhindra neutralitetsvidriga beslut De konfliktsituationer som riskerar att uppkomma mellan ett lojalt deltagande i gemenskapssamarbetet och det samtidiga upprätthållandet av permanent neutra­ litet är i huvudsak en funktion av att den dominerande beslutsformen för anta­ gande av sekundär gemenskapsrätt är kvalificerad majoritet i Ministerrådet. Teoretiskt skulle flertalet av de ovan redovisade rättsliga och politiska kon­ fliktsituationerna kunna lösas genom att en permanent neutral medlemsstat, med hänvisning till vitala nationella intressen, hävdade en vetorätt i de fall Minister­ rådet stod i begrepp att fatta ett majoritetsbeslut som bedömdes vara oförenligt 564 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... med en permanent neutral position. Detta skulle innebära ett hävdande av den så kallade Luxemburgkompromissen vars tillkomsthistoria och grundläggande innebörd redogjorts för ovan under III.10.1. Nedan följer en närmare analys av Luxemburgkompromissens eventuella funktion som en politisk garanti för upp­ rätthållande av permanent neutralitet. I. Luxemburgkompromissen I litteraturen återfinns bedömningar som menar att Luxemburgkompromissen skulle kunna utgöra en garanti för en permanent neutral medlemsstat att bevara nödvändigt nationellt manövreringsutrymme.624 En sådan slutsats är emellertid, enligt min mening, ej hållbar. Luxemburgkompromissen har karaktären av en politisk överenskommelse mellan medlemsstaterna, tillkommen som en nödlös­ ning 19 66.625 Den utgör ej en del av EG-rätten.626 Detta förhindrar emellertid inte att denna nationella vetorätt de facto spelar en roll på det politisk planet. Fle­ ra medlemsstater, främst Storbritannien, Grekland och Danmark, har med kon­ sekvens hävdat att denna politiskt motiverade vetorätt för en enskild medlems­ stat i frågor som enligt fördraget skall beslutas med kvalificerad majoritet kvar­ står.627 Det skall i detta sammanhang även observeras att Tyskland 1985 framgångsrikt hänvisade till vitala nationella intressen för att förhindra ett beslut inom den gemensamma jordbrukspolitiken som enligt fördraget skulle fattats med kvalificerad majoritet. Enbart Beneluxländerna och Italien var i detta sam­ manhang beredda att rösta. Övriga stater avstod för att därmed stödja Tysklands hävdande av vetorätten.628 Rörande Frankrike skall noteras att Parisregeringen, inför regeringskonferensen 1996, särskilt understrukit vikten av att medlemssta­ terna ej skall tvingas att acceptera beslut som strider mot dess vitala särintres­ sen.629 Mot bakgrund av de relativa politiska styrkeförhållandena inom Ministerrådet är det sannolikt så att de större medlemsstaterna i praktiken har större möjligheter än de mindre att göra en sådan politisk vetorätt gällande. Principiellt är Luxem- 624 Se som exempel Hummer, Waldemar; Schweitzer, Michael: ”Österreich und die EWG”, ss. 285 287. 625 Jämför ovan under Ш.9.1. 626 Den före detta domaren vid EG-domstolen, Pierre Pescatore, har beskrivit Luxemburgkompro­ missens status som nothing but a press release utan någon som helst rättslig status. ”Some Critical Remarks on the Single European Act”, CMLRev 1987, ss. 9-18, s. 13, not 1. Det skall vidare no­ teras att EG-domstolen, dock ej med direkt bäring på Luxemburgkompromissen, uttalat i mål 68/ 86 United Kingdom v Council [1988] ECR 855, grund 38: ...the rules regarding the manner in which the Community instutions arrive at their decisions are laid down in the Treaty and are not at the disposal of the Member States or of the institutions themselves. 627 Se Hartley, T.C: ”The Foundations of European Community Law”, ss. 21-22. Detta trots att re­ geringscheferna för Gemenskapernas medlemsstater redan 1974 gemensamt uttalade att de ansåg det nödvändigt att användningen av den nationella vetorätten upphörde, Bull. EC 12/74, s. 8. 628 Se ”Nineteenth General Report on the Activities of the European Communities, 1985”,, Lux­ emburg 1986, s. 210. 629 ”Summary of Positions of the Member States of the European Union with a view to the 1996 Intergovernmental Conference”, Luxemburg 8 december 1995, s. 50. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 565 burgkompromissens existens helt beroende av den politiska dynamiken inom Ministerrådet: För vetorättens fortbestånd krävs att det existerar en grupp med­ lemsstater vilka förespråkar vetorättens fortsatta existens och att denna grupp är så stor att de tillsammans behärskar en blockerande minoritet av rösterna i Mi­ nisterrådet. Vidare krävs att denna grupp lojalt samarbetar vid varje tillfälle då någon enskild stat inom gruppen hävdar en vetorätt på grundval av vitala natio­ nella intressen. Av detta följer att denna vetorätt är beroende av den politiska dy­ namiken inom rådet vid varje givet tillfälle. Således kan ingen enskild medlems­ stat heller förlita sig på dess fortbestånd. Som en garanti för upprätthållande av permanent neutralitet är därmed Luxemburgkompromissen ej användbar. 2. Den teoretiska möjligheten av ett block permanent neutrala medlemsstater En specifik variant av Luxemburgkompromissens logik skulle kunna komma att tillämpas i det fall det skulle uppstå en grupp av medlemsstater som självständigt valt, eller är förpliktade till, att inta en neutral position i händelse av krig. Vidare skulle krävas att denna grupp stater, som kollektiv, överskrider en viss kritisk massa som är relaterad till fördelningen av röster i Ministerrådet. I det fall gruppen är så stor att dess medlemmar som kollektiv kontrollerar en blockerande minoritet av det totala antalet röster i Ministerrådet skulle den, vid varje enskilt beslutstillfälle, kunna förhindra att neutralitetsvidriga beslut kom till stånd. Under förutsättning att en lojalitet inom gruppen upprätthölls skulle därige­ nom en garanti för det gemensamma särintresset - upprätthållandet av perma­ nent neutralitet - kunna etableras. Detta resonemang är givetvis främst av teore­ tiskt intresse. Inför en framtida utvidgning av Unionens medlemskrets är det dock inte helt otänkbart att det även kan komma att få en mer praktisk betydelse. Vp Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position Den yttersta lösningen för en medlemsstat som finner att den ej kan förena de förpliktelser som följer av unionsmedlemskapet och neutralitetsrättens skyldig­ heter visavi krigförande stater är att, partiellt eller totalt, söka utträda ur EU, al­ ternativt att söka suspendera de relevanta medlemskapsförpliktelserna. I praktiken kan ett sådant radikalt handlingsalternativ sannolikt främst kom­ ma att aktualiseras vid en krigssituation mellan en medlemsstat och en utanför­ stående stat, där kraven på inre unionslojalitet accentuerats på ett sådant sätt att trovärdig neutralitet och medlemskap ej kan förenas. Såväl en suspension som ett utträde skulle medföra att den berörda medlems­ staten befriades från de förpliktelser som följer av Unionsmedlemskapet. Skill­ naden mellan åtgärderna är relaterad till deras mer eller mindre definitiva karak­ tär. Medan utträdet har en final karaktär är suspensionen en temporalt begränsad 566 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... åtgärd: En suspension medför att den aktuella staten är fritagen från tillämpning­ en av de aktuella fördragsförpliktelserna under den tid som suspensionen varar. Staten fortfar emellertid att vara medlem i organisationen och skall under sus­ pensionsperioden avhålla sig från handlingar som kan försvåra återupptagandet av ett aktivt medlemskap.630 Suspensionen kan således ses som en mindre långt­ gående åtgärd än utträdet. Framförallt skall noteras att suspensionen ej påfordrar någon revision av de konstituterande fördragen. Frågan om huruvida ett utträde ur EU, eller en suspension av de förpliktelser som följer av medlemskapet, kan anses legitimt är av en relativt komplex karak­ tär. I doktrinen behandlas den sällan mer ingående och uppfattningen om att ett utträde kan ske legitimt är långt ifrån enhetlig.631 Nedan följer en närmare analys av denna problematik ur tre skilda, men in­ timt sammanlänkade, perspektiv: Det gemenskapsrättsliga, det nationalrättsliga samt det traktatsrättsliga. Det första av dessa bygger på den inomorganisatoriska uppfattningen av den gemensamma rättsordningen enligt vilken Gemenskapernas konstituerande för­ drag anses utgöra en konstitutionell stadga för en gemenskap grundad på rättstat­ liga principer. Denna gemenskap anses vidare utgöra en irreversibel process ge­ nom vilken medlemsstaterna i ökande omfattning överfört beslutskompetenser till gemensamt inrättade institutioner. Enligt detta synsätt har de konstituerande fördragen fjärmats från sina folkrättsliga ursprung och tillerkänts karaktärsdrag av federalt konstitutionell karaktär. På nuvarande integrationsnivå tycks emel­ lertid medlemsstaterna, vilka kollektivt förfogar över Unionens konstituerande fördrag, inte ha accepterat detta inomorganisatoriska synsätt. Därav följer att en bedömning ur ett nationalrättsligt, och ett därmed förknippat traktatsrättsligt perpektiv, ter sig relevant och kan komma att leda till ett annat reultat än en in- omorganisatorisk bedömning. Avsnittet avslutas med ett försök till samlad analys där de skilda perspektiven sammanförs. I. Utgångspunkten Den Europeiska Unionen är baserad på att medlemsstaterna frivilligt tillträtt ett antal fördrag av folkrättslig karaktär. Dessa fördrag är, med undantag för EKSG- fördraget, uttryckligen ingångna för en obegränsad tidsrymd.632 Unionens an- 630 Jämför Wienkonventionen, artikel 72. 631 Följande citat utgör exempel pä detta: I det halvofficiella arbetet Louis, Jean-Victor: ”The Com­ munity Legal Order”, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg 1995, s. 15, återfinns, i samband med en utläggning om kompetensfördelningen mellan medlems­ staterna och de gemensamma institutionerna, följande påstående: The fact that Member States can evade their Community obligations - indeed can withdraw from the Community - does not prove that their sovereignty is preserved intact. Detta uttalande kan kontrasteras mot den uppfattning Gö­ ran Lysén uttalar i sitt arbete ”EG och dess institutioner: Ett statsrättsligt perspektiv”, lustus förlag, Uppsala 1992, ss. 39-40: Endast med alla [medlemsstaters] samtycke kan en [medlemsstat] från- träda EEC-fördraget...dessutom torde institutionernas medverkan krävas. 632 Unionsfördraget, artikel Q, Romfördraget, artikel 240 samt Euratomfördraget, artikel 208. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 567 givna syfte är att etablera en rättslig ram för en fortlöpande integrationsprocess mellan de deltagande staterna med målsättningen att skapa en allt fastare sam­ manslutning mellan de europeiska folken. Vare sig Unionsfördraget eller de tre fördrag vilka tillsammans utgör grunden för arbetet inom Unionens första pelare innehåller bestämmelser som reglerar formerna för en medlemsstats utträde. Inte heller i något av de anslutningsför­ drag som de befintliga medlemsstaterna ingått med nytillträdande medlemmar återfinns några sådana bestämmelser. I avsaknad av tillgång till fördragens ej offentliggjorda travaux préparatoires är det endast möjligt att spekulera kring motiven bakom detta förhållande. Att det skulle röra sig om ett förbiseende från fördragsförfattarnas sida motsägs av det faktum att de övriga fem deltagande staterna vid Romförhandlingarna 1957 avvisade ett franskt förslag om att inkludera en bestämmelse om reglerat utträde i fördragstexten.633 Den sannolika bakgrunden till avsaknaden av regler rörande utträde tycks vara en medveten vilja att understryka den förutsedda integrations­ processens irreversibla karaktär för att därmed skapa ett psykologiskt klimat i syfte att avhålla medlemsstaterna från ett utträde. Den något slitna liknelsen till det otaktiska i att diskutera skilsmässovillkor på bröllopsdagen har onekligen ett illustrativt värde i detta sammanhang. Att fördragets fäder avsett att helt utesluta möjligheten till utträde motsägs dock i någon mån av att den Tyska Förbundsrepubliken, 1957, reserverade sig för att kunna ompröva medlemskapsfrågan i det fall en förening mellan de två tyska staterna skulle komma till stånd.634 Slutligen skall noteras att förändringar av Unionens konstituerande fördrag endast kan ske i enlighet med det förfarande som angivits i Unionsfördragets ar­ tikel N. Detta förfarande kontrolleras av medlemsstaterna som kollektiv och en fördragsändring träder ikraft när den har ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet med dess nationella konstitutionella bestämmelser. De självständiga gemensamma institutionerna har endast en rådgivande funktion i revisionsförfa- randet. Då en medlemsstats utträde oundvikligen skulle påfordra ändringar i de konstituerande fördragen är detta stadgande av central betydelse för den fortsatta framställningen. 2. Det gemenskapsrättsliga perspektivet De fördrag som tillsammans etablerar Gemenskaperna, EKSG, EG samt Eura­ tom, har i EG-domstolens tolkning över tiden kommit att ges konstitutionella ka- 633 Lang, John: ”The Common Market and Common Law”, The Univeristy of Chicago Press, Chi­ cago 1966, s.65, not 106. 634 Den tyska reservationen hade följande lydelse i översättning till engelska: The government of the Federal Republic of Germany maintains the understanding that in the case of the reunification of Germany a re-examination of the treaties on the Common Market and Euratom will take place. Som återgiven i Hill, John, A: ”The European Economic Community: The Right of Member State Withdrawal”, The Georgia Journal of International and Comparative Law 1985, ss. 335-357, s. 336, not 24. Se även Constantinesco, Léontin-Jean: ”Das Recht der Europäischen Gemeinschaf­ ten”, Nomos Verlag, Baden-Baden 1979, ss. 182-183. 568 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... raktärsdrag; de har av domstolen fjärmats från deras ursprungligt folkrättsliga karaktär och karaktäriserats som en konstitutionell stadga för en rättsgemenskap sui generis.635 Gemenskapsrätten har ansetts utgöra ett separat tillkommet regelsystem som är integrerat i medlemsstaternas respektive rättsordningar. Inom dessa har ge­ menskapsrätten, som en följd av dess inneboende karaktär, av EG-domstolen tillerkänts direkt effekt samt företräde framför konkurrerande nationellt tillkom­ na rättsregler, oavsett vilken ställning dessa har i den nationella rättskällehierar- kin. EG-domstolen har vidare fastslagit att medlemskapet innebär en kompe­ tensöverföring från medlemsstaterna till de gemensamma institutionerna på obe­ gränsad tid och att den en gång etablerade kompetensfördelningen mellan med­ lemsstaterna och de gemensamma institutionerna är oåterkallelig.636 Genom den inomorganisatoriska optiken anses vidare gemenskapsrätten utgöra en fullstän­ dig, självrefererande, rättsordning. Således skall alla frågor som uppkommer rö­ rande tolkning och tillämpning av gemenskapsrätten kunna lösas inom ramen för denna utan tillämpning av analogier från folkrätten eller nationella rättsreg­ ler. Ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv kan således den en gång överförda kompetensen ej återtas. En nationell lagstiftningsakt som innebär ett ensidigt ut­ träde ur gemenskapssamarbetet står således i strid med statens gemenskapsrätt- tsliga förpliktelser. Enligt gemenskapsrätten skulle en berörd nationell domstol därmed vara förpliktigad att åsidosätta en sådan nationell lagstiftning. I teorin ankommer det i ett sådant fall också på Kommissionen och EG-domstolen att agera för att genom en judiciell prövning fastställa fördragsbrottet. Enligt ge- menskapsfördragen är den berörda medlemsstaten skyldig att därefter vidtaga rättelse. I det fall så ej sker kan EG-domstolen fatta beslut om vite eller böter som en sanktion för det fastställda fördragsbrottet.637 Mot denna bakgrund kan det konstateras att det, ur ett gemenskapsrättsligt perspektiv, ej existerar något legitimt utrymme för en medlemsstat att ensidigt utträda ur Gemenskaperna. Då ett medlemskap i Unionen skall ses som en odel- 635 Se som exempel Yttrande 1/91 Draft Agreement relating to the creation of the European Eco­ nomic Area, [1991] ECR1-6079, grund 20. 636 Integrationsprocessens irreversibla karaktär uttrycktes av EG-domstolen redan i dess avgörande i målet 6/64 Costa v ENEL [1964] ECR 585, s. 594: The transfer by the States from their domestic legal system to the Community legal system of the rights and obligations arising under the Treaty carries with it a permanent limitation of their sovereign rights, against which a subsequent uni­ lateral act incompatible with the concept of the Community cannot prevail. (Fetstil tillagd.) Ännu tydligare uttryckt återfinns denna princip om oåterkallelighet i mål 7/71 Commission v French Re­ public, [1971] ECR 1003, grunderna 19-20: The Member States agreed to establish a Community of unlimited duration, having permanent institutions invested with real powers, stemming from a limitation of authority or a transfer ofpowers from the States to that Community. Powers thus con­ ferred could not, therefore, be withdrawn from the Community, nor could the objectives with which such powers are concerned be restored to the field of authority of the Member States alone, except by virtue of an express provision of the Treaty. (Fetstil tillagd.) 637 EKSG-fördraget, artikel 88, Euratomfördraget, artiklarna 141-143 samt Romfördraget, artiklar­ na 169-171. Det skall noteras att konstruktionen av det gemensamma övervakningsinstrumentet är något annorlunda under EKSG-fördraget än enligt de två övriga gemenskapsfördragen. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 569 bar enhet följer även att ett ensidigt utträde ur Unionen är gemenskapsrättsligt uteslutet. 3. Det national rättsliga perspektivet Som redovisats ovan under Vd.1.7 existerar det ett uppenbart spänningsförhål­ lande mellan medlemsstaternas uppfattning om gemenskapsrättens karaktär och den praxis som utvecklats i EG-domstolen. Även om samtliga medlemsstater idag accepterar principerna om gemenskapsrättens direkta effekt och företräde grundas denna acceptans, nästan undantagslöst, inte på gemenskapsrättens spe­ ciella inneboende karaktärsdrag utan på nationell rätt. Detta förhållande kan ock­ så beskrivas som att de federala karaktärsdrag som EG-domstolen sökt tillskriva gemenskapsrätten ej vunnit medlemsstaternas acceptans och att Unionens kon­ stituerande fördrag anses utgöra traktater bland andra traktater. Ett sådant synsätt ger den enskilda medlemsstaten ett utrymme att, ur ett nationalrättsligtperspek­ tiv, legitimera ett utträde ur Unionen. Detta framstår tydligast i medlemsstater som tillämpar en dualistisk syn på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt. Det skall emellertid observeras att även i ”monistiska” medlemsstater där före­ träde för folkrättsliga, och gemenskapsrättliga, förpliktelser följer av uttryckliga bestämmelser i den nationella konstitutionen638 är detta fallet. I en sådan stat är ju gemenskapsrättens genomslagskraft på nationell nivå beroende av nationell konstitutionell rätt över vilken det nationella parlamentet ytterst förfogar. Sverige kan i detta sammanhang tjäna som ett åskådningsexempel: Enligt RF 10:5 krävs att en kvalificerad beslutsform skall iakttagas vid överlåtelse av be­ slutskompetenser till den Europeiska Unionen. Efter det att Riksdagen beslutade att godkänna den svenska regeringens ratifikation av Anslutningsfördraget, va­ rigenom landet kom att bli en part till Unionens konstituerande fördrag antog Riksdagens ledamöter en speciell Anslutningslag.639 1 lagens § 2 stadgas i lako­ niska ordalag att: De fördrag och andra instrument som anges i 4 § samt de rättsakter, avtal och andra beslut som före Sveriges anslutning till den Europeiska unionen har antagits av Euro­ peiska gemenskaperna gäller här i landet med den verkan som följer av dessa fördrag och andra instrument. Genom detta stadgande inkorporeras således den gemenskap srättsliga materien, inklusive de grundläggande principer som EG-domstolen utvecklat rörande ge­ menskapsrättens speciella karaktär, i den svenska rättsordningen. Vidare följer av Anslutningslagens § 3 att Sverige överlåter politisk beslutskompetens till de gemensamma institutionerna i den omfattning som följer av de konstituerande fördragen.640 638 Detta är exempelvis fallet i Nederländerna och Frankrike. 639 Lag med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, SFS 1994:1500. Lagen träd­ de ikraft 1 januari 1995, SFS 1994:2063. 640 Denna bestämmelse i Anslutningslagen kan tyckas vara överflödig då ju överlåtelsen av besluts­ kompetenser följer av de fördrag som inkorporerats i den svenska rättsordningen genom Anslut­ ningslagens § 2. Bestämmelsen måste således främst tillmätas ett pedagogiskt värde. 570 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... Regeringsformen föreskriver emellertid inte en kvalificerad beslutsform i Riksdagen for återtagande av de beslutskompetenser som överlåtits genom An­ slutningslagen.641 Ett sådant beslut om förändring, eller upphävande, av Anslut­ ningslagen kan således, ur ett svenskt grundlagsrättsligt perspektiv, ske med en­ kel majoritet av Riksdagens ledamöter. Regeringsformen innehåller inte heller några bestämmelser rörande gemenskapsrättens ställning i förhållande till den inhemska rättsordningen. Ur ett nationalrättsligt perspektiv står således en ma­ joritet av Riksdagens ledamöter fri att fatta beslut om ett utträde ur Unionen. Gemenskapernas grundläggande folkrättsliga karaktär och medlemsstaternas fortsatta suveränitet understryks i såväl propositionen angående grundlagsänd­ ringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska Unionen642 som i propositio­ nen om Sveriges inträde i Europeiska Unionen.643 Propositionerna är emellertid tysta i frågan om ett eventuellt utträde.644 Det skall dock noteras att i grundlagsutredningens betänkande behandlas denna fråga på ett sätt som tycks stå i överensstämmelse med de förhållanden som är rådande i Sverige efter landets inträde som medlem i Unionen: ... man [kan] inte redan nu utesluta möjligheten att gemenskaperna i en avlägsen framtid utvecklas pä ett sådant sätt att Sverige finner anledning att dra sig ur samar­ betet. Om Sverige skulle finna en sådan åtgärd nödvändig kan de beslutsbefogenheter som överlåtits till EG återtas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. Om medlemskapet i en sådan situation är reglerat i grundlag finns risk för att svenska domstolar, trots riksdagsbeslutet, anser sig skyldiga att fortsätta ge gemenskapsrätten företräde. Vi anser alltså inte att man genom grundlagsstadganden bör begränsa Sve­ riges handlingsmöjligheter utöver vad som följer av den fördragsmässiga loj alite ts- plikten.645 Ur ett folkrättsligt perspektiv följer dock skyldigheten att överlåta beslutskom­ petenser från nationell nivå till de gemensamma institutionerna av Unionens konstituerande fördrag till vilka Sverige anslutit sig genom att ratificera Anslut­ ningsfördraget. Av detta följer att även om ett utträde kan legitimeras med hän­ visning till nationell rätt utgör ett sådant handlande ett fördragsbrott. Vi glider därmed över till en bedömning av ett utträdes legitimitet utifrån ett folkrättsligt perspektiv. 641 Det skall observeras att den officiella svenska synen är att överlåtelsen av beslutskompetenser skett genom Riksdagens beslut att antaga Anslutningslagen, ej genom dess godkännande av reger­ ingens ratifikation av Anslutningsfördraget. Se Prop 1994/95:19 ”Sveriges medlemskap i Europe­ iska Unionen”, ss. 501-503. 642 Prop 1993/94:114, s. 17. 643 Prop 1994/95:19, s. 470. 644 Det skall dock noteras att i Utrikesutskottets betänkande, 1994/95:UU5 ”Sveriges medlemskap i Europeiska unionen” kom frågan om utträde att aktualiseras genom en motion (mp). I denna kräv­ des att regeringen, före en ratificering av Anslutningsfördraget, skulle begära en garanti av övriga medlemsstater med innebörden att Sverige skulle kunna lämna Unionen efter en övergångstid av högst ett år. Denna motion avstyrktes. I samband med detta konstaterades även att.. .frågan om ut­ träde ur Europeiska unionen ej är reglerad i de fordrag som ligger till grund för unionen. Skulle fråga om ett utträde ur EU uppkomma vore emellertid frågans politiska aspekter väl sä viktiga som de juridiska. 645 SOU 1993:14, ”EG och våra grundlagar”, s. 17. Se även ss. 92, 93, 96 samt 140. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 571 4. Det folkrättsliga perspektivet En bedömning av frågan om en medlemsstats utträde ur Unionen kan rättfärdi­ gas ur ett folkrättsligt perspektiv förutsätter att den inomorganisatoriska synen på gemenskapsrätten som en konstitutionell stadga för en irreversibel integra­ tionsprocess ej accepteras förbehållslöst. På nuvarande integrationsnivå tycks det ej föreligga någon sådan acceptans: Även om de grundläggande fördragstex­ terna för inrättandandet av Unionens första pelare av EG-domstolen har tiller­ känts konstitutionella karaktärsdrag kvarstår det faktum att medlemsstaterna fortfar att vara de grundläggande fördragens herrar. Som kollektiv förfogar med­ lemsstaterna över Unionens konstituerande fördrag. Det står dem fritt att i enlig­ het med traktatsrättens regler förändra dessa och de kan i teorin, om de så önskar, genom ett gemensamt beslut upplösa EU. De självständiga, gemensamt inrätta­ de, institutionerna, Europaparlamentet, Kommissionen och EG-domstolen, sak­ nar såväl reell kompetens som självständig legitimitet för att förhindra en sådan utveckling. I detta sammanhang skall speciellt noteras det marginella inflytande vid en fördragsrevision som de gemensamma institutionerna givits enligt Uni- onsfördragets artikel N. EG-domstolens ”konstitutionalisering” av gemenskap­ rätten kan således inte anses innebära att fördragen förlorat sin grundläggande folkrättsliga karaktär. En sådan organisationsintern förvandlingsprocess - judi- ciell mutation - har ej accepterats av medlemsstaterna. Av detta följer att frågan om förefintligheten av en utträdesrätt ur Unionen till syvende og sidst har att be­ dömas ur ett traktatsrättsligt perspektiv. 4.1 Förhandlat utträde eller suspension Av medlemsstaternas kollektiva kontroll över de grundläggande fördragen följer att en medlemsstat kan utträda ur Unionen eller låta suspendera fördragsförplik- telserna med samtliga övriga medlemsstaters medgivande.646 De vid ett utträde nödvändiga förändringarna av de konstituerande fördragen skall genomföras en­ ligt det förfarande som anges i Unionsfördragets artikel N. Grönlands utträde ur Gemenskaperna 1985 utgör det enda hittillsvarande ex­ emplet på ett förhandlat utträde. Även om omständigheterna kring detta var spe­ ciella så utgör handläggningen av denna fråga en illustration av hur ett ordnat förhandlat utträde kan ske: När Danmark inträdde som medlem av Gemenskaperna 1973 inkluderades även Grönland i dess egenskap av ett danskt kolonialt territorium. Sex år däref­ ter, 1979, tillerkändes Grönland partiell suveränitet. På grundval av denna ny- vunnna nationella självbestämmanderätt genomfördes i februari 1982 en folk­ omröstning om fortsatt medlemskap i Gemenskaperna.647 I denna uttryckte en majoritet av de röstberättigade en önskan om att Grönland skulle utträda ur Ge­ menskaperna för att istället erhålla positionen som ett associerat territorium i en- 646 Jämför Wienkonventionen, artiklarna 54(b) respektive 57(b). 647 52% av de avgivna rösterna förordade ett utträde i kombination med framtida association och 46% ett fortsatt medlemskap. 572 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... lighet med Romfördragets avdelning IV. Denna viljeyttring bekräftades av det grönländska parlamentet som beslutade att söka inleda förhandlingar i frågan med övriga medlemsstater. Den följande förhandlingsprocessen föregick inom ramen för Ministerrådets verksamhet där Grönlands talan kom att föras av med­ lemsstaten Danmark. Förhandlingarna pågick under närmare två år innan dess en överenskommelse om villkoren för Grönlands framtida relationer till Gemen­ skaperna kunde uppnås. De grundläggande fördragstexterna kom därefter att re­ videras genom ett speciellt fördrag slutet mellan medlemsstaterna.648 Under förhandlingarna kom den rättsliga frågan om huruvida fördragen med­ gav en utträdesmöjlighet inte att spela någon central roll.649 Speciellt skall ob­ serveras att i Kommissionens yttrande över den danska regeringens förslag till ett reglerat utträde för Grönland återfinns inga invändningar grundade på ge- menskapsrättsliga principer om integrationsprocessens irreversibla karaktär.650 Kommissionen tycks således ha accepterat medlemsstaternas kollektiva kontroll över integrationsprocessens utveckling. Att av detta dra några slutsatser inför framtiden rörande Kommissionens agerande i en eventuell utträdesfråga är dock ej möjligt. De speciella förutsättningarna för behandlingen av Grönland måste emellertid här tillmätas en viss vikt: Grönland hade inträtt som medlem i Ge­ menskaperna som en kolonial del av Danmark och frågan om utträde aktualise­ rades i och med Grönlands emanicipation från den före detta kolonialmakten. I Kommissionens yttrade konstaterades också att Grönland utgjorde ett utomeu­ ropeiskt territorium. Detta förhållande möjliggjorde en anslutning genom asso­ ciation, men uteslöt sannolikt ett grönländskt medlemskap på egna meriter. Ur ett allmänt perspektiv bekräftar dock handläggningen av Grönlands öns­ kan om att utträda som medlem av Gemenskaperna att medlemsstaterna som kollektiv förfogar över möjligheten att medge utträde. För detta krävs att med­ lemsstaterna kan komma överens om en för samtliga parter acceptabel utform­ ning av de villkor som utträdet är förknippat med. Att det existerar en möjlighet för medlemsstaterna att medge ett förhandlat utträde utgör dock ej någon fungerande lösning för en permanent neutral med­ lemsstats behov av regleringsfrihet. 4.2 Möjligheterna till ensidigt utträde med hänvisning till staters grundläggande rättigheter Som bland annat Feinberg noterat i en artikel publicerad redan 1963 återfinns det ett flertal allmänna folkrättsligt grundade argument för att en stat skall ha rätt 648 ”Fördrag om ändring av fördragen om upprättande av Europeiska gemenskaperna i fråga om Grönland” återgivet i SFS 1994:1501, ss. 1133-1138. Detta fördrag utgör en del av den primära EG-rätten. Grönland utgör ett med Gemenskaperna associerat territorium sedan 1 januari 1985. Det skall observeras att förslaget till denna fördragsrevision utarbetades av Kommissionen. EGT C 73, 1984, s. 3. 649 Angående dessa förhandlingar se Weiss, Friedl: ”Greenland's Withdrawal from the European Communities”, ELR 1985, ss. 173-185. 650 Bull. EC, supplement 1/83. De största problemen förknippade med Grönlands förändrade ställ­ ning tycks ha varit att finna godtagbara praktiska lösningar rörande samarbete på fiskeriområdet. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 573 att lämna en internationell organisation vars konstituerande fördrag är tyst röran­ de frågan om utträde. I korthet grundas dessa argumentationslinjer på tre skilda, men närliggande, principer: 1. staters suveräna oberoende, 2. rätten att upprätt­ hålla intern nationell demokrati samt 3. staters jämlikhet.651 4.2.I Principen om staters suveräna oberoende Argumentet att ett utträde kan legitimeras med hänvisning till en medlemsstats suveräna oberoende avvisar Feinberg på ett, enligt mitt förmenande, övertygan­ de sätt: Av en stats suveräna oberoende följer att den står fri att, när den så öns­ kar, inträda eller inte inträda som medlem i en internationell organisation. När en stat väl inträtt i en internationell organisation är den dock, enligt allmänna principer om avtal, bunden av de förpliktelser som följer av organisationens konstituerande fördrag, dess möjligheter att utöva suveräniteten begränsas. Sak­ nar fördraget bestämmelser om utträde måste således möjligheten att ensidigt ut­ träda med hänvisning till statens suveräna oberoende anses vara utesluten. Den­ na invändning mot en ensidig utträdesrätt har givetvis stor relevans med avseen­ de på medlemskap i den Europeiska Unionen: De fördrag som konstituerar denna organisation har en uttrycklig integrativ karaktär och innehåller förplik­ telser vilka innebär en partiell överföring av beslutskompetenser från medlems­ staterna till gemensamt inrättade instititutioner. Med bäring på sådana stater som inträtt som medlemmar i ett senare tidsskede, då integrationsprocessen fördju­ pats och organisationens överstatliga prägel var otvetydigt klarlagd, får denna invändning en allt större tyngd ju senare inträdet skett.652 4.2.2 Staters rätt att upprätthålla intern nationell demokrati Den, ur ett EU-perspektiv, mest intressanta argumentationsgrunden för att legi­ timera ett utträde som återfinns i Feinbergs uppräkning är, enligt min mening, hänvisningen till en rätt för medborgarna i en stat att upprätthålla ett demokra­ tiskt politiskt system. Denna argumentation kan ses som specifik variant av den ovan redovisade argumentationen utifrån tanken om staters suveräna oberoende. I kärnan för denna ligger tanken om att i en demokratiskt styrd stat utgår mak­ ten från medborgarna och att denna makt anses vara odelbar. Av detta följer att folkflertalet, vid varje given tidpunkt, anses ha en suverän rätt att fatta politiska beslut som är gällande inom statsterritoriet. Mot denna bakgrund kan det framstå som odemokratiskt att en momentan politisk majoritet i en stat kan binda upp ef­ terföljande politiska majoriteter genom att ingå internationella förpliktelser. Det föreligger här ett grundläggande spänningsförhållande mellan existensen av folkrättsliga fördrag med permanent karaktär och den interna demokratins fortbestånd i en fördragsslutande stat. Speciellt accentueras detta spänningsför­ hållande i det fall fördragsförpliktelserna innebär en överföring av politiska be- 651 Feinberg, N: ”Unilateral Withdrawal from an International Organization” BYIL 1963 ss 189- 219, ss. 212-213. 652 Jämför Weiler, Joseph, H.H: ”Alternatives to Withdrawal from an International Organization: The Case of the European Economic Community”, Israel Law Review 1985, ss. 282-298, s. 286. 574 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... slutsbefogenheter till en gemensam nivå. I grunden för detta ligger ju tanken om att suveräniteten är delbar. Bland medlemsstaterna återfinns kanske den tydligaste illustrationen av ett tänkesätt som framhåller det nationella parlamentets suveränitet i Storbritan­ nien. Som ett konkret utflöde av detta kan nämnas Lord Dennings ovan citerade uttalande från 1979 rörande de brittiska domstolarnas skyldighet att tillämpa så­ dana nationella rättsakter som parlamentet medvetet antagit i strid med dess ge- menskapsrättsliga förpliktelse.653 Den brittiska uppfattningen om en bibehållen demokratisk suveränitet demonstrerades även av den folkomröstning om. fortsatt medlemskap i Gemenskaperna som avhölls i Storbritannien i juni 1975.654 Från svensk horisont har en variant av demokratiargumentet för att legitimera ett utträde ur Unionen gjorts gällande i en expertrapport som publicerats inom ramen för förberedelsearbetet inför 1996 års regeringskonferens. I denna konsta­ teras, i mina ögon helt korrekt, att Unionens konstituerande fördrag ytterst har sin förankring i folkrätten. Författarna menar vidare att en medlemsstat ensidigt skulle kunna utträda ur Unionen i det fall en majoritet av medborgarna uttrycker en önskan om utträde. Då inträdet i Unionen förutsatte att det stöddes av en ma­ joritet av de röstande, skulle medlemsstaten i en sådan situation kunna hänvisa till att förhållandena radikalt ändrats sedan inträdet.655 Argumentationen för en legitim ensidig utträdesrätt ur en internationell orga­ nisation med hänvisning till den interna demokratins fortbestånd kan emellertid ifrågasättas från folkrättsliga utgångspunkter. Om en stats fördragsförpliktelser legitimt skulle kunna frånträdas efter varje skifte av den politiska majoriteten i en demokratiskt styrd stat, skulle den förutsägbarhet rörande staternas agerande som traktatsrätten söker säkerställa gå förlorad. En sådan extensiv tolkning av den folkrättsliga principen om rebus sic stantibus skulle mycket snabbt riskera att underminera traktatsrätten. Vidare skulle erkännandet av en sådan rätt till en­ sidigt utträde oundvikligen ge upphov till svårbemästrade tillämpningproblem: Då utträdesrätten ej skulle vara av generell karaktär utan endast förbehållen ”de­ mokratiskt” styrda stater, skulle det krävas en stipulativ definition för vad som avsågs med ”demokratisk” i detta sammanhang. Ur ett folkrättsligt perspektiv är således demokratiargumentet för att legiti­ mera en stats ensidiga utträde ur en internationell organisation synnerligen tveksamt.656 Inte desto mindre menar jag att demokratiargumentet kan ha en 653 Se ovan under NdA.I. 654 67,2% av den brittiska befolkningen sade vid detta tillfälle ja till ett fortsatt medlemskap. An­ gående den brittiska folkomröstningen se vidare i Irving, R.E.M: ”The United Kingdom Referen­ dum, June 1975”, ELR 1976, ss. 3-12. Det skall även noteras att inför det grekiska parlamentsvalet 1981 utlovade det socialdemokratiska partiet (PASOK) att det skulle hållas en folkomröstning rö­ rande landets fortsatta medlemskap i Gemenskaperna. Se ”Greece and Europe”, The Economist, 15 augusti 1981, ss. 48-50. 655 Larén-Marklund, Ingrid; Stenwall, Lena: ”Att utträda eller uteslutas ur Europeiska unionen” i SOU 1996:16 ”Förankring och rättigheter”, ss. 27-49, s. 42. 656 Det skall här noteras att i de diskussioner inom FN:s folkrättskommission som fördes under ut­ arbetandet av texten till Wienkonventionen uttalades att: ...a subjective change in the attitude or policy of a Government could never be invoked as a ground for terminating, withdrawing from or suspending the operation of a treaty. YILC 1966, volym II, s. 259. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 575 speciell bäring på frågan om att legitimera en medlemsstats ensidiga utträde ur den Europeiska Unionen. Argumentationens utgångspunkt bör då vara före­ komsten av ett demokratiskt underskott inom Unionens första pelare, mest vä­ sentligt den bristande parlamentariska kontrollen över utvecklingen av sekun­ där EG-rätt.657 I och med att beslutsformen inom allt fler kompetensområden kommit att bli kvalificerad majoritet, och varje enskild medlemsstat därmed förlorat kontrollen över integrationsprocessens utveckling, har problemen kring demokratibristerna kommit att accentueras. Detta förhållande skall sam- manläsas med de konstitutionella karaktärsdrag som gemenskapsrätten över ti­ den tillförärats genom EG-domstolens tolkningsverksamhet. Allvaret i detta spänningsförhållande illustreras bland annat av att vissa erkända analytiker ifrågasatt på vilken grund de av EG-domstolen utvecklade principerna om di­ rekt effekt och företräde i längden kan upprätthållas, samtidigt som beslutspro­ cessen i Unionen är behäftad med uppenbara problem rörande dess demokratis­ ka legitimitet.658 En enskild medlemsstat, inom vilken ett folkflertal önskar utträda ur Unionen med hänvisning till brister i den gemensamma beslutsprocessens demokratiska legitimitet, skulle i mina ögon kunna få en tyngd i sin argumentation som går ut­ över det allmänna nationella demokratiargumentet, som redogjorts för ovan. Ar­ gumentationen skulle vidare även kunna stärkas av Unionsfördragets uttryckliga stadgande om att Unionen skall respektera upprätthållandet av demokratiska po­ litiska system i medlemsstaterna.659 En till synes naturlig invändning mot ovanstående argumentation är givetvis att medlemsstaterna, som kollektiv, har skapat den beslutsordning som är behäf­ tad med brister ur demokratisynpunkt. Det står också dessa fritt att avhjälpa dessa brister. Då en sådan förändring endast kan ske med enhällighet mellan medlemsstaterna är denna invändning dock knappast relevant med avseende på en enskild medlemsstat som söker utträda ur Unionen.660 657 I korthet kan detta underskott beskrivas som tomrummet mellan å ena sidan de kompetenser som överförts från medlemsstaterna till de gemensamma institutionerna och â andra sidan de folk­ valda församlingarna, Europaparlamentet samt medlemsstaternas nationella parlament: ett tomrum som till viss mån fyllts ut av specialistkommittéer och lobbygrupper. Underskottet har vidare för­ stärkts av den gemensamma beslutsprocessens bristande genomskinlighet. Denna problematik har sin huvudsakliga orsak i spänningsförhållandet mellan den, i grunden, mellanstatliga beslutsstruk­ turen i Ministerrådet och det gemensamma rättssystemets överstatliga, federala, karaktärsdrag. En utmärkt redogörelse för ”standardversionen” av det demokratiska underskottet återfinns i Wei­ ler, Joseph, H.H; Haltern, Ulrich, R; Mayer, Franz, C: ”European Democracy and Its Critique”, West European Politics 3/1995, ss. 4-39, ss. 6-9. 658 En sådan, ur ett integratonsperspektiv hädisk, tankegång finns redovisad i Weiler, Joseph, H.H; Haltern, Ulrich, R; Mayer, Franz, C: ”European Democracy and Its Critique”, West European Poli­ tics 3/1995, ss. 4—39, s. 10. 659 Unionsfördraget, artikel F(l). 660 Det kan dock noteras att denna invändning tillmäts avgörande betydelse i Weiler, Joseph, H.H: ”Alternatives to Withdrawal from an International Organization: The Case of the European Econo­ mic Community”, Israel Law Review 1985, ss. 282-298, s. 287. 576 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 4.2.3 Principen om staters jämlikhet Med avseende på frågan om möjligheten att rättfärdiga ett ensidigt utträde med en argumentation utifrån principen om staternas jämlikhet avses en situation, där det föreligger bristande formell ömsesidighet - reciprocitet - mellan staternas rättigheter. Då ingen av medlemsstaterna i Unionen har tillförsäkrats en utträ- desrätt saknas emellertid grund för en sådan argumentation i fallet EU. Den ovan omnämnda tyska reservationen från 1957, som eventuellt skulle ha kunnat åbe­ ropas i detta sammanhang, saknar relevans efter det att den Tyska Demokratiska Republiken upphört att existera och dess territorium införlivats i Förbundsrepu­ bliken och därmed också i EU. 4.3 Utträde eller suspension med hänvisning till specifika traktatsrättsliga regler Staternas traktatsrättsliga förhållanden regleras i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten. Denna konvention har tillträtts av samtliga Unionens medlemssta­ ter med undantag för Frankrike, Irland, Luxemburg och Portugal.661 Konventio­ nens regler har inte någon retroaktiv verkan utan skall endast tillämpas på för­ drag som en stat ingått efter det att konventionen trätt i kraft med avseende på denna stat.662 Det skall härvid noteras att flertalet av medlemsstaterna i EU till­ trätt gemenskapsfördragen före de ratificerat Wienkonventionen. Konventionens regler utgör dock till stora delar ett uttryck för en etablerad sedvanerätt.663 De regler som nedlagts i konventionstexten rörande en stats rätt att frånträda eller suspendera ett fördrag den tidigare ingått anses i huvudsak ha en sådan allmängiltlig karaktär.664 Reglerna har därmed relevans med avseende på de fördrag som etablerar den Europeiska Unionen och samtliga Unionens medlemsstater. Utgångspunkten i Wienkonventionens regler är en restriktiv inställning till staters möjligheters att ensidigt frånträda ett fördrag som saknar en reglering av denna fråga. Konventionen anger emellertid ett antal situationer då en rätt till en­ sidigt frånträde av fördraget ändå anses föreligga. Nedan följer en kortfattad analys av dessa angivna situationer med speciell bäring på den Europeiska Uni­ onens konstituerande fördrag. 661 Ratifikationsläget 961231. 662 Wienkonventionen, artikel 4. 663 Jämför Wienkonventionens preambeltext:... Believing that the codification and progressive de­ velopment of the law of treaties achieved in the present Convention... (Fetstil tillagd.) 664 Undantaget är framfor allt den underförstådda rätt till frånträde med hänvisning till ett fördrags natur som återfinns i Wienkonventionens artikel 56(l)b. Se Widdows, Kelvin: ”The Unilateral Denunciation of Treaties containing no Denunciation Clause”, BYIL 1982, ss. 83-114, ss. 112— 114. Briggs, Herbert, W: ”Unilateral Denunciation of Treaties: The Vienna Convention and the In­ ternational Court of Justice”, AJIL 1974, ss. 51-68, ss. 63-64. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 577 4.3. / Implicita grunder för uppsägning och frånträde Artikel 56 i Wienkonventionen behandlar specifikt frågan om en fördragsslutan- de stats möjligheter att säga upp eller frånträda ett fördrag som ej innehåller någ­ ra uttryckliga bestämmelser om detta. Den där angivna huvudregeln innebär att ett sådant ensidigt handlande från en fördragsslutande part ej kan rättfärdigas om inte endera av följande två angivna situationer föreligger. Den första av dessa är då det framgår av fördragsparternas avsikt att en rätt till ensidig uppsägning eller frånträde skall föreligga.665 Den andra angivna situ­ ationen föreligger om en sådan rätt implicit kan utläsas ur det aktuella fördragets natur.666 Ett utträde med hänvisning till någon av dessa grunder får dock ej ske med omedelbar verkan. En stat som önskar frånträda ett fördrag med hänvisning till denna regel har att notifiera övriga fördragsslutande stater med minst tolv måna­ ders framförhållning.667 1 botten för detta stadgande ligger således tanken att de fördragsslutande parterna skall ges en tid för överläggningar rörande villkoren för frånträdet och att en politisk acceptans för detta skall etableras.668 4.3.1.1 Fördragsparternas avsikt Wienkonventionens artikel 56(l)a anger att en rätt till ensidig uppsägning eller frånträde föreligger om ”it is established that the parties intended to admit the possibility of denunciation or withdrawal”. Rörande fördragen för upprättande av den Europeiska Unionen är, som nämnts ovan, tillgången på material för att söka fastställa parternas avsikt myck­ et begränsad. Vi vet att frågan om utträde diskuterades under Romförhandling­ arna 1957 och att parterna där medvetet valde att ej föra in någon bestämmelse om utträde i fördragstexterna. Om denna fråga har diskuterats i samband med se­ nare fördragsrevisioner är okänt. Ur fördragstexten kan emellertid utläsas att den gemensamma partsavsikten varit att skapa de rättsliga ramarna för en fortlöpande och irreversibel integra­ tionsprocess som är avsedd att leda till inrättandet av en icke klart definierad eu­ ropeisk enhet. Genom att tillträda de grundläggande fördragen har varje stat ac­ cepterat ett lojalt deltagande i denna integrationsprocess. Mot denna bakgrund kan det, enligt min mening, présumeras att det ej föreligger någon gemensam partsvilja rörande förekomsten av en underförstådd ensidig utträdesrätt. 4.3.1.2 Det aktuella fördragets natur I vissa analyser har det framförts argument för att den Europeiska Unionens kon­ stituerande fördrag skulle inneha en sådan natur att att de medger en ensidig ut­ trädesrätt i enlighet med Wienkonventionen.669 Det aktuella stadgandet i artikel 665 Wienkonventionen, artikel 56(l)a. 666 Wienkonventionen, artikel 56(l)b. 667 Wienkonventionen, artikel 56(2). 668 Formerna för denna notifikationsskyldighet utvecklas i Wienkonventionens artikel 65. 669 Se som exempel Bring, Ove: ”Helt möjligt att utträda ur EU”, Brännpunkt SvD 8 november 1994. 578 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... 56(l)b medger en utträdesrätt i det fall ”a right of denunciation or withdrawal may be implied by the nature of the Treaty”. Vilka karaktärsdrag i ett fördrags natur som anses innebära en underförstådd utträdesrätt är dock ej helt enkelt att klarlägga. I rapporterna från de diskussioner som fördes inom FN:s folkrättskommissi- on under utarbetandet av konventionstexten kan en en viss ledning återfinnas. Ur ett definitionsmässigt negativt perspektiv anges här att fördrag av en stadigva­ rande natur ej kan anses medge en implicit ffånträdesrätt. Till denna typ av för­ drag hänförs främst fördrag som avgör gränsdragningen mellan stater, fördrag som inrättar speciella regimer för ett definierat geografiskt område, fredsför­ drag, nedrustningsfördrag, fördrag för upprätthållande av fred samt fördrag som tillkommit för att lösa en internationell tvist. I diskussionerna framkom, ur ett definitionsmässigt positivt perspektiv, att vissa typer av fördrag ansågs ha en så­ dan karaktär som kan medge en rätt till ensidigt frånträde. Som exempel på så­ dana fördragstyper nämndes i diskussionerna avtal om handel och ekonomiskt samarbete, militära alliansfördrag samt avtal för tekniskt, socialt och vetenskap­ ligt samarbete. Någon enhetlig uppfattning rörande denna klassificering förelåg emellertid ej.670 Som bland annat Widdows påpekat existerar det inte, vare sig i statspraxis el­ ler doktrin, någon allmänt vedertagen uppfattning om vilka karaktäristika i ett fördrag som medför en underförstådd rätt till frånträde.671 Användningen av be­ greppet ”ett fördrags natur” har också kommit att kritiseras i doktrinen och av Briggs beskrivits som: .. .a pseudo-scientific notion which refers not to the juridical nature of treaties but to their content or political purpose.672 Wienkonventionens artikel 56(l)b lämnar således ett stort utrymme för tolkning. Det skall också noteras att denna bestämmelse i Wienkonventionen tycks ha ett svagt stöd i den allmänna folkrätten och att det på denna grund kan ifrågasättas om den kan göras gällande med avseende på Unionens konstituerande fördrag. Oavsett detta kan det tyckas som att de fördrag som konstituerar den Europe­ iska Unionen inte med självklarhet kan placeras in i vare sig den ena eller andra 670 ”Second report on the Law of treaties, by Sir Humphrey Waldock, Special Rapporteur”, YILC 1963, volym II, ss. 64-70. ”Report of the International Law Commission on the work of its eigh­ teenth session”, YILC 1966, volym II, ss. 172-278, s. 251. Det skall härvid observeras att i det ut­ kast till konventionstext som presenterades av ILC 1966 återfinns ej någon bestämmelse som med­ ger en underförstådd utträdesrätt med hänvisning till ett fördrags karaktär. Vid den följande mel- lanstatliga konferensen inkluderades en sådan bestämmelse i fördragstexten i syfte att vidga rätten att frånträda en traktat. En detaljerad analys av den förhandlingsprocess som ledde fram till den slutliga lydelsen av Wienkonventionens artikel 56 återfinns i Widdows, Kelvin: ”The Unilateral Denunciation of Treaties containing no Denunciation Clause”, BYIL 1982, ss. 83-114, ss. 83-93. Widdows kritiserar här även skrivningen i Wienkonventionens artikel 56(1 )b då den enligt honom lämnar ett alltför stort utrymme för tolkning. 671 Widdows, Kelvin: ”The Unilateral Denunciation of Treaties containing no Denunciation Clau­ se”, BYIL 1982, ss. 83-114. ss. 112-113. 672 Briggs, Herbert, W: ”Unilateral Denunciation of Treaties: The Vienna Convention and the In­ ternational Court of Justice”, AJ1L 1974, ss. 51-68, s. 64. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 579 klassen av fördrag, som redogjorts för ovan. Det finns därmed, med avseende på dessa fördrag, utrymme för en rättsligt grundad argumentation i båda riktning­ arna. Med utgångspunkt i fördragstexterna tycks det mig dock som att mycket talar för att Unionens konstituerande fördrag inte är av en karaktär som kan anses innebära en underförstådd ensidig frånträdesrätt. Detta påstående giundar jag på följande iakttagelser: Ur ett allmänt perspektiv skall inledningsvis noteras att en medlemsstats en­ sidiga utträde ur en organisation med överstatliga/integrativa karaktärsdrag ris­ kerar att medföra allvarliga problem för organisationens fortsatta arbete. Dessa problem kan vidare antagas bli allvarligare ju mer långtgående integrationen mellan medlemssterna är.673 Av detta följer att ju starkare de integrativa karak­ tärsdrag ett konstituerande fördrag har desto mindre är utrymmet för en argu­ mentation för att en underförstådd frånträdesrätt följer av fördragets karaktär. De här aktuella fördragen syftar uttryckligen till en obegränsad temporal var­ aktighet under vilken en successiv integrationsprocess är tänkt att äga rum. Den­ na integrationsprocess är avsedd att konkretiseras bland annat genom utveck­ lingen av ett gemensamt rättssystem om vilket beslut fattas inom de institutioner som inrättats genom fördragen. Den integrativa karaktären understryks av att bindande beslut många gånger kan fattas med kvalificerad majoritet. Inom den första pelarens gemenskapssamarbete har vidare övervakningen av fördragsför- pliktelsernas efterlevnad, med exklusivitet, anförtrotts speciellt inrättade själv­ ständiga institutioner. Alla tvister rörande gemenskapsfördragens tolkning och tillämpning är således avsedda att lösas inom ramen för samarbetet. Dessa för­ drags permanenta natur understryks vidare av de ”säkerhetsventiler” som de innefattar, varav det bästa exemplet sannolikt är Romfördragets artikel 224. Ge­ nom dessa har fördragsförfattarna sökt skapa en flexibilitet inom ramen för för­ dragen i syfte att under internt kontrollerade former tillgodose medlemsstaternas nationella behov av att avvika från fördragsförpliktelserna. Mot denna bakgrund menar jag att det ur fördragens karaktär svårligen kan utläsas en underförstådd rättighet för en enskild medlemsstat att utträda ur Uni­ onen. 4.3.2 Frånträde eller suspension med hänvisning till Rebus sic stantibus Traktatsrätten medger i vissa fall staterna en rätt att legitimt frånträda674 eller suspendera675 ett fördrag i det fall de omständigheter som rådde vid fördragets ingående oförutsett och fundamentalt förändrats - rebus sic stantibus. En sådan frånträdesrätt anses föreligga i det fall oförändrade omständigheter utgjorde en väsentlig förutsättning för ingående av fördraget och de uppkomna förändring­ arna på ett radikalt sätt förändrat betydelsen av de förpliktelser som följer av för- 673 Jämför Schermers, Henry, G; Blokker, Niels, M: ”International Institutional Law”, s. 82. 674 Wienkonventionen, artikel 62. 675 Wienkonventionen, artikel 62(3). 580 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... draget.676 Wienkonventionens skrivning söker uppenbart etablera en restriktiv syn på det utrymme som medges för en stat att agera autonomt under åberopande av rebus sic stantibus. Under förhandlingarna som föregick konventionens till­ komst tycks också den allmänna meningen ha varit att denna möjlighet att ensi­ digt frigöra sig från traktatsförpliktelser skall anses utgöra ett exceptionellt un­ dantag från principen om pacta sunt servanda.611 Inte desto mindre framhölls också att detta är den centrala grund folkrätten erkänner för att legitimera ett ensidigt frånträde från ingångna traktatsförpliktel­ ser i det fall en, eller flera, av de övriga avtalsparterna ej medger ett sådant age­ rande. Tillämpningen av rebus sic stantibus skall således ses som en nödvändig ”säkerhetsventil” inom traktatsrätten. Folkrättskommissionen yttrade vidare att doktrinen om rebus sic stantibus kan tjäna som en hävstång för att åstadkomma förhandlade kompromisser mellan parterna till ett fördrag som saknar reglering rörande utträde.678 En argumentation på denna grund kan eventuellt komma att vara av relevans för en medlemsstat i EU som önskar utträda eller suspendera fördragsförpliktel- serna i syfte att upprätthålla permanent neutralitet. För en stat som inträtt som medlem i Unionen under förutsättningen att denna sammanslutning skall utgöra en organisatorisk ram för tillskapandet av en all­ omfattande europeisk fredsordning, skulle utbrottet av en väpnad konflikt i Eu­ ropa kunna anses utgöra en så grundläggande förändring av omständigheterna att en rätt till ensidigt utträde kan legitimeras. En sådan argumentation skulle kunna göras gällande vid en mer omfattande konflikt mellan utanförstående sta­ ter och, mest väsentligt, i det fall en eller flera medlemsstater befinner sig i krig med utanförstående stater. Avgörande för argumentationens folkrättsliga håll­ barhet är i vilken omfattning kraven på inre lojalitet inom Unionen till förmån för någon av de krigförande sidorna återspeglas i de förpliktelser som åvilar medlemsstaterna. Vidare kan det, specifikt från finsk, svensk och österrikisk horisont, med fog hävdas att dessa tre staters inträde skedde under förutsättning att det ej existera­ de någon inomeuropeisk delning i sinsemellan fientliga maktblock. I såväl Hel­ singfors som i Stockholm och Wien utgjorde blockupplösningen en förutsätt­ ning för det politiska beslutet om att ansöka om medlemskap: Neutralitetspoliti­ ken såsom den utformats under det kalla kriget tycktes inte längre ha samma funktion att fylla som tidigare och i samtliga dessa stater motiverades medlem­ skapet med en vilja att aktivt deltaga i utvecklingen av en alleuropeisk fredsord­ ning. Om en sådan eftersträvad utveckling ej kan förverkligas och en inomeuro­ peisk delning i sinsemellan fientliga sfärer skulle återuppstå kommmer också den Europeiska Unionens medlemsstater att tvingas positionera sig. Detta an- 676 Att denna regel innefattas av den allmänna folkrätten framgår bland annat av Internationella domstolens avgörande i målet Fisheries Jurisdiction, ICJ Reports 1973, s. 13, s. 18. 677 ”Report of the International Law Commission on the work of its eighteenth session”, YILC 1966, volym II, ss. 172-278, ss. 259-260. Se även Prop 1974:158, ss. 65-68. 678 ”Report of the International Law Commission on the work of its eighteenth session”, YILC 1966, volym II, ss. 172-278, s. 258. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 581 tingen genom att liera sig med endera makktsfären eller genom att föra en neu­ tralitetspolitik. I det fall en majoritet av tongivande medlemsstater kom att utgö­ ra en del av ett block i en sådan nyuppkommen maktbalans skulle säkerligen rös­ ter med krav på lojalitet inom Unionen komma att höjas. Därmed skulle också följa politiska svårigheter för andra medlemsstater att bedriva en neutralitetspo­ litik. I en sådan situation skulle de tre medlemsstater, vars beslut att ansöka om medlemskap var beroende av att den inomeuropeiska blockbildningen hade upp­ lösts, kunna föra en argumentation för en rätt till utträde med hänvisning till re­ bus sic stantibus. 5. Möjligheter till judiciell prövning? Även i det fall ett ensidigt utträde kan legitimeras med hänvisning till traktats­ rättsliga regler skall villkoren för utträdet, och de nödvändiga fördragsändring­ arna, fonnuleras genom en förhandlingsprocess mellan de fördragsslutande sta­ terna. I Wienkonventionen regleras formerna för detta i artiklarna 65-68.679 Med avseende på ett utträde ur EU måste även de former för fördragsrevision som ned­ lagts i Unionsfördraget artikel N iakttagas. Utgångspunkten är att en medlems­ stats ensidiga utträde, eller suspension, av fördragsförpliktelserna i första hand skall ges en politisk förankring genom en mellanstatlig förhandlingsprocess. I praktiken torde således även ett ensidigt utträde få karaktären av ett för­ handlat utträde. Avgränsningen mellan dessa former för utträde är således på in­ tet sätt klar och renskuren. Samtidigt kvarstår en grundläggande skillnad såtill­ vida att endast vid ett ensidigt utträde sker förhandlingarna utifrån en stats på­ stående att det föreligger en rättighet till utträde, vars existens kan underkastas en judiciell prövning. I det fall en förhandlingsöverenskommelse ej kan uppbådas finns det således åtminstone en teoretisk möjlighet att söka lösa den uppkomna tvisten genom ett judiciellt förfarande. Om detta är en lämplig och praktiskt möjlig väg kan dock ifrågasättas: En sådan fråga har sannolikt en så stark politisk laddning att det kan vara förknippat med stora svårigheter att erhålla legitimitet för resultatet av en domstolsprövning. Det föreligger därmed en uppenbar risk för att frågan får sin slutliga lösning utanför det rättsliga systemets ramar. Vidare råder det osäkerhet om vilken institution som är behörig att avgöra en sådan tvist: Internationella dom­ stolen, EG-domstolen eller någon för ändamålet speciellt inrättad institution? 5.I En prövning i EG-domstolen? Argument kan framföras för att EG-domstolen skall anses utgöra ett exklusivt forum för en judiciell prövning av en sådan fråga: Enligt de konstituerande ge- menskapsfördragen har medlemsstaterna förbundit sig att inte lösa tvister om tolkning och tillämpning av fördragsbestämmelserna på annat sätt, än vad som bestämts i dessa.680 Av Unionsfördragets artikel L följer vidare att bestämmel- 679 Observera hänvisningen till FN-stadgan, artikel 33, i Wienkonventionen, artikel 65(3). 680 EKSG-fördraget, artikel 87, Romfördraget, artikel 219 samt Euratomfördraget, artikel 193. 582 Permanent neutralitet och deltagande i den regionala europeiska... serna om domstolens kompetens i gemenskapsfördragen även skall tillämpas på Unionsfördragets slutbestämmelser där bland annat reglerna för fördragsrevi- sion samt fördragets obegränsade giltighetstid ingår.681 Dessa regler kan tolkas som att parterna avsett att skänka EG-domstolen en exklusiv och oinskränkt kompetens att pröva alla frågor som är anknutna till medlemskapet. En judiciell prövning av en medlemsstats rätt till utträde vid ett annat forum skulle därmed vara utesluten.682 Mot ett sådant synsätt kan emellertid ett flertal invändningar göras: Inledningsvis kan det på rättslig grund hävdas att de konstituerande fördragen saknar regler rörande en medlemsstats utträde eller suspension. Av detta följer att en tvist rörande en medlemsstats rätt till ett sådant handlande inte rör tolkning eller tillämpning av sådana bestämmelser där EG-domstolen givits exklusiv kompetens. Om det är en traktatsrättslig bedömning som eftersträvas kan det vidare ifrå­ gasättas om EG-domstolen är ett lämpligt forum för en judiciell prövning av hu­ ruvida det föreligger en rätt för en medlemsstat att utträda eller suspendera de förpliktelser som följer av medlemskapet. EG-domstolens uppgift är att bedöma den utträdande statens agerande ur ett gemenskapsrättsligt, och ej ett traktatsrätt- tsligt, perspektiv. Även om domstolen vid ett flertal tillfällen låtit sig påverkas av folkrättsliga källor683 har den konsekvent sökt begränsa folkrättens återverk­ ningar på gemenskapsrätten.684 Skälet till detta är sannolikt att folkrättens regler många gånger ej kan förenas med det i gemenskapsrätten övergripande integra- tionsmålet.685 Mot bakgrund av de grundläggande karaktäristika som EG-domstolen i sin ti­ digare praxis tillerkänt gemenskapsrätten kan en bedömning ur ett sådant per­ spektiv knappast leda till någon annan slutsats än att ett utträde anses utgöra ett fördragsbrott och därmed är uteslutet. Som konstaterats ovan kvarstår dock de konstituerande fördragens folkrätts­ liga karaktär, och en prövning av huruvida en rätt till utträde föreligger eller ej 681 Unionsfördraget, artikel N samt Q. 682 Denna slutsats återfinns i Larén-Marklund, Ingrid; Stenwall, Lena: ”Att utträda eller uteslutas ur Europeiska unionen”, i SOU 1996:16 ”Förankring och rättigheter”, ss.27-49, s. 41. 683 Det främsta exemplet på detta är sannolikt intolkningen av ett skydd för grundläggande mänsk­ liga fri- och rättigheter i gemenskapsrätten. Se som exempel mål 97-99/87 Dow Chemical Ibérica SA v Commission [1989] ECR 3165, grunderna 9-12. 684 Jämför ”Karnovs EU-samling” s. 1365. 685 Som ett exempel kan framhållas att medlemsstaterna ej kunnat rättfärdiga avvikelser från för- dragsförpliktelserna med hänvisning till bristande reciprocitet. Jämför mål 90-91/63 Commission v Luxembourg and Belgium [1964] ECR 1329, mål 52/75 Commissions Italy [1976] ECR 277, grund 11, mål 232/78 Commission v French Republic [1979] ECR 2729 samt de förenade målen 142& 143/80 Amministrazione Delle Finanze Dello Stato v Essevi [1981] ECR 1413, grund 8: Abo­ ve all, it must be pointed out that in no circumstances may the Member States rely on similar in­ fringements by other Member States in order to escape their own obligations under the provisions of the Treaty. Vidare kan noteras att i mål 38/69 Commission v Italy [1970] ECR 47 fastslog EG- domstolen att ingen hänsyn skall tagas till en enskild medlemsstats reservation i samband med ett beslut i Ministerrådet. I domslutet underströk EG-domstolen att en rättsakt från Ministerrådet ej ut­ gör ett multilateralt mellanstatligt avtal utan ett beslut grundat på Ministerrådets gemenskapsrätts- liga kompetens. Suspension eller utträde i syfte att skydda en neutral position 583 skall därmed inte ske genom en inomorganisorisk rättslig optik utan i ljuset av traktatsrätten. För att få till stånd en sådan prövning måste sannolikt ett annat fo­ rum än EG-domstolen väljas. 5.2 En prövning utanför EG-domstolen? Frågan om kompetensen att genomfora en judiciell prövning skulle ställas på spets i det fall en medlemsstat, som sökte utträda, anhängiggjorde ett mål röran­ de förefintligheten av en utträdesrätt vid Internationella domstolen. Denna skul­ le då inledningsvis ha att avgöra huruvida EG-domstolen innehade exklusiv kompetens att avgöra en sådan fråga. Möjligheten till detta är dock idag främst teoretisk: För att få en sådan prövning till stånd krävs att parterna lämnat sitt medgivande till att domstolen prövar tvisten.686 Vissa av Unionens medlemssta­ ter, Frankrike, Irland, Italien samt Tyskland har ej tillträtt det så kallade fakulta­ tiva protokollet till domstolsstadgan och har därmed ej på förhand accepterat domstolens obligatoriska jurisdiktion.687 För att den Internationella domstolen skall anses behörig krävs således ett speciellt medgivande från dessa staters sida. Därav följer att i det fall samtliga medlemsstaters samtycke ej kan uppbådas är en judiciell prövning utanför EG-domstolen knappast möjlig att få till stånd. Medlemsstaterna står således endast som kollektiv medlemsstaterna fria att, om de så önskar, välja ett annat tvistlösningsforum än EG-domstolen för att få en traktatsrättslig prövning till stånd. Detta skulle kunna vara Internationella domstolen eller en för ändamålet speciellt inrättad institution. Ur ett inomorganisatoriskt perspektiv skulle emellertid medlemsstaternas val av ett annat forum än EG-domstolen kunna anses utgöra ett brott mot fördrags- förpliktelserna och en fördragsbrottstalan skulle därmed kunna anhängiggöras av Kommissionen vid EG-domstolen. Då EG-domstolens exklusiva kompetens följer av bestämmelser i gemenskapsrätten, vilka denna domstol har exklusiv kompetens att tolka, följer att EG-domstolen har kompetens att uttolka sin egen kompetens. En sådan prövning skulle, enligt min mening, svårligen kunna leda till något annat slut än ett fastställande av att det föreligger en exklusiv kompe­ tens for EG-domstolen att avgöra huruvida en utträdesrätt föreligger eller ej. Det kan emellertid hållas för osannolikt att Kommissionen skulle välja att inleda åt­ gärder gentemot samtliga medlemsstater i det fall de samfällt valt att låta pröva utträdesffågan utanför EG-domstolen. Risken för att ett sådant agerande skulle leda till en generande demonstration av det gemenskapsrättsliga systemets svag­ heter skulle vara alltför stor.688 686 Stadgan för Internationella domstolen, artikel 36(1). 687 Stadgan för Internationella domstolen, artikel 36(2). Angående de stater som tillträtt det fakul­ tativa protokollet se ”Declarations recognizing as compulsory the jurisdiction of the International Court of Justice under Article 36, paragraph 2, of the Statute of the Court”, http://www.un.org/. 688 Jämför ovan under V