FALLSTUDIE: SELEKTIVT UTTAG AV TORSK FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN HAVSMILJÖINSTITUTETS RAPPORT NR 2012:3 ANDREA MORF LENA GIPPERTH ANDERS GRIMVALL EVA-LOTTA SUNDBLAD FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 2 HAVSMILJÖINSTITUTET 2012-06-15 Havsmiljöinstitutets rapport nr 2012:3 ISBN: 978-91-637-1166-4 Titel: Social analys – en havsrelaterad samhällsanalys. Underlagsrapport för Sveriges inledande bedömning i havsmiljöförordningen. Foto omslag: Marie Svärd Författare: Andrea Morf Lena Gipperth Anders Grimvall Eva-Lotta Sundblad Kontaktuppgifter: Havsmiljöinstitutet Box 260, 405 30 Göteborg Telefon: 031-786 65 61 fornamn.efternamn@havsmiljoinstitutet.se webb: www.havsmiljoinstitutet.se FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 3 FÖRORD Denna fallstudie har gjorts på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. Den ingår i en havsrelaterad samhällsanalys som består av en huvudrapport och tre fallstudier. Havsmiljöinstitutets publicerar dessa som separata rapporter: Social analys – en havsrelaterad samhällsanalys. Underlagsrapport för Sveriges inledande bedömning i havsmiljöförordningen, Havsmiljöinstitutets rapport nr 2012:1 Fallstudie: Förekomst och tillförsel av näringsämnen (P), Havsmiljöinstitutets rapport nr 2012:2 Fallstudie: Selektivt uttag av torsk, Havsmiljöinstitutets rapport nr 2012:3 Fallstudie: Kvicksilver, Havsmiljöinstitutets rapport nr 2012:4 Havs- och vattenmyndigheten publicerar samma studie i sin rapportserie: ”Social analys – en havsrelaterad samhällsanalys. Underlagsrapport för Sveriges inledande bedömning i havsmiljöförordningen.” Havs- och vattenmyndighetens rapport 2012:5. Fallstudierna utgör underlag till en syntes över olika gruppers behov och nyttjande av de marina resurserna, gruppers påverkan av miljöproblem i havet och åtgärdandet av dessa. Underlag i fallstudien har främst hämtats från officiell statistik, forskningsrapporter och sammanställningar över forskning. Uppgifter har även samlats in genom kontakter med ansvariga och experter på myndigheter. Vi vill uttrycka ett stort tack till alla de som bidragit genom råd, granskning och experthjälp. 15 juni 2012, Eva-Lotta Sundblad, Lena Gipperth, Anders Grimvall, Andrea Morf FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 4 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 5 INNEHÅLL 1. Påverkan på marina ekosystemtjänster genom selektivt överuttag av torsk 7  1.1 Torskens livscykel och roll i ekosystemet 7  1.2 Miljöförändringar genom selektivitet 9  1.3 Dagens läge för fiskeresursen och miljön 11  1.4 Ekosystemtjänster påverkade genom selektivt överuttag av torsk 12  2. Aktiviteter som bidrar till selektivt överfiske av torsk 13  2.1 viktiga gränser i havet 13  2.2 Torskfiskets omfattning 15  2.3 Fiskets utformning 17  2.4 Påverkan på havsmiljön genom fiske 20  3. Direkta aktörer som bidrar till selektivt överfiske av torsk 22  3.1 Svenska yrkesfiskare 22  3.2 Utländska yrkesfiskare 28  3.3 Fritidsfiskare 28  3.4 Företag med inriktning på fisketurism 29  4. Indirekta aktörer som påverkar selektivt överuttag av torsk 30  4.1 Överblick över aktörerna som påverkar 30  4.2 Landning, auktion 31  4.3 beredning och förpackning 33  4.4 Distribution samt import och export 34  4.5 Konsumtion av torsk 36  4.6 nätverk som är kopplade till torskfisket 37  4.7 Miljömärkning 38  4.8 Forskning, övervakning och råd 38  4.9 Förvaltningen av torskfisket 39  5. Grupper som påverkas av selektivt överuttag av torsk 41  6. Hur påverkas dessa grupper och hur mycket? 43  7. Faktorer som driver det selektiva överuttaget av torsk 45  7.1 Generella förutsättningar 45  7.2 Grundläggande faktorer 46  7.3 Faktorer relaterade till förvaltningen av fisket och fiskresursen 48  8. Faktorer som motverkar selektivt överuttag av torsk 50  8.1 Generella förutsättningar 50  8.2 Faktorer relaterade till förvaltningen 51  8.3 Generella samhälleliga faktorer 54  9. Viktiga osäkerheter som hindrar beslutsfattandet 56  Referenser 57   FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 6 Bilaga A: Redskapstyper inom torskfisket 65  Bilaga B: Redskapstyper och miljöeffekter 66  Bilaga C: Fiskeförvaltning internationellt 67  Bilaga D: fiskeförvaltning nationellt 69  Bilaga E: Miljömärkning 71   FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 7 1. PÅVERKAN PÅ MARINA EKOSYSTEMTJÄNSTER GENOM SELEKTIVT ÖVERUTTAG AV TORSK 1.1 TORSKENS LIVSCYKEL OCH ROLL I EKOSYSTEMET1 Torsken (Gadus morhua) är en kallvattenfisk som kan bli över 25 år gammal, upp till 1,8m lång och med en massa över 50 kg, även om den i Östersjön blir något mindre och växer långsammare. Den är ett både dag- och nattaktivt rovdjur som kan uppvisa snabba vertikala förflyttningar. Torsken är en rovfisk och äter bl.a. sill, skarpsill, kräftdjur, ormstjärnor, musslor och t.o.m. sina egna yngel. Torsken förekommer på kontinentalsockeln över hela norra delen av Nordatlanten; bestånden i Östersjön är speciellt anpassade för den låga salthalten. Den låga salthalten och temperaturklimatet gör att torsken i Östersjön växer långsammare än i t.ex. Västerhavet. I Östersjöområdet tvingas torsken delvis leva i den fria vattenmassan för att bottnarna är syrefria eller syrefattiga. Under sin livscykel vandrar torsken mellan djupare platser för att leka och grunt för uppväxten. Vandringsbeteendet och genetiska skillnader kan användas för att avgränsa olika regionala bestånd. I de svenska vattnen finns idag följande regionala torskbestånd (se även fig. 1.1)2: Nordsjöbeståndet (som även går in i Skagerrak), ett havsbestånd i Skagerrak och ett i Kattegatt, två lokala kustpopulationer i Havstensfjorden och i Gullmarsfjorden3, ett bestånd i Öresund4, ett i Västra Östersjön (Arkona, Kielbukten samt Danska sunden), ett i Östra Östersjön (Bornholmsdjupet, Gotlandsdjupet och Gdanskdjupet). Gränserna mellan bestånden är delvis flytande, då lektorskar ibland vandrar till ”fel” lekområden. Torsken leker i januari-april på Västkusten och april-augusti i Östersjön. De ca 1,5 mm stora äggen flyter och kläcks efter ca 3 veckor. I det bräckta Östersjövattnet behöver de vara något större för att flyta. Ägg och larver driver med havsströmmen från lekplatserna. Uppväxtområden utgörs av stora delar av kontinentalsockeln, t.ex. större delen av Nordsjön. I uppväxtområdena kan flera olika lekbestånd samexistera. Torskynglen äter djurplankton och så småningom allt större småfisk och annan föda. Torsken i Östersjön blir 1 Om inget annat anges baseras detta avsnitt på en syntes av: Pethon & Svedberg 2004, Modin 2 Se t.ex. Köster et al. 2005 eller Hanson 2006 för Östersjön samt Sköld et al. 2011 och Blanchard et al. 2005 för Skagerrak/Kattegatt eller Svedäng 2006 och Svedäng et al. 2007. För en sammanfattning se även Fiskeriverket 2008. 3 Bara dessa två bestånd finns kvar idag av tidigare många lokala bestånd längs Bohuskusten. 4 Oberoende från Östersjöbeståndet, men viss kontakt med bestånd i Kattegatt, Fiskeriverket 2008. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 8 lekmogen efter 2-3 år vid ca 40 cm längd medan torsk i Nordsjön blir lekmogen vid högre ålder och större storlek. Fig. 1.1 Torskbestånd i svenska havsområden inkl. statusbedömningar genom ICES 2011. Grönt: kan fiskas, gult: bör inte fiskas. Av de 2 miljoner ägg som en torskhona på 5 kg kan producera, når bara några få individer lekmogen ålder. En orsak är att äggen och ynglen är omtyckt föda för små kräftdjur, maneter och sill. I Östersjön är dessutom väderförhållandena en viktig faktor för om torsken ska få stora årsklasser. Under stormiga vintrar pressas salt- och syrerikt vatten genom Öresund och Bältet, vilket gynnar torsken. Under år med stillastående vatten minskar istället ytvattnets salthalt. Går salthalten under 12 promille sjunker torskrommen och når det syrefattiga bottenvattnet, där de dör. Under sin livscykel interagerar torsken i olika roller med andra arter inom den marina näringskedjan. Vuxen torsk är en av de viktiga rovfiskarna högt upp i näringskedjan och försvinner den påverkas hela ekosystemet. Torsken i sin tur är förutom för människan även föda för t.ex. skarv och marina däggdjur, främst säl. Torsk är dessutom föda för torsk. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 9 1.2 MILJÖFÖRÄNDRINGAR GENOM SELEKTIVITET Torsken är hotad genom selektivt överuttag som avser både åldersgrupp, storlek och plats.5 Torskens nedgång anses vara problematisk, då den har en central roll i Sveriges marina ekosystem och då många bestånd i Östersjön och Nordsjön6 är överfiskade. De biologiska störningarna av ett selektivt uttag av fisk innebär att en del av beståndet försvinner, som i ett ekosystem utan fiske skulle ha varit kvar. Selektiviteten leder till förändringar av storleks- och åldersstrukturen i beståndet.7 Hos torsken i likhet med de flesta andra fiskbestånd har framför allt äldre, större exemplar försvunnit. De negativa miljöeffekterna av selektivitet genom fiske innebär: 1) Förändringar i näringsväven uppstår genom att de mindre torskindividerna som finns kvar äter mindre volymer och även mindre bytesdjur. Det kan orsaka andra effekter i ekosystemet. Om torsken koncentrerar sig på mindre bytesindivider ändras även bytessamhällenas struktur.8 Försvinner torsken kan andra arter ta över, t.ex. deras byten eller de arter som torsken konkurrerat med. Torskens nedgång kan ha lett till ett så kallat ekosystemskifte i de svenska haven. I Östersjön har en ökad algblomning kunnat sättas i samband med kraftig tillväxt av framförallt skarpsillsbeståndet(Sprattus sprattus)9. I Västerhavet sker en övergång till dominans av skaldjur, t.ex. nordhavsräkan (Pandalus borealis) och havskräfta (Nephrops norvegicus) genom att torsken inte längre äter lika mycket av dessa arter. Det förändrade tillståndet kan vara svårt att föra tillbaka till ursprungsläget. Strömming (Clupea harengus) och skarpsill anses dessutom kunna äta torskrom och -yngel i en sådan mängd att det skulle kunna förstärka en nedåtgående trend för torskbestånden.10 Men utvecklingen för det östra torskbeståndet i Östersjön visar emellertid på senare tid en mycket stark positiv trend trots en hög förekomst av skarpsill. 2) Evolutionär förändring: Individer som blir könsmogna tidigare överlever i högre grad då små individer får bättre chanser att föröka sig. De senaste decenniernas selektiva fisketryck på stora och äldre individer orsakar en minskning av torskens genomsnittliga kroppsstorlek och produktivitet.11 5 Både HELCOM, OSPAR och ICES anser biologiska störningar baserat på selektivt överuttag vara en av de mest allvarliga mänskliga påverkningar på havsmiljön. EU-Kommissionens perspektiv finns bl.a. i Commission staff working paper (2011): I tabellen s. 95 visas kopplingar mellan DPSIR-indikatorerna och olika sorters påverkan relaterat till fiske (tabell 2, annex III i direktivet) och måldeskriptor D3 Kommersiellt viktiga bestånd inom säkra biologiska gränser (annex I i direktivet). 6 Den officiella svenska avgränsningen mellan Östersjön och Nordsjön går vid Öresundsbron (havet.nu, 2012a). 7 Se t.ex följande syntesrapporter. Garpe 2008, Tullrot 2007 och Ziegler 2008. 8 Birkeland & Dayton 2005 9 Frank et al. 2005 10 Köster et al. 2000 11 Birkeland & Dayton 2005 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 10 Försvinner de stora, äldre individerna finns även en risk för att den genetiska variationen minskar. Havets fiskbestånd är känsliga för förlust av genetisk variation. Detta kan leda till reducerad anpassningsförmåga och minskad produktivitet. 3) Säkerhet och effektivitet i fortplantning: Selektivt fiske på större individer leder till att det finns färre äldre, större honor som med sina betydligt fler ägg och större metaboliska reserver är jämförelsevis effektivare i sin fortplantning än unga honor.12 4) Resiliens: när individer som är bäst på att föröka sig fiskas bort minskar beståndets förmåga att snabbt återhämta sig efter en störning.13 Återhämtningsförmågan påverkas även av den minskande genetiska mångfalden som färre individer innebär. Om nyckelarten torsk minskar kraftigt påverkas hela näringsväven och ett systemskifte kan ske (se punkt 1). Fisket innebär att nästan hela ett bestånds reproduktiva förmåga är nästan helt koncentrerat till 1-2 årsklasser. Beståndens fortsatta överlevnad blir då starkt beroende av en kontinuerlig tillkomst av torskyngel. Nya goda årsklasser måste ständigt tillkomma och störningar i form av normala klimatvariationer kan bli förödande. För att ett torskbestånd ska överleva på sikt måste det befinna sig inom ”säkra biologiska gränser”.1415 Reproduktionen ska vara tillräckligt stor (könsmogna individer i antal och storlek) och dödligheten genom både fiske och naturliga faktorer (sjukdomar, parasiter, predation, ålder) tillräckligt liten så att man inte tar ut mera än den årliga tillväxten (resursräntan). Tillgång på torsk och övergödning påverkar varandra. Övergödningens algblomning och syrefria bottnar påverkar torskens möjligheter till kläckning och uppväxt och för lite 12 Fekunditeten ökar exponentiellt med storleken (Birkeland & Dayton, 2005). 13 Jämför det mer stabila torskbeståndet i Öresund på grund av ett trålförbud som infördes redan 1932 av sjösäkerhetsskäl (Svedäng 2010 och Sköld et al. 2011) eller i Nordsjön efter det påtvingade fiskestoppet under andra världskriget med vad som hänt utanför New Foundland (CAN) där torskbeståndet efter mera än 15 års stopp fortfarande inte har återhämtat sig (Tullrot 2007). 14 Vilket bedöms av fiskeribiologer baserat på de olika ländernas data om rekrytering av ungfisk och dödlighet genom fiske som rapporteras till internationella Havsforskningsrådet (ICES) där olika arbetsgrupper (en för Östersjön och en för Nordsjön/Kattegatt/Skagerrak) gör övergripande bedömningar och avger rekommendationer om hur mycket fiske borde tillåtas på olika bestånd. 15Numera är dock målen inom EU satta för att bestånden ska vara så stora att MSY (maximum sustainable yield) kan uppnås vid en viss fiskeridödlighet. Det innebär proportionellt sett ett mycket mindre fiske än säkra biologiska gränser i de flesta fall. MEY (maximum economic yield) är en vidareutveckling av detta begrepp som i sin tur innebär ett än lägre fisketryck (se t.ex. Brady & Waldo 2008) FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 11 vuxen torsk kan genom ekologiska kaskadeffekter bidra till att övergödningssymtomen bli svårare att lösa.16 1.3 DAGENS LÄGE FÖR FISKERESURSEN OCH MILJÖN Under de senaste 20-30 åren har torskbestånden, parallellt med fisket, gått ner kraftigt i nästan alla svenska vatten. På alla bestånd förutom i Öresund som har varit stängt för trålning sedan 1930-talet har det skett ett starkt överfiske. På 1970-talet fiskades torsk ända upp till Bottenhavet, förmodligen baserat på goda årsklasser i Östersjön. Den försämrade miljösituationen och fisketrycket har gjort att torsken i Bottenhavet i stort sett försvunnit.17 I Nordsjön verkar situationen fortfarande vara allvarlig.18 I östra Östersjön har situationen vänt. Enligt Internationella havsforskningsrådets biologiska råd för fiskebestånden i Östersjön ligger torskbeståndet 2012 på långsiktigt hållbara nivåer och torskfisket kan utökas med 15 % i beståndet öster om Bornholm. År 2011 verkar ha varit bra för småtorsk även i Västerhavet, men det hänger förmodligen samman med inflöde av torskyngel från Nordsjölekande torsk. När dessa når vuxen ålder tenderar de att migrera tillbaka föräldrafiskens lekplatser.19 Resurstillståndet för 2011 för alla bestånd beskrivs i box 1.1. 16 Tullrot 2007, Casini et al. 2008 17 Fiskeriverket 2008 18 OSPAR 2010, ICES 2011 19 se t.ex. Svedäng et al. 2007 samt HaV:s hemsida: http://www.mynewsdesk.com/se/pressroom/havochvatten/news/view/stora-aarskullar-av-torsk-behoever-skydd-31365 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 12 BOX 1 . 1 : T ILLSTÅND FÖR DE OLIKA TORSKBESTÅNDEN Nordsjöområdet • Nordsjötorsken har börjat återhämta sig. • Skagerrak och Kattegatt: Förutom lokala bestånd i Havstensfjorden och Gullmarsfjorden är många av de tidigare lokala kustpopulationerna idag helt borta. Även resten av torskbeståndet är fortfarande inte inom biologiskt säkra gränser. 1963 fiskade yrkes- och fritidsfisket tillsammans 130 t kusttorsk innanför Tjörn och Orust. På 2000-talet har vuxen torsk blivit en raritet i dessa områden. Kattegattbeståndet som på 1970-talet skattades till ca 35 000 ton är idag nästan borta, kanske finns bara ca 1000 ton kvar. • Öresundstorsk: Beståndet är fortfarande produktivt men teknisk utveckling av garnfisket kan äventyra även detta bestånd på sikt. Det råder trålförbud sedan 1930-talet då området är starkt trafikerat. Östersjöområdet • Västra Östersjön (Arkonadjupet, Kielbukten, danska sunden): är fortfarande överfiskat men verkar vara på väg att återhämta sig (låg rekrytering 2004-2007, men bättre 2008). • Östra Östersjön Bornholmsdjupet: Här har fiskeridödligheten minskat snabbare än förväntat. EU:s mål för 2015 nåddes redan år 2009. Enligt ICES har beståndet återhämtat sig och beskattas f.n. beskattas på ett långsiktigt hållbart sätt (miljömärkning av fisket på gång, se senare). Det selektiva uttaget av stor fisk, inte minst sedan en selektiv trål införts i fisket, kan ha lett till ett bestånd av många små torskar med låg tillväxt medan det fortfarande är förhållandevis få stora torskar i Östersjön. Gotlandsdjupet, Gdanskdjupet: det har funnits bestånd där tidigare – men det är för dåligt med syre idag med övergödning som direkt orsak. Källor: Sammanställning av Fiskeriverket 2010 och 2008, ICES WGBFAS och WGNSSK 2011, Sköld et al. 2011, Svedäng et al. 2004, Svedäng 2010. 1.4 EKOSYSTEMTJÄNSTER PÅVERKADE GENOM SELEKTIVT ÖVERUTTAG AV TORSK Selektivt överuttag påverkar i första hand tillgången på torsk som resurs och därmed den produktiva ekosystemtjänsten Mat från havet.20 Men selektivt överuttag av torsk påverkar en hel grupp av andra ekosystemtjänster i havet. Bland dessa ingår: • Stödjande tjänster: Näringsvävsdynamiken genom att torsk är en nyckelart i ekosystemet, Mångfald både på art- och ekosystemnivå samt Återhämtningsförmåga/resiliens. • Reglerande tjänster: Övergödningen blir svårare att åtgärda samt Biologisk reglering då torsk är en nyckelart. • Kulturella tjänster: Forskning & utbildning samt marint kulturarv (yrkesfiskarkultur, kustsamhällen med fiskeinriktning, fritidsfiske). 20 En producerande ekosystemtjänsttyp enligt Garpe, 2008 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 13 Formerna av fiske spelar en stor roll för dess miljöpåverkan. Detta analyseras i nästa avsnitt. 2. AKTIVITETER SOM BIDRAR TILL SELEKTIVT ÖVERFISKE AV TORSK 2.1 VIKTIGA GRÄNSER I HAVET Uttaget av torsk är starkt reglerat både på nationell- och EU-nivå. Detta gäller såväl när, var och hur mycket som får fiskas som hur och av vem. Regleringen är kopplad till ett antal viktiga gränslinjer som beskrivs nedan samt i fig. 2.1. Översiktligt sett delas havet upp mellan inre vatten, territorialhav och exklusiv ekonomisk zon (EEZ). Dessa områden begränsas av Strandlinjen, Baslinjen som ligger vid strandlinjen eller följer ytterskärgården, Territorialhavsgränsen 12 NM utanför Baslinjen, samt Mittlinjegränsen. Denna går mellan svensk och andra länders EEZ. Ägande: Fisk är en naturresurs som inte ägs av någon. Fiskerätt innebär en förfoganderätt, ingen äganderätt. Rätten till fiske beror på om det gäller enskilt eller allmänt vatten. I kustnära, privata vatten ut till 300 m från land har markägaren vissa rättigheter. Längre ut äger staten havet och dess resurser. Förvaltningsansvar: Territorialhavsgränsen avgränsar kommunernas territorium och inflytandesfär utåt. Kommunal havsplanering bör täcka hela territorialhavet och kan inkludera fiskeintressen. Den överlappar med den kommande statliga havsplaneringen som sträcker sig från 1 nm utanför Baslinjen och därefter över hela den svenska EEZ. Inom EEZ har den svenska staten ansvar för resursförvaltning men måste samordna med andra länder, dvs. främst andra EU-stater, Norge och i viss mån Ryssland.21 Analysen i denna fallstudie avser i första hand fisket efter torsk och dess konsekvenser inom svenska vatten inklusive EEZ. Miljöperspektivet & tvärsektoriell integration: EU:s Havsmiljö- och Vattendirektivet med sina kvalitetsmål och åtgärdsplaner har även bäring på 21 Exklusiva ekonomiska zoner (EEZ) för olika länder etablerades på 70- och 80-talet för att skydda enskilda länders tillgång till havets resurser. Innan dess har svenska fiskare kunnat fiska närmare land i t.ex. norska eller skotska vatten. En del sådana undantag regleras även idag i bilaterala avtal med Norge och Danmark. Den för svenskt fiske relevanta lagstiftningen inkluderar fiskelagen, kontinentalsockellagen och lagen om EEZ. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 14 fiske och fiskevård. De överlappar varandra mellan Baslinjen och en nautisk mil utanför. Fiskets utformning: Trålgränsen är en administrativ gräns som går 4 NM (3 NM i Kattegatt) utanför baslinjen. Den är central för fiskets utformning när det gäller valet av redskap och vem som får fiska.22 Innanför linjen är trålning bara tillåten med undantagstillstånd och redskap som minimerar fiskfångst. Vidare får yrkesfiske bara bedrivas av svenska fiskare. Utanför trålgränsen får utländska fiskare både tråla och använda andra sorters redskap enligt EU-lag och bilaterala överenskommelser. I havet är handredskapsfiske från strand eller båt fritt för alla med undantag för de tidsbestämda begränsningar som finns inom vissa vattenområden. Fig. 2.1 Viktiga gränser i havet för fisket och dess förvaltning i förhållande till äganderättigheter, ansvarsfördelning och relevant regelverk (egen sammanställning). 22 Baslinjen följer strandlinjen vid obruten kust eller i skärgården de yttersta skären. I vissa områden i Kattegatt har trålgränsen varit närmare kusten (3 NM). Den har nyligen flyttats ut som skyddsåtgärd för kusttorsken. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 15 2.2 TORSKFISKETS OMFATTNING Internationellt EU har ett flertal bilaterala avtal, fiskeripartnerskapsavtal, om tillgång till fiskevatten och byte av fiskerättigheter. Sverige berörs dessutom av avtal med Ryssland om byte av fiskerättigheter i Östersjön och avtal med Norge om den norska zonen i Nordsjön. I den svenska delen av Nordsjön (Skagerrak, Kattegatt och Öresund) fiskar yrkesfiskare från Norge, Sverige samt Danmark.23 Svenskt yrkesfiske sker även i Nordsjön utanför dessa havsområden, men där tas huvuddelen av torsken genom fiskare från Tyskland, Nederländerna, Belgien, Frankrike, England och Skottland. I Östersjön tar yrkesfiskare från flera länder upp torsk. Danmark tar störst andel och sedan kommer Polen, Sverige och Tyskland. Finland och Baltstaterna fiskar torsk i mindre utsträckning. Jämfört med 1950-talet har torskfångsterna idag sjunkit till en tredjedel, men på 1980-talet uppnåddes ett tillfälligt maximum (fig. 2.2). Exempelvis när torskfångsten i Östersjön var som störst 1984 fångades 450 000 ton torsk och torskfisket var bra ända upp i Bottenhavet. Under de följande tio åren sjönk fångsterna (havet.nu 2012b). I nästan alla bestånd förutom i Öresund har under de senaste åren skett ett systematiskt överuttag av torsk utanför biologiskt säkra gränser. Detta har kunnat ske genom att alltför höga fiskekvoter fastställts av EU-ländernas fiskeministrar inom EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP), se t.ex. Sterner & Svedäng 2005 samt fig. 2.5. 23 Omfattar Skagerrak, Kattegatt och Öresund. Det finns en officiell andelsmässig fördelning genom procentuella fiskekvoter som har varit fasta sedan många år tillbaka. I Öresund och Kattegatt till exempel är fördelningen ca. 70 % för danska fiskare och 30% för svenska fiskare (Svedäng 2010). För EU-länderna fastställer ministerrådet (fiskeministrarna) årligen en maximal uttagsmängd, en så kallad. TAC (Total Allowable Catch). Fördelningen mellan EU och Norge regleras genom bilaterala avtal (se även kap. 4). FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 16 Fig. 2.2: Torskfångst genom svenska yrkesfisket 1950-2009 i tusentals ton (officiell landningsstatistik, SCB 2012, s. 111). Sverige Torsk fångas idag från Skagerrak till mellersta Östersjön. Fiske efter torsk sker främst genom yrkesfiske, men i södra och västra Sverige även genom fritidsfiske.24 Enligt Havs- och vattenmyndighetens officiella statistik landade yrkesfiskarna år 2011 drygt 14400 ton torsk runt Sveriges kust. 25 Uttaget har under de senaste tio åren varit störst i Östersjön och betydligt mindre i Skagerrak och Kattegatt som bara gett 5-10% av totalfångsten (figur 2.3). Yrkesfisket är många gånger större än fritidsfisket. År 2006 fångades 13 246 ton torsk av yrkesfiskare jämfört med 894 ton av fritidsfiskare (Fiskeriverket 2008, s. 116)26. Fritidsfisket i Västerhavet stod för 719 ton, främst från Öresund och Skagerraks kustområden, medan 174 ton fångades i Östersjön, se även tabell 3.1 i avsnitt 3. 24 Fritidsfisket definieras enligt svensk fiskerilag som allt fiske som inte sker med yrkeslicens eller enskild fiskerätt på privata vatten inom kustzonen. Detta kan omfatta både fisketurism och fiske för hushållens behov. 25 Fångst & landningsstatistik på: www.havochvatten.se 26 Yrkesfisket rapporterar landnings- och loggboksdata som delvis rapporteras vidare till ICES, EU och FAO. Det finns ingen rapporteringsskyldighet för fritidsfisket. Under 1990- och 2000-talet har dock ett antal myndigheter genomfört enkätstudier. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 17 Fig. 2.3 Torskfångst genom det svenska yrkesfisket 1999-2011 efter regioner. Östersjön inkluderar östra och södra Östersjön. Nordsjön inkluderar Kattegatt, Skagerrak och Nordsjön (officiell landningsstatistik, egen bearbetning). I den nationella strategiska planen för fiskerinäringen 2007-2013 ansågs torskbestånden ha nått en kritisk nivå för både bottentrålfisket och kustfisket där torsk är den ekonomiskt viktigaste arten.27 2.3 FISKETS UTFORMNING Redskapstyper Fiske efter torsk sker med många olika redskapstyper av vilka vissa bara används av yrkesfiskare. År 2006 skedde 95 % av torskfisket genom trålning (yrkesfiske) samt fiske med olika sorters garn och långrev (yrkes- och husbehovsfiske). Handredskapsfisket genom sportfiske stod för resterande ca 5 % av hela torskfångsten. 28 Den mesta torsken fångas med trål som framgår av redovisningen i för 2011 i figur 2.4. En presentation av de olika redskapstyperna finns i bilaga A. 27 Fiskeriverket 2007 28 Fiskeriverket 2008, s. 59 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 18 Fig. 2.4 Yrkesfiskets redskapstyper i torskfångst år 2011 efter landad vikt per redskapstyp, officiell landningsstatistik (egen bearbetning). Yrkesfisket i Skagerrak/Kattegatt sker främst med bottentrål och med krok (långrev) samt med bottengarn i Östersjön. Där bottnarna är syrefattiga används även s.k. pelagisk trål i den fria vattenmassan. Pelagisk trålning och bottentrålning efter torsk sker både i den svenska exklusiva ekonomiska zonen och i delar av territorialhavet utanför trålgränsen. Innanför trålgränsen är trålning ej tillåten. Dock tillåts räk- och havskräftetrålning med artsorterande redskap i vissa områden, men torsk får inte tas upp. 29 Det finns stora regionala skillnader avseende vilka redskapstyper som används (Tabell 2.1 med siffror från 2011). I norra Östersjön och längs södra ostkusten bedrivs garnfiske efter torsk samt, i viss omfattning, trålning och fiske med krokredskap och tinor. Längre söderut, i torskfiskets huvudområde, dominerar trålning, men kompletteras med krok- och garnfiske samt burar, tinor, fällor och ryssjor vid kusten. På Västkusten dominerar också trålning, följt av fiske med garn, snurrevad och krokredskap. Totalt sett tas största delen av torskfångsten upp med trål i Östersjön och landas på Sydkusten. Garn och krokredskap är näst viktiga, men fisket med dessa redskap har under senare år gått tillbaka jämfört med trålfisket. Det mesta av Östersjötorsken fiskas av båtar hemmahörande på Västkusten. 29 Här har selektivitet en positiv betydelse för torsken. Sorteringsrist och utsläppsöppning i trålens översida gör att fångst större än räkor sorteras bort. Torsk och annan stor bifångst kan ta sig ut genom en öppning på trålens översida ovanför sorteringsgallret som bara släpper genom sådant som är lika litet som en räka. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 19 Fångsten landas dock inte nödvändigtvis där utan snarare i närheten av fångstplatsen.30 Tabell 2.1 Yrkesfiskets torskfångster i ton efter redskapstyp och landningshamnar 2011. LANDNINGSPLATS ÖSTERSJÖN: OSTKUSTEN SYDKUSTEN NORDSJÖN: VÄSTKUSTEN REDSKAPSTYP Trål 0,04 10344,04 542,25 Krokredskap 0,15 535,66 6,34 Garn 115,98 1775,65 20,05 Burar och tinor 0,04 2,02 2,91 Snurrevad 12,78 Fällor och ryssjor 8,51 0,07 Övrigt 0,04 Källa: Havs- och vattenmyndighetens internetstatistik, extraherad 2012-02-22. Fritidsfisket omfattar både sportfiske med handredskap och husbehovsfiske som även bedrivs med nät och andra redskap.31 Fritidsfiske efter torsk sker både innanför och utanför trålgränsen, från land och från båtar. För fritidsfisket är torsken mest betydelsefull på Västkusten (se även tabell 3.1). Torsk som bifångst och utkast Torsk fiskas främst genom riktat fiske, men tas även upp som bifångst vid fiske efter andra arter. Det är svårt att specifikt fiska bara efter torsk utom i Östersjön. Torsk i bifångst har varit speciellt problematiskt eftersom EU:s fiskare varit tvungna att kasta den tillbaka när torskkvoterna varit uppfyllda. Dessa utkast upplevdes av många fiskare och allmänheten som slöseri och har nyligen förbjudits.32 Svenska yrkesfiskare slänger mellan 5-20 % av all torsk de fångar.33 Miljömärkt torskfiske Fiskemetoder kan utgöra grund för att fisken miljömärks. Svenskt torskfiske i Östra Östersjön som sker med garn och långrev istället för trål miljömärks på 30 Fiskeriverket 2007, Fiskeriverket 2010, samt fångst- och landningsstatistik på: www.havochvatten.se 31 Sportfiske sker med handredskap som t.ex. metspö. Husbehovsfiske kan bedrivas både med handredskap och ”ma ̈ngdfångande” redskap – dvs. redskap som fångar fisk passivt och för vilka mängden inte kan kontrolleras (Fiskeriverket 2009, Fiskeriverket 2008). 32 Fiskeriverket 2010, Svedäng 2010. Genom EU:s IUU-förordning mot illegalt orapporterat fiske och utkast. Se även avsnitt 4 om indirekta aktörer samt 7 och 8 om drivkrafter. 33 Tullrot 2007 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 20 försök av MSC trål sedan sommaren 2011.34 Tidigare samma år har även danskt och tyskt fiske på samma bestånd certifierats, medan det polska fisket än så länge bara förhandsgranskats.35 Ännu finns inga långtidsutvärderingar av MSC-märkta torskfisken. I de havsområden, t.ex. Barents Hav och havet utanför Alaska, där certifierat fiske bedrivits längst har miljökraven successivt skärpts.36 2.4 PÅVERKAN PÅ HAVSMILJÖN GENOM FISKE37 Redskapstyper och miljöpåverkan Olika redskapstyper innebär olika sorters selektivitet, se bilaga B för en beskrivning av olika redskapstypers effekter. Selektivitet är dock bara en del av miljöpåverkan. Teknisk utveckling inom redskap, motorer, båtbygge har gjort det möjligt att fiska mera och även att hitta fisken lättare. Mera effektiva redskap i form av större båtar och trålar kräver ofta även en större insats av energi. Den miljömässiga påverkan av bottentrålning är ännu större än för andra typer av torskfiske. Genom trålningens fysiska skador på havsbotten påverkas bland annat den biologiska mångfalden.38 I en livscykelanalys på frysta torskblock bedöms själva resursuttaget och synnerligen trålfisket ha störst miljöpåverkan. Miljöpåverkan längs kedjan från fångst till konsumtion av torsk beror mest på hur den fiskas, trots att miljöpåverkan över hela livscykeln även inkluderar förädling, distribution, tillagning, lagring, och transport. Analysen inkluderar både selektivt uttag och bottenpåverkan, men även klimatpåverkan. Speciellt bör noteras att fiske med enbart trålfiske i genomsnitt påverkar ett havsområde på mer än 40 m x 40 m per producerat torskblock på 400 gram.39 Överutnyttjande av resursen Fiskeuttaget av yrkesfisket har länge reglerats på nivåer över det som forskarna rekommenderat som biologiskt säkra, se figur 2.5 för Östersjön. År 2012 höjdes torskkvoten för västra Östersjön med 13 % jämfört med 2011. Detta följer inte ICES. För Nordsjön rekommenderade ICES för 2009 ett totalt fångstopp i såväl Nordsjön som Skagerrak och Kattegatt tills dess att en ökning 34 MSC: Marine Stewardship Council. Andra svenska MSC märkta fisken finns än så länge på gös, sill och makrill. Ett skarpsillfiske är under utredning (www.msc.org, 2012-01-27). 35 MSC 2012, se även kap. 4 samt Appendix E. 36 www.msc.org/trackafishery 37 Mera information om problembeskrivning och påverkan genom fiske finns i en rapport från Havs- och vattenmyndighetens rapport: (Nilsson och Jonsson, Fysiska skador – abrasion från trålning). 38 I HELCOM (2010) beskrivs kommersiellt fiske med bottentrål geografiskt och klassas som användning med exceptionellt stor miljöpåverkan (s. 35). 39 Ziegler et al. 2003. Data är från 1999. Det kan ha skett en viss effektivisering de senaste 10 åren. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 21 i lekbeståndet kunnat visas. Rådet följdes inte i och i avtalen mellan EU och Norge fastställdes den maximala fångstmängder (TAC) för 2009 till 34 590 ton, varav 28 798 ton i Nordsjön och 4114 ton i Skagerrak. Sverige har under 2000-talet motsatt sig uttagskvoter som överstiger ICES råd. Trots denna hållning har inte torskfisket stoppats i Kattegatt där beståndet är på väg att försvinna och kvoten endast utgör ca 100 ton. För att skydda Kattegattbeståndet har istället fredningsområden med olika grad fiskebegränsning använts som metod. På grund av fiskens rörlighet kan dock endast en marginell minskning av fiskeridödlighet förväntas. Fig. 2.5: ICES rekommendation kontra TAC och faktisk fångst av torsk i Östersjön 1989-2007 (områden 22-32). Grönt: rekommenderad nivå enligt ICES; blått: TAC som länderna bestämde i Ministerrådet, rött (3): rapporterade fångster. NB: fångsterna för 1992-1995 är kända som underskattade pga. ofullständig rapportering. Åren 2005, 2007 och 2008 rekommenderade ICES fiskestopp för områdena 25-32 (större delen av Östersjön).40 Inom yrkesfisket bedrivs två huvudtyper av fiske inom ramen för Sveriges nationella torskkvot: ett relativt småskaligt regionalt bundet fiske med garn, krok och burar, och ett mera storskaligt, främst trålbaserat, fiske från framförallt västkusthamnar. I det mera storskaliga fisket är det både omfattningen och fiskemetoden (trålning) problematiska. Kustfisket i Västerhavet kan utgöra ett allvarligt hot mot lokala kustbestånd under återhämtning.41 Trots sin mindre skala kan även fritidsfiske av torsk hota torskbestånden om det sker på fel plats och vid fel tidpunkt, t.ex. kustbestånd 40 Källa: ICES 2007, cit. i Brady & Waldo 2008, s. 37. 41 Fiskeriverket 2010 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 22 eller under lektid. 42 Idag gäller i princip samma förbudstider och skyddsområden för allt fiske och efterlevnaden kontrolleras noggrant. 3. DIREKTA AKTÖRER SOM BIDRAR TILL SELEKTIVT ÖVERFISKE AV TORSK Till de aktörer som bidrar till det samlade överfisket hör framförallt svenska och utländska yrkesfiskare, samt i mindre grad fritidsfiskare samt företag som arbetar med fritidsfiske (t.ex. fiskeguider). Fiskarna konkurrerar om begränsade fiskebestånd vars tillstånd de har svårt att bedöma och i de flesta fall inte äger. Huvuddrivkrafterna för dessa aktörer är ekonomisk förtjänst och mat till konsumtion, men även rekreation och nöje. Regelverk, övervakning samt kontroll med sanktioner vid överträdelser skapar begränsningar för aktörerna. Sedan 2010 omfattas även fritidsfisket av EU:s kontrollförordning. 3.1 SVENSKA YRKESFISKARE43 3.1.1 Yrkesfiskarkårens demografi Fiskare med fiske som viktig inkomstkälla omfattar personer som är ensamföretagare eller har familjeföretag, personer som jobbar med kollegor i båtlag, och stora fiskeföretag som anställer fiskare. Alla personer ombord på ett fiskefartyg har dock inte nödvändigtvis yrkesfiskarlicens. Eftersom fisket kan vara blandat och torsk kommer som bifångst är det svårt att få exakta uppgifter om hur många personer som är involverade i torskfisket. Torskens betydelse är dock relativt stor som segment inom fisket, både inkomst- och aktivitetsmässigt (tabell 4.2). Här redovisas läget för det havsrelaterade yrkesfisket generellt samt, där så är möjligt, med fokus på områden där det idag bedrivs yrkesfiske efter torsk: södra Ostkusten, Sydkusten och Västkusten. Yrkesfiskarna som grupp har stadigt minskat under 1900 och 2000-talet (fig. 3.1). År 1945 fanns det 16000 yrkesfiskare som fiskade vid kusten och på havet. I början på 1970 talet hade de blivit mindre än hälften. År 2000 var det drygt 2000 yrkesfiskare.44 I december 2011 hade 1606 personer yrkesfiskarlicens, varav 20 kvinnor och 1586 män.45 Den kraftigaste minskningen har skett i Östersjöområdet, i norra och mellersta Östersjön (fig. 42 Fiskeriverket 2008 43 För mera läsning se sektorernas beskrivning i Stål et al. 2011, Fiskeriverket 2010 för kustfisket samt Fiskeriverkets strategiska plan för näringen (2007). 44 SCB 2012, baserat på Fiskeriverkets statistikdatabas. 45 Havs- och vattenmyndigheten 2012. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 23 3.2). Minskningen i torskbestånden kan ha varit en bidragande orsak, i alla fall i mellersta och södra Östersjöområdet.46 Fig. 3.1 Antal yrkesfiskare i tusental 1925-2010 (SCB 2012, s. 113) Fig. 3.2 Utveckling av antalet yrkesfiskare efter kuststräcka 2000-200847 Fiskarkåren blir allt äldre med flest yngre bland västkustfiskarna (fig. 3.3). Under nästa decennium kommer fiskarna att bli ännu färre genom pensionering. Av såväl ekonomiska som sociala och kulturella skäl har det varit svårt att rekrytera unga.48 46 Länsstyrelserna 2005, Fiskeriverket 2010 47 Fiskeriverket 2010, s. 40 48 Fiskeriverket 2007. För mera om socio-kulturella faktorer se kustfiskestudien (Fiskeriverket 2010) samt avsnitt 7 för konsekvenserna av denna process. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 24 Fig. 3.3 Utveckling av fiskarnas medelålder per kuststräcka49 Trots färre fiskare har den totala fångstmängden ökat, vilket visar på en stark produktivitetsökning. Räknat i antalet personer och ekonomiskt har fisket fått en allt mindre betydelse för Sveriges ekonomi. Fiskesektorn inklusive beredning svarar nu för endast 0,1 % av Sveriges BNP.50 3.1.2 Det svenska yrkesfiskets förutsättningar, drivkrafter och prioriteter Yrkesfiskarna konkurrerar med varandra om resursen. Havet fungerar som en jaktmark. Man tar det man hittar och fiskarens och båtlagets kunskap och skicklighet utgör en viktig framgångsfaktor. Fiskeplatser och -tider är företagshemligheter. De begränsande faktorerna inkluderar, förutom regelverket, även väderleken, teknik, bränslepriser, efterfrågan/marknadspriser samt tillgången på torsk. Inkomstbortfall genom dåligt väder eller stängda fiskeområden kompenseras delvis av speciella försäkringar. Förutom konkurrensen med andra som fiskar inom samma typ av fiske finns även en konkurrens mellan, å ena sidan, ett mera småskaligt kustnära fiske med främst passiva redskap där torsk ingår och, å andra sidan, ett mera 49 Fiskeriverket 2010, s. 40 50 Fiskeriverket 2010 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 25 specialiserat fiske efter torsk som innebär längre fiskeresor, större båtar och aktiva fiskemetoder.51 Relativt få, stora och väl utrustade fartyg, mest trålare, står för ungefär 90 % av torskfångsten och ca 50 % av fångstvärdet på torsk.52 Effektiva redskap är dyra och behöver utnyttjas mycket om fisket ska vara lönsamt. Detta blir en drivkraft att fiska ännu mera.53 Det finns även betydande regionala skillnader i uttag och fartyg. Det största kustfisket efter torsk finns i södra Östersjön med garn, krok och burar.54 Nästan 60 % av den svenska torskkvoten fiskas av fartyg från Västkusten som fiskar i alla regioner inklusive Nordsjön. Fartygen från Östersjöregionen, som främst är från Skåne och Blekinge, är mindre rörliga. Men även i Östersjöns fiske tar de en förhållandevis liten del av torskmängden. 2008 fanns bara 21 stora fartyg kvar i Östersjöregionen.( Se fig. 3.4)55 . Antalet fartyg som bedriver yrkesfiske har minskat kraftigt med stora regionala skillnader. Mellan åren 2000 och 2008 togs 20 % av båtarna på Västkusten ur fisket, medan på Sydkusten minskade flottan med 29 % och på södra Ostkusten med 46 % (fig. 3.5). 51 Fiskeriverket 2010. Själva avgränsningen mellan dessa två sorters fisken är omdiskuterad av näringspolitiska skäl. Bland fartygen som fiskar efter torsk ingår främst stora trålare, men även en del mindre båtar som bedriver garn- och krokfiske. 52 Sjöstrand 2003. Förutom sill och skarpsill är torsk en av de viktigaste arterna för detta segment. 53 Brady & Waldo 2008. 54 Fiskeriverket 2010. 55 Fiskeriverket 2007, s. 6. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 26 Fig. 3.4: Kustfisket i Östersjön efter torsk: Utveckling av garn-, krok- och burfisket 2000-2008 efter fartygstyp, fångstvärde och fångstmängd56 Fig. 3.5: Fördelning av fartyg och storlek mellan kustområden (Fiskeriverket 2010, s. 40) 56 Fiskeriverket 2010, s. 73 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 27 Trots att fartygen blir allt färre har det länge funnits och finns fortfarande en överkapacitet i fiskeflottan i förhållande till vad som kan tas ut. År 2004 var t.ex. den totala fiskekvoten (TAC) 256 543 ton och medan flottans kapacitet uppskattades till 326 098 ton. Många fisken går i princip med underskott, inte minst kustfisket.57 Om priset på torsk är tillräckligt högt och bränslepriset lågt kan dock det storskaliga torskfisket och kvalitetsmärkt fiske vara lönsamma. Yrkesfisket påverkas starkt av regelverk, styrning och övervakning från myndigheter på främst nationell nivå och EU-nivå. Detta omfattar både arbetsmiljö, miljö, utsläpp och fiskets utformning. Regelverket har blivit omfattande och kräver expertkunskap för att överblicka. En stor administrations- och övervakningsapparat finns kopplad till fisket. Detta innebär realtidsövervakning av de större fartygen, men även rapporteringskrav för fiskarna (loggböcker, landningskontroll mm.). Vidare behövs flera olika licenser eller tillstånd för att få fiska yrkesmässigt: yrkesfiskarlicens, fartygstillstånd med minimikrav på fartyget samt ett tillstånd för vilken typ av fiske och område ett fartyg får användas till.58 Torskfisket utanför trålgränsen är reglerat genom nationella och delvis fartygsspecifika kvoter. Vidare finns det tidsmässiga och geografiska begränsningar för olika redskapstyper. Kvoterna har länge avsett en viss mängd fisk, dvs. man får fiska tills kvoten är uppfylld. I regel fiskas kvoten upp så snabbt det går, och därefter stängs fisket. Idag håller man på att gå över till ansträngningsbaserad reglering i form av antal ”havsdagar” i förhållande till fartygsstorlek och motorstyrka. Både i Sverige och på EU-nivå har regleringar använts för att samtidigt begränsa fisketrycket och fördela fiskeresurserna. Detta har bidragit till överfiskeproblemet. Fiskarna är tvungna att både konkurrera och samarbeta med varandra. De konkurrerar om resursen samt om fiskeplatser och -tider, men de är även beroende av varandra för att få gehör för sina behov, och infrastrukturen i hamnarna ägs ofta kooperativt. Yrkesfiskarna är relativt väl organiserade på flera nivåer och har starka lobbygrupper.59 Både fiskarkåren och flottan blir allt äldre. Fiskesektorn är under omstrukturering och framtidsutsikterna verkar inte vara särskilt bra. Kvotsystemet och de resulterande fiskestoppen har gjort det svårt att se hur resurstillgången utvecklar och fiskarna har skjutit 57 Fiskeriverket 2006 58 SOU 2010:42 59 Píriz 2004, egna intervjuer med fiskare. Organisationer se nästa avsnitt med indirekta aktörer. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 28 upp investeringar. Idag har Sverige en av de äldsta fiskeflottorna i EU. Inte minst för kustfisket har det blivit allt svårare under de senaste åren. Kustfisket innebär ofta fiske med flera redskapstyper och målarter, men regelverket är främst utformat för de ”stora” påverkanskrafterna i fisket ‒ alltså storskaligt enartsfiske med en redskapstyp. Fiskarna har även förknippats med överfiske och andra missförhållandena och har därför i allmänhetens ögon framstått som miljöbovar.60 3.2 UTLÄNDSKA YRKESFISKARE Utanför trålgränsen, inom den ekonomiska zonen, får fiskare från följande länder fiska efter torsk med likadana redskap som svenska fiskare använder: Danmark, Tyskland, Polen bara i Östersjön samt från Norge i Nordsjöområdet. Norge som står utanför EU har istället bilaterala avtal med EU. Regelverket som drivkraft inom yrkesfisket Regelverket är en viktig drivkraft inom yrkesfisket. Detta gäller både för svenska och utländska fiskare. Överkapacitet i flottan, konkurrens i kombination med kvotsystemet och bristande kontroll och milda påföljder har lett till både överfiske, svartfiske och mycket orapporterade utkast.61 Representanter för svenska och utländska yrkesfiskare deltar i de regionala rådgivande organen RAC:s inom ramen för EU:s fiskeförvaltning. Det finns ett för Östersjön och ett för Nordsjön. 3.3 FRITIDSFISKARE Fritidsfisket omfattar både hushållens självförsörjning som husbehovsfiskare (mest med passiva redskap och delvis med spö) men även fisketurism och individuellt rekreationsfiske med spö, så kallat sportfiske. Fritidsfiske sker i huvudsak mindre än 100 km från bostad eller fritidshus.62 För år 2006 uppskattas hela behållna fångstmängden för fritidsfiske i både hav och inlandsvatten vara ca 18 800 ton, varav torsk utgör ca 5 %. Det kan trots den låga andelen ha effekt, speciellt om fisket sker på svaga lokala bestånd i kustzonen (Kattegatt, Skagerrak) eller är riktat mot lekplatser och stor fisk/lekhonor (Öresund).63 Många fritidsfiskare släpper tillbaka fångsten, den 60 Fiskeriverket 2010 61 Fiskerivkerket 2008a, För vidare analys och diskussion, se avsnitt 4, 7 och 8 62 Fritidsfisket har vart 5:e år sedan 1990 undersökts av Fiskeriverket och SCB (Fiskeriv. 2009). 63 Inte minst i Öresund har det funnits så-kallat bulefiske som innebär att man söker upp ställen där lekande torsk samlas (Fiskeriverket 2008). FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 29 fisken överlever inte med säkerhet då skador kan ge en dödlig utgång först långt senare.64 Drivkrafter och prioriteter Fritidsfiskarna har genom sina intresseorganisationer sedan länge lobbat för att bevara fiskresursen mera långsiktigt och föreslagit olika skyddsåtgärder, inklusive torskfiskestopp, och därmed stått i motsats till yrkesfiskarna.65 Tabell 3.1 Fritidsfiske efter torsk under 2006.66 BEHÅLLEN FÅNGST I TON ÅTERUTSATT OMRÅDE Handredskap Mängdfångande redskap % av totalfångst Skagerrak 152 12 12 Kattegatt 29 3 38 Öresund 43767 86 28 Nordsjön totalt 618 101 Södra Östersjön 101 21 14 Mellersta Östersjön 3 49 11 Bottenhavet Uppgiften ej tillgänglig Uppgiften ej tillgänglig Uppgiften ej tillgänglig- Östersjön totalt 104 70 Tota l t : 894 ton Torsk fiskad av svenskt fritidsfiske 722 Fångad av 6 % av alla fritidsfiskare som behåller fångsten 172 Fångad av 1 % av alla fritidsfiskare som behåller fångsten Källa: Fiskeriverket 2009.68 3.4 FÖRETAG MED INRIKTNING PÅ FISKETURISM År 2006 fanns ca 1310 företag i hela Sverige 69 som sysslar med fritids-fiskerelaterad rekreation. Det innebar ca 1000 helårsarbeten, 11,3 miljoner fiskedagar och totalintäkter på 2,2 miljarder kronor.70 Branschen är under utveckling. Kustfiske och fiske efter torsk är bara en mindre del. Torsk och makrill utgör ca 2 % av målarterna. Detta fiske är koncentrerat till Västkusten. Inte minst i Öresunds- och Kattegattregionen finns ett antal företag som tar ut fritidsfiskare till bra torskfiskeställen. I vissa områden, t.ex. Norra Bohuslän, har fiskeguiderna kopplats till hållbar kustutveckling och en möjlighet till 64 Fiskeriverket 2009 65 Nyström 2003 66 Mängdfångande redskap fångar fisk passivt, mängden inte kan kontrolleras. Datasatsen om fritidsfiske och andra delstudier kan vara intressant för djupare analys (Fiskeriverket 2009). 67 Fångst troligen överskattad med en faktor 10 enligt en märkstudie i området (Svedäng 2007). 68 Egen sammanställning av data på s. 27 samt 44-50, baserad på enkät till fritidsfiskare 69 Se Fiskeriverket 2008 och 2009. 70 Fiskeriverket 2008, s 39-40 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 30 diversifiering för kustfiskare. Detta sker dock bara i mindre utsträckning i samband med torskfiske för att det inte finns så mycket torsk längre. Drivkrafter och prioriteter Även företag inom rekreationsfiske har organiserat sig i egna organisationer. Enligt dessa finns för få och för små torskar. De prioriterar en förbättrad förvaltning av bestånden, en statlig insats för att främja näringen samt en begränsning av yrkesfisket.71 4. INDIREKTA AKTÖRER SOM PÅVERKAR SELEKTIVT ÖVERUTTAG AV TORSK 4.1 ÖVERBLICK ÖVER AKTÖRERNA SOM PÅVERKAR De indirekta aktörer som går att identifiera72 påverkar genom att vara avnämare, beredare, eller konsumenter av torsk. Men även förvaltare av torskfisket, personer som bidrar genom nödvändig infrastruktur eller kunskap samt personer som är på annat sätt är beroende av yrkesfisket kan fungera som drivkraft bakom fisket. Torsken har betydelse på många olika sätt i samhället: som inkomstkälla, som konsumtionsvara, som forsknings- och förvaltningsobjekt men även som symbol, t.ex. för ett friskt hav. Figur 4.1 ger en överblick över alla viktiga aktörsgrupper och hur de förhåller sig till varandra. Till vänster ligger torskens berednings- och konsumtionskedja med fem led (blått). Intill ligger nätverken som är ekonomiskt och socialt beroende av fisket och hela kedjan (rött). I mitten ligger miljöcertifieringen som också räcker över alla led från fiske till konsumtion (grönt). Till höger om detta ligger forskningen och rådgivningen som bidrar till kunskapsbasen i alla led för både förvaltning och andra aktörer (turkost). Längst ut till höger beskrivs förvaltningskedjan med två huvudnivåer, EU och Sverige (grått) som även den räcker över alla fem led. Styckindelningen i kapitlet följer det led i konsumtionskedjan som de representerar: från fiske till konsumtion. De resterande grupperna med olika kopplingar till denna kedja presenteras i en följd från beroende nätverk (4.6), miljömärkning (4.7), rådgivning (4.8) och till sist förvaltning (4.9). 71 Fiskeriverket 2008 72 Genom lättillgängliga syntesrapporter, webbsökning samt myndigheters statistik på webben. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 31 Fig. 4.1 Aktörskarta och drivkrafter i samhället som direkt eller indirekt berör torskfisket (egen sammanställning). 4.2 LANDNING, AUKTION Bland avnämarna av torsken ingår fiskauktionerna, fiskhandlare och matvaruhandel som levererar olika former av förädlingstjänster av torsken. Det finns även utländska aktörer som tar emot fisk som fiskas av svenska fiskare (t.ex. fiskberedningsindustri på Bornholm). Landning av fångst från svenska båtar i utlandet sker främst i Danmark. År 2009 utgjorde denna landning ca 61 % av den totala svenska ilandförda fångsten.73 Hamnarna som tar emot torsken I Sverige finns över 300 landningshamnar och de ingår som en del i övervakningssystemet för fisket: När fisken landas vägs och registreras den. Det finns även utländska fiskare, främst norska och danska, som landar sin fångst i Sverige.74 De viktigaste landningshamnarna framgår av fig. 4-2. Mindre landningshamnar kan ha problem med att uppfylla kvalitets- och servicekrav. De regionala skillnaderna i landningar är stora. De största kombinerade landnings- och hemmahamnarna när det gäller både antalet båtar och tonnage 73 Fiskeriverket 2010, SCB Statistiska årsboken 2011 och 2012. 74 Fiskeriverket 2007 och 2010. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 32 finns i Göteborgstrakten och Bohuslän samt i Träslövsläge, Simrishamn och Blekingeskärgården. 75 Mest torsk landas på Sydkusten med Simrishamn i spetsen, där nästan en femtedel av de svenska torskfångsterna i Östersjön landas. Trots ett minskande antal fiskare och fartyg vid Sydkusten finns hamn- och andra kringanläggningar inklusive beredningsindustri kvar. Sedan 2005 har många mindre hamnar förlorat i betydelse, genom att de är kommunalt ägda finns de flesta ändå kvar.76 Södra Ostkusten har drabbats hårdast av nedgången under de senaste åren. Även här har de nya bestämmelserna om särskilda landningshamnar för torsk lett till att antalet hamnar har minskat betydligt, vilket försvårar för fiskarna att nå marknaden. Norr om Kalmar finns nästan inga hamnar kvar som uppfyller kraven. Då mottagarna inte tycker det lönsamt att samla in geografiskt utspridd fångst måste fiskarna lösa sina transporter på egen hand.77 Fig. 4.2 Karta med de 10 viktigaste landningshamnarna samt territorialvattengräns (blå) och gräns för olika länders EEZ (röd)78 75 Fiskeriverket 2007 76 Fiskeriverket 2010 77 Fiskeriverket 2007 och 2010. 78 Fiskeriverket 2007, s. 57 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 33 Auktioner Alla fiskauktioner i Sverige ligger på Västkusten där Göteborg är störst följt av Smögen och Strömstad. Även fisk landad från Ostkusten säljs här.79 Den ojämna regionala fördelningen av auktioner bidrar till logistikproblem för Östersjöfiskare utan större landningshamnar. Auktionerna håller dock på att ställa om till elektroniska system. Detta kan gynna det småskaliga fisket och ge lägre försäljningskostnader och transportkostnader.80 Auktionerna har blivit allt mera känsliga för förändringar i fisket. Den kraftiga minskningen av landad torsk har även påverkat auktionerna, men i viss mån har den nedgången kompenserats av en uppgång för skaldjur. Försäljningsvärdet på torsk har på senare år varit i paritet med värdet på sill och strömming, och är i princip hälften av värdet för foderfisk (se tabeller 4.2 och 4.3).81 Tabell 4.2 Försäljningsvärde per landad vikt för torsk och andra ekonomiskt viktiga arter 2007-2010 2007 2008 2009 2010 F ISKART TON 1000 SEK TON 1000 SEK TON 1000 SEK TON 1000 SEK Torsk 11725 209892 10498 182654 11282 155347 10377 152972 Sill och strömming 62542 203643 49869 186682 37527 160933 35625 145354 Foderfisk 123339 216444 124520 169531 121254 170374 136133 261146 Källa: SCB 2011, s. 154, SCB 2012, s. 125 Tabell 4.3 Torsk landad år 2009 efter region och värde OMRÅDE ÖSTERSJÖN NORDSJÖN UTLANDET TOTALT SYDKUSTEN OSTKUSTEN VÄSTKUSTEN Mängd (ton) 9909 55 476 842 11282 Värde (1000 sek) 122834 843 14398 17280 155347 Källa: SCB 2011, s. 155. 4.3 BEREDNING OCH FÖRPACKNING Den svenska beredningsindustrin är heterogen i sin sammansättning och domineras av ett fåtal stora företag. Här finns en regional uppdelning med de mera storskaliga företagen främst i Väst och mindre, ofta familjeägda, företag 79 Göteborgs auktion hade 2008 en volym på 3600 ton fisk och skaldjur , Smögen 665 ton och Strömstad 329 ton (Fiskeriverket 2010). 80 Fiskeriverket 2007 81 Fiskeriverket 2010, s. 43 och 134. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 34 som bereder sin egen fångst i de andra regionerna. Många svenska företag har blivit sammanslagna eller uppköpta av främst norska och isländska företag. År 2008 bedrev 214 fiskberedningsföretag verksamhet på 225 ställen med 1773 anställda varav 1215 är män. De flesta stora företagen samt arbetsplatserna är koncentrerade till Västkusten. I Västra Götaland finns med 81 stycken flest företag och mest arbetsplatser i Sotenäs och Göteborg. Blekinge har näst flest anställda i beredningsindustrin. Den lokala beredningsindustrin på Sydkusten är beroende av kontinuerliga landningar av mindre mängder året runt. Längs södra Östersjökusten finns få beredningsföretag och betydande logistikproblem. 82 Beredningsindustri för det småskaliga fisket har en svårare situation. Speciellt små företag på landsbygden är beroende av ett fungerande kustfiske. Men tillgången på fiskråvara är mera ojämn samt att torsk från mindre båtar ofta inte kan kylas i samma utsträckning. Å andra sidan kan transportvägarna vara korta och själva beredningen utgöra ett viktigt steg i att höja värdet av en fiskprodukt och minska hela kedjans sårbarhet.83 Beredningsindustrin har ett stort produktutbud där sill och torskprodukter utgör en relativt viktig del. Förädlingsgraden är relativt låg men har ökat under de senaste åren.84 Svensk beredningsindustri importerar 70-80 % av sin fisk. För filettering av torsk är man däremot beroende av dagliga landningar. Den ojämna tillgången och kvalitet på svenskfångad torsk har påverkat beredningsindustrin. Företagen har fått köpa in från annat håll. Till skillnad från fiskarna finns ingen ersättning beredningsindustrin under t.ex. fiskestoppen. Dessutom varierar efterfrågan på torsk- och andra produkter starkt mellan säsongerna, inte minst i samband med storhelgerna.85 4.4 DISTRIBUTION SAMT IMPORT OCH EXPORT Distribution och lagring Flertalet svenska grossister finns i Göteborg. Det har inte varit möjligt att ta reda på i vilken utsträckning lagrings- och transporttjänster utnyttjas för hantering av torsk och hur många arbetsplatser är beroende av torsk. 82 Fiskeriverket 2007, 2010 samt statistik från Fiskeriverkets hemsida, extraherad av Henrik Svedäng, Havsmiljöinstitutets webbplats. 83 Fiskeriverket 2007 och 2010. 84 Fiskeriverket 2010. 85 Fiskeriverket 2010, SGECA 2010. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 35 Ekologisk fisk Globalt sett är mer än 60 % av alla torskfisken hållbarhetsmärkta eller har kommit långt mot märkning inom MSC-programmet och trenden fortsätter.86 Det bör noteras att MSC märkning utgår ifrån befintliga regelverk som myndig-heterna satt upp, men kräver förbättringar för att märkningen ska vara kvar.87 Importörer och exportörer Norge, Färöarna och Island är viktiga fiskenationer som bidrar till den europeiska försörjningen av torsk. Under de år då efterfrågan på torsk sjönk i Sverige, exporterades betydande mängder till andra länder. Såväl torskfångster/-kvoter som import/export är dock på väg upp igen, inte minst på grund av att Östersjötorsken har återhämtat sig under senare tid.88 Fig. 4.3 Import av färsk, kyld eller fryst fisk baserat på SCBs statistik. Under de senaste 15 åren har importen av fisk – inte bara torsk – från Norge ökat kraftigt, se fig. 4.3. Samtidigt har även exporten av fisk stigit. Importen av fisk har ökat även från andra länder utanför EU och Norden, inte minst Asien, se fig. 4.4. Där har bl.a. Kina har tagit en roll som beredare av torsk, men torsk som exporteras från Kina kommer inte nödvändigtvis därifrån utan 86 AIPCE-CEP 2011 87 Enligt Ziegler (2008) baserat på data från året 2006 fick bara torskfisket i Barents Hav godkänt ur ett ekologiskt perspektiv– innanför biologiskt säkra gränser (tabell s. 26-28). Egen analys av webbplatser och dokumentation från respektive organisationer visar att det idag finns fler torskbestånd med märkning. 88 AIPCE-CEP 2011, s. 14 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 36 transporteras dit i fryst tillstånd för att beredas, åter nedfrysas och sedan transporteras tillbaka till västvärlden.89 Fig. 4.4 Import av färsk, kyld eller fryst fisk från andra länder än Norge. 4.5 KONSUMTION AV TORSK I Europa är torsk den viktigaste konsumtionsfisken med 961 000 ton. EU-länderna har för närvarande en självförsörjningsgrad på bara 14 %. Svenskar-na finns på fjärde plats som torskkonsumenter inom EU.90 Torsk är populär bland svenska konsumenter som är beredda att betala relativt höga priser för att få torsk. Konsumtionen verkar ha påverkats av larmrapporter om torskens försvinnande.91 Medvetenheten om miljömärkningar och efterfrågan på certifierade produkter ökar, men är fortfarande låg.92 Konsumenternas efterfrågan är dessutom starkt säsongsberoende. Ekonomiskt sett kan detta leda till ineffektivitet genom att fisken fångas på fel plats eller vid fel tidpunkt. Detta innebär i sin tur att fångsten inte kan säljas i sin mest lönsamma form, exempelvis. som färsk fisk, utan i en form fiskaren får ett lägre pris för.93 89 Baserat på SCB:s statistik, se Havsmiljöinstitutets webbplats. www.havsmiljoinstitutet.se 90 Efter portugiser, fransmän och britter. AIPCE-CEP 2011 91 Fiskeriverket 2007 92 MSC enkätstudie 2011, MSC 2012 93 Fiskeriverket 2006, s 4 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 37 4.6 NÄTVERK SOM ÄR KOPPLADE TILL TORSKFISKET Under de senaste åren har det utvecklats allt fler organisationer för att representera olika särintressen inom fiskesegmentet. Fiskarnas yrkesorganisationer För att bättre kunna påverka sin situation har fiskarna organiserat sig. Det har länge funnits en nära relation mellan sektorn och förvaltningen (korporati-vism). Fisket har haft representanter i styrelsen för Fiskeriverket. Med tiden har det uppstått konflikter mellan olika regioner och typer av fisken och organisationslandskapet har förändrats.94 Inom torskfisket konkurrerar fiskare som främst arbetar med storskaligt trålfiske och har sin hemmahamn på Västkusten (Göteborg med skärgård, Fiskebäck, Öckerö) med fiskare som arbetar småskaligt med krokar och garn och oftast hör hemma på Syd- och Ostkusten. Denna konkurrens speglas även i organisationsfloran och uppfattningarna om hur torskproblematiken borde lösas. Svenska fiskarnas riksförbund (SFR) har länge representerat det mer storskaliga fisket. Svenska yrkesfiskares ekonomiska förening (SYEF) grundades främst för att tillvarata Östkustfiskarenas intressen och arbeta med fokus på garn- och krokfiske.95 Fritidsfiskets organisationer Det finns ett antal organisationer inom fritidsfisket som representerar de olika segmenten: sportfiskare, husbehovsfiskare, fiskevattenägare, fisketurismföretagare, turbåtsskeppare, ekoturismföretagare, och på europeisk nivå även European Anglers’ Alliance. Många av dessa gruppers organisationer har under de senaste åren drivit tanken om långsiktigt ekologisk hållbarhet i fiske och förordat olika sorters begränsningar av fiske, inklusive torskfiskestopp och marina skyddsområden. Infrastruktur och service för yrkes- och fritidsfisket Organisationer och företag som tillhandahåller infrastruktur och service för fisket möjliggör själva fisket och är samtidigt beroende av ett välmående fiske och bra fiskbestånd. Speciellt i landningshamnarna finns ett antal aktörer i som säljer sina produkter och tjänster och är beroende av yrkesfisket. Bland dessa återfinns isbolag, oljebolag, båtvarv, och vadbinderier. Inte minst i Göteborg finns redskapsgrossister och trålbinderier. 94 Se t.ex. Píriz 2004 för konkurrensen mellan småskaligt och storskaligt fiske på Västkusten. 95 Se intervjuerna med deras representanter Andersson (2003) och Johansson (2003) FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 38 Marknadsföring, information, prisbildning Det finns två större organisationer, Fiskbranschens Riksförbund och Svensk Fisk, som omfattar olika aktörer på producent-, avnämar- och marknadsföringssidan och arbetar med prissättning, marknadsföring och information mot konsumenter. Bägge organisationerna har börjat samarbeta med MSC och WWF för att främja konsumtion av hållbart producerad havsmat.96 Det sociala nätverket lokalt Fiske är i flera regioner viktigt för kustsamhällena.97 Ett levande yrkesfiske kan även ses som marint kulturarv med symbolvärde för kustsamhällena och ett kommersiellt värde inte minst för besöksnäringen. Detta kan i Norra Bohuslän illustreras av Koster-Väderö överenskommelsen.98 Hotet mot kustsamhällena genom att torskfisket försvinner är störst vid Sydkusten. 4.7 MILJÖMÄRKNING Miljömärkningar har utvecklats för att förenkla för konsumenter och skapa incitament för företagare och fiskare att kunna agera annorlunda. För havsmatprodukter i Sverige är främst MSC (Marine Stewardship Council) och KRAV relevanta. För företag inom fritidsfiske existerar två miljö- och kvalitetsmärkningar, Naturens Bästa99 samt Det Naturliga Fisket.100 Det har inte undersökts hur många som sysslar med fritidsfiske efter torsk.101 För mera information se bilaga E. 4.8 FORSKNING, ÖVERVAKNING OCH RÅD Experter gör regelbundna undersökningar, inklusive provtrålning för grund-forskning om torskens livsmönster och för förvaltningsinriktad information. Kunskapsproducenterna från universitet, högskolor och expertorgan skapar information men är även beroende av information från fiskare (landningar, loggböcker). Expertutlåtanden och råd når myndigheterna via databaser, rapporter, direktkontakter, expertdeltagande i grupper, vetenskapliga artiklar mm. Samarbete sker även mellan myndigheter, forskning och redskapsutvecklare. Även miljöorganisationer har egna interna experter eller anlitar forskningsinstitut och konsultföretag för att ta reda på saker. 96 För Fiskebranschens riksförbund se: http://www.fiskbranschen.se/index.html och för Svensk fisk (ekonomisk förening): http://www.svenskfisk.se/om-svensk-fisk.aspx 97 Fiskeriverket 2007, om kustfisket sociala aspekter se även Fiskeriverket 2010 kap. 6. 98 Egen forskning, rapporterad t.ex. i Morf et al. 2011 99 Ett samarbete mellan Svenska Ekoturismföreningen, Sveriges Rese- och Turistråd och Svenska Naturskyddsföreningen etablerat 2002. 6 grundkrav granskas av en oberoende kommitté. 100 Det Naturliga Fiskets Ekonomisk Förening (sedan 1999) har 35 medlemsföretag, framför allt i sydöstra Sverige, mest mindre landsbygdsföretag. 101 Fiskeriverket 2008 och 2009 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 39 Bland de viktiga aktörerna ingår: • Internationella Havsforskningsrådet (ICES) i Köpenhamn är datavärd och expertorgan för marin förvaltning i många länder. Svenska myndigheter levererar data. Svenska experter deltar i arbetsgrupper med olika fokus som gör kunskapssynteser, beståndsbedömningar och ger rekommendationer till förvaltningen om vilka bestånd kan fiskas och hur mycket. Inom ICES finns det minst två olika arbetsgrupper relevanta för torsk för Östersjön WGBFAS (Working Group for Baltic Fisheries Assessment) och för Nordsjön WGNSSK (Working Group North Sea and Skagerrak). ACOM (Advisory Committee) med en representant per land samlar alla gruppers kunskap och formulerar råd till bl. a. EU. • Sveriges Lantbruksuniversitet, (SLU):s, laboratorier i Lysekil och Öregrund med fiskeexperter för hav och kustvattnen (tidigare Fiskeriverket). 4.9 FÖRVALTNINGEN AV TORSKFISKET102 Genom EU-inträdet 1995 blev Sveriges fiskepolitik en europeisk gemenskapspolitik och inte längre en nationell angelägenhet med inslag av internationellt samarbete. Fisket berörs av ett antal politik- och förvaltningsområden. Dessa inkluderar: fiskesektorns strukturutveckling, lokal och regional utveckling generellt, reglering av ekonomisk verksamhet, reglering av arbetsmiljö samt reglering av resursen och miljöpåverkan allmänt. EU:s Gemensamma fiskeripolitik GFP Till skillnad från t.ex. miljöpolitiken, där EU-regler först måste implementeras i nationell lagstiftning, gäller fiskepolitiken utan nationella parlamentsbeslut om lagändring. EU har dock inte helt tagit över ansvaret från medlemsstaterna ‒ till skillnad från jordbrukspolitiken ‒ utan lämnar över vissa kompetenser till nationell nivå (kontroll) eller låter vissa områden vara oreglerade och inom den nationella kompetensen (kvoter för vissa fiskarter, kustfiskets reglering). Ett antal myndigheter på främst nationell och EU-nivå reglerar, utvecklar och övervakar fisket.103 EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) reglerar många aspekter av fisket och omfattar fyra politikområden: 1) Bevarandestrategier som ska skydda fiskresursen. Här ingår reglering och kontroll av fisket. 2) Strukturstrategier ska anpassa medlemsländernas fiskeflottor. Kapaciteten att fiska ska motsvara 102 Vidare läsning: Fiskerivkerket 2008, 2010, SOU 2010:42, Stål et al. 2011, Brady & Waldo 2008 103 Brady & Waldo, SOU 2010:42 samt Fiskeriverket 2010 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 40 resursmängden. 3) Marknadsstrategier ska underlätta för en gemensam marknad. 4) Strategier för förbindelser med tredje land handlar om fiskesamarbete och avtal med länder utanför EU. GFP både reglerar och ger fiskesektorn tillgång till omfattande bidrag och subventioner. Främst innebär GFP:n alltså att medlemsländerna samordnar beslut om mängden fisk som får fångas från gemensamma bestånd, relaterad kontrollverksamhet om betalning av subventioner till fisket.104 Besluten fattas av EU:s ministerråd bestående av jordbruks/fiskeministrarna från de olika länderna baserat på förslag från EU-kommissionen som blir assisterad av Generaldirektoratet för havsfrågor (DG Mare). De rådgivande organ till kommissionen inkluderar en vetenskaplig och teknisk kommitté för fiskefrågor (STECF), en rådgivande kommittee med industrirepresentanter (ACFA) samt två regionala råd med representanter för fisket och andra intressen (RAC:s).105 Internationella havsforskningsrådet ICES fungerar via STECF som expertorgan åt kommissionen.106 Mera information om ansvarsfördelning och instrument finns i Bilaga C. Torskbestånden i den ekonomiska zonen till och med trålgränsen regleras genom förvaltningsplaner för olika områden och bestånd. Nordsjötorsken förvaltas i ett Nordsjöbestånd inklusive Skagerrak. Torsken i Kattegatt förvaltas separat.107 Beståndet i Öresund förvaltas tillsammans med Östersjöns västra bestånd. Östersjötorsken förvaltas i två huvudbestånd (östra och västra ‒ det västra beståndet väster om Bornholm).108 För att skydda torsken och låta den återta sin tidigare produktivitet har EU satt upp återhämtningsplaner. De första förvaltningsplanerna hade inte tillräckligt effekt, så en ny generation förvaltningsplaner utvecklades med högre ambitioner och striktare reglering. Denna verkar i alla fall för östra beståndet ha gett önskvärd effekt. Den viktigaste förvaltningsgränsen går mellan territorialvatten ‒ i fiskets fall inte 12 NM utanför baslinjen, utan bara 3 eller 4 NM109 ‒ och ekonomisk zon (se fig. 2-1). Territorialvattnet regleras av länderna själva, dock inom ramen för annan EU-lagstiftning. Utanför gränsen gäller EU-beslut. Länderna genomför, övervakar, kontrollerar och bestraffar överträdelser. 104 Brady & Waldo 2008, SOU 2010:42 105 Fiskeförvaltning enligt CFP har sedan 2002 försökt släppa in intressenterna i beslutsfattandet. Fiskare och andra intresseorganisationer har möjlighet att ge råd till fiskeförvaltningen (konsultativt) genom regionala rådgivande organ (se Box 4-1). 106 Se ovan, avsnitt 4.8. ICES gör bl.a. redovisningar om beståndens status och ger rekommenderar om t.ex. fiskekvoter. 107 Det har funnits förvaltningskonflikter mellan Norge och EU: Norge tillåter inte utkast och sade upp avtalet med EU. 108 Svedäng 2010 109 Baserat på gamla bilaterala överenskommelser med t.ex. Danmark. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 41 Ansvarsfördelning nationellt i Sverige På den politiskt högsta nivån i Sverige är, förutom regeringen och riksdagen, i huvudsak miljödepartementet och landsbygdsdepartementet berörda av torskfisket. Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är den centrala myndigheten som arbetar med fiskeförvaltning, resursförvaltning, kontroll och tillsyn. För övervakning och tillsyn samarbetar HaV med Kustbevakningen (hav) och Länsstyrelserna (kust). Även ansökningar om yrkesfiskelicenser går via Länsstyrelserna till HaV. Mera information om nationella aktörer och instrument finns i bilaga D. Förvaltningssystemets olika roller Responsen mot överfiskeproblemet har skett i flera steg där Sverige ibland har agerat före övriga EU: Tidigare hade GFP främst syftet att främja fiskets kortsiktiga sektoriella intressen. Under åren har resurs- och miljöaspekter fått mera uppmärksamhet. Dessutom har olika länders prioriteringar stått i konflikt med varandra. En parallell process har funnits inom Sverige. Ett övergripande miljöperspektiv blev allt viktigare politiskt. Detta har även lett till ett försök till ett ensidigt fiskestopp efter valet 2002. 110 Förvaltningssystemet har bidragit till problemet genom den struktur och ansvarsfördelning som finns, men även genom svagheter i genomförande och genomdrivande. Detta inkluderar till exempel regelverkets växande komplexitet och oöverskådlighet, motstridiga mål på olika nivåer, avsaknad av långsiktighet för fiskesektorn genom årligt ändrade kvoter och plötsliga stängningar när kvoterna var uppfyllda. Viktiga drivkrafter för ländernas och förvaltningsorganens agerande har varit ambition inom sakområden och konkurrens om resursen. 5. GRUPPER SOM PÅVERKAS AV SELEKTIVT ÖVERUTTAG AV TORSK Det är svårt att hitta kvantitativa data om hur just selektivt överfiske på torsk påverkar samhällets olika delar, men kvalitativt kan en del slutsatser dras. I de påverkade grupperna ingår både konsumtionskedjan och fiskarnas sociala nätverk, men även myndigheterna. Följande grupper ingår som aktörer: 110 SOU 2010:42 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 42 • Allmänheten (konsumenter): erbjuds dyrare torsk, får allt mindre fisk att äta, är tvungna att byta till andra arter, får information om överuttag och kan bli påverkade i konsumtion och inställning (direkt aktör, avsnitt 3). • Framtida generationer som vill använda havet på olika sätt • Fritidsfiskare: svårare att få stor torsk utom i Öresund (direkt aktör, se avsnitt 3). • Yrkesfiskare drabbas av konkurrens och utfiske (direkt aktör, se avsnitt 3). • Fiskare i andra delar av världen får ökad efterfrågan från svenska konsumenter • Auktion, hamnar & beredning: ekonomiskt avbräck genom färre och mindre torsk, byten till andra arter, färre arbetstillfällen (avsnitt 4). • Kustsamhällen och fiskarfamiljer genom att inkomstkällor och fisket som kulturarv försvinner, vilket också kan påverka sekundära näringar som turism. • Samhället i stort: överfiske på torsk medverkar till en samhällelig strukturomvandling när fiskesektorn krymper. • Skattebetalarna: kostnader för bidrag till fisket • Forskare och andra som ser miljöförändringen: upplever hur ekosystemet ändrar struktur, men får även uppdrag och forskningspengar samt arbetstillfällen (avsnitt 4). • Beslutsfattare: Politiker får påtryckningar och nya ärenden på agendan. Myndighetspersoner får arbetstillfällen för att övervaka aktiviteter och miljötillståndet samt genomdriva åtgärder (avsnitt 4). • NGO:s (olika sorters föreningar): får ärenden på sin agenda. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 43 6. HUR PÅVERKAS DESSA GRUPPER OCH HUR MYCKET? Den mest påtagliga påverkan genom överfisket är att torsken försvinner ‒ som livsmedel, som källa till fritidsfiske och som symbolart för ett friskt hav. En annan effekt är att övergödningen blir svårare att åtgärda. Det är därmed en risk att det investeras i åtgärder som har begränsad effekt. Övergödningen har flera effekter genom såväl algblomningar, grumlighet, påverkan på förekomst av vissa arter i havet samt syrefria bottnar. Detta kan påverka såväl yrkesfiske som rekreationsaktiviteter (badande, dykning, båtsporten, landskapsupplevelse under och över vatten) och på så sätt indirekt rekreations- och turismrelaterade företag. Även familjer och samhällen som är inblandade i dessa aktiviteter blir berörda. För att ge en överblick över de påverkade grupperna om inga åtgärder görs finns Fig. 6-1. Effekterna delas in i två problemområden: Att torsken försvinner samt att övergödningen blir svåråtgärdad. Till vänster i figuren finns torskens konsumtionskedja, med fem led och till höger förvaltningskedjan. Förvaltningen är berörd av bägge problemområdena. Detta gäller även de andra aktörsgrupperna: grupper och nätverk i kustområden, som tangeras på ekonomiska eller sociala grunder. NGO:s finns i bildens mitt då de representerar många olika intressen (både fiske- och miljöintressen). Forskning och rådgivning påverkas genom att få uppdrag av olika led. Förvaltningen är en av deras viktigaste kunder. I en intervjustudie om hur människor relaterar till havet framgår att svenskarna har en stark relation till Östersjön, inte minst i rekreationssyfte. Det framgår även att överfiske och olika övergödningsfenomen upplevs som problematiska av allmänheten, att de känner sig påverkade.111 Turistföretagen anser att havet är viktigt för rekreation. De värderar dock inte hotnivån för Sverige som speciellt hög. De förordar ett trålstopp för torsk och tycker att det är viktigt att kustfisket finns kvar.112 Problemen med överfiske leder till ett antal kedjeeffekter i samhället som kan gå via det sociala nätverket och det ekonomiska systemet. Enligt Livsmedelsekonomiska Institutet är överfiske inte bara ett biologiskt, utan även ett ekonomiskt problem. Sviktande fiskbestånd och överkapacitet i fångstsektorn leder till att det överskott som havsfisket skulle kunna ge inte tas till vara (resursräntan). Kostnaderna för fisket blir för höga i förhållande till fångstens värde. Istället för att bidra till välfärden genom att skapa ett 111 Söderqvist et al. 2010 112 Hasselström 2008 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 44 överskott är dagens fiskare mottagare av stöd. Årligen betalas ca € 1,4 miljarder i stöd till EU:s fiskare.113 Fig. 6.1 Överblick över effekter i samhället när det gäller torsk: aktörsgrupper och hur de blir påverkade om inga nya åtgärder vidtas (egen sammanställning). Ytterligare välfärdsaspekter som kan vara berörda av överfiske är (strukturerade efter vad som MEA inkluderar under mänsklig välfärd): Säkerhet Detta bör främst vara relevant för fiskarna genom att konkurrensen kan innebära högre risktagande, risk för konflikter samt för arbetsplatsosäkerhet Hälsa Överfisket kan innebära att det blir sämre kvalitet på maten för konsumenter, sämre havsvatten, eller att man p.g.a. förlorat arbete undviker att få arbetsskador men arbetslöshet kans också innebära sämre hälsa (fiskare, beredningsindustrin, beredningsindustrin). 113 IEEP 2002, cit. i Livsmedelsekonomiska institutet 2004 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 45 Basbehov Mängden mat minskar (alla), antalet meningsfulla arbeten minskar (fritid och arbeten). Den ekonomiska tryggheten för individer och familj reduceras (fiskare, sekundära arbeten). Ekonomisk överlevnad av kustsamhällen/landsbygdsregioner får en svagare grund. Fungerande ekosystemtjänster blir färre i framtiden (alla). Valfrihet Färre möjligheter finns att välja vad man kan konsumera (konsumenter), valmöjligheter minskar då vissa fisksorter blir för dyra (konsumenter). Tillgång till ekologiskt/socialt hållbara produkter reduceras (konsumenter), val av inkomstkällor blir färre (fiskare). Val av nyttiga och roliga fritidsaktiviteter reduceras (fritidsfiskare). Goda sociala relationer Olika grupper riskerar att hamna i konflikt med varandra för att hävda sin rätt till fiskeresursen, eller för att hävda sin kunskap om vad som är rätt, eller vem som har rätt att bestämma (fiskare-forskare-förvaltare, miljöorganisationer-fiskare), samt om vad som är ett meningsfullt liv med framtidsperspektiv på havets resurser (alla). 7. FAKTORER SOM DRIVER DET SELEKTIVA ÖVERUTTAGET AV TORSK Nedan sammanfattas de centrala faktorerna. Denna sammanställning ger en grov överblick över viktiga aspekter som återkommer i flera av de syntesrapporter vi tagit del av. Här är de grupperade i tre typer av faktorer: generella förutsättningar, grundläggande faktorer för torskproblemet samt förvaltningsrelaterade faktorer. 7.1 GENERELLA FÖRUTSÄTTNINGAR Det finns ett antal större samhälleliga trender som påverkar överfisket efter torsk i Östersjön och Nordsjön åt ett mindre hållbart sätt:114 114 Enligt Millennium Ecosystem Assessment 2005 skulle de kunna klassas under indirekta drivkrafter. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 46 Ekonomiskt Strukturpolitiken för den primära sektorn främjar storskalighet och effektivisering. Låga löne- och transportkostnader utomlands kan göra det lönsamt att exportera fisk även långa distanser Sociopolitisk Konfliktlösningsmekanismerna på olika nivåer har länge inte inkluderat alla relevanta intressentgrupper. Det har funnits en stark representation av det storskaliga näringsintresset i beslutsorgan. Kulturellt Konsumtion av protein i form av kött och fisk ökar. Fiskares och konsumenters värderingar om fiskresursen och miljöeffekter står ibland i konflikt med varandra som t.ex. miljöorganisationer och sportfiskare mot det storskaliga yrkesfisket. Man har inte alltid lyckats lösa dessa konflikter på ett konstruktivt sätt. Det finns en tröghet både när det gäller beteendeförändringar och anpassningar av större system. Teknik Teknikutveckling har lett till en ökad specialisering och effektivisering av fisket. Befintlig teknik kan leda till en fastlåsning i infrastruktursystem, även om det på längre sikt vore bättre att anpassa dem. Detta gäller speciellt när dyra investeringar redan har gjorts. 7.2 GRUNDLÄGGANDE FAKTORER Överfisket av torsk är ett komplext problem Problemets komplexitet och dess gränsöverskridande karaktär har gjort det svårt att åtgärda. De marina ekosystemen, samhällsystemets processer innebär många interaktioner på flera nivåer. Speciellt svåra att överblicka är relationerna mellan aktörer och drivkrafter. Även regelverket har blivit alltmera komplicerat och svåröverskådligt. Sektoriellt och nationellt tänkande och ansvarsfördelning matchar inte problemen som kan hamna mellan stolarna.115 115 Se även diskussionen om integrerad kust- och havsförvaltning (t.ex. Cicin-Sain & Knecht 1998). FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 47 Torskens karaktär som resurs Torsken ägs gemensamt och är fritt tillgänglig. Det är svårt och kostsamt att utesluta andra som vill dra nytta av fisken.116 Nyttan att fiska är individuell och skadan på beståndet delas med andra ‒ nuvarande och framtida generationer. Det finns en konkurrens, både mellan individuella fiskare inom den nationella kvoten och mellan nationer om resursen i en havsbassäng. I en sådan situation kan individuella, kortsiktiga mål prioriteras före långsiktiga gemensamma mål. Fiskare kan vara osäkra i om de kan lita på varandra och tveka att ta ut mindre fisk nu för att ha mera i framtiden.117 Efterfrågan efter torsk Torsk är en efterfrågad fisk. Det finns traditioner att äta torsk, under vissa årstider. Ekonomiskt beroendeskap Fiskarfamiljer och relaterade näringar i beredningskedjan samt serviceföretag i fiskehamnarna är beroende av inkomsten genom bl.a. torskfisket, då detta är en viktig gren. Många kustsamhällen är beroende av ett levande fiske och relaterat näringsliv, både för de fastboende och för besöksnäringen som ofta är en viktig andra näringsgren i dessa samhällen. Avsaknad av ”feedback” från miljön Effekterna av överfisket framkommer med en fördröjning på många år. Det är svårt att se hur mycket torsk som verkligen finns i havet samt kostsamt att ta fram informationen. 118 Främst experter har tillgång till nödvändiga verktyg och information. Det är svårt att koppla effekterna till specifika individers aktiviteter. Dessutom förändras människornas uppfattning om vad som känns normalt över tiden. Därför kan allmänheten ha svårt att se sin egen roll i överutnyttjandet av resursen. Osäkerheter och kunskapsluckor Osäkerheter när det gäller kunskap samt stora kunskapsluckor, inte minst relaterat till de olika drivkrafterna som beskrivs i detta avsnitt har försvårat möjligheterna att förstå och lösa problemen bakom överfiske på torsk. Osäkerheten i uppskattningarna gör det lättare för industrin att ifrågasätta forskarnas bedömningar. Här har det funnits en ond cirkel genom att illegalt fiske och icke rapporterade utkast bidragit till fel i beståndsuppskattningarna 116 Sveriges kust är lång och havet med rörliga aktörer är kostsamt att övervaka. Övervakning och kontroll har länge varit svaga och straffnivåerna för låga (se nedan). Brady & Waldo 2008, SOU 2010:42. 117 Det fria tillträdandets tragedi, se Ciriacy-Wantrup & Bishop 1975 cit. i Brady & Waldo 2008. 118 Ziegler 2008 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 48 med risk att kvoterna blivit felaktiga. Åtgärdandet har fokuserat på direkta drivkrafter, respektive aktörer. Kunskapen om indirekta drivkrafter och hur de interagerar och hur mycket de bidrar till problemet är mycket begränsad. Konflikter mellan olika aktörer Konflikter har under vissa perioder motverkat ett problemlösningsorienterat samarbete mellan viktiga aktörsgrupper. Konflikter mellan forskare och fiskare har handlat om hur mycket fisk som finns i havet och var man får respektive inte får fiska. Konflikter mellan stor- och småskaligt fiske har under en tid lett till en marginalisering av kustfiskarna. Fiskarna som grupp har stämplats som miljöbovar. Media har verkat polariserande i dessa konflikter.119 7.3 FAKTORER RELATERADE TILL FÖRVALTNINGEN AV FISKET OCH FISKRESURSEN 7.3.1 Internationell nivå Ett antal faktorer som främjat selektivt överfiske på torsk är relaterade till designen av systemet för fiskeförvaltningen och hur förvaltningen fungerar en internationell nivå. För höga fiskekvoter på torsk Kvoterna har legat över biologiskt säkra gränser. Detta har drivits på genom konkurrensen mellan länderna som bara delvis åtgärdats med den fasta fördelningsnyckeln. Detta är ett uttryck för en målkonflikt som finns inbyggd i GFP:n: mellan resursens bevarande eller sektorns utveckling. Ministerrådet som översta beslutsorgan har ett sektorsperspektiv och varit lätt påverkad genom sektorns lobbyverksamhet. Det mängdbaserade kvotsystemet som skulle bromsa överfiske har dessutom negativa bieffekter som utkast, svartfiske och att kvoterna fiskas upp snabbt om det översätts till mängdmässiga kvoter även på nationell nivå. Situationen har förvärrats genom för optimistiska beståndsbedömningar (se ovan). 120 Överkapacitet i fiskeflottan Överkapacitet innebär att det finns för många och för effektiva fiskebåtar som vill fiska efter för få och för små torskar. Investeringsbidrag genom EU:s strukturpolitik har lett till nya, större båtar som behöver användas för att vara lönsamma. Skrotningsbidragen har främst lett till att gamla båtar skrotats.121 119 Se kap 3-6, Fiskeriverket 2007 och 2010, Píriz 2004 samt Morf 2006 och Morf et al. 2011. 120 Brady & Waldo 2008, SOU 2010:42, Fiskeriverket 2007. Medvetande om problemet och hanteringsförsök har funnits sedan längre tillbaka, men kvoterna sätts fortfarande för högt. 121 Kap. 2-4 samt Brady & Waldo 2008, SOU 2010:42. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 49 Dominans av ett allt effektivare trålfiske på stora individer Teknisk utveckling av trålar, motorer, sensorteknik gör det lättare att hitta och ta upp även en allt mera utspridd resurs. Det storskaliga trålfisket har gynnats på bekostnad av kustfisket genom utökade administrativa rutiner, färre landningshamnar och ekonomiskt stöd.122 Svartfiske Svartfiske på många torskbestånd har både skadat beståndet direkt men även lett till en ökad osäkerhet om den egentliga resurstillgången (se ovan). Svag kontroll samt obefintlig eller svag bestraffning har underlättat svartfisket. Förvaltningen och det allt mera komplicerade regelverket har haft låg legitimitet, vilket underminerar efterlydnad.123 7.3.2 Nationell och regional nivå För de svenska förhållandena har ytterligare ett antal faktorer drivit på överfisket. Målkonflikter har lett till otydligheter i beslut inom fisket Historiska målkonflikter mellan sektorns utveckling och resursens bevarande finns även på nationell nivå. Tidigare har den varit inbyggd i Fiskeriverkets organisationsstruktur. Prioriteter mellan olika målsättningar var inte samstämmiga och tillräckligt tydliga i viktiga styrdokument för myndigheten. Dessutom har sektorn, speciellt det storskaliga fisket, länge haft tillgång till högsta politiska nivåns intresse.124 Svag kontroll och genomdrivande Sverige har en lång kustlinje som är svår att övervaka. Ansvarsfördelningen mellan myndigheter för kontroll och övervakning på nationell och regional har delvis varit otydlig.125 Sektor- istället för ekosystemtänkande i viktiga regelverk Fiskelagstiftningen på nationell nivå har ännu inte integrerat viktiga miljörättsliga principer som t.ex. försiktighetsprincipen, bästa tillgängliga teknik, prövningar av sociala och miljömässiga konsekvenser av pågående eller 122 Kapitel 2-4 samt Brady & Waldo 2008, SOU 2010: 42, Fiskeriverket 2010 123 Fiskeriverket 2007, Fiskeriverket 2008a, SOU 2010:42, Kontroll & straff har börjat åtgärdas (se kap 8). 124 SOU 2010:42 125 SOU 2010:42, Fiskeriverket 2007 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 50 förändrat fiskemönster. Naturvårds- och landsbygdsutvecklingsaspekter har varit svåra att inkludera systematiskt i beslutsfattande om fiske.126 Svårigheter att få genom en resursbevarande nationell politik på EU-nivå Vid ministerrådet är de länder som prioriterar fiskeresursens bevarande i minoritet. Ensidiga, nationella åtgärder inom fiskeförvaltningen utanför trålgränsen saknar fortfarande juridisk prövning.127 Regionalt hänsynstagande försvåras av att GFP går över nationella regler I Sverige med sina långa kuster och glesbygdsområden finns behov att ta hänsyn till regionala olikheter. Inte minst det mera småskaliga kustfisket efter torsk är främst glesbygdsbaserat. EU-GFP-schemat och torskåterhämtningsplanerna har delvis varit problematiska för dessa regioner.128Inget hindrar dock Sverige att efter egen uppfattning utforma sin fiskerinäring som den önskar. Allt torskfiske i Östersjön kan med ett enkelt beslut förbehållas t.ex. garn- och krokfisket. 8. FAKTORER SOM MOTVERKAR SELEKTIVT ÖVERUTTAG AV TORSK Nedan sammanfattas de centrala faktorer som motverkar negativ miljöpåverkan genom selektivt överfiske samt bakomliggande orsaker. Häri ingår generella förutsättningar, faktorer som gäller förvaltningen av torsk samt andra typer av samhälleliga faktorer. 8.1 GENERELLA FÖRUTSÄTTNINGAR Följande övergripande samhällstrender eller indirekta drivkrafter129 kan påverka fisket efter torsk i Östersjön och Nordsjön att bli mer hållbart: 126 En genomgående analys samt nytt förslag på fiskevårdslag finns i SOU 2010:42. Även EU är på gång med sitt paket IMP/ MD och den nya GFP på gång. 127 SOU 2010: 42, Sjöstrand 2003 med exempel av det ensidiga torskfiskestoppet efter valet 2002. 128 Fiskeriverket 2010, SOU 2010:42 samt egen analys i kap. 3-6. 129 Enligt Millennium Ecosystem Assessment 2005 skulle de kunna klassas under indirekta drivkrafter. Direkta drivkrafter är sådana som kan påverkas av aktörerna inom systemet, men inte de indirekta. Se huvudrapporten för vår egen avgränsning. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 51 Politiskt och förvaltningsmässigt: Det ekologiska medvetandet inom politik och förvaltning ökar, både i Sverige och inom EU. Allt fler verktyg skapas för att integrera mellan sektorer och nivåer. Ekonomiskt Fisket inser att större och tätare bestånd ger ett mer lönsamt fiske. Bättre beståndsstatus ligger därför i fiskerinäringens eget intresse. ”miljöanpassat” fiske kan dessutom lättare konkurrera på marknaden och ge högre priser. Vetenskap och teknikutveckling: Teknikutvecklingen möjliggör mera ekologiskt skonsamma fiskeredskap och -tekniker samt förbättrar förutsättningarna för övervakning och rapportering. 8.2 FAKTORER RELATERADE TILL FÖRVALTNINGEN 8.2.1 Tvärsektoriell integration Integration mellan myndigheter och samhällssektorer förefaller vara en viktig faktor som motverkar att förvaltningsåtgärder driver på överfisket. Detta har blivit en utvecklingsprocess med många lärosteg.130 Sedan 1990-talet har myndigheter försökt åtgärda problemen i flera omgångar, under 2000-talet allt mer integrerande.131 De senaste årens miljörelaterade EU-direktiv samt HELCOM:s Aktionsplan för Östersjön utgår ifrån att fiskesektorn integreras i havsmiljöpolitiken. Rätt kombination av åtgärder måste hittas för varje område och bestånd. På Västkusten har t.ex. en kombination av utflyttning av trålgränsen från kusten, förbud för yrkes- och fritidsfiske på torsk under lekperioden, förbud mot snörpvadfiske i kustzonen, samt ökad selektivitet i andra fisken (sorteringsrist för kräfttrålning) lett till en större överlevnad av ungtorsk och ökat Skagerraks betydelse som uppväxtområde för Nordsjölekande torsk.132 I integrationen ingår även främjandet av kommunikationen mellan intressegrupper ‒ t.ex. genom regionala råd för Östersjön och Nordsjön samt andra rådgivande organ till beslutsfattare både på EU-nivå och nationell 130 SOU 2010:42, Brady & Waldo 2008. Konsekvenserna åtgärder emellan har sällan utretts. 131 Här ingår bl.a.: EU:s Integrerade havspolitik (IMP) som kopplar miljö- och resursfrågor samt EU:s Vattendirektiv som kompletterats med ett havsmiljödirektiv med ett brett perspektiv. Även utveckling av en havsplanering genom pilotprojekt och lagförslag är i full gång (SOU 2010:91, SOU 2010:56). Det finns åtgärdsplaner för torsk på regional nivå (i 2 generationer) som omfattar hela paket av åtgärder (Fiskeriverket 2010). 132 Däremot har det inte skett någon nyetablering eller uppgång på de lokala torskbestånden i kustzonen. Sköld et al. 2011 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 52 nivå.133 Drivkrafterna att förvalta torsken på ett mera långsiktigt sätt stärks om TAC läggs fast med hjälp av tillförlitlig kunskap om resursen och med beslutsprocedurer som även tar hänsyn till långsiktiga intressen.134 8.2.2 Förbättrad övervakning och kontroll samt avskräckande straffåtgärder Övervakning och kontroll har intensifierats under de senaste åren och straffen skärpts. Viktiga nya instrument på EU-nivå är IUU-förordningen och Kontrollförordningen.135 Teknikutveckling har möjliggjort allt bättre realtidsövervakning samt smidigare rapportering för fiskarna. Övervakning sker delvis i samarbete mellan länder, t.ex. med danska och svenska kustbevakare ombord på samma övervakningsfartyg. EU bötfäller länder som inte sköter kontroll och förvaltning. Fiskarnas överträdelser följs upp på ett mera effektivt sätt och straffen har blivit hårdare, t.ex. böter, indragning av licenser med mera.136 8.2.3 Begränsa och styra uttaget För att skydda torskbestånden styrs och begränsas resursuttaget på olika sätt: Begränsa det maximala uttaget Sedan länge har det funnits en rutin att fastställa maximala kvoter (TAC) för varje lands uttag. Individuella fiskelicenser äganderättigheter som incitament för långsiktigt nyttjande Antalet båtar eller fiskare i ett fiske begränsas genom licenser för individer eller fartygskopplade tillstånd inklusive kvoter. Detta har hittills bara gällt yrkesfisket.137 I Östersjöområdet har åtgärderna haft störst effekt på antalet fiskare.138 Individuella försäljbara kvoter (ITQ) skulle kunna skapa incitament att sköta resursen bättre. Det introduceras även kvoter som är ansträngningsrelaterade istället för att vara mängdrelaterade, vilket bör minska mängden utkast.139 133 EU:s nya förslag på GFP, SOU 2010:42. Än så länge saknas dock ett rumsligt samordningsinstrument med andra sektorer. 134 Naturvårdsverket 2009, Brady & Waldo 2008. Dessa förändringar är på gång. 135 IUU-förordningen är mot illegalt orapporterat fiske samt utkast (EU 2008). Kontrollförordningen inkluderar både yrkes- och fritidsfiske (EU 2009). Det ingår ett försäljningsförbud för fritidsfiskare. Yrkesfiskarna kontrolleras mera noggrant, både till sjöss och vid landning, speciellt de större båtarna. Se även appendix C och D. 136 SOU 2010:42 137 Licens föreslås även för fisketurismföretag (Fiskeriverket & Naturvårdsverket 2005, Fiskeriverket 2008). SOU 2010:42 avstår medvetet från att föreslå detta. 138 Främst inom kustfiskesegmentet, se kap 3 och Fiskeriverket 2010. 139 Andra länder har introducerat detta tidigare (t.ex. Norge). Brady & Waldo 2008, SOU 2010:42, Fiskeriverket 2007. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 53 Minska dödligheten genom fiske EU har introducerat ett utkastförbud för att minska onödig dödlighet. Istället köps fångsten upp till lägre pris. Länderna får själva bestämma hur de fördelar mellan olika fiskesegment – t.ex. mellan trål- och garnfiske. Riktat strukturstöd används för att skapa mervärde av mindre fisk.140 Styrning på redskapsnivå för önskad form av selektivitet Samverkan och utbyte över gränser - mellan fisket, redskapsproducenter, forskning och myndigheter som finansieras bl.a. genom strukturfondmedel leder till nyutveckling av redskap med en selektivitet som har ansetts att inte skadar beståndet så hårt. Det selektiva trålfisket i Östersjön kan emellertid mycket väl skapa stora problem genom att ta bort fisk över en viss storlek.141 Geografisk och tidsmässig stängning Det finns många sätt att stänga fisket som kan anpassas till beståndets livsmönster. Permanenta eller temporära fredningsområden har skapats t.ex. för lekområden i Kattegatt. Trålgränsen har flyttats ut på Västkusten. I vissa områden är vissa redskapstyper förbjudna t.ex. i Öresund där det råder trålförbud sedan 1932. Även möjligheten till så-kallad realtidsstängning har introducerats. Sverige och Danmark kan stänga områden om det fångas för mycket småtorsk. Efter inspektion genom Kustbevakningen kan allt fiske stoppas i en zon när för mycket småtorsk fångas.142 8.2.4 Stöd till önskade aktiviteter samt styrning av flottans kapacitet Stöd till önskade aktiviteter har kombinerats med begränsande åtgärder. Skrotningspremier mm. har utbetalats för att fiskare ska sluta fiska ¬ med blandad effekt (se kap 7).143 EU delar även ut pengar för landsbygdsutveckling, strukturstöd och fiskevård.144 Fortsatta skrotningskampanjer kompletteras idag med stödbidrag för landsbygdsutveckling, så att berörda kustregioner kan skapa mervärde istället för att fiska mera.145 Introduktion av ITQ:s har en god effekt på att minska överkapaciteten inom fisket; generellt sett tenderar överförbarheten av fiskerättigheter att minska antalet fiskare och fartyg. Det kan dock ha stora sociala konsekvenser för kustsamhällena och bör bara introduceras om man noga övervägt alla konsekvenser och vilka motprestationer man kan kräva av fisket. 140 Se ovan, Sköld et al. 2011, SOU 2010:42 141 Se t.ex. Garcia et al. 2012 142 Svedäng 2010, Naturvårdsverket 2009 143 Fiskeriverket 2010, se avsnitt 7 144 Fiskeriverket 2008 145 Fiskeriverket 2010, Fiskeriverket 2007 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 54 8.2.5 Legitimitet Myndigheter på både nationell och på EU-nivå har påbörjat en förenkling av regelverket för att se till att överträdelser följs upp och bestraffas och att regelverket tillämpas mera likartat mellan olika länder. Det har skapats rådgivande organ för att främja insyn och få med olika intressegruppers kunskap och åsikter. I Sverige har man provat regional samförvaltning, om än inte med fokus på torsk. Kunskapsutbyte mellan myndigheter, forskare, redskapsutvecklare och fisket har intensifierats.146 Samverkan och ömsesidig utbildning verkar främja konflikthantering samt utveckla fiskarnas stöd för ett hållbart fiske. 147 8.3 GENERELLA SAMHÄLLELIGA FAKTORER En rad samhälleliga faktorer främjar ett mera hållbart nyttjande av havets resurser. Vissa har även stötts av myndigheternas agerande. Kunskaps- och teknisk utveckling Kunskap om resursens tillstånd samt feedback om det egna agerandets effekter är viktiga för både motivation och kontroll. Kunskapsutveckling har bidragit till bättre beslutsunderlag. Rapporteringskrav och bättre övervakning av uttag har lett till mera tillförlitlig kunskap om resursen (se ovan). Teknologiutvecklingen har även gjort det lättare att övervaka rörliga användare till havs samt rapportera om uttag. Ett framgångsrikt kunskapsutbyte mellan forskare, myndigheter, NGO:s och fisket har utvecklats regionalt genom samarbetsprojekt och ömsesidig utbildning (se ovan).148 Fiskarnas image: miljömärkning och prisutdelning Fiskarkåren som helhet har stämplats som miljöbovar i media och genom miljöorganisationers larmrapporter. Detta har delvis skärpt konflikterna, men kan även har bidragit till ett intresse hos vissa fiskesegment att låta sig miljömärkas. Speciellt kustfisket håller på att marknadsföra sig som ett miljövänligare alternativ.149 Parallellt till detta har även avnämarnas organisationer anammat ett miljöperspektiv och genomför kampanjer med MSC. Genom utdelning av olika sorters priser som t.ex. Änglamarkspriset 146 SOU 2010:42, EU:s nya GFP, EG 2007, Fiskeriverket 2010. Se även Fiskeriverkets samförvaltningsinitiativ 2006-8 (Fiskeriverket 2006a) 147 Ett exempel finns i Norra Bohuslän. Detta utbyte har enligt en bred intervjustudie bidragit till förbättrad ömsesidig förståelse och dialog och främjat ett konstruktivt samarbete i utvecklandet av nya förvaltningsformer för Kosterhavets nationalpark (Morf et al. 2011). 148 Fiskarna har även själva lyft förslag på kunskapskrav för att få tillstånd att fiska. Morf et al. 2011, Fiskerivkerket 2010. 149 Se Kap 3-4 samt Fiskeriverket 2010 och 2007. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 55 (Coop) eller Kungsfenan Swedish Seafood Award150 har man under de senaste åren uppmärksammat och belönat miljömässigt pionjärarbete kring mat från havet, försökt skapa medvetande och knyta kontakter mellan producenter och avnämare. Efterfrågan Miljöorganisationers larmrapporter i media har skapat debatt och påverkat svenska konsumenters efterfrågan på torsk.151 Efterfrågan på miljömärkt fisk (idag: MSC, KRAV) kan bli en del i ekomattrenden.152 Konsumenterna måste känna till att det finns lättillgängliga ekologiska alternativ till ett rimligt pris. Medvetenheten om ekologiska konsumtionsalternativ verkar dock enligt MSC vara på väg upp (MSC 2011, 2011a). Konkurrensen mellan olika länders fiskare på samma bestånd verkar ha sporrat miljömärkning: efter danska fiskarnas initiativ att låta sitt fiske i Östersjön MSC-märkas har även tyska och svenska fiskare fått certifiering. Ökad inkomst per fiskad fisk Både myndigheters åtgärder och generella samhällsprocesser underlättar skapandet av mera värde per fiskad enhet. Miljömärkning (se ovan) bidrar här. IT-utvecklingen underlättar kontakter mellan producenter och köpare (t.ex. genom elektronisk auktion). Den nya ansträngningsregleringen (effortreglering) per fartyg istället för mängdkvoter gör att fiskarna har större frihet att fördela sitt fiske över tid på ett sätt som höjer priset. EU-landsbygdsstöd används bl.a. för att skapa möjligheter till lokala förädlingskedjor.153 Demografisk trend: Allt färre och allt äldre fiskare Inom fisket pågår en omfattande demografisk förändring. Fiskarkåren håller på att försvinna i många regioner, genom pensionering och nedläggning av verksamhet. Bidragande faktorer är myndigheters reglering och licensutdelning (se ovan) samt generella ekonomiska- och samhällstrender. Urbanisering har lett till att yrken i primärsektorer som fiske blivit mindre attraktiva. Den sociala strukturen i fiskelägen håller på att brytas upp.154 Det har blivit svårt att rekrytera unga fiskare. Yrket innebär tungt kroppsarbete och 150 Kungsfenan är ett samarbete mellan offentliga aktörer, forskningsinstitutioner och näringslivet med varierande sponsorer. Priset delas ut i tre kategorier: gastronomi, hållbar produktion, forskning. 151 Fiskeriverket 2007 och 2010. Bland dessa ingår t.ex. WWF:s Fisk till middag idag i sin 7:e upplaga (2012), information i media och på internet samt boken “Tyst hav” (Lövin 2007). 152 Fiskeriverkets strategiska program 2007-13: SWOT-analys om fiskerinäringen och dess utveckling 153 Fiskeriverket 2010, Brady & Waldo 2008 154 Fiskeriverket 2010 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 56 oattraktiva arbetstider. Lärlingssystemet inom släkt och samhälle fungerar inte på traditionellt sätt längre och det är fortfarande svårt för utomstående att komma in. Fiskarkåren föryngras idag främst på Västkusten, där även den mest miljöpåverkande grenen av torskfisket har sin hemvist. Det är främst kustfisket i sydöstra Sverige som försvinner.155 9. VIKTIGA OSÄKERHETER SOM HINDRAR BESLUTSFATTANDET Flera sorters osäkerheter utgör hinder i åtgärdandet av selektivt överuttag av torsk: Viktiga osäkerheter rör EU:s fiskepolitik och hur den fungerar, tillgång och efterfrågan på torsk samt fiskarkårens framtidsutsikter. Grundläggande kunskapsfrågor har gjort det svårt att fatta beslut: Hur mycket torsk finns och var, rapporteras allt som fångas? Hur mycket skada sker, hur snabbt är återhämtningen, vad innebär miljövänligt fiske? Var är det OK att tråla, hur stor trålad yta tål havet för att upprätthålla viktiga ekosystemtjänster? Politiska fördelningsfrågor kan försvåra beslut. Det gäller t.ex. kostnader och nytta ska fördelas samt vilken sort av småskaligt kustfiske som bör bevaras och utvecklas. Kunskap om åtgärders effektivitet: En del åtgärder har inte haft önskad effekt, varför är inte alltid klart. Kunskapsläget kan förbättras. 155 Se analys i kap. 3-4, Fiskeriverket 2007 och 2010. Detta kan vara en oönskad trend på sikt. Fisketrycket minskar, men om fiskarkåren dör ut försvinner det marina kulturarvet och en av kustlägenas viktiga attraktioner. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 57 REFERENSER AIPCE-CEP (EU Fish Processors and Traders Association). 2011. Finfish Study 2011. Brussels, September 2011. Andersson, Hugo. 2003. Forskare och fiskare måste lämna sina hörn. SRF-ordförande intervjuad av Birgitta Johansson. I: Johansson, B. (red). Torskar torsken? Forskare och fiskare om fisk och fiske. Serie: Formas Fokuserar. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Stockholm S. 25-30. Berglund, U. 2012. Intervjuer med MSC märkta fiskare i Östersjöområdet (acc. 20120201: Olle Viberg, Morgan Broberg): http://www.youtube.com/watch?v=1zPsBw9Eceo&feature=youtu.be Bernes, C. 2005. Förändringar under ytan. Monitor rapport 19. Naturvårdsverket. Stockholm. Birkeland, C. & Dayton, P. 2005. The importance of fishery management of leaving the big ones. TRENDS Vol. 20 No7 July. Brady, M., och Waldo, S. 2008. Att vända skutan ‒ ett hållbart fiske inom räckhåll. Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2008:1. Regeringskansliet, Finansdepartementet, Stockholm. ISBN 978-91-38-22903-3, ISSN 1653-8838 Brander, K. (ed.). 2005. ICES Cooperative Research Report No. 274: Spawning and life history information for North Atlantic cod stocks. ICES. Copenhagen. rapport innehållande bla Köster et al. 2005, Blanchard et al. 2005 Casini M., Lövgren J., Hjelm J., Cardinale M., Molinero J. C., Kornilovs G. 2008. Multi-level trophic cascades in a heavily exploited open marine ecosystem. Proceedings of the Royal Society of London, Series B: Biological Sciences 275:1793-1801. Cicin-Sain, B., and R. W. Knecht. 1998. Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices. Washington, Covelo. Island Press. Europeiska gemenskaperna. 2009. Den gemensamma fiskeripolitiken. En användarguide. Byrån för EG:s officiella publikationer. Luxemburg. Europeiska kommissionen: Fiske- och maritima frågor: http://ec.europa.eu/dgs/maritimeaffairs_fisheries/index_sv.htm (feb. 2012) FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 58 European Commission. 2011. Commission staff working paper: Relationship between the initial assessment of marine waters and the criteria for good environmental status. SEC(2011) 1255 final. Brussels 14.10.2011. Fiskeriverket & Naturvårdsverket. 2005. Förutsättningar för fisketurism i Sverige. Fiskeriverket. 2006. Samhällsekonomiska bedömningar av förändringar i fiskeriförvaltningen. Rapport om ett regeringsuppdrag. Göteborg 2006-12-01 (Nr. 121-3095-05). Fiskeriverket. 2006a. Regional och lokal samförvaltning av fiske – Slutrapport Samförvaltningsinitiative. Laura Píriz, ansv. utg. Axel Wenblad. Göteborg. Fiskeriverket. 2007. Nationell strategisk plan för fiskerinäringen i Sverige 2007-2013. Slutlig version, 2007-12-12. Göteborg. http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/eff/national_plans/list_of_national_strategic_plans/sweden_sv.pdf Fiskeriverket. 2007a. Precisering av begreppet hållbart nyttjande för fiskesektorn (rapportering av ett regeringsuppdrag, 2007-12-21). Göteborg. Fiskeriverket. 2008. Fritidsfiske och fritidsfiskebaserad verksamhet. Redovisning för att svara på olika regeringsuppdrag relaterade till fritidsfisket. Göteborg. Fiskeriverket 2008a. Economic information regarding fisheries. Naturvårdsverkets rapport 5879. Stockholm. Fiskeriverket (Avd. f resursförvaltning). 2008a. Plan för anpassning av fiskeflottan: torskfiske i Östersjön (mål och åtgärder ang. fiskeflottans kapacitet, 2008-2010). Dnr. 40-1337-08 (2008-03-18). Göteborg. Fiskeriverket. 2009. Fem studier av fritidsfiske. Finfo 2009:1. Fiskeriverket. Göteborg. Fiskeriverket. 2010. Småskaligt kustfiske. Regeringsuppdrag att beskriva det småskaliga kustnära fisket i Sverige samt föreslå hur detta fiske kan förstärkas. mars 2010, Göteborg. Fiskeriverket. 2010a. Fiske 2020: på väg mot en ekosystembaserad fiskeriförvaltning. Ansvarig utgivare Axel Wenblad. Göteborg. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 59 Fiskeriverkets/Havs- och vattenmyndighetens databas, fångststatistik yrkesfiske: https://www.fiskeriverket.se/vanstermeny/statistikochdatabaser/fangststatistikyrkesfiske.4.77581c8213364cf66b3800019791.html Ttillgänglig numera på HaV:s hemsida: https://fivbi.havochvatten.se/analytics/saw.dll?PortalPages&PortalPath=%2Fshared%2FExterna+Fiskdammen%2F_portal%2FFiskdammen&NQUser=biee&NQPassword=Biee2010 (flera hämtningar januari – februari 2012). Frank KT, Petrie B, Choi JS, Leggett WC. 2005. Trophic cascades in a formerly cod-dominated ecosystem. Science 308:1621-1623. Garcia, S.M., Kolding, J., Rice, J., Rochet, M.-J., Zhou,, S., Arimote, T., Beyer, J.E., Borges, L., Bundy, D., Dunn, D., Fulton, E.A., Hall, M., Heino, M., Law, R., Makino, M., Rijnsdorp, A.D., Simard, F., och A.D.M. Smith. 2012. Reconsidering the Consequences of Selective Fisheries. Science 335: 1045-1047 (2. March 2012) Garpe, K. 2008. Ecosystem services provided by the Baltic Sea and Skagerrak. SEPA-report 5873, Stockholm. Geijer, B. 2010. Hållbart torskfiske. Kustbloggen 2010-10-01 http://www.kustguide.net/blog/2010/10/kustkultur/hallbart-torskfiske/ Lääne, A., Kraav, E., and G. Titova. 2005. Global International Waters Assessment: Baltic Sea, GIWA Regional assessment 17. University of Kalmar on behalf of United Nations Environment Programme. Kalmar, February 2005 ISSN: 1651-940X, http://www.unep.org/dewa/giwa/publications/r17.asp Hansson, S. 2006. Östersjötorsken. i: Lindgren B. och Carlstrand, H (reds.). 2006. Kustfiske och fiskevård. En bok om ekologisk fiskevård på kusten. Sportfiskarna. Settern, Örkelljunga. Hasselström, L. 2008. Tourism and recreation industries in the Baltic Sea area – How are they affected by the state of the marine environment? Naturvårdsverkets rapport2008:5878. Naturvårdsverket, Stockholm. ISBN 978-91-620-5878-4.pdf Havet.nu 2012a. Svenska havsområden. Hämtat 2012-01-04 http://www.havet.nu/?d=41 Havet.nu. 2012b. Överfiske. Hämtat 2012-01-04 http://www.havet.nu/?d=33 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 60 Havs- och vattenmyndigheten. 2012. Årsredovisning 2011. Göteborg. HELCOM. 2010. Towards a tool for quantifying anthropogenic pressures and potential impacts on the Baltic Sea marine environment. Rapport No 125, ICES WGBFAS (Working Group Baltic Fisheries Assessment). 2011. Rapport 2011. Köpenhamn. ICES WGNSSK (Working Group North Sea & Skagerrak Assessment). 2011. Rapport 2011. Köpenhamn. ICES. 2010.2008, 2006. Advice Book 6 North Sea & Book 8 Baltic (tidigare års referenser till mera noggrann beskrivning av ekosystemen och torskens status). Köpenhamn Johansson, Bengt. 2003. Det är lätt att få tillbaka torsken. SYEF-ordförande intervjuad av Birgitta Johansson. I: Johansson, B. (red). 2003. Torskar torsken? Forskare och fiskare om fisk och fiske. Serie: Formas Fokuserar. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Stockholm S. 31-37. Kadin M, Österblom H, Hentati-Sundberg J, Olsson O. 2012. Contrasting effects of food quality and quantity on a marine top predator. Mar Ecol Prog Ser 444:239-249 Kustbevakningen. 2011. Årsredovisning 2010. Karlskrona. Köster FW, Möllmann C.2000. Trophodynamic control by clupeid predators on recruitment success in Baltic cod? ICES Journal of Marine Science 57:310-323. Livsmedelsekonomiska institutet: Fiske i framtiden ‒ hur förvalta en gemensam naturresurs? Lund, 2004. http://www.agrifood.se/Files/SLI_rapport_20045.pdf Länsstyrelserna i Östergötland, Södermanlands län, Gotlands län, Kalmar län, Stockholms län. 2005. Fiskets framtid på södra ostkusten ‒ utveckling eller avveckling? Linköping, Nyköping, Visby, Kalmar, Stockholm. Lövin, I. 2007. Tyst hav – Jakten på den sista matfisken. Ordfront. Stockholm. Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and Human Well-being Synthesis. Island Press. Washington, DC. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 61 Modin, J. 2003. Har torsken någon framtid? I: Johansson, B. (red). Torskar torsken? Forskare och fiskare om fisk och fiske. Serie: Formas Fokuserar. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Stockholm. S. 51-66. Morf, A. 2006. Participation and Planning in the Management of Coastal Resource Conflicts: Case Studies in West Swedish Municipalities. Ph.D. Dissertation. Göteborg University, School of Global Studies, Human Ecology Section, Göteborg. ISBN 91-975290-3-6. Morf, A, Dagård U, Eriksson J, Godhe A. 2011. The Road Towards Koster Sea National Park –Potentials and Challenges of Implementing Ecosystem Based and Participatory Maritime Management. Deliverable 6.8 Case study Koster. HERMIONE report. University of Gothenburg, School of Global Studies. MSC (Marine Stewardship Council). 2011. Årsrapport 2010/11. London. (nerladdad från http://www.msc.org/se) MSC 2011a. Rapport om enkätstudie. Powerpoint erhållen per epost från Minna Epps MSC Östersjön (20120208). MSC 2012. Svar på Havsmiljöinstitutets frågor. Dokument erhållen per epost från Minna Epps MSC Östersjön (20120208). Naturvårdsverket. 2009. Vad kan havet ge oss? Östersjöns och Västerhavets ekosystemtjänster. Rapport 5937, februari 2009. http://naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5937-8.pdf Neuman, E. 2006. Om framtiden: En uthållig förvaltning av fisket vid kusten. i: Lindgren B. och Carlstrand, H (reds.). 2006. Kustfiske och fiskevård. En bok om ekologisk fiskevård på kusten. Sportfiskarna. Settern, Örkelljunga. Norlin, J.. 2009. Barns och ungdomars fiskevanor. I: Fiskeriverket. 2009. Fem studier av fritidsfiske. Finfo 2009:1. Fiskeriverket. Göteborg. Notisum (Rättsnätet: webbsida med svensk lagstiftningssamling): http://www2.notisum.com/Default.aspx (feb. 2012) Nyström, S. 2003. Sluta fiska fiskungar. I: Johansson, B. (red). 2003. Torskar torsken? Forskare och fiskare om fisk och fiske. Serie: Formas Fokuserar. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Stockholm. s. 19-24. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 62 OSPAR. 2010. Quality Status Report 2010. OSPAR-Commission. London http://qsr2010.ospar.org/en/downloads.html Paulrud A och Waldo S. 2008. Fritidsfiskebaserat företagande i Sverige. Fiskeriverket och Livsmedelsekonomiska institutet, FINFO 2008:2 Perry & Ommer 2003 Scale issues in marine ecosystems and human interactions. Fisheries Oceanography 12::4/5; 513-522. Pethon, P. och Svedberg, U. 2004. Fiskar. Prisma. Stockholm. Regeringen. 2010. Regeringens skrivelse 2009/10:213 – Åtgärder för levande hav. Miljödepartementet. Stockholm. SCB (Statistiska Centralbyrån). 2011. Statistisk Årsbok för Sverige 2011. Stockholm. SCB (Statistiska Centralbyrån). 2012. Statistisk Årsbok för Sverige 2012. Stockholm. SGECA (Joint Working Group on Economic Affairs of the Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries STECF). 2010. Report on the evaluation of data collected on the fish processing sector. Report SGECA 10-04. Annex 1. JRC Scientific and Technical Reports. European Commission, Ispra, October 2010. Sjöstrand. H. 2003. Gränslös fisk förvaltas gemensamt. I: Johansson, B. (red). 2003. Torskar torsken? Forskare och fiskare om fisk och fiske. Serie: Formas Fokuserar. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Stockholm. s. 39-49. Sköld, M., Svedäng, H., Valentinsson, D., Jonson, P., Börjesson, P., Lövgren, J., Nilsson, H.C., Svensson, A., och Hjelm, J. 2011. Fiskbestånd och bottenmiljö vid svenska västkusten 2004-2009 ‒ effekter av trålgränsutflyttning och andra fiskeregler. Ansv. utgivare Risinger, B. Finfo 2011:6, Fiskeriverkets havsfiskelaboratorium, Lysekil. SOU 2010:42. Fiskelagsutredningen. 2010. Med fiskevård i fokus ‒ en ny fiskevårdslag. Slutbetänkande, Stockholm. SOU 2011:56. Kunskap på djupet – kunskapsunderlag för havsplanering. Tilläggsbetänkande av Havsplaneringsutredningen. Stockholm. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 63 SOU 2010:91. Planering på djupet – fysisk planering av havet. Betänkande av Havsplaneringsutredningen. Stockholm. Sterner, T. & Svedäng, H. 2005. A Net Loss: Policy Instruments for Commercial Cod Fishing in Sweden. Ambio Vol. 34, No. 2, March 2005. Stål, J., Winnes, H., Malmaeuys, M., Gustafsson, M., Lindblad, M., Stigsson, P., Westerberg, I., Fridell, E., Söderqvist, T., Hasselström, L.. 2011. Analysis of the maritime sector – from drivers to impact on ecosystem services. Rapport till HaV. IVL, Stockholm Svedäng, H., Hagberg, J., Börjesson, P., Svensson, A., Vitale, F. 2004. Bottenfisk i Va ̈sterhavet: Fyra studier av besta ̊ndens status, utveckling och lekomra ̊den vid den svenska va ̈stkusten. Finfo 2004:6. Svedäng, H. 2006. Torsken i Västerhavet. I: Lindgren B. och Carlstrand, H (reds.). 2006. Kustfiske och fiskevård. En bok om ekologisk fiskevård på kusten. Sportfiskarna. Settern, Örkelljunga. Svedäng, H., Righton, D., Jonsson, P. 2007. Migratory behaviour of Atlantic cod Gadus morhua: natal homing is the prime stock-separating mechanism. Marine Ecology Progress Series. 345:1-2 Svedäng, H. 2010. Long-term impact of different fishing methods on the ecosystem in the Kattegat and O ̈resund. Report to the European Parliament’s Committee on Fisheries. Directorate General for Interna Policies, Policy Department B: Structural and Cohesion Policies, Fisheries. Brussels, May 2010. Svedäng, H. och Gipperth, L. 2011. Överlever ålen förvaltningen? En analys av den svenska ålförvaltningsplanen. Havsmiljöinstitutets rapportserie nr. 2011:1. Havmiljöinstitutet, Göteborg. Söderqvist, T., Ahtiainen, H., Artell, J. Czajkowski, M. Hasler, B., Hasselström, L. Huhtala, A. Källstrom, M. Khaleeva, J., Martinsen, L. Meyerhoff, J. Nommann, T., Oskolokaite, I., Rastrigina, O., Seminiene, D., Soutukorva, Å., Tuhkanen, H., Vanags, A. & Volchkovskova, N. 2010. Baltic Survey – a study in the Baltic Sea countries of public attitudes and use of the sea. Summary of main results. Swedish Environmental Protection Agency. Report 6382. Thörnqvist, S. 2009a. Fritidsfiskets utövare 2006. I: Fiskeriverket. 2009. Fem studier av fritidsfiske. Finfo 2009:1. Fiskeriverket. Göteborg. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 64 Thörnqvist, S. 2009b. Husbehovsfiske i Skagerack. I: Fiskeriverket. 2009. Fem studier av fritidsfiske. Finfo 2009:1. Fiskeriverket. Göteborg. Tullrot, A. 2007. Rapport om den marina miljöns tillstånd och påverkan - Underlag till en nationell strategisk plan för fiskerisektorn. Göteborgs Universitet, Tjärnö. https://www.fiskeriverket.se/download/18.77581c8213364cf66b3800057244/A_Tullrot_Rapport_marin.pdf WWF. 2007. Dyster framtid för torsken. 2007-12-19. http://www.wwf.se/press/1157106-dyster-framtid-fr-torsken WWF. 2012. Fisk till middag? Fiskguide. WWFs konsumentguide för mer miljövänliga köp av av fisk- och skaldjursprodukter. 7:e upplagan. WWF Sverige. http://www.wwf.se/source.php?id=1447823 Ziegler, F., Nilsson, P., Mattsson, B., and Walther, Y. 2003. Life Cycle Assessment of Frozen Cod Fillets Including Fishery-Specific Environmental Impacts. Int. Journal of LCA 8(1) 39 - 47 (2003). Ziegler, F. 2008. På väg mot miljöanpassade kostråd. Delrapport fisk. Rapport 10:2008. Livsmedelsverket, Uppsala. Österblom, H., Casini, M., Olsson, O., Bignert, A.2006. Fish, seabirds and trophic cascades in the Baltic Sea. Marine Ecology Progress Series 323:2333-238. Österblom, H., Hansson, S., Larsson, U., Hjerne, O., Wulff, F., Elmgren, R., Folke, C. 2007. Human-induced trophic cascades and ecological regime shifts in the Baltic Sea. Ecosystems 2007:877-889. Östnytt 2011-05-27. Ljusnande framtid för torsken. http://svt.se/2.33686/1.2438941/ljusnande_framtid_for_torsken FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 65 BILAGA A: REDSKAPSTYPER INOM TORSKFISKET Torsk fiskas både med aktiva och passiva redskapstyper, mest nära havsbottnen. Aktiva redskap Aktiva redskap innebär att fångst sker genom aktivt uppsökande av torsken. Sådant fiske sker med trål, snörpvad, snurrevad: • Trålning (bottentrålning ‒ med bottenkontakt, pelagisk ‒ utan bottenkontakt): Trålen är en stor, trattformad nätpåse som dras genom havet och över havsbottnen. Tratten hålls öppen genom vikter och flöten på under/översidan samt två stora tråldörrar som fungerar som vingar vid sidan. • Snörpvad är ett nät som läggs ut kring ett fiskstim och sedan dras ihop. • Snurrevaden ser ut som en trål utan trålbord. Den läggs ut och dras sedan in när båten ligger för ankar. Passiva redskap Passiva redskap innebär redskap som inte rörs mot fisken i fångstsyfte utan läggs ut en längre tid och tas upp och vittjas regelbundet: • Garn är nät där fisken fastnar när den försöker simma genom maskorna. Torsk fiskas med så kallade bottengarn, bottensatta nät. • Långrev/backor för fiske efter torsk innebär långa linor med agnade krokar som sätts ut ett tag, vittjas och agnas om. De kan användas för flera fiskarter med likadana matvanor. • Burar har under de senaste åren testats i Östersjöområdet istället för garn för att undvika att gråsälar äter fångsten, förstör redskapet och ibland även fastnar. Enligt nya uppgifter tycks mest mager torsk leta sig in i dessa burar. Källor: sammanställning baserat på Fiskeriverket 2010, 2009 och 2008 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 66 BILAGA B: REDSKAPSTYPER OCH MILJÖEFFEKTER Selektivitetseffekter av olika redskapstyper Olika redskap innebär olika selektionseffekter. De för torskfisket viktigaste redskapen har följande selektionseffekter: • Trålar i sin grundform selekterar efter storlek. Trålen fiskar bort gamla och stora individer i en population, men ofta även små som inte kan ta sig ut när det blir trångt i påsen. Torsk fångas mest genom bottentrålning. Hittills har man fiskat efter stora individer och försökt sortera bort individer som inte är könsmogna genom att anpassa maskstorleken. • Fiske med snörp- och snurrevad innebär selektion på storlek men utan bottenpåverkan. • Garn/ nät är mer selektiva för en speciell storleksklass än bottentrål. Fisken som fastnar i maskarna är varken för stor (kommer inte genom) eller för liten (simmar genom men fastnar inte). Det finns nya nät, så kallade grimgarn, som är mindre selektiva än andra garn, dvs. fångar allt. • Krokar (både på metspö och linor) är också selektiva för en specifik storleksklass. Andra miljöeffekter Andra miljöeffekter genom samma typ av fiske inkluderar: • Påverkan på näringskedjan: genom att stora rovfiskar fiskas bort blir systemet mera känsligt för övergödning. • Dödlighet genom utkast innebär att redan uppfiskad men inte önskvärd fångst slängs tillbaka. Speciellt vid fiske med stora trålar leder utkast till nästan 100 % dödlighet och bidrar därigenom till utfiskning av bestånd. • Bottenabrasion genom trål: Direkt abrasion av havsbotten genom tråldörrar och vikter på havsbottnen förstör havskräftornas och andra mjukbottenarters habitat. • Igensyltning genom att havsbottnen rivs upp och sedimenterar. • Dödlighet p g a spökfiske genom nät som har hamnat på villovägar, både garn och trålar. Källor: sammanställning baserat på Ziegler 2008, Fiskeriverket 2008, 2009, 2010. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 67 BILAGA C: FISKEFÖRVALTNING INTERNATIONELLT EU: Viktiga organ och deras ansvar EU-Ministerrådet (EU:s fiskeministrar): fattar löpande beslut om fiskepolitiken, bl.a. om fiskekvoter. EU-Kommissionen (valda EU-kommissionärer): förbereder och lämnar beslutsförslag till ministerrådet som är avvägda tvärs över EU:s förvaltningssektorer. DG Mare: Generaldirektorat för havsfrågor ansvarig för genomförandet av EU:s havspolitik, inklusive fiske. STECF (Scientific and Technical Committee for Fisheries): ger vetenskapliga och tekniska råd till kommissionen, baserat på ICES-rekommendationer. ACFA (Advisory Committee on Fisheries and Aquaculture): rådgivande kommittee till kommissionen med industrins representanter. RACs (regional advisory councils): består av intresserepresentanter, ger råd till kommissionen. Här ingår i majoritet fiskare samt andra organisationer som t.ex. miljöorganisationer (ca 30 %). EU: Relevant regelverk och andra styrinstrument • EG-fördraget (Lissabonfördraget från 2009): förbud att diskriminera andra länders medborgare, lojalitetsprincip samt att EG-förordningar är bindande och direkt tillämpliga. • EG-förordningen om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresur-serna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EG 2371/ 2002) samt tilläggsförordning med närmare bestämmelser för tillämpning av artikel 28 (EG 1042/2006) som ersätter reglering från 1992. • EU-förordningen om redskapsbegränsningar (EG 850/98) • EU-kontrollförordningen (EG 1224/2009) som sedan 2010 rör både yrkes- och fritidsfisket och ersätter en gammal reglering från 1993. • IUU-förordningen (sedan 2008): mot illegalt och orapporterat utkast. • EFF (European Fisheries Fund) med olika stödformer. • TAC (Total Allowable Catch): maximalt årligt uttag för länderna. • Återhämtningsplaner: för torsk för olika områden. Sedan mitten av 2000-talet har det beslutats 2 generationer av planer (väst: 2004 resp. 2009, öst: 2005 resp. 2008) • Förordning om förvaltning av fiskelicenser (EG 1281/2005) • Aktionsplan för Östersjön: miljön i fokus, inkluderar fiskets styrning för miljöns skull. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 68 Källor: Fiskeriverket 2010, 2008, SOU 2010:42, Stål et al. 2011, EU: http://ec.europa.eu/dgs/maritimeaffairs_fisheries/index_sv.htm.   FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 69 BILAGA D: FISKEFÖRVALTNING NATIONELLT Sverige: Viktiga organ och deras ansvar Styrning & lagstiftning nationellt • Regeringen, Riksdagen: lagstiftning och svensk fiskepolitik • Miljödepartementet: ansvarar för resursens bevarande och utveckling • Landsbygdsdepartementet: ansvar för fiskesektorns och landsbygdens utveckling Förvaltningsorgan nationellt • Havs- och vattenmyndigheten (tidigare Fiskeriverket): övergripande ansvar för havsmiljöfrågor generellt samt för fiskeförvaltning, både resursförvaltning och kontroll och tillsyn. • Kustbevakningen: ansvarar för övervakning och kontroll till havs av både yrkes- och fritidsfisket. Samarbetar med HaV genom FMC – Fishing Monitoring Centre i Göteborg. I kustområdet inkluderar samordningen även länsstyrelserna. • Naturvårdsverket ansvarar för utveckling av fritidsfiske och friluftsliv, skyddade områden samt miljömålen generellt. • NUTEK och Jordbruksverket förvaltar olika stödformer relaterade till glesbygdsutveckling respektive fiskesektorns struktur och utveckling. Förvaltningsorgan regionalt Länsstyrelserna agerar som regionala sektors-tvärande organ för flera nationella myndigheter med ansvar för fiskeförvaltning på regional nivå. Detta inkluderar både tillståndsärenden, tillsyn, miljöaspekter, stödpengar och fiskevård (ingen speciell fiskevård för torsk). Sverige: Relevant regelverk och andra styrinstrument • Lag (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken • Lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon samt Förordning (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon • Fiskelagen (1993:787) samt Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen • Miljöbalken (1998:808): med bl.a. hushållningsbestämmelser, olika sorters marina skyddsområden samt riksintresseområden för fiske FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 70 • Lag (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter samt Förordning (2009:867) om överlåtbara fiskerättigheter (pelagiskt fiske, ej direkt riktat på torsk) • Förordning (1992:284) om tillfälliga stödåtgärder till vissa yrkesfiskare • Lag (1976:447) om rätt för erkänd arbetslöshetskassa att pröva fråga om statsbidrag till fiskeföretag • Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten • Förordning (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen • Fiskeriverkets författningssamling (Fifs): t.ex. 2004:25 ITQ i pelagiskt fiske, effortreglering, tillstånd, fredningstider och områden, redskapsregleringar, 1993:30 trålgräns. Den innebär löpande reglering och ges numera ut och uppdateras av HaV • Generellt regelverk om relaterade områden som sjöfart, matproduktion och landsbygdsutveckling • Nationell strategisk plan för fiskesektorn 2007-2013 (Fiskeriverket 2007) • Fiske 2020: på väg mot en ekosystembaserad fiskeriförvaltning Källor: Fiskeriverket 2007 och 2010, Havs- och vattenmyndigheten 2012, Kustbevakningen 2011, SOU 2010:42, Stål et al. 2011, Notisum (feb. 2012). FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 71 BILAGA E: MILJÖMÄRKNING Miljömärkning påverkar såväl kunder och producenter som miljöorganisationer och kunder. Ibland kan en slags kedjeeffekt uppnås. Som exempel kan nämnas att inte långt efter det att danska fiskare lät sitt östersjötorskfiske MSC-certifiera, ansökte även tyska och svenska fiskare om certifiering och polska fiskare om utredning. Idag finns det genom olika organisationer möjlighet att miljömärka havets produkter och företag som jobbar i produktions- och distributionskedjan samt företag inom fritidsfiskebranschen. Dessa innebär ofta nya samarbetsformer i olika konstellationer som inkluderar både miljöintressen och branschorganisationer. För att ge sina märken tyngd används delvis externa, oberoende konsulter som granskare. Miljömärkning av mat från havet Både KRAV och MSC är så kallade non-profitorganisationer. Märkningen är frivillig. Märkningsprocessen innebär att den som vill få sin produkt miljömärkt anmäler sitt intresse och genomgår en granskningsprocess, vilken kan ta upp till två år och som i alla fall delvis är offentlig. Företagen kontrolleras därefter regelbundet. Kraven innebär i första hand ett långsiktigt hållbart nyttjande av resursen och att gällande regelverk följs samt att bieffekterna av uttagstekniken minimeras och förbättras i framtiden. Sociala och ekonomiska hållbarhetskrav kan tillkomma. Bedömningen för ackrediteringen sker genom oberoende experter, ofta konsultföretag. Att få sina produkter märkta kostar, vilket utgör en tröskel för mindre företag. Men miljömärkning innebär en möjlighet att få mera betalt för sina produkter (hos MSC 40 000-800 000 SEK för själva granskningsföretaget; MSC 2012). Beredare som Domstein eller matkedjor har delvis skapat egna ekomärken (t.ex. Änglamark hos Coop, I Love Eco hos ICA) som ställer lite varierande krav, men ofta likartat de som ställs av MSC/KRAV. Nedan följer mera information om de tre vanligaste märkningar på torskprodukter: KRAV delar ut en allmän ekomärkning men är inte specialiserat på havet och kan inkludera vattenbruk. Det enda torskfisket i svenska vatten som fått KRAV-märket är för östra Östersjöbeståndet – ett kustnära fiske med bur, krok och garn, certifierat i december 2010.156 MSC (Marine Stewardship Council) är fokuserat på havet (skaldjur och fisk, ej vattenbruk) och bildades 1997 genom Världsnaturfonden WWF och företaget 156 http://www.krav.se/For-foretag/struktur/Fiske/Godkanda-fisken/ (2012-02-11) FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 72 Unilever för att främja hållbart fiske. Man har först nyligen börjat arbeta i Nordsjön och Östersjö-området, men under de senaste 2 åren har arbetet tagit fart. Bedömningen sker i två steg. En icke offentlig förhandsbedömning görs, vartefter företaget kan bestämma sig om man vill fortsätta. Bedömningen bygger på 23 kriterier, men 3 huvudprinciper ska uppfyllas: 1) Långsiktigt hållbart bestånd; 2) ekosystemstruktur, -produktivitet, -funktion samt mångfald ska bibehållas trots fisket, 3) relevant regelverk följs och förvaltningssystemet kan anpassas till förändrade förutsättningar. Bedömningen görs genom externa bedömare som använder bästa tillgängliga vetenskaplig kunskap. Certifikatet gäller i 5 år. Baltic Sea 2020 och Postkodlotteriet är viktiga medfinansiärer. 157 Domstein är miljömärket av en norsk havsmatkoncern, Domstein ASA, som inkluderar beredning med fabriker i Norge och Sverige (Kungshamn, Lysekil). De har en del torskprodukter som är MSC- och KRAV-certifierade och har ambitionen att få hela kedjan hållbar. Spårbarheten är speciellt utvecklad: man märker bl.a. varje förpackning även med båt och närområde där torsken har tagits. Man använder bara torsk och kolja som är fångad med långrev/backor, fiskad ute till havs för att undvika att ta upp från hotade kustbestånd. Detta fiske är certifierat sedan 2009 under namnet ” Domstein Longline Partners Torsk och Kolja krokfiske”.158 Regionala sammanslutningar av producenter har lanserat märken som har främst med härkomsten att göra, men kan inkludera ekologiska och andra hållbarhetsambitioner (t.ex. Njord i Norra Bohuslän eller NärFiskat). Miljömärkning av fisketurism Naturens Bästa: är ett samarbete mellan Svenska Ekoturismföreningen, Sveriges Rese- och Turistråd och Svenska Naturskyddsföreningen etablerat 2002. 6 grundkrav granskas av en oberoende kommitté.159 Det Naturliga Fisket: det Naturliga Fiskets Ekonomisk Förening (sedan 1999) har 35 medlemsföretag, framför allt i sydöstra Sverige, mest mindre landsbygdsföretag. 160 157 MSC:s hemsida www.msc.org samt MSC 2012 158 http://www.domstein.no/content.asp?page=4007&lang=7 (2012-02-12) 159 Fiskeriverket 2008 och 2009. 160 Fiskeriverket 2008 och 2009. FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGE 73 FALLSTUDIE: ETT SELEKTIVT UTTAG AV TORSK. FÖR SAMHÄLLSANALYS I INLEDANDE BEDÖMNINGEN I HAVSMILJÖFÖRORDNINGEN 74